吳衛(wèi)星

(南京大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210093)

一、 問題的提出

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第五十八條授權(quán)符合法定條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟,然而社會(huì)組織是否具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格卻充滿爭(zhēng)議。修訂前的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第八十九條第二款授權(quán)“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(1)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定:“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。,對(duì)于環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)能否提起海洋環(huán)境民事公益訴訟并沒有做出明確規(guī)定。不過,值得注意的是相關(guān)司法解釋和最新立法在這方面已有所變化。

《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定(法釋〔2017〕23號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱《〔2017〕23號(hào)司法解釋》)明確了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)上屬于民事公益訴訟的范疇。有觀點(diǎn)認(rèn)為,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款將索賠權(quán)專門賦予了依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)(2)參見:最高人民法院.依法審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件服務(wù)保障海洋生態(tài)文明建設(shè)——最高人民法院民四庭負(fù)責(zé)人就《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》答記者問,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/76512.html;王淑梅,余曉漢.《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用[J].人民司法(應(yīng)用),2018(7):21-26.。然而這種“專門賦權(quán)說”卻被新的司法解釋所否定,《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定(法釋〔2022〕15號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱《〔2022〕15號(hào)司法解釋》)明確承認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)就海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害可以提起民事公益訴訟的主體資格。2023年10月24日全國(guó)人大常委會(huì)通過了新修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱新《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第一百一十四條在重申具有海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)之上,正式確認(rèn)了人民檢察院具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)(3)新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條規(guī)定:“對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),造成他人損害的,依照《中華人民共和國(guó)民法典》等法律的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。前款規(guī)定的部門不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的部門提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴”。。那么,在海洋環(huán)境民事公益訴訟“專門賦權(quán)說”被動(dòng)搖、否定的新的情勢(shì)之下,海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格能否擴(kuò)張到環(huán)保社會(huì)組織呢?本文將在回顧我國(guó)相關(guān)司法實(shí)踐的基礎(chǔ)之上對(duì)此問題進(jìn)行法理探討。

二、 社會(huì)組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐

從已有的環(huán)保組織所提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟的司法案例來看,部分案件的侵權(quán)行為和損害后果均發(fā)生在海洋區(qū)域,而部分案件發(fā)生在陸地與海洋的過渡區(qū)域,或因陸地項(xiàng)目累及海洋生態(tài)環(huán)境(見表1)。鑒于人民法院在裁判這兩類案件時(shí)存在不同的觀點(diǎn),下文將選擇部分案件分別進(jìn)行論述。

1. 純粹海洋環(huán)境民事公益訴訟

所謂純粹海洋環(huán)境民事公益訴訟是指侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地均位于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)?！氨本┦谐?yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所(以下簡(jiǎn)稱自然之友)訴榮成偉伯漁業(yè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱榮成偉伯公司)等海洋環(huán)境公益訴訟案”(以下簡(jiǎn)稱“榮成偉伯案”)就屬于此類較為典型的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件。

“榮成偉伯案”歷經(jīng)三審,引發(fā)廣泛關(guān)注。一審原告自然之友以榮成偉伯公司等在禁漁期內(nèi)非法捕撈、破壞海洋生態(tài)環(huán)境為由提起民事公益訴訟。一審法院青島海事法院認(rèn)為,《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條是環(huán)境民事公益訴訟的一般規(guī)定,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是海洋漁業(yè)水域生態(tài)破壞損害賠償方面的特別規(guī)定,本案應(yīng)該適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的特別規(guī)定,自然之友不具有原告資格,裁定駁回起訴(4)參見:青島海事法院(2018)魯72民初741號(hào)民事裁定書。。二審法院山東省高級(jí)人民法院以類似理由裁定駁回上訴(5)參見:山東省高級(jí)人民法院(2018)魯民終1334號(hào)民事裁定書。。自然之友向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?其認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定在規(guī)范對(duì)象、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、救濟(jì)方式與救濟(jì)范圍方面存在不同之處,不構(gòu)成一般法與特別法的關(guān)系,原審法院排除社會(huì)組織的訴訟主體資格,屬于適用法律錯(cuò)誤。最高人民法院裁定駁回自然之友的再審申請(qǐng),其裁判理由是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的特別規(guī)定,《〔2017〕23號(hào)司法解釋》第三條明確了人民法院應(yīng)予受理的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)其職能分工提起的訴訟,故本案應(yīng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款之規(guī)定(6)參見:最高人民法院(2019)最高法民申6214號(hào)民事裁定書。。

表1 社會(huì)組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟一覽表

2. 陸地與海洋的過渡區(qū)域

對(duì)于上述侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地均位于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件,法院否認(rèn)了環(huán)保組織的原告資格,如果侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地中有一個(gè)在陸地或者海陸交界區(qū)域,環(huán)保組織能否提起民事公益訴訟?現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性就在于,不少案件中損害行為和損害結(jié)果發(fā)生在陸地與海洋的過渡區(qū)域,或者損害行為發(fā)生在陸地區(qū)域,損害后果涉及海洋區(qū)域。對(duì)此,環(huán)保組織是否具有訴訟主體資格,司法實(shí)踐尚未達(dá)成一致,以下試舉幾例。

(1)重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心(以下簡(jiǎn)稱重慶兩江中心)、廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴廣東世紀(jì)青山鎳業(yè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱青山公司)、廣東廣青金屬科技有限公司、陽(yáng)江翌川金屬科技有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案

本案系廣東省首宗濱海濕地和海岸帶保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益訴訟案,青山公司等一審被告均為生產(chǎn)鎳合金的公司,在未做任何防護(hù)措施的情況下將大量工業(yè)固體廢物堆填、傾倒在廠區(qū)周邊及臨海岸線邊的灘涂、濕地及紅樹林分布區(qū)內(nèi),導(dǎo)致大量紅樹林死亡,并造成大面積的海岸灘涂、濕地及近海海域被嚴(yán)重污染。本案一審法院廣東省茂名市中級(jí)人民法院認(rèn)為,本案公益訴訟涉及海洋生態(tài)破壞問題,應(yīng)當(dāng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的特別規(guī)定,社會(huì)組織不具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體資格(7)參見:廣東省茂名市中級(jí)人民法院(2016)粵09民初122號(hào)民事裁定書。。二審法院廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為,青山公司等一審被告傾倒?fàn)t渣堆填濱海灘涂、濕地、紅樹林的行為,并不單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境,同樣破壞了陸地生態(tài)環(huán)境,依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條,重慶兩江中心、廣東環(huán)保基金會(huì)具有作為提起本案公益訴訟的主體資格,遂撤銷一審裁定,指令茂名市中級(jí)人民法院審理本案(8)參見:廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵民終2635號(hào)民事裁定書。。

(2)中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴廣東省深圳交通運(yùn)輸局等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案

本案一審原告綠發(fā)會(huì)向廣州海事法院提起公益訴訟,訴請(qǐng)法院判決深圳交通運(yùn)輸局等單位立即停止深圳灣航道疏浚工程(一期)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公示、停止深圳灣航道疏浚工程的一切建設(shè)行為等。一審法院廣州海事法院認(rèn)定本案是海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛,根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定綠發(fā)會(huì)不具有原告資格。二審法院廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為,綠發(fā)會(huì)據(jù)以起訴的事實(shí)與理由是即將開工的深圳灣航道疏浚工程會(huì)對(duì)鳥類及其棲息地造成生態(tài)破壞,該工程項(xiàng)目位于內(nèi)水與沿海陸域,不僅可能會(huì)影響海洋生態(tài)環(huán)境,也可能影響陸地生態(tài)環(huán)境,綠發(fā)會(huì)提起本案民事公益訴訟,符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定。二審法院認(rèn)為一審法院裁定屬于確定案由及初步審查事實(shí)有誤,故作出撤銷一審裁定、指令廣州海事法院立案受理本案的裁定(9)參見:廣東省高級(jí)人民法院(2020)粵民終1980號(hào)民事裁定書。。

(3)北京市朝陽(yáng)區(qū)綠家園環(huán)境科學(xué)研究中心(以下簡(jiǎn)稱綠家園中心)訴大連船舶重工集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱船舶重工公司)環(huán)境污染責(zé)任糾紛案

本案一審被告對(duì)綠家園中心的訴訟主體資格提出異議,認(rèn)為其在沿海陸域內(nèi)從事的生產(chǎn)活動(dòng)如果對(duì)海洋環(huán)境造成影響,應(yīng)當(dāng)適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。綠家園中心則認(rèn)為案涉侵權(quán)行為地位于陸地以及海陸交叉區(qū)域,侵權(quán)后果發(fā)生在交叉區(qū)域以及海洋,根據(jù)司法政策,環(huán)保組織可以提起涉及陸地與海洋結(jié)合部位損害的公益訴訟案件。一審法院大連海事法院認(rèn)為,作為支撐綠家園中心所主張之司法政策的裁判文書均為廣東省高級(jí)人民法院作出的指令茂名市中級(jí)人民法院或廣州海事法院審理的民事裁定書,目前僅是廣東省高級(jí)人民法院的司法觀點(diǎn),并非生效的司法解釋,故綠家園中心的主張并無法律依據(jù),裁定駁回起訴(10)參見:大連海事法院(2021)遼72民初91號(hào)民事裁定書。。

(4)中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴福建省平潭縣流水鎮(zhèn)人民政府、平潭縣龍翔房地產(chǎn)開發(fā)有限公司案(以下簡(jiǎn)稱“福建平潭案”)

與前述“榮成偉伯案”類似,本案歷經(jīng)三審。一審原告綠發(fā)會(huì)以被告對(duì)平潭縣山門灣區(qū)域的生態(tài)破壞為由,向廈門海事法院提起訴訟,要求被告承擔(dān)停止侵權(quán)、排除危害和賠償損失等法律責(zé)任。廈門海事法院認(rèn)為,針對(duì)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠的權(quán)利為依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)所享有,綠發(fā)會(huì)系基金會(huì),不具備起訴的主體資格,裁定不予受理。二審法院福建省高級(jí)人民法院以同樣的理由裁定駁回上訴,維持原裁定。綠發(fā)會(huì)遂向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?并提出了新的再審理由:綠發(fā)會(huì)提起的訴訟針對(duì)的是海灘生態(tài)環(huán)境損害,而不是海域生態(tài)環(huán)境損害。最高人民法院認(rèn)為,案涉工程為灘涂筑堤圍墾工程,灘涂屬于土地,并非海域的一部分,對(duì)于針對(duì)灘涂環(huán)境污染、生態(tài)破壞提起的環(huán)境民事公益訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條等法律及司法解釋的規(guī)定,審查判斷其是否具備相應(yīng)的主體資格。最高人民法院認(rèn)定綠發(fā)會(huì)是本案的適格原告,遂撤銷一、二審法院的裁定,并裁定由廈門海事法院立案受理(11)參見:最高人民法院(2020)最高法民再260號(hào)民事裁定書。。

3. 對(duì)現(xiàn)有司法裁判的總結(jié)

總結(jié)我國(guó)現(xiàn)有的司法實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn),人民法院一致認(rèn)為現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》是《環(huán)境保護(hù)法》的特別法,其第八十九條第二款排除了社會(huì)組織提起純粹的海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格(即侵權(quán)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地均位于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條第一款規(guī)定的海域范圍內(nèi)的海洋環(huán)境民事公益訴訟案件)。然而,適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》的前提之一為損害發(fā)生在我國(guó)管轄的海域范圍內(nèi)。如果損害發(fā)生在海域之外的陸地或者水域上,則社會(huì)組織可以依照《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條提起環(huán)境公益訴訟(12)《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號(hào))第二條規(guī)定:“在海上或者沿海陸域內(nèi)從事活動(dòng),對(duì)中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境造成損害,由此提起的海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,由損害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防措施地海事法院管轄”。。因此,如果某一個(gè)案件中損害發(fā)生在陸地或者水域與海洋的過渡地帶,那么識(shí)別海域及其范圍就成為判斷社會(huì)組織能否提起公益訴訟的關(guān)鍵之所在。依照《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第二條之規(guī)定,海域是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土,其中內(nèi)水是指我國(guó)領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域。由此可見,海岸線就是判斷是否屬于海域范圍的分界線,在海岸線以下面向領(lǐng)海的一側(cè)(海岸線內(nèi))是海域,在海岸線以上面向海岸的一側(cè)(海岸線外)就不是海域。在前述“福建平潭案”的再審程序中,最高人民法院認(rèn)為灘涂屬于土地,并非海域的一部分,符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條等相關(guān)法律和司法解釋規(guī)定的社會(huì)組織具有針對(duì)灘涂環(huán)境污染、生態(tài)破壞提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。筆者認(rèn)為,這個(gè)論斷值得商榷。灘涂不能籠統(tǒng)地說屬于海域還是土地,關(guān)鍵得看其是在海岸線之內(nèi)還是之外。國(guó)務(wù)院原法制辦在《〈關(guān)于請(qǐng)明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函〉的復(fù)函》(國(guó)法函〔2002〕142號(hào))中指出,“灘涂”與“海域”的劃分,關(guān)鍵在于“海岸線”的劃定,“海岸線”是土地和海域的分界線,灘涂是在海岸線以內(nèi)還是以外是分歧的焦點(diǎn)。

從上述案例來看,對(duì)于環(huán)保組織提起的同時(shí)涉及陸地與海洋區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害的民事公益訴訟案件,人民法院竭力從陸地部分尋求法律支持,而沒有一概否認(rèn)環(huán)保組織的訴訟主體資格,此種方式本身就暗含人民法院對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門對(duì)于純粹的海洋環(huán)境民事公益訴訟所擁有的排他性原告資格的肯認(rèn),這種肯認(rèn)的邏輯仍然來源于“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則。然而,這樣的邏輯認(rèn)知和判斷能否成立,仍有待進(jìn)一步探究。

三、 環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的證成

無論是司法實(shí)踐還是學(xué)術(shù)討論,目前較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條)之間構(gòu)成一般與特殊的關(guān)系。在過去,學(xué)界存在否認(rèn)海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起的損害賠償訴訟為公益訴訟進(jìn)而否認(rèn)這兩個(gè)法律條文之間構(gòu)成一般與特殊關(guān)系的聲音(13)有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于特殊的私益訴訟,與海洋公益無關(guān),參見王樹義,李華琪.論我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2018(11:)68-75;此外,還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟維護(hù)的是國(guó)家利益,不同于海洋環(huán)境民事公益訴訟所維護(hù)的社會(huì)公共利益,參見秘明杰,王夢(mèng)曉.海洋環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)保組織原告主體資格探析[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2023(1):45-53.。但是,《〔2017〕23號(hào)司法解釋》已經(jīng)表明海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)為民事公益訴訟,新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第三款確立了檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,也從側(cè)面說明了海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與海洋環(huán)境民事公益訴訟的同質(zhì)性。事實(shí)上,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟割裂開來的做法本身就充滿爭(zhēng)議,尤其在公益訴訟的覆蓋面逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)之下,無論從客體、直接利害關(guān)系人,還是背后的權(quán)利基礎(chǔ)等角度來看,都難以將對(duì)受損海洋生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)與公益訴訟割裂開來。因此,單純從訴訟性質(zhì)的區(qū)分角度無法否定這兩個(gè)法律條文之間構(gòu)成一般與特殊的關(guān)系。如何跳出“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的邏輯困境是證成環(huán)保組織具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的關(guān)鍵一環(huán)。想要回答這個(gè)問題,還是應(yīng)當(dāng)回歸“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”本身,探尋這一論斷背后的法理基礎(chǔ),進(jìn)而判斷《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是否排除了《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的適用。至于學(xué)者們討論較多的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款究竟是賦權(quán)性條款還是限定性條款的問題,實(shí)際上與前述問題密不可分(14)“賦權(quán)性”的含義是指《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款賦予了行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起損害賠償訴訟的主體資格,但是并未排除其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的訴權(quán);而“限定性”的含義則與“專門賦權(quán)說”相一致,是指海洋環(huán)境監(jiān)管部門擁有排他性的訴權(quán)。。

1. 規(guī)范競(jìng)合的法理分析

“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”這一結(jié)論的作出有其自身的前提條件和價(jià)值取向,如果忽略這種語(yǔ)境徑行引用此結(jié)論,可能會(huì)偏離原本的分析框架。特殊規(guī)范與一般規(guī)范的關(guān)系問題實(shí)際上是規(guī)范競(jìng)合問題。卡爾·拉倫茨在《法學(xué)方法論》一書中詳細(xì)闡述了規(guī)范競(jìng)合的分析框架,借助規(guī)范競(jìng)合的分析框架,筆者試圖厘清《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條之間的關(guān)系,具體展開如下。

在適用范圍上,現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失……”新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第二款對(duì)此作出了修改,“對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國(guó)家造成重大損失”的新表述與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益”的表述更為一致,在后者的基礎(chǔ)上增加了一個(gè)額外的限定條件,即這類案件發(fā)生在海洋領(lǐng)域。從兩者的關(guān)系來看,凡是“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)”或者“污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)”,給國(guó)家造成重大損失的行為,也都屬于污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為,反之則未必成立。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,國(guó)家利益和社會(huì)公益交織在一起,不可分割,如果試圖從國(guó)家利益和社會(huì)利益的區(qū)分角度否認(rèn)前述觀點(diǎn),是很難成立的。因此,在邏輯上《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條)符合卡爾·拉倫茨所說的構(gòu)成“普通-特殊關(guān)系”的前提條件[1]340。在卡爾·拉倫茨看來,特殊規(guī)范排除一般規(guī)范的適用,這一結(jié)論并不當(dāng)然成立,只有當(dāng)兩者的法律后果相互排斥,特殊規(guī)范才會(huì)必然排除一般規(guī)范的適用,因?yàn)槿绻慌懦庖话阋?guī)范的適用,特殊規(guī)范將在此種場(chǎng)景下喪失其功能[1]340,此種法律后果不同且相互排斥的情形被學(xué)者稱為法律沖突[2]?？枴だ瓊惔恼J(rèn)為,如果不構(gòu)成法律沖突,就必須依據(jù)立法者的規(guī)范意圖來決定特殊規(guī)范的法律后果究竟是補(bǔ)充或修正一般規(guī)范的法律后果,還是取代一般規(guī)范的地位[1]340。

在這里,筆者將卡爾·拉倫茨的“規(guī)范競(jìng)合”分析框架用一種類似程序語(yǔ)言的方式表達(dá)出來[1]338-344。

規(guī)范一:(如果)符合適用范圍A ,(那么)法律后果B;

規(guī)范二:(如果)符合適用范圍A’,(那么)法律后果C;

步驟一:判斷適用范圍A與適用范圍A’的關(guān)系:適用范圍A包含A’,則規(guī)范一與規(guī)范二的適用范圍在邏輯上構(gòu)成普通-特殊關(guān)系;

步驟二:分析法律后果B和C的關(guān)系:

(1)如果B和C是相同的,則不存在選擇適用規(guī)范一還是規(guī)范二的問題,因?yàn)閮烧弋a(chǎn)生的法律后果是相同的,可謂殊途同歸;

(2)如果B和C互相排斥,則必須決斷適用規(guī)范一還是規(guī)范二;

(3)如果B和C既不相同也不相互排斥,則需要運(yùn)用目的論或體系解釋的方式進(jìn)一步判斷規(guī)范二究竟排除適用規(guī)范一,還是補(bǔ)充或者修正規(guī)范一。

現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議較大的往往是法律后果既不相同也不相互排斥的類型?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的關(guān)系問題就屬于此種類型。同樣地,對(duì)這個(gè)問題作出的討論也適用于新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條與《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條之間的關(guān)系,只不過新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條增加了對(duì)檢察機(jī)關(guān)適格原告資格的肯認(rèn)。從目的論的角度來看,海洋環(huán)境監(jiān)管部門與環(huán)保組織的訴訟主體資格之間不應(yīng)是相互排斥的。在制度設(shè)計(jì)層面,兩類主體提起訴訟的目的是一致的,都是為了救濟(jì)受損的海洋生態(tài)環(huán)境。法律及司法解釋雖然對(duì)他們的起訴順位作出了規(guī)定,但是順序的先后并不表明訴權(quán)的互斥性,主要是為了避免出現(xiàn)不同主體針對(duì)同一事實(shí)同時(shí)訴至法院,產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)”的局面,是一種程序上的技術(shù)性處理。順位的先后隱含著立法者的價(jià)值偏好,即由誰(shuí)來進(jìn)行索賠更為合適。出于職能分工及專業(yè)性等因素的考量,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條)承繼了1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條的規(guī)定,將海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)賦予了依法行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)。這背后是立法者預(yù)先作出的價(jià)值判斷,即對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),給國(guó)家造成重大損失的情形,“應(yīng)當(dāng)”由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門進(jìn)行索賠?！皯?yīng)當(dāng)”在休謨那里是一個(gè)價(jià)值命題,“表達(dá)了某種新的關(guān)系或肯定”[3]。如果“應(yīng)當(dāng)”的背后是法律想要對(duì)這類案件作出統(tǒng)一規(guī)定,使其終局性地適用于這類案件,那么必然存在某一特別目的,并且這一特別目的的實(shí)現(xiàn)在這類案件適用一般規(guī)定之時(shí)將被妨礙[1]。那么是否存在這樣一種特定目的呢?從《〔2017〕23號(hào)司法解釋》以及新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第三款規(guī)定來看,這種排除其他主體原告資格并專門賦權(quán)給海洋環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的立法目的并不存在,檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴,也可以在行政機(jī)關(guān)不起訴或者沒有能力起訴時(shí)直接起訴責(zé)任者。因此,對(duì)這個(gè)問題的討論就聚焦在了環(huán)保組織適格原告資格的問題之上,如果肯定環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,是否會(huì)擾亂或者阻礙對(duì)受損海洋生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)?這就需要從體系解釋的角度進(jìn)行判斷。

從立法脈絡(luò)來看,《海洋環(huán)境保護(hù)法》在1999年修訂之時(shí)就確立了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的索賠權(quán),彼時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)尚未規(guī)定社會(huì)組織環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。2012年修正的《民事訴訟法》第五十五條和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定環(huán)保組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。雖然2017年修正《海洋環(huán)境保護(hù)法》之時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的案例,但實(shí)屬個(gè)例。實(shí)際上很難據(jù)此判斷立法者是否注意到環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格問題,并且有意將環(huán)保組織排除在外。新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第三款確立了檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán),但對(duì)于環(huán)保組織能否起訴,仍然沒有作出明示,單從文義解釋的進(jìn)路難以探明這個(gè)問題。因此,想要判斷新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條究竟是賦權(quán)性規(guī)定還是限定性規(guī)定,歸根結(jié)底是一個(gè)價(jià)值判斷的問題,同時(shí)涉及對(duì)現(xiàn)實(shí)的考慮。不少學(xué)者認(rèn)為,造成重大損失的海洋生態(tài)環(huán)境損害案件具有復(fù)雜性、專業(yè)性、跨區(qū)域性、敏感性等特點(diǎn),環(huán)保組織恐難擔(dān)重任[4-5]。但是,并不是所有的海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的案件都具有復(fù)雜性、政治性和敏感性。通過對(duì)司法裁判的梳理,筆者發(fā)現(xiàn),有不少案件的案情比較簡(jiǎn)單,涉及的法律關(guān)系也不復(fù)雜,多為一些船舶污染案件和沿海陸域的建設(shè)工程項(xiàng)目造成海洋環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件等。目前海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面臨的主要問題在于公益訴訟案件數(shù)量較少,而不在于多個(gè)主體爭(zhēng)相訴訟。對(duì)訴訟主體資格限制過多,不利于調(diào)動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提起民事公益訴訟的積極性。

除了試圖從縱向的立法變遷來探究這個(gè)問題以外,我們還可以將目光轉(zhuǎn)向橫向的關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有關(guān)規(guī)定?？紤]到海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相較于其他環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展處于較為領(lǐng)先的地位,各項(xiàng)制度也比較成熟,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》把涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牟糠纸挥伞逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》等法律進(jìn)行調(diào)整。由此,海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域與除海洋外的領(lǐng)域被人為地區(qū)隔開了。但是,上述兩套機(jī)制其實(shí)是彼此對(duì)應(yīng)的。海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)的不同主體之間訴訟主體資格的關(guān)系問題,同樣出現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間,對(duì)于后者,《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》已經(jīng)做出了明確規(guī)定,從該司法解釋第十六條、第十七條、第十八條可以推定,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是并行不悖的,只有當(dāng)兩者因同一損害生態(tài)環(huán)境的行為訴至法院時(shí),生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟才具有優(yōu)先性,環(huán)境民事公益訴訟起補(bǔ)充作用。為了保障此種“優(yōu)先性”,該司法解釋規(guī)定法院受理因同一事實(shí)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件時(shí),“應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理,待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后,就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判”(15)參見:《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十七條。。至于檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織之間的訴訟順位問題,則由《民事訴訟法》第五十八條作出規(guī)定。由此推知,海洋環(huán)境民事公益訴訟與海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間也是相互補(bǔ)充的關(guān)系,為了更加全面地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,適宜將《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款視為賦權(quán)性條款而非限定性條款。

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款之間確實(shí)構(gòu)成一般和特殊的關(guān)系,但是實(shí)踐中部分人民法院機(jī)械地適用“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的原則,排除了環(huán)保組織的原告資格,卻忽視了這一原則適用的真正前提:特殊規(guī)定與一般規(guī)定構(gòu)成法律沖突。在這個(gè)問題上,“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”的題中應(yīng)有之義應(yīng)為海洋環(huán)境監(jiān)管部門享有提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先權(quán),檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟具有補(bǔ)充性。這種優(yōu)先性的背后以自然資源所有權(quán)為理論基礎(chǔ),并且考慮到行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)[6]。

2. 檢察機(jī)關(guān)適格原告資格的類比論證

在新《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格之前,《〔2022〕15號(hào)司法解釋》就正式確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)履行先行告知程序后可以向海事法院提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。事實(shí)上,在兩高出臺(tái)該司法解釋之前,我國(guó)部分地方法院就承認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格(16)《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于審理海洋生態(tài)環(huán)境自然資源糾紛案件的裁判指引(試行)》第三條規(guī)定:“經(jīng)公告,行使海洋環(huán)境資源監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)未對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定提起公益訴訟”。,司法實(shí)踐中也不乏檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的案件(見表2)。

表2 檢察機(jī)關(guān)提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟一覽表

在“廣州市人民檢察院訴李偉來污染海洋環(huán)境民事公益訴訟案”(17)參見:廣州海事法院(2017)粵72民初431號(hào)民事判決書。中,檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為人向海里傾倒含有重金屬物質(zhì)的建筑垃圾的行為,向行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門出具了《督促起訴意見書》。該部門復(fù)函稱其缺乏具有司法訴訟相關(guān)知識(shí)和能力的專職人員,懇請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告起訴。在沒有符合提起海洋環(huán)境民事公益訴訟條件的主體申請(qǐng)參與訴訟的情況下,人民法院肯定了檢察機(jī)關(guān)的原告資格并支持了其要求責(zé)任人賠償損失的訴訟請(qǐng)求。在這類案件中,由于一些客觀原因,檢察機(jī)關(guān)出具的《督促起訴意見書》并不能有效地督促海洋環(huán)境監(jiān)管部門履職,為避免社會(huì)公共利益繼續(xù)處于受侵害狀態(tài),檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定向人民法院起訴,發(fā)揮代位起訴的功能。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂之前,在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)作為海洋環(huán)境民事公益訴訟適格原告提起訴訟,也可以印證海洋環(huán)境監(jiān)管部門并非唯一適格原告。人民法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格的肯認(rèn)可以為環(huán)保組織的訴訟主體資格提供有力支持。從《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定來看,在有關(guān)海洋環(huán)境監(jiān)管部門缺位的情況下,環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)都可以起到補(bǔ)充作用。如果一方面肯定檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,另一方面卻否定環(huán)保組織的原告資格,顯然是邏輯混亂和互相矛盾的。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂之前,多位全國(guó)人大常委會(huì)組成人員建議修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》,明確檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴和代位起訴,并增加社會(huì)組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定[7]。由此看來,明確環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格,減少司法實(shí)踐中的混亂,是當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需要。

綜上所述,無論從“特殊規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定”原則背后的法理分析,還是從類比檢察機(jī)關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格來看,都應(yīng)當(dāng)肯定環(huán)保組織在海洋環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的原告資格。換言之,《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款(新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條)起到補(bǔ)充作用。

四、 結(jié)論

環(huán)保組織是否具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟主體資格的問題,實(shí)際上是《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款之間的關(guān)系問題。如欲判斷作為特殊規(guī)定的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款是否必然排除作為一般規(guī)定的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的適用,必須判斷兩者是否構(gòu)成法律沖突。本文運(yùn)用規(guī)范競(jìng)合理論意圖從學(xué)理上闡述雖然《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》構(gòu)成一般法律與特別法律之關(guān)系,《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款確實(shí)構(gòu)成一般規(guī)范和特殊規(guī)范的關(guān)系,但是兩者并不構(gòu)成法律沖突。換言之,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款提起訴訟的權(quán)利,并不排斥環(huán)保組織依照《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。前述概括的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款之間關(guān)系的原理,同樣也適用于《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條和新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條之間關(guān)系的處理。

新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第二款授權(quán)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作為海洋生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人,該條款繼承了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定,只是作了一些文字上的技術(shù)處理。新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條第三款規(guī)定:“前款規(guī)定的部門不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟”?？梢?新《海洋環(huán)境保護(hù)法》確立了人民檢察院提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格,但是并未規(guī)定環(huán)保組織是否具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告資格。立法機(jī)關(guān)之所以沒有作出規(guī)定,可能的原因有二:第一,立法者認(rèn)為環(huán)保組織沒有海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格;第二,立法者認(rèn)為環(huán)保組織原告資格問題比較復(fù)雜、敏感而暫時(shí)擱置這個(gè)議題。立法者原意到底為何尚不得而知,但我們不宜依據(jù)新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十四條規(guī)定就貿(mào)然認(rèn)定立法者否定了環(huán)保組織的原告資格。就像我們不能依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條僅僅規(guī)定了社會(huì)組織的原告資格,就認(rèn)為立法者一定是排除了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格(18)2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,2017年6月27日全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于修改〈民事訴訟法〉和〈行政訴訟法〉的決定》,檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格自此得以正式確認(rèn)。。

不過,我們也應(yīng)該注意到海洋環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境民事公益訴訟的特殊性,新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一條(立法宗旨)增加規(guī)定了“維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”,而維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益關(guān)系到國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展等核心利益[8]。因此,海洋環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境民事公益訴訟可能涉及國(guó)家主權(quán)和國(guó)家海洋權(quán)益,確實(shí)具有一定的政治性和敏感性,這可能是新《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)保組織海洋環(huán)境公益訴訟原告資格未作規(guī)定的原因之一。但是,我們也要承認(rèn)并非所有海洋環(huán)境民事公益訴訟案件都涉及政治性和敏感性議題。我們既要認(rèn)識(shí)到海洋環(huán)境保護(hù)的特殊性,也不能過度夸大這種特殊性,海洋環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建需要在貫徹陸海統(tǒng)籌原則與兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性這兩個(gè)方面加以平衡和妥善處理[9](19)新《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三條明確將“陸海統(tǒng)籌”作為海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則,并在該法(特別是第四章、第五章)的諸多條款中將該原則加以貫徹落實(shí)。。基于此種思路,對(duì)于環(huán)保組織的海洋環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)或者原告資格問題,筆者從純學(xué)理角度提出如下對(duì)策建議,供有關(guān)部門和學(xué)界同仁參考。

第一,有限度地承認(rèn)環(huán)保組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。如果一個(gè)海洋環(huán)境民事公益訴訟案件具有政治性和敏感性,那么人民法院可以該案涉及政治問題或者主權(quán)問題而作出沒有主管權(quán)的裁定,即該案不屬于人民法院的受案范圍,而無須從環(huán)保組織不具有原告資格的角度裁定不予受理。換言之,對(duì)于政治問題、外交問題等,法院沒有審判權(quán),該等事項(xiàng)不屬于法院民事“主管”范圍[10-11]。

第二,從尊重現(xiàn)行立法和司法實(shí)踐的角度而言,對(duì)于環(huán)保組織的海洋環(huán)境民事公益訴權(quán)可以從兩個(gè)方面進(jìn)行一定的限制。一方面,可以從海洋環(huán)境公益訴訟制度的適用范圍(海域范圍)加以限制。環(huán)保組織可以針對(duì)損害發(fā)生在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海范圍內(nèi)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為提起公益訴訟,而內(nèi)水、領(lǐng)海以外的其他海域往往與國(guó)家的政治、國(guó)防、外交以及其他重大海洋權(quán)益相關(guān),因此對(duì)于損害發(fā)生于內(nèi)水、領(lǐng)海以外的其他海域的,不宜承認(rèn)環(huán)保組織的原告資格(20)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條第一款規(guī)定:“本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域”。。另一方面,可以在起訴順位上加以限制,海洋環(huán)境公益訴訟制度在訴權(quán)行使的順位方面可以做出有別于一般環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì):行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織分別享有第一、第二、第三順位的公益訴權(quán),環(huán)保組織行使補(bǔ)充性、兜底性的海洋環(huán)境公益訴權(quán)。從落實(shí)環(huán)境保護(hù)公眾參與原則、推進(jìn)海洋環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度而言,賦予環(huán)保組織補(bǔ)充性的海洋環(huán)境民事公益訴權(quán),具有一定的必要性。這種運(yùn)用“基于權(quán)利的方法”促進(jìn)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施是新一代環(huán)境法(第三代環(huán)境法)的重要特征[12]。

第三,從維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的角度而言,為了避免出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象,現(xiàn)階段各地法院仍然不宜受理環(huán)保組織提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟,應(yīng)當(dāng)首先由最高人民法院適時(shí)出臺(tái)相關(guān)司法解釋確認(rèn)環(huán)保組織海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。

第四,如果新《海洋環(huán)境保護(hù)法》立法機(jī)關(guān)的原意是否定環(huán)保組織的原告資格,筆者建議對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條進(jìn)行修改,增加第四款規(guī)定:“對(duì)污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài),損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)可以依照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定向人民法院提起訴訟”。這樣通過引致性規(guī)定就可以明確兩部法律之間的適用關(guān)系,從而排除《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟制度在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用。