李遠(yuǎn)雪

南寧師范大學(xué)法學(xué)與社會(huì)學(xué)院，廣西 南寧 530000

0 引言

2021 年中央一號(hào)文件提出采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，細(xì)化最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以堅(jiān)決守住耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。耕地用途管制主要針對(duì)不當(dāng)?shù)母乩梅绞剑绺亍胺寝r(nóng)化”“非糧化”等。在這些問(wèn)題中，最應(yīng)該引起關(guān)注的是耕地“非糧化”中的耕地撂荒。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，大量的農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，使耕地處于事實(shí)上的棄耕狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的農(nóng)村土地改革，核心是釋放土地制度紅利，政策訴求在于優(yōu)化資源配置，因而規(guī)制耕地撂荒、促進(jìn)耕地有效利用是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義?！?978 年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》首提重視開(kāi)墾荒地，之后國(guó)家對(duì)于耕地保護(hù)、耕地開(kāi)發(fā)利用方面的各種規(guī)制陸續(xù)出臺(tái)，耕地撂荒問(wèn)題的法規(guī)散見(jiàn)于各類工作報(bào)告、條例、規(guī)定、通知、意見(jiàn)及土地管理法規(guī)中，這種分散性主要體現(xiàn)在相關(guān)部門(mén)通過(guò)基于自身職責(zé)制定零散的法條或是政策性條文來(lái)對(duì)耕地撂荒問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，對(duì)耕地撂荒行為進(jìn)行處罰。1987 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》明確提出“對(duì)占有耕地撂荒者可適用繳納耕地占用稅”。此后，我國(guó)對(duì)耕地撂荒管控越來(lái)越嚴(yán)，但規(guī)制效果不佳。為了解各地耕地撂荒情況，筆者組織人員實(shí)地調(diào)研以獲取數(shù)據(jù)，為增加數(shù)據(jù)信度和效度，選擇樣本時(shí)剔除了糧食主產(chǎn)區(qū)（因糧食主產(chǎn)區(qū)有單行規(guī)定）和不宜耕地區(qū)，之后隨機(jī)抽取東部的山東省，中部的湖北省，西部的重慶市、貴州省等為樣本。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1992 年我國(guó)僅有零星耕地撂荒，之后逐年增加；截至2015 年，湖北省樣本點(diǎn)耕地撂荒率達(dá)19.5%，甘肅省樣本點(diǎn)更是達(dá)到了37.2%，與其他研究發(fā)現(xiàn)的耕地撂荒情況大體一致。學(xué)者們用各自的視角深入研究了耕地撂荒問(wèn)題。其中，邵景安等［1］發(fā)現(xiàn)，政府局限于出臺(tái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或扶持政策激發(fā)農(nóng)戶的耕種積極性，但這些政策并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期的作用，甚至進(jìn)一步助長(zhǎng)了耕地撂荒行為。陳奕山等［2］研究認(rèn)為，由于非勞動(dòng)力收入不穩(wěn)定，大多數(shù)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)意愿低，即使流轉(zhuǎn)也不穩(wěn)定，導(dǎo)致耕地利用不理想。這些研究未能重視耕地轉(zhuǎn)出的穩(wěn)定性，對(duì)農(nóng)戶階段性的非農(nóng)就業(yè)狀況解釋耕地流轉(zhuǎn)欠缺對(duì)農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定非農(nóng)收入的考慮。王亞輝等［3］則通過(guò)對(duì)重慶市武隆區(qū)、巫山縣、酉陽(yáng)縣耕地稟賦的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，耕地細(xì)碎化程度導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，加劇了耕地撂荒，其認(rèn)為應(yīng)從政府角度加強(qiáng)宏觀調(diào)控，以促進(jìn)耕地資源整合和農(nóng)機(jī)推廣來(lái)促進(jìn)耕地資源的有效利用。楊通等［4］的研究比王亞輝等［3］的研究更進(jìn)一步，探討耕地撂荒的動(dòng)力機(jī)制，區(qū)分導(dǎo)致耕地撂荒的主驅(qū)動(dòng)力、次驅(qū)動(dòng)力、偽驅(qū)動(dòng)力?，F(xiàn)有研究對(duì)耕地撂荒傾向于小樣本統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響因素分析，缺少全國(guó)層面的耕地撂荒定量評(píng)估。基于此，筆者運(yùn)用博弈理論分析政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的行為，設(shè)定農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制調(diào)控投入和產(chǎn)出變量，運(yùn)用前沿分析法，綜合分析調(diào)研區(qū)域?qū)Ω叵嚓P(guān)規(guī)制的績(jī)效，為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村資源的有效整合、資源稟賦的深度挖掘提供理論和實(shí)證支撐。

1 耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效的理論分析

激勵(lì)性規(guī)制和非激勵(lì)性規(guī)制既以自身獨(dú)立的作用機(jī)制影響農(nóng)村耕地的有效利用，又通過(guò)協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)生影響，二者的作用在規(guī)制與反規(guī)制博弈中逐步顯現(xiàn)。耕地撂荒規(guī)制基本過(guò)程：耕地撂荒現(xiàn)狀→政府采取規(guī)制措施→經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)策略→耕地撂荒新的現(xiàn)狀→再規(guī)制，如此循環(huán)。在耕地“三權(quán)”分置背景下，結(jié)合政府分層治理結(jié)構(gòu)，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)主體之間對(duì)耕地行為方式不可避免存在博弈，博弈雙方主要為政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并集中體現(xiàn)在地方政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間。研究耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效必然要深入探討相關(guān)主體的行為，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論為相應(yīng)研究提供了可量化的研究視角。張明玖［5］研究發(fā)現(xiàn)，基于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈過(guò)程中存在兩個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是政府的規(guī)制過(guò)程由于存在制度性成本過(guò)高而無(wú)法有效糾正撂荒耕地行為的問(wèn)題，需輔以加強(qiáng)政府督查、提高政農(nóng)配合程度、采取政府督查技術(shù)等手段；二是耕地撂荒規(guī)制博弈模型屬于動(dòng)態(tài)多重博弈，在雙方的博弈過(guò)程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的耕地撂荒行為相對(duì)來(lái)說(shuō)更具有經(jīng)濟(jì)性。

結(jié)合耕地撂荒規(guī)制中政府行為的響應(yīng)性（即發(fā)生撂荒才可能啟動(dòng)規(guī)制），耕地撂荒的規(guī)制績(jī)效要通過(guò)至少T1和T2兩階段的觀察，并通過(guò)管理方與被管理方的互動(dòng)行為來(lái)測(cè)量。為此，按照不完全信息博弈理論（尤其是貝葉斯均衡）的觀點(diǎn)，借鑒構(gòu)建期望效用最大化模型，當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在T1時(shí)期因技術(shù)效率、務(wù)農(nóng)不及務(wù)工收益高時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)理性地選擇撂荒；如果政府補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)務(wù)農(nóng)和務(wù)工之間的收入差距，在政府無(wú)法全方位考核補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)選擇虛報(bào)耕種面積以多領(lǐng)補(bǔ)貼；但對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其收益為零，甚至為負(fù)，政府基于“理性”會(huì)選擇相應(yīng)的規(guī)制手段，以避免負(fù)收益或零收益。但是，制度是有交易成本的，政府的規(guī)制會(huì)受自身人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等資源的限制，只能將規(guī)制行為限定于可行范圍內(nèi)。該博弈過(guò)程中雙方都只能獲取有限的、不完全的信息，對(duì)彼此的特征、策略組合及風(fēng)險(xiǎn)偏好并沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，雙方都只能根據(jù)對(duì)方行為相機(jī)決策，最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡。

綜合分析，筆者提出一種研究假設(shè)：較低的農(nóng)業(yè)技術(shù)效率會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體撂荒耕地，但政府的規(guī)制可以促進(jìn)技術(shù)效率的提升，并降低交易成本，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體放棄撂荒耕地，另外激勵(lì)性制度和非激勵(lì)性制度協(xié)同作用會(huì)使政府規(guī)制績(jī)效更好。

2 指標(biāo)構(gòu)建、數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法

基于博弈過(guò)程中各主體的行為傾向構(gòu)建的行為函數(shù)，是實(shí)證指標(biāo)選擇的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的決策受經(jīng)濟(jì)、法律、政策等因素的影響，政府的規(guī)制行為從宏觀層面改變前期農(nóng)戶的決策條件，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)戶重新決策。正如姚柳楊等［6］研究提出農(nóng)戶對(duì)耕地的行為邏輯基于“理性”。因此，構(gòu)建指標(biāo)體系要充分考慮政府的投入元素和農(nóng)戶最可能的決策域。

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

已有文獻(xiàn)中，劉學(xué)軍［7］、趙子亮［8］、王翌秋等［9］選取簡(jiǎn)單、零星的耕地撂荒法律法規(guī)的產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)規(guī)制績(jī)效，方法簡(jiǎn)單、方便，但個(gè)別指標(biāo)不能反映有效衡量制度執(zhí)行的整體績(jī)效。因此，筆者認(rèn)為要在一定資源投入規(guī)模下，基于經(jīng)濟(jì)理念考察其最大化績(jī)效實(shí)現(xiàn)，那就意味著應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系、運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)其進(jìn)行整體量化。為確保評(píng)估的信度和效度，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村耕地撂荒的調(diào)研，結(jié)合農(nóng)村耕地撂荒相關(guān)規(guī)制文件，筆者有針對(duì)性地構(gòu)建了農(nóng)村耕地撂荒問(wèn)題的正向激勵(lì)法律規(guī)范和負(fù)向懲罰性法規(guī)的投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。為了確保考察指標(biāo)的科學(xué)性，筆者充分整理了關(guān)于耕地撂荒和保護(hù)利用方面的研究成果，通過(guò)訪談法、德?tīng)柗品ㄟx取耕地撂荒的關(guān)鍵指標(biāo)。調(diào)查指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要為達(dá)到以下目的：明確耕地撂荒的發(fā)展演變、現(xiàn)狀，尋找規(guī)制與現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)針對(duì)土地管理既修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，相應(yīng)條文簡(jiǎn)單規(guī)定了耕地的用途和主管單位，但可操作性仍然較差，其他規(guī)定則散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、部門(mén)規(guī)章及一些政策性指令中，重點(diǎn)還是側(cè)重于土地怎么轉(zhuǎn)化應(yīng)用。為此，筆者針對(duì)農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效考核的投入和產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)定績(jī)效評(píng)估，如表1所示。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

以重慶市為主調(diào)研區(qū)域，數(shù)據(jù)主要為1994 年以來(lái)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地撂荒的面板數(shù)據(jù)，其他9 省主要調(diào)研1994—2020 年耕地利用情況，以及600 戶農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)情況、土地資源利用的綜合情況。問(wèn)卷調(diào)查分別針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人和承包經(jīng)營(yíng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織主要對(duì)1994—2017 年耕地利用演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行梳理，以此從整體上把握集體經(jīng)濟(jì)組織耕地利用狀況的整體變化。由于時(shí)間序列中存在撤并村，檢驗(yàn)中選用時(shí)間段為2010—2020 年。為確保數(shù)據(jù)的一貫性和合理性，村級(jí)組織層面的調(diào)研基于撤并村前的村級(jí)單位。

2.3 績(jī)效評(píng)估方法

基于技術(shù)效率前沿分析法理論可以為此次研究提供比較科學(xué)的思路：在一定的技術(shù)條件下，對(duì)既定的耕地規(guī)制相關(guān)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行優(yōu)化分析，以此為據(jù)測(cè)算每個(gè)決策單元（Decision Making Units，DMU）的綜合績(jī)效衡量指標(biāo)，進(jìn)而驗(yàn)證單個(gè)DMU 的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）檢驗(yàn)是否有效?；跈z驗(yàn)結(jié)論，可以建立起耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效評(píng)估的DEA模型。

假定有n個(gè)評(píng)估區(qū)域，單個(gè)區(qū)域有q種投入變量，有h種產(chǎn)出變量，以XKL代表第L個(gè)地區(qū)對(duì)第K種變量的總體投入，以YJL代表第L個(gè)地區(qū)對(duì)第J種變量的總產(chǎn)出。如此第L個(gè)區(qū)域的投入集合則相應(yīng)可表示為XL=(X1L，X2L，…，XmL)T，產(chǎn)出集合則可相應(yīng)表示為YL=(Y1L，Y2L，…，YmL)T。令W代表投入向量X的權(quán)重系數(shù)向量，E代表產(chǎn)出向量Y的權(quán)重系數(shù)向量，將第L個(gè)地區(qū)綜合效率評(píng)估作為目標(biāo)函數(shù)，得到最優(yōu)化的C2R模型。

用Charnes-Cooper 變換，將上述非線性函數(shù)變換與公式（1）等值的線性規(guī)劃模型。

令π*、s+*、s-*、φ*是給定問(wèn)題的最優(yōu)解，若φ*=1，且s+*=s-*=0，則L 地區(qū)為DEA 檢驗(yàn)有效；若φ*=1，且s+*、s-*中存在不等于零的情況，則L 區(qū)的DEA 檢驗(yàn)效果非顯著；若φ*＜1，則L 區(qū)為DEA 檢驗(yàn)無(wú)效。通過(guò)線性規(guī)劃公式（2）算出的φ值是DMU 績(jī)效總體有效的結(jié)果，包含DMU 規(guī)模報(bào)酬是穩(wěn)定不變的假設(shè)，這個(gè)假設(shè)必須遵守嚴(yán)格規(guī)范的要求，因?yàn)橐恍┎淮_定因素可能導(dǎo)致某個(gè)DMU 不能按擬定的假設(shè)運(yùn)行。為了避免這樣的不確定性，此次研究借鑒Banker 等［10］提出的以BC2模型替代C2R模型的優(yōu)化方案。該方案周密考慮可變報(bào)酬（Variable Returns to Scale，VRS）存在的可能性，采用在C2R 模型中增加凸性假設(shè)的方法=1，便得出可變報(bào)酬模式下的BC2模型。

借助該模型就可更客觀地推導(dǎo)出規(guī)模報(bào)酬基于可變情況的技術(shù)效率，與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)況和環(huán)境更貼近。運(yùn)用C2R 模型和BC2模型，單獨(dú)計(jì)算每個(gè)地區(qū)規(guī)模報(bào)酬不變的技術(shù)效率和可變技術(shù)效率，再將二者相除，即可得出農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制調(diào)控投入績(jī)效?；谶@些指標(biāo)，就可對(duì)耕地撂荒政府規(guī)制的績(jī)效進(jìn)行總體評(píng)估。

3 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果與分析

3.1 檢驗(yàn)結(jié)果

基于調(diào)研數(shù)據(jù)運(yùn)用C2R 模型計(jì)算技術(shù)效率，可以看出調(diào)研?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)村耕地撂荒政府在3 個(gè)方面的規(guī)制績(jī)效：耕地可持續(xù)利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)綜合水平增長(zhǎng)，3 個(gè)方面構(gòu)成評(píng)價(jià)規(guī)制績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)指數(shù)。若技術(shù)效率值等于1，則該?。ㄖ陛犑校〥EA 檢驗(yàn)有效，表明一定的政治環(huán)境下，相應(yīng)規(guī)制有效運(yùn)行；反之則該?。ㄖ陛犑校〥EA 檢驗(yàn)無(wú)效，表明相應(yīng)?。ㄖ陛犑校┮?guī)制未能發(fā)揮相應(yīng)的作用，結(jié)果如表2所示。

表2 農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效的技術(shù)效率值

3.2 結(jié)果分析

3.2.1 規(guī)制績(jī)效階段性特點(diǎn)突出

由表2可知，2010—2020年，10個(gè)?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制的技術(shù)效率平均值在0.53～0.81，整體上農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效還處于一個(gè)較低的水平，與目標(biāo)值存在較大的差距。如此則說(shuō)明這些代表?。ㄖ陛犑校〥EA 檢驗(yàn)是無(wú)效的，表明在當(dāng)前的體制環(huán)境約束下，農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制未能發(fā)揮預(yù)期的作用；并且這些代表?。ㄖ陛犑校〥EA 檢驗(yàn)結(jié)果的階段性特點(diǎn)特別明顯（大致可分3 個(gè)階段），該結(jié)果支持了張學(xué)珍等［11］研究中總結(jié)的耕地撂荒的空間分布和演化進(jìn)程，并且更突出了規(guī)制的因素。

第一階段（2010—2013 年），此時(shí)期農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效的技術(shù)效率平均值處于3 個(gè)階段中的最低水平，技術(shù)均值在0.6左右波動(dòng)。這一階段各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不斷出臺(tái)，但沒(méi)有配套相應(yīng)的考核監(jiān)督體系，所以各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并沒(méi)有因政策刺激而改變其撂荒行為，這說(shuō)明調(diào)研區(qū)域內(nèi)均存在普遍撂荒、投機(jī)享受相應(yīng)補(bǔ)貼和規(guī)避政策規(guī)制的行為。

第二階段（2014—2017 年），此時(shí)期各?。ㄖ陛犑校┺r(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效呈現(xiàn)明顯向好的趨勢(shì)，其中山東省的DEA 檢驗(yàn)結(jié)果為1，檢驗(yàn)有效，相應(yīng)政策規(guī)定有效運(yùn)行，安徽省、湖南省、湖北省緊隨其后。該階段頻繁出臺(tái)規(guī)章制度，如2009 年原國(guó)土資源部《土地調(diào)查條例實(shí)施辦法》、2011 年原國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法（修訂草案）》、2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于耕地問(wèn)題的規(guī)定，以及相應(yīng)問(wèn)責(zé)條例出臺(tái)，使耕地問(wèn)題的管理始終處于高壓態(tài)勢(shì)，地方政府加大了治理撂荒力度，但同樣因監(jiān)督成本過(guò)高，易于被監(jiān)督的區(qū)域治理效果相對(duì)顯著。同時(shí)，東部和中部省（直轄市）因?yàn)樽匀毁Y源條件相對(duì)較好，在政策約束下采取積極回應(yīng)行為的成本相對(duì)較低，所以該時(shí)間段耕地撂荒治理效果明顯優(yōu)于其他區(qū)域。

第三階段（2017 年后），此時(shí)期各地農(nóng)村耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效的技術(shù)效率平均值又有所下降，DEA 檢驗(yàn)結(jié)果仍然無(wú)效。前一階段的整治中，調(diào)研?。ㄖ陛犑校┚扇×恕巴烁€林、封山育林”等措施以應(yīng)對(duì)荒地問(wèn)題，耕地撂荒的情況有了一定改善。但正如段龍龍等［12］研究所述“對(duì)耕地問(wèn)題我國(guó)實(shí)施的是功能主義的漸進(jìn)式變遷思路”。當(dāng)效果改觀后，政府工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投機(jī)行為又活躍起來(lái)。這與趙子亮［8］研究和調(diào)研發(fā)現(xiàn)的政策短期效應(yīng)相對(duì)明顯、長(zhǎng)期效果不顯著的結(jié)論相印證，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在面對(duì)規(guī)制時(shí)進(jìn)行逆向選擇的行為相一致，表明驗(yàn)證方法有效。

3.2.2 區(qū)域規(guī)制績(jī)效差異明顯

10 個(gè)?。ㄖ陛犑校┑男手碉@示這些區(qū)域DEA檢驗(yàn)基本無(wú)效，但山東省、湖北省的檢驗(yàn)值明顯更接近指數(shù)值，DEA 檢驗(yàn)農(nóng)村耕地撂荒績(jī)效值越往西部省（直轄市）越低，其中貴州、甘肅兩省的績(jī)效水平最差，結(jié)合國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略和糧食主產(chǎn)區(qū)的政策規(guī)定，結(jié)合張明玖［5］、趙子亮［8］的調(diào)研結(jié)論（自然條件的影響權(quán)重明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本更高，種植積極性更低）可以得知，山東省、湖北省自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、政策支持等優(yōu)勢(shì)條件的產(chǎn)出效應(yīng)明顯，與調(diào)研對(duì)象較高的認(rèn)同度具有一致性。而西部地區(qū)的甘肅省、貴州省、四川省、重慶市、陜西省政策績(jī)效明顯低于山東省和湖北省，除了與自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置和政策支持相關(guān)外，還與政策的執(zhí)行、監(jiān)督成本更高相關(guān)。其中，重慶市在近幾年檢驗(yàn)效果向好，并不是當(dāng)?shù)馗囟紡?fù)耕了，而是與渝東南、渝東北大量的耕地退耕還林、封山育林，建設(shè)國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)密切相關(guān)。相較于李升發(fā)等［13］的研究，筆者將國(guó)家政策的影響因素考慮進(jìn)來(lái)，重新界定重慶市等地的撂荒問(wèn)題。

3.2.3 政策效應(yīng)強(qiáng)，但不穩(wěn)定

從時(shí)間順序上看，各?。ㄖ陛犑校┑哪甓菵EA 檢驗(yàn)值與出臺(tái)的政策高度關(guān)聯(lián)，考慮文件執(zhí)行效果的滯后性，筆者將調(diào)研時(shí)間段相關(guān)文件整理至前一年。2006—2009 年，關(guān)于耕地利用相關(guān)政策的出臺(tái)主要集中于政府工作報(bào)告和城鎮(zhèn)建設(shè)用地方面的文件中，對(duì)于耕地撂荒、利用等方面的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)、抽象，沒(méi)有明確具體的要求，甚至一些規(guī)定不具備制度必備要素，更像是口號(hào)，從執(zhí)行層面上看，操作性不強(qiáng)，執(zhí)行效果無(wú)法量化，甚至難以觀測(cè)，與政策效果檢驗(yàn)值為0.53～0.81 的效果相對(duì)應(yīng)。2011—2014 年，政策明晰化、可操作性、完備性、系統(tǒng)性明顯增加，出臺(tái)了諸如耕地撂荒方面的管理主體問(wèn)責(zé)制和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的懲罰機(jī)制等，以及具體的實(shí)施條例、管理辦法，對(duì)撂荒問(wèn)題的規(guī)制開(kāi)始系統(tǒng)化、明晰化，既明確了責(zé)任，又落實(shí)了權(quán)利，從制度上對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了清楚的指引，促進(jìn)了相關(guān)政策的執(zhí)行，檢驗(yàn)值介于0.68～0.81，與調(diào)研中95%的干部認(rèn)為制度的執(zhí)行力度和考核力度加強(qiáng)相關(guān)。2014 年之后，耕地改革制度進(jìn)一步深入，各種主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式有了制度保障，耕地撂荒政府規(guī)制的績(jī)效檢驗(yàn)逐步穩(wěn)定下來(lái)，趨向有效。正如段龍龍［14］審視我國(guó)耕地保護(hù)政策中提出：“十七大以來(lái)，中央對(duì)耕地的干預(yù)政策從‘堅(jiān)守耕地面積紅線、嚴(yán)控耕地用途’向‘堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙紅線，數(shù)量質(zhì)量同步管制’的過(guò)渡?！睆恼麄€(gè)時(shí)間序列來(lái)看，耕地撂荒制度的科學(xué)化、規(guī)范化對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題具有明顯的正相關(guān)作用。

4 研究結(jié)論及政策建議

筆者立足前期研究成果，梳理、構(gòu)建耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效指標(biāo)，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研的方法，于最了解該問(wèn)題實(shí)況的群眾和基層干部處，獲取了10 個(gè)?。ㄖ陛犑校╆P(guān)于耕地撂荒問(wèn)題規(guī)制績(jī)效的客觀現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)和主觀測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)，創(chuàng)造性地將干部、群眾對(duì)相關(guān)規(guī)制的評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)指標(biāo)，構(gòu)建制度評(píng)價(jià)與耕地撂荒現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的數(shù)理關(guān)系模型，對(duì)規(guī)制績(jī)效進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，分析結(jié)果綜合考慮耕地撂荒問(wèn)題規(guī)制行為中所涉主體的動(dòng)態(tài)決策模型。綜合實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果和調(diào)研結(jié)果，規(guī)制耕地撂荒問(wèn)題的制度績(jī)效對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)主體不僅僅要運(yùn)用正向激勵(lì)的引導(dǎo)，同時(shí)還要注重負(fù)向的懲戒。對(duì)于政府則不僅僅要制定系統(tǒng)、完善、科學(xué)的制度，還要加強(qiáng)督查考核和問(wèn)責(zé)。

4.1 研究結(jié)論

筆者通過(guò)運(yùn)用行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，構(gòu)建耕地撂荒政府規(guī)制相關(guān)主體間的行為模式函數(shù)和耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效指標(biāo)，通過(guò)檢驗(yàn)得到如下結(jié)論。一是在信息不對(duì)稱的情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的逆向選擇會(huì)削弱政府規(guī)制的激勵(lì)作用，采用正向激勵(lì)規(guī)制和反向懲罰規(guī)制相結(jié)合，政府的相機(jī)決策和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的隨機(jī)應(yīng)對(duì)之間才能實(shí)現(xiàn)有效均衡。二是政府規(guī)制短期內(nèi)在自然條件較好、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)抑制耕地撂荒有一定作用，但作用可持續(xù)性不強(qiáng)。政府補(bǔ)貼政策短期內(nèi)具有抑制耕地撂荒的績(jī)效，但從長(zhǎng)期來(lái)看，反而會(huì)加劇耕地撂荒。規(guī)制中正向激勵(lì)和反向懲戒的配合使用是規(guī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。三是督查監(jiān)察制度、耕地權(quán)利保護(hù)制度、耕地使用制度、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)參與程度、基本公共服務(wù)水平也是影響政府規(guī)制耕地撂荒績(jī)效的重要因素。

4.2 政策建議

一是加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)，將治理手段法治化。耕地撂荒政府規(guī)制需要國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)為支撐，結(jié)合交易費(fèi)用科學(xué)理論的指導(dǎo)，國(guó)家應(yīng)科學(xué)、系統(tǒng)、明晰地制定相應(yīng)法規(guī)，將耕地撂荒問(wèn)題的治理、耕地的保護(hù)利用納入法制層面。通過(guò)立法明確“三權(quán)”分置中“三權(quán)”的權(quán)限，規(guī)定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)力邊界，使權(quán)利主體權(quán)責(zé)科學(xué)合理對(duì)應(yīng)。

二是引入社會(huì)監(jiān)督，突破政府單方規(guī)制信息瓶頸。通過(guò)豐富監(jiān)督的形式、途徑、方法，突破現(xiàn)實(shí)信息瓶頸。在中央政府的巡視督查和問(wèn)責(zé)監(jiān)察的基礎(chǔ)上，引入社會(huì)組織參與評(píng)估，發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)督，公開(kāi)、暢通治理渠道，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

三是優(yōu)化資源配置，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。緊扣堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略部署，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)體系，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)、供、銷全環(huán)節(jié)提供人才援助。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和基本公共服務(wù)水平。引導(dǎo)耕地流轉(zhuǎn)，使其能有效地與其他資源相結(jié)合，進(jìn)一步釋放其蘊(yùn)藏的資源稟賦。

筆者實(shí)證分析了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、制度等因素對(duì)耕地撂荒問(wèn)題的影響，并結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)采用前沿分析法評(píng)估了耕地撂荒政府規(guī)制的績(jī)效，提出了改善耕地撂荒政府規(guī)制績(jī)效的政策建議。研究結(jié)果一定程度上支持了張學(xué)珍等［11］、李升發(fā)等［13］的研究結(jié)論，又與李升發(fā)等研究中對(duì)長(zhǎng)江中上游山區(qū)撂荒的看法區(qū)別開(kāi)來(lái)，同時(shí)從治理的角度深化了段龍龍等［12］提出的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)-政策規(guī)制-生態(tài)治理”三維復(fù)合體系重設(shè)來(lái)加強(qiáng)耕地保護(hù)頂層設(shè)計(jì)思路的認(rèn)識(shí)。除此之外，筆者以實(shí)證方法印證了宋世雄等［15］對(duì)“農(nóng)戶耕地撂荒行為的分析”，引入了政府主體的行為分析。盡管如此，由于撂荒耕地分布范圍廣，同時(shí)細(xì)碎隱蔽，加之鎮(zhèn)村干部、群眾的刻意隱瞞，使調(diào)研數(shù)據(jù)仍可能存在不夠翔實(shí)的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果不夠精確。今后研究中有必要用大數(shù)據(jù)方法來(lái)深入分析。再則，任何一種檢驗(yàn)方法都無(wú)法做到對(duì)問(wèn)題分析盡善盡美，引入遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等對(duì)耕地利用情況進(jìn)行精準(zhǔn)把控是未來(lái)研究的優(yōu)先選擇。