鄧小兵,趙恩賢
摘 要:黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接不僅僅是規(guī)范適用問題,也是規(guī)范解釋問題。《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》規(guī)定模糊,在具體適用條件上規(guī)定錯(cuò)位,就會(huì)導(dǎo)致黨紀(jì)處分和政務(wù)處分適用不夠規(guī)范和輕重失衡。對(duì)此需要對(duì)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分從現(xiàn)實(shí)和規(guī)范兩個(gè)維度分析,從各處分手段的匹配、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的目的、不確定概念的解釋角度去促進(jìn)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接。綜合運(yùn)用其他問責(zé)手段去彌合黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的錯(cuò)位,做到紀(jì)律評(píng)價(jià)和法律評(píng)價(jià)的統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞:黨紀(jì)處分;政務(wù)處分;黨內(nèi)法規(guī);適用銜接;不確定概念
中圖分類號(hào):D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào):1001-4225(2023)06-0036-10
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接問題伴隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革的發(fā)生而出現(xiàn),具有特定的改革背景。2018年4月16日中共中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》,針對(duì)公職人員的違法行為由監(jiān)察委員會(huì)作為主體進(jìn)行處分;同年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》)進(jìn)行了修改,并于8月26日發(fā)布。一前一后,《紀(jì)律處分條例》的修改必須對(duì)此進(jìn)行回應(yīng),修改后的《紀(jì)律處分條例》增加了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“四種形態(tài)”,加入了政務(wù)處分的相關(guān)規(guī)定。另外,通過查找“法”這個(gè)關(guān)鍵字,新舊《紀(jì)律處分條例》出現(xiàn)的次數(shù)分別是51次、49次,2018版的《紀(jì)律處分條例》“含法量”更高。2020年6月20日《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》)發(fā)布,政務(wù)處分也有了正式的法律規(guī)范依據(jù)。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接問題也成為了監(jiān)察體制改革中迫切需要解決的問題。
一、問題提出
“紀(jì)挺法前,紀(jì)比法嚴(yán)”有兩層含義:一是適用順位上,優(yōu)先考慮黨紀(jì),“紀(jì)比法嚴(yán)”并不意味著黨紀(jì)重于國(guó)法,這里的“嚴(yán)”是嚴(yán)密的意思,“紀(jì)網(wǎng)”要密于“法網(wǎng)”;二是就處分來說,黨紀(jì)處分可以在同一處分檔次內(nèi)重于政務(wù)處分。具體體現(xiàn)在規(guī)范中適用黨紀(jì)處分的違紀(jì)行為要多于適用政務(wù)處分的違法行為,同一行為既違紀(jì)又違法的,黨紀(jì)處分可以略重于政務(wù)處分。由于黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的適用有其特殊性,不能簡(jiǎn)單套用“一事不二罰”原則。在適用黨紀(jì)處分和政務(wù)處分時(shí)需要考慮兩個(gè)維度——身份和職責(zé),黨紀(jì)處分的對(duì)象一般情況下要具備黨員身份并考慮其職責(zé)。在監(jiān)察全覆蓋的要求下,政務(wù)處分淡化了公職身份要件突出了職責(zé)要件。黨員干部一個(gè)行為同時(shí)違反了《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》,根據(jù)其身份和職責(zé)同時(shí)給予黨紀(jì)處分和政務(wù)處分。同時(shí)由于《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》分別屬于黨紀(jì)和國(guó)法,不存在法規(guī)競(jìng)合的情況,同時(shí)適用不會(huì)重復(fù)處分[1]。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的適用還要求輕重匹配,二者不可畸輕或畸重。實(shí)際運(yùn)用中往往會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分輕重失衡的情況,甚至出現(xiàn)同一違紀(jì)違法行為中黨紀(jì)輕處分搭配政務(wù)重處分的情況,很多學(xué)者從法律適用角度解釋這一問題,實(shí)際上這不僅是規(guī)范適用問題,也是規(guī)范解釋問題。
(一)適用條件錯(cuò)位,輕重失衡
科學(xué)的黨紀(jì)和法律規(guī)范是促進(jìn)紀(jì)法有序銜接、提升反腐敗質(zhì)效的基本前提,《紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法律規(guī)范體系還有一些不相協(xié)調(diào)的規(guī)定[2]?!墩?wù)處分法》第三章規(guī)定了政務(wù)處分的適用條件,基本上與《紀(jì)律處分條例》中的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律相對(duì)應(yīng),但違法違紀(jì)行為對(duì)應(yīng)的政務(wù)處分和黨紀(jì)處分并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系,這就容易導(dǎo)致在實(shí)際適用中出現(xiàn)輕重失衡的問題。比如,《政務(wù)處分法》第二十八條第一款規(guī)定的第三項(xiàng)行為與《紀(jì)律處分條例》第五十條第二款相對(duì)應(yīng)①?!墩?wù)處分法》規(guī)定了三檔處分,第一檔是有此行為的予以記過或者記大過;第二檔是情節(jié)較重予以降級(jí)或撤職;第三檔是情節(jié)嚴(yán)重的予以開除。而《紀(jì)律處分條例》針對(duì)這一行為規(guī)定了兩檔處分,一是有不良影響或者嚴(yán)重后果的,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;二是情節(jié)嚴(yán)重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。三檔和兩檔,處分難以有效一一對(duì)應(yīng)。另外,“不良影響或者嚴(yán)重后果”與“情節(jié)嚴(yán)重”之間孰輕孰重?一般理解,“嚴(yán)重后果”應(yīng)該比“情節(jié)嚴(yán)重”程度更重,但適用的處分卻更輕。
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的運(yùn)用規(guī)則也存在差異,二者的從輕、減輕情形基本對(duì)應(yīng),政務(wù)處分多了一條“在共同違法行為中起次要或者輔助作用”,對(duì)共同違法的運(yùn)用規(guī)則做了規(guī)定。而黨紀(jì)處分則是在《紀(jì)律處分條例》分則各違紀(jì)行為中對(duì)共同違紀(jì)行為的處分進(jìn)行了規(guī)定。不同的是,黨紀(jì)處分中共同違紀(jì)規(guī)定更細(xì)致,區(qū)分了組織者、參加者、不明真相被裹挾參加者,并分別規(guī)定了不同的處分,裁量空間較小。黨紀(jì)處分除了從重處分外,還有加重處分,適用情形比政務(wù)處分的要少,黨紀(jì)處分的從重、加重情形有五項(xiàng),政務(wù)處分的從重情形有七項(xiàng),基本包容了黨紀(jì)處分的從重、加重的情形。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的裁量情形能否通用呢?值得注意的是,《紀(jì)律處分條例》第二十條將“受處分前的違紀(jì)行為”作為了從重或加重處分的情形,這一點(diǎn)政務(wù)處分是否需要跟隨呢?
此外,黨紀(jì)處分除了《紀(jì)律處分條例》第三章規(guī)定的從輕、減輕、免除、從重、加重處分的紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則,在分則中,具體的違紀(jì)行為也有其裁量情形。如《紀(jì)律處分條例》第七十九條第二款就規(guī)定了從重或加重處分的情形。而關(guān)于政務(wù)處分的裁量基準(zhǔn)集中規(guī)定在了《政務(wù)處分法》第十一條和第十三條。在具體適用中如何做到黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的輕重匹配呢?同時(shí)需要處理好黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的裁量基準(zhǔn)與具體違紀(jì)違法行為中“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”的關(guān)系,從重或者加重處分情形算不算“情節(jié)較重”或“情節(jié)嚴(yán)重”呢?二者是必須疊加適用還是選擇性疊加適用呢?如果疊加適用,怎么確定處分類型?需要升格處分嗎?
黨紀(jì)處分與政務(wù)處分對(duì)違紀(jì)違法行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。例如,《政務(wù)處分法》第三十五條規(guī)定的兩項(xiàng)行為分別對(duì)應(yīng)《紀(jì)律處分條例》第一百零四條和第一百零六條,針對(duì)這種行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),《政務(wù)處分法》是以情節(jié)輕重作為適用政務(wù)處分的標(biāo)準(zhǔn),而《紀(jì)律處分條例》則是在情節(jié)嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上區(qū)分直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者來運(yùn)用黨紀(jì)處分①。直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是黨紀(jì)處分特有的責(zé)任人員劃分方式,而《政務(wù)處分法》中的公職人員是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條所列舉的人員,二者之間如何貫通值得深入探討。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)同樣會(huì)導(dǎo)致二者在適用時(shí)輕重失衡。
(二)存在“紀(jì)挺法前,以紀(jì)代法”情況
在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的背景下,黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察是有機(jī)統(tǒng)一的[3]?!凹o(jì)挺法前,紀(jì)比法嚴(yán)”是紀(jì)法共同適用情況下的要求,單純適用黨紀(jì)不需要與國(guó)法比較誰(shuí)先誰(shuí)嚴(yán)。但也會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)處分挺在政務(wù)處分之前,代替政務(wù)處分的情況。比如“違反規(guī)定設(shè)定、發(fā)放薪酬或者津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金的行為”規(guī)定在《政務(wù)處分法》第三十五條,《紀(jì)律處分條例》第一百零四條對(duì)此也有規(guī)定,不同的是在處分設(shè)置上,黨紀(jì)處分有三檔:“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”;政務(wù)處分有兩檔:“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”。情節(jié)較輕的黨紀(jì)處分是警告、嚴(yán)重警告,對(duì)應(yīng)情節(jié)較重的政務(wù)處分——警告、記過、記大過。這樣黨紀(jì)處分就挺在了政務(wù)處分之前,判斷“情節(jié)較輕”還是“情節(jié)較重”就成了關(guān)鍵,這屬于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法主體的裁量范圍,可能會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)處分代替政務(wù)處分的情況,如果認(rèn)定為“情節(jié)較重”,那么黨紀(jì)處分和政務(wù)處分就會(huì)出現(xiàn)輕重失衡。相同情況的還有《政務(wù)處分法》第三十八條和《紀(jì)律處分條例》第一百一十二條②。
二、黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的現(xiàn)實(shí)維度
主要以甘肅省為觀察對(duì)象,在甘肅紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)上檢索從2021年截至目前通報(bào)的案例,剔除重復(fù)和無(wú)關(guān)案例后搜集到300個(gè)案例,輻射其他省份,可以發(fā)現(xiàn)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分在實(shí)際適用中的很多共性問題。
(一)黨紀(jì)輕處分代替政務(wù)輕處分
在甘肅省通報(bào)的300個(gè)案例中,只適用黨紀(jì)輕處分的案例有124個(gè),大概占總樣本數(shù)的41%。如果只以適用輕處分的案例數(shù)為基數(shù)的話,幾乎所用適用輕處分的案例都會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)處分代替政務(wù)處分的情況。這里需要考慮兩個(gè)影響因素:一是適用黨紀(jì)輕處分的依據(jù);二是處分對(duì)象的任職情況??赡艽嬖谥贿`紀(jì)沒違法的情況,這樣只適用黨紀(jì)處分也就理所當(dāng)然。但如果以《紀(jì)律處分條例》中所分的六大紀(jì)律為標(biāo)準(zhǔn),除了政治紀(jì)律,案例幾乎都涉及其他五大紀(jì)律,《政務(wù)處分法》所規(guī)定的違法行為幾乎被《紀(jì)律處分條例》的六大紀(jì)律所涵蓋,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分競(jìng)合適用的幾率很高,但在黨紀(jì)輕處分適用的現(xiàn)實(shí)情況中卻沒有體現(xiàn)出來。實(shí)踐當(dāng)中也會(huì)出現(xiàn)退休離職的公職人員被查明違紀(jì)違法情節(jié)較輕的,也只適用黨紀(jì)輕處分,政務(wù)處分主要影響受處分公職人員的職務(wù)、職級(jí)、銜級(jí)和級(jí)別,這對(duì)于退休離職的公職人員影響較小,并且退休離職的公職人員已脫離公職系統(tǒng),所以對(duì)于退休離職的公職人員可以不適用政務(wù)輕處分。但如果需要適用開除黨籍和開除處分的,即使已經(jīng)退休離職無(wú)法適用政務(wù)處分,實(shí)踐中的做法是調(diào)整退休待遇。
(二)黨紀(jì)處分不必然搭配政務(wù)處分
通過研究案例,發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中與黨紀(jì)處分配合的不僅是《政務(wù)處分法》規(guī)定的六種處分,還有“免職”“降低崗位等級(jí)”“責(zé)令辭職”等組織處理手段。平頂山市司法局法制調(diào)研督查科原科長(zhǎng)劉某某公車私用就同時(shí)適用了黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分和免職處理;臨夏市委宣傳部初級(jí)工段某某醉駕適用了黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分和降低崗位等級(jí);環(huán)縣天池鄉(xiāng)殷屈河村時(shí)任村黨支部書記潘某某違規(guī)上報(bào)危改兜底戶受到留黨察看二年處分,并責(zé)令其辭去天池鄉(xiāng)殷屈河村村委會(huì)主任職務(wù)。過去認(rèn)為免職是一種人事安排,并無(wú)懲戒性,后來在問責(zé)實(shí)踐中經(jīng)常把免職作為一種問責(zé)方式來適用,因此免職也常常被人詬病為官員的“保護(hù)傘”[4]。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十四條的規(guī)定,現(xiàn)在免職具有雙重功能:一是普通的人事安排;二是違紀(jì)違法的責(zé)任承擔(dān)方式。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》則直接將作為組織處理的免職規(guī)定為問責(zé)手段,問責(zé)包括了監(jiān)督、處分和組織處理或組織調(diào)整。
政務(wù)處分中的降級(jí)指的是降低工資等級(jí),組織處理中的降職指的是降低崗位等級(jí)。二者的后果都是在兩年內(nèi)不得提拔職務(wù)、晉升職級(jí)。責(zé)令辭職也是組織處理的一種方式,根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定,辭職有四種類型,包括:因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責(zé)令辭職。職務(wù)調(diào)整單單只將責(zé)令辭職納入,其他辭職類型則排除在外?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》第十條規(guī)定了組織處理的程序,組織處理是由組織(人事)部門調(diào)查,黨委(黨組)決定的一種人事調(diào)整手段,只有責(zé)令辭職是由黨委(黨組)主動(dòng)發(fā)起并決定的,其他種類的辭職雖然除了自愿辭職外并不是出于干部的完全自由意志,但程序上是由干部本人發(fā)起,干部本人在程序上是有一定的自由度的。如果干部應(yīng)當(dāng)引咎辭職而不辭職的,責(zé)令辭職會(huì)發(fā)揮兜底作用?;诔绦蛳嗤ê捅匾瓌t,組織處理只引入了責(zé)令辭職。
《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》第八條規(guī)定:“組織處理可以單獨(dú)使用,也可以和黨紀(jì)政務(wù)處分合并使用?!睆膯栘?zé)的角度來看,組織處理、處分都是問責(zé)的方式,將組織處理和處分合并使用可能會(huì)存在重復(fù)問責(zé)的情況,這么做的法理依據(jù)何在?并且無(wú)論是黨紀(jì)處分還是政務(wù)處分其影響主要是體現(xiàn)在職務(wù)、職級(jí)、銜級(jí)和級(jí)別上,組織處理亦然,二者在效果上存在重合,如何處理彼此之間的關(guān)系?實(shí)務(wù)中對(duì)黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、組織處理三者的關(guān)系往往容易混淆,在搭配使用上不夠規(guī)范。
(三)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分輕重失衡
除了甘肅省外,為了盡可能全面了解黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的適用情況,也收集了河南省和廣東省的相關(guān)數(shù)據(jù),時(shí)間仍以2021年開始到現(xiàn)在,見圖1,甘肅省整理出20起處分輕重失衡的案例;河南省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)通報(bào)了61起案例,1起處分輕重失衡的案例;廣東省紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)通報(bào)了281起案例,有6起處分輕重失衡的案例。這些案例包括適用黨紀(jì)處分或政務(wù)處分,如果只考慮黨紀(jì)處分和政務(wù)處分并用,收集的案例總數(shù)將會(huì)減少至少一半,那么處分輕重失衡的案例比例會(huì)更高。雖然這些處分輕重失衡的案例中既有黨紀(jì)重處分搭配政務(wù)輕處分的,也有黨紀(jì)輕處分搭配政務(wù)重處分的,但黨紀(jì)輕處分搭配政務(wù)重處分的占絕大多數(shù)。以甘肅省為例,20起輕重失衡的案例中,黨紀(jì)輕處分搭配政務(wù)重處分的案例有17起,占比達(dá)到85%。這可能出于處分填平的考慮,根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第二十三條的規(guī)定:“黨組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)教育管理和熱情關(guān)心愛護(hù)相統(tǒng)一,從政治、思想、工作、生活上激勵(lì)關(guān)懷幫扶黨員?!睘榱它h員干部的成長(zhǎng)進(jìn)步,不能在政治上過于苛責(zé),所以給予黨紀(jì)輕處分,但又不能太過放任,所以再加上政務(wù)重處分來平衡黨紀(jì)輕處分。這里的黨紀(jì)輕處分絕大多數(shù)是黨內(nèi)嚴(yán)重警告,在黨紀(jì)處分中只有警告、嚴(yán)重警告不影響處分對(duì)象的黨內(nèi)職務(wù),這樣做可能也是為了黨員干部的培養(yǎng)。
三、黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的規(guī)范維度
現(xiàn)實(shí)是規(guī)范的“映照”,應(yīng)該將黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的現(xiàn)實(shí)適用情況與規(guī)范文本進(jìn)行對(duì)照,這樣才能盡可能真實(shí)地了解黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的運(yùn)行情況。
(一)《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》之間規(guī)定的差異
《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》是適用黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的主要規(guī)范,黨紀(jì)處分的適用條件規(guī)定在《紀(jì)律處分條例》第二編分則中,政務(wù)處分的適用條件規(guī)定在《政務(wù)處分法》第三章。在編排上,二者大處對(duì)應(yīng),小處交錯(cuò)?!都o(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》的條文表述都是行為列舉式+行為敘述式,以行為作為核心,將干部行為與條文進(jìn)行對(duì)照,方便操作[5]。整體上看,《紀(jì)律處分條例》分則中規(guī)定了政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律等六大紀(jì)律,將各種違紀(jì)行為對(duì)照這六大紀(jì)律納入進(jìn)去,《政務(wù)處分法》第三章的規(guī)定則較為松散,但總體上是與《紀(jì)律處分條例》的六大紀(jì)律相對(duì)應(yīng)?!都o(jì)律處分條例》分則的六大紀(jì)律囊括了《政務(wù)處分法》第三章的違法行為,規(guī)定更為嚴(yán)密,體現(xiàn)了“紀(jì)比法嚴(yán)”。
具體到個(gè)別條文上,《紀(jì)律處分條例》的規(guī)定更為細(xì)致,更是將責(zé)任分為直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、組織責(zé)任、參與責(zé)任、幫助責(zé)任,直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是按照縱向的干部職責(zé)劃分的,直接責(zé)任是具體實(shí)施行為要承擔(dān)的責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是對(duì)自己主管的領(lǐng)域發(fā)生的違紀(jì)違法行為承擔(dān)的責(zé)任。組織責(zé)任、參與責(zé)任和幫助責(zé)任是在共同違紀(jì)違法行為中,按照橫向的各自分工劃分的責(zé)任,從縱向到橫向織起了一張嚴(yán)密的“責(zé)任網(wǎng)”。關(guān)于直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)分規(guī)定在《紀(jì)律處分條例》總則第三十七條,其對(duì)分則規(guī)定的違紀(jì)行為是具有指導(dǎo)意義的,具體體現(xiàn)在兩個(gè)層次上:一是靜態(tài)意義上分則規(guī)定的違紀(jì)行為內(nèi)含直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,比如《紀(jì)律處分條例》第一百一十二條規(guī)定的違反群眾紀(jì)律的行為,直接指明了處分的對(duì)象是直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,還有一些條文雖未指明是直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,但從其對(duì)行為的描述可以看出是直接責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;二是動(dòng)態(tài)意義上的處分適用,執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任適用處分,后者必須受到前者的規(guī)范,不能任意擴(kuò)大處分范圍。
從規(guī)范層面來說,直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任同樣適用于《政務(wù)處分法》規(guī)定的違法行為,在條文中可以體現(xiàn)出是直接責(zé)任抑或是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在實(shí)際適用過程中,雖然《政務(wù)處分法》并沒有明確區(qū)分直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,但直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作為一種事實(shí)存在,并非法律擬制出來的,政務(wù)處分同樣適用這樣的分類。另外,政務(wù)處分和黨紀(jì)處分總是相互配合,《紀(jì)律處分條例》對(duì)責(zé)任的分類不可避免地也會(huì)影響政務(wù)處分的適用。例如,甘南州博物館職工盧某、張某某等4人經(jīng)館長(zhǎng)孫某某同意,改變公務(wù)行程,變相公款旅游,報(bào)銷相關(guān)費(fèi)用3297元,孫某某受到黨內(nèi)警告、政務(wù)警告處分;盧某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)記過處分;張某某受到誡勉談話處理,報(bào)銷費(fèi)用全額退賠①。在這個(gè)案例中,孫某某承擔(dān)的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,職工盧某、張某某等4人承擔(dān)的是直接責(zé)任,可見政務(wù)處分無(wú)論從規(guī)范層面還是實(shí)際適用層面同樣適用直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的分類。
對(duì)共同違紀(jì)違法行為的處理,《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》都是采取總則概括規(guī)定+分則細(xì)化的形式規(guī)定。但無(wú)論總則還是分則,《紀(jì)律處分條例》規(guī)定得更細(xì),在總則第二十五條和二十六條規(guī)定了共同違紀(jì)中為首者從重,經(jīng)濟(jì)方面的共同違紀(jì)以及教唆犯在共同違紀(jì)中的處理,區(qū)分故意和過失,在分則中還規(guī)定了共同違紀(jì)的組織者、參與者和幫助者適用的具體處分。而《政務(wù)處分法》第九條只是簡(jiǎn)單規(guī)定了共同違法按照所起作用處分,在第二十八條第二款中對(duì)前款三項(xiàng)行為細(xì)化了組織者、策劃者和骨干分子的處分。共同違法中政務(wù)處分的適用可以參照《紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定,并且在適用順序上,先黨紀(jì)處分后政務(wù)處分。由此可見,政務(wù)處分在適用中受到了黨紀(jì)處分的影響。
(二)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的對(duì)應(yīng)關(guān)系
黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的對(duì)應(yīng)關(guān)系體現(xiàn)在兩方面:一是整體上,政務(wù)處分基本對(duì)應(yīng)《紀(jì)律處分條例》中的六大紀(jì)律;二是在具體違紀(jì)違法行為的處分上,二者也基本對(duì)應(yīng),《紀(jì)律處分條例》所規(guī)定的六大紀(jì)律基本上覆蓋了《政務(wù)處分法》中的違法行為,從這個(gè)角度來說,違法必然違紀(jì),違紀(jì)未必違法。各違紀(jì)違法行為大致是按照情節(jié)輕重來適用處分的,要做到處分輕重適配,需要對(duì)輕處分和重處分進(jìn)行厘清。黨紀(jì)處分對(duì)黨員的處分有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種,政務(wù)處分則有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種。根據(jù)處分輕重程度,可以分為輕處分和重處分兩類,以是否涉及職務(wù)調(diào)整為界限,黨紀(jì)輕處分有警告、嚴(yán)重警告,黨紀(jì)重處分有撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍;政務(wù)輕處分有警告、記過、記大過、降級(jí),政務(wù)重處分有撤職、開除[6]。值得注意的是,政務(wù)處分中的“降級(jí)”是降低工資等級(jí),若工資級(jí)別已經(jīng)是最低檔次的,可給予“記大過”處分,“降級(jí)”的影響期為二十四個(gè)月,比前面的處分措施嚴(yán)厲程度要高,但仍不屬于職務(wù)調(diào)整的范圍,所以被劃為輕處分[7]。
“輕處分和重處分”的分類主要是為了配合執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的協(xié)調(diào)配合則需進(jìn)一步劃分?!都o(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》按照情節(jié)輕重大體可以分為三檔處分,包括“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”?!扒楣?jié)較輕”對(duì)應(yīng)的黨紀(jì)處分包括警告、嚴(yán)重警告,政務(wù)處分包括警告、記過、記大過;“情節(jié)較重”對(duì)應(yīng)的黨紀(jì)處分包括撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看,政務(wù)處分包括降級(jí)、撤職;“情節(jié)嚴(yán)重”對(duì)應(yīng)的黨紀(jì)處分是開除黨籍,政務(wù)處分是開除。也有學(xué)者按照處分的性質(zhì)將第一檔處分稱為申戒類處分,第二檔稱為職務(wù)類處分,第三檔稱為資格類處分[8]。但將“降級(jí)”納入職務(wù)類處分恐有不妥,“降級(jí)”處分并不涉及職務(wù)變動(dòng)。另外,也有將三檔處分分別歸為精神性懲戒、實(shí)質(zhì)性懲戒、資格類懲戒的做法[9],也得到了一些學(xué)者的認(rèn)可,但警告、記過等第一檔處分并非只是精神懲戒,根據(jù)《紀(jì)律處分條例》第十條,受到警告一年內(nèi),嚴(yán)重警告一年半內(nèi)不得提升職務(wù),對(duì)處分對(duì)象具有實(shí)質(zhì)性的影響。所以直接按照情節(jié)輕重劃分處分類型既符合規(guī)范文本的規(guī)定又貼近實(shí)務(wù),至少?gòu)谋阋嗽瓌t角度有一定的優(yōu)勢(shì)。
(三)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的錯(cuò)位關(guān)系
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分并不總是一一對(duì)應(yīng),針對(duì)同一行為,《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》會(huì)規(guī)定不同檔次的處分,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的錯(cuò)位關(guān)系大致有三種情況:一是黨紀(jì)處分輕于政務(wù)處分;二是黨紀(jì)處分重于政務(wù)處分;三是處分“一對(duì)多”的情況。
1. 黨紀(jì)處分輕于政務(wù)處分
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分適用的總體要求是“紀(jì)比法嚴(yán)”,通常情況下黨紀(jì)處分會(huì)與政務(wù)處分嚴(yán)厲程度相當(dāng)或重于政務(wù)處分,但也有個(gè)別情況黨紀(jì)處分會(huì)輕于政務(wù)處分。從事公務(wù)失職瀆職給人民群眾造成損失的,《政務(wù)處分法》第三十九條規(guī)定:“造成不良后果或者影響的,予以警告、記過或者記大過;情節(jié)較重的,予以降級(jí)或者撤職;情節(jié)嚴(yán)重的,予以開除”,《紀(jì)律處分條例》第一百一十六條規(guī)定:“對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者,情節(jié)較重的,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分”。黨紀(jì)處分只有兩檔處分,“情節(jié)較重”政務(wù)處分是降級(jí)或撤職而黨紀(jì)處分是警告或嚴(yán)重警告,“情節(jié)嚴(yán)重”政務(wù)處分是開除而黨紀(jì)處分是撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看,黨紀(jì)處分都要比政務(wù)處分輕一個(gè)檔次。
2. 黨紀(jì)處分重于政務(wù)處分
在同一處分檔次內(nèi),黨紀(jì)處分可以重于政務(wù)處分,超過一個(gè)檔次就是“畸重”。黨紀(jì)處分重于政務(wù)處分主要體現(xiàn)在“利用宗教活動(dòng)破壞民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的行為”和“在對(duì)外交往中損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的行為”,有這兩項(xiàng)行為的,黨紀(jì)處分直接給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看,而政務(wù)處分是給予記過、記大過,情節(jié)嚴(yán)重才給予降級(jí)或者撤職。雖然兩項(xiàng)行為的起始處分檔次標(biāo)準(zhǔn)是“行為犯”,但也暗含著“情節(jié)犯”,當(dāng)達(dá)到政務(wù)處分的“情節(jié)較重”程度,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分就可以適用同一檔次的處分。但未達(dá)到“情節(jié)較重”按照《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》的規(guī)定,黨紀(jì)處分就是撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看,政務(wù)處分就是記過或者記大過,就會(huì)出現(xiàn)畸輕畸重的情況。
3. 處分“一對(duì)多”的情況
所謂處分“一對(duì)多”表現(xiàn)為一種政務(wù)處分對(duì)應(yīng)多種黨紀(jì)處分。在這種情況下,執(zhí)紀(jì)執(zhí)法主體可以選擇適用黨紀(jì)處分,就可能出現(xiàn)處分輕重錯(cuò)位。比如“拒不執(zhí)行、變通執(zhí)行黨和國(guó)家政策的行為”分別規(guī)定在《紀(jì)律處分條例》第五十條第二款和《政務(wù)處分法》第二十八條第三項(xiàng)行為。情節(jié)嚴(yán)重的政務(wù)處分是開除,對(duì)應(yīng)黨紀(jì)處分是撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍,實(shí)踐中開除公職常常搭配開除黨籍,二者嚴(yán)厲程度相當(dāng)。另外在“紀(jì)比法嚴(yán)”的要求下,政務(wù)處分是開除,黨紀(jì)處分只能適用開除黨籍,適用撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看就會(huì)造成輕重失衡。在“拒不按照規(guī)定糾正特定關(guān)系人違規(guī)任職謀取私利的行為”中表現(xiàn)得更明顯,政務(wù)處分直接給予撤職,而黨紀(jì)處分按照情節(jié)輕重劃分了三個(gè)處分檔次。
四、黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的銜接是基于法秩序統(tǒng)一原理下的案件同一性[10]。二者的銜接主要從規(guī)范和適用兩方面展開,規(guī)范能在很大程度上影響實(shí)際適用,目前對(duì)二者銜接的問題研究主要偏向于適用層面,對(duì)其背后的規(guī)范問題討論不夠?;诖耍斜匾谝?guī)范層面對(duì)二者的銜接展開論述。
(一)黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的配合
“紀(jì)在法前,紀(jì)嚴(yán)于法”要求黨紀(jì)處分要挺在政務(wù)處分之前,并且黨紀(jì)輕處分的適用門檻要低于政務(wù)輕處分,體現(xiàn)“嚴(yán)”的要求,所以黨紀(jì)輕處分不是必須搭配政務(wù)輕處分,也可以單獨(dú)適用。適用黨紀(jì)輕處分的情節(jié)要比適用政務(wù)輕處分的情節(jié)輕,《紀(jì)律處分條例》中出現(xiàn)的“以紀(jì)代法”的情況都是集中在黨紀(jì)輕處分上。根據(jù)所觀察的甘肅省、河南省、廣東省近三年的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法情況,黨紀(jì)處分單獨(dú)適用的情況都是黨紀(jì)輕處分,規(guī)范和實(shí)際適用情況相互印證。只有黨紀(jì)輕處分可以單獨(dú)適用,黨紀(jì)重處分不能單獨(dú)適用,否則有以紀(jì)代法之嫌。
當(dāng)然也存在情節(jié)上同時(shí)滿足黨紀(jì)輕處分和政務(wù)輕處分的情況,這時(shí)黨紀(jì)輕處分和政務(wù)輕處分既可同時(shí)適用,也可單獨(dú)適用,要視具體情況決定。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委發(fā)布的第二批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例中第六號(hào)案例,某鄉(xiāng)某村原黨支部書記、村民委員會(huì)主任崔某騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金,給予崔某撤銷黨內(nèi)職務(wù)的黨紀(jì)處分,但根據(jù)《政務(wù)處分法》第二十二條第一款規(guī)定,“基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過、記大過處分”,并沒有與撤銷黨內(nèi)職務(wù)相匹配的政務(wù)處分,最后的處理結(jié)果是撤銷黨內(nèi)職務(wù)搭配責(zé)令辭職。根據(jù)其指導(dǎo)意義,“一般而言在已達(dá)到懲戒目的和效果的情況下,在給予黨紀(jì)輕處分時(shí),可不再同時(shí)給予政務(wù)輕處分;對(duì)于在行政管理工作中發(fā)生的違法行為,在給予政務(wù)輕處分時(shí),也可不再同時(shí)給予黨紀(jì)輕處分。需要注意的是,如果給予黨紀(jì)輕處分或政務(wù)輕處分的后果存在實(shí)質(zhì)性差異,或者有其他影響案件處理效果的情形,為準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任輕重、體現(xiàn)懲戒效果,可考慮同時(shí)給予黨紀(jì)、政務(wù)輕處分”①。
黨紀(jì)處分和政務(wù)處分輕重匹配也不是絕對(duì)的,實(shí)踐中往往追求執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效果會(huì)突破輕重匹配原則,這種“必要的錯(cuò)位”是被允許的。輕重匹配原則也是為了保證執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效果的實(shí)現(xiàn),所謂執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的效果其實(shí)就是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的目的,《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》第一條分別開宗明義地點(diǎn)了出來。黨紀(jì)處分的目的就是從嚴(yán)治黨,保障黨員民主權(quán)利,教育黨員遵紀(jì)守法,保證黨的路線、方針、政策、決議和國(guó)家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行;政務(wù)處分的目的是加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督,促進(jìn)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅(jiān)持道德操守??梢妶?zhí)紀(jì)執(zhí)法并不是以懲戒為目的,而是通過黨紀(jì)處分和政務(wù)處分對(duì)干部進(jìn)行監(jiān)督教育,規(guī)范干部自身行為,督促其認(rèn)真履職,保證黨和國(guó)家事業(yè)順利進(jìn)行。
不能以實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效果為理由任意突破輕重匹配原則。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分按照情節(jié)輕重分別可以分為三檔,由輕到重相互對(duì)應(yīng),可以允許同一檔次內(nèi)的錯(cuò)位適用,跨檔次適用就是輕重失衡。當(dāng)然也有例外情況,政務(wù)處分中的降級(jí)處分具有承上啟下的作用,當(dāng)違紀(jì)違法行為介于“情節(jié)較輕”和“情節(jié)較重”之間,在嚴(yán)重警告以上、撤銷黨內(nèi)職務(wù)以下適用處分,那么黨紀(jì)處分可以適用嚴(yán)重警告,政務(wù)處分跨檔適用降級(jí)處分,同樣做到了輕重匹配。還有就是對(duì)于應(yīng)當(dāng)受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分,但是本人沒有擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)給予其嚴(yán)重警告處分,影響期為兩年,相應(yīng)的政務(wù)處分就是降級(jí)或者撤職。除此之外,要嚴(yán)格限制處分的跨檔次適用。實(shí)踐中出現(xiàn)的輕重失衡問題絕大多數(shù)都是黨紀(jì)輕處分搭配政務(wù)重處分,比如嚴(yán)重警告搭配政務(wù)撤職,完全可以用撤銷黨內(nèi)職務(wù)搭配降級(jí)處分,這種情況就屬于對(duì)例外情況的濫用。黨紀(jì)處分的開除黨籍和政務(wù)處分的開除公職一般都是在情節(jié)嚴(yán)重的情況下適用,二者必須搭配適用。
(二)區(qū)分不確定概念和裁量
“不確定的法律概念針對(duì)的是法律要件,即法律規(guī)定的、產(chǎn)生法律后果的事實(shí)構(gòu)成要件;而裁量針對(duì)的是法律效果,即由同一種事實(shí)所產(chǎn)生的不同的法律后果。”[11]《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》中關(guān)于處分的適用規(guī)定是典型的不確定概念+裁量基準(zhǔn)的模式,規(guī)范中常見的“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“情節(jié)嚴(yán)重”就是不確定概念,兩種以上處分的選擇就是裁量?!都o(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》中規(guī)定的錯(cuò)位主要有兩種,一是相同情節(jié)下,處分檔次不同,比如《紀(jì)律處分條例》第一百一十二條和《政務(wù)處分法》第三十八條,同樣是“情節(jié)嚴(yán)重”,黨紀(jì)處分是開除黨籍,政務(wù)處分是降級(jí)或者撤職;二是同一檔次處分下,情節(jié)描述不同,比如《紀(jì)律處分條例》第六十六條適用撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分的情節(jié)是“在涉外活動(dòng)中,其言行在政治上造成惡劣影響,損害黨和國(guó)家尊嚴(yán)、利益”,同一檔次下《政務(wù)處分法》第二十八條規(guī)定的是“在對(duì)外交往中損害國(guó)家榮譽(yù)和利益情節(jié)較重”。雖然《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》對(duì)違紀(jì)違法行為的描述大多以情節(jié)嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn),但又在個(gè)別條款中摻雜著“結(jié)果犯”和“行為犯”。在適用處分的時(shí)候有必要轉(zhuǎn)化為“情節(jié)犯”,對(duì)結(jié)果和行為的描述本質(zhì)上仍體現(xiàn)為情節(jié)上的輕重,這樣也方便黨紀(jì)處分和政務(wù)處分在適用標(biāo)準(zhǔn)上統(tǒng)一。
一種情節(jié)往往對(duì)應(yīng)一個(gè)處分檔次,對(duì)不確定概念的解釋往往就決定了適用哪個(gè)檔次的處分。在適用黨紀(jì)處分和政務(wù)處分時(shí),對(duì)不確定概念的解釋至關(guān)重要。根據(jù)“紀(jì)挺法前,紀(jì)嚴(yán)于法”的要求,在輕處分上,黨紀(jì)處分的適用標(biāo)準(zhǔn)會(huì)略低于政務(wù)處分,所以在適用黨紀(jì)輕處分時(shí),對(duì)不確定概念的解釋會(huì)偏寬松,體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的要求。在適用重處分上,對(duì)不確定概念的解釋要統(tǒng)一,做到嚴(yán)格規(guī)范。對(duì)不確定概念的解釋是適用處分的判斷過程,裁量是適用處分的最終結(jié)果,處分的輕重匹配不僅僅是結(jié)果,也是對(duì)過程性的不確定概念解釋時(shí)需要考慮的因素。對(duì)于不確定概念的解釋,學(xué)界有提出引入正當(dāng)程序的判斷標(biāo)準(zhǔn)[12],也有提出綜合運(yùn)用原則補(bǔ)充、定量方法和專家意見來填補(bǔ)不確定性法律概念[13],還有提出在解釋不確定法律概念時(shí)將常識(shí)性的經(jīng)驗(yàn)判斷與專業(yè)理解結(jié)合進(jìn)行合目的性解釋[14]。
綜合各家觀點(diǎn),結(jié)合黨紀(jì)處分和政務(wù)處分適用的實(shí)際,對(duì)不確定概念的解釋有以下標(biāo)準(zhǔn):第一,以證據(jù)和事實(shí)作為判斷基礎(chǔ)。不確定法律概念的解釋不是形而上的詞語(yǔ)概念的糾葛,最終要回歸到事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)證明上。第二,正常人的常識(shí)判斷。黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的運(yùn)用應(yīng)該在正常人可以理解和容忍的限度內(nèi),不可畸輕或畸重,適用說理要服眾。第三,解釋要符合執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的目的,做到黨紀(jì)處分和政務(wù)處分輕重匹配。
(三)黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)先性和開放性
黨內(nèi)法規(guī)是否是法律呢?對(duì)這個(gè)問題的回答首先要探討法的本質(zhì)。羅斯科·龐德認(rèn)為這首先是一個(gè)實(shí)踐的問題,并提出法的三層含義:(1)法律是指法律秩序,是社會(huì)控制專門化的一個(gè)階段;(2)法律規(guī)則體系,與具體的法律相區(qū)別,是在政治上組織起來的社會(huì)制定和認(rèn)可的用以指導(dǎo)司法和行政并為其提供依據(jù)的權(quán)威性資料體系;(3)社會(huì)控制,是指政治上組織起來的社會(huì)中所有的官方控制[15]??v觀龐氏的觀點(diǎn),法產(chǎn)生的基礎(chǔ)必須是政治上組織起來的社會(huì),且法具有權(quán)威性,這里的權(quán)威性體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法各個(gè)階段,是用國(guó)家權(quán)力做背書的。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對(duì)象一般是黨組織和黨員,我國(guó)共產(chǎn)黨員有九千多萬(wàn),擔(dān)任公職的干部大多數(shù)都是黨員,黨內(nèi)法規(guī)可以看成是公職領(lǐng)域的特別法,特別法優(yōu)于一般法,所以黨紀(jì)挺在法前。
黨內(nèi)法規(guī)按照制定主體和效力位階可以分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)[16]。究竟哪些算黨內(nèi)法規(guī),可以從名稱進(jìn)行初步判斷,根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條的規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。黨內(nèi)法規(guī)相比一般法律更具開放性,比如《紀(jì)律處分條例》中規(guī)定的違紀(jì)行為就包括了《政務(wù)處分法》中的違法行為,違反黨的政策的行為也會(huì)受到黨紀(jì)處分,并且條文中經(jīng)常出現(xiàn)“有關(guān)規(guī)定”,根據(jù)上下文意,這里的“規(guī)定”不僅僅指屬于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定,其外延更廣。這些就像《紀(jì)律處分條例》的外部“接口”,無(wú)疑都擴(kuò)大了黨紀(jì)處分的適用范圍。值得注意的是《政務(wù)處分法》中也出現(xiàn)了“有關(guān)規(guī)定”的表述,在此需要明確“規(guī)定”的外延??梢源_定的是,不論是《紀(jì)律處分條例》還是《政務(wù)處分法》,這里的“有關(guān)規(guī)定”不外乎三類:黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國(guó)家法律。
在紀(jì)法協(xié)同的背景下,黨紀(jì)和國(guó)法具有內(nèi)在的統(tǒng)一性,規(guī)范融通[17]。雖有界限,但聯(lián)系越來越緊密,已經(jīng)出現(xiàn)“你中有我、我中有你”的趨勢(shì)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)能否進(jìn)入法律調(diào)整領(lǐng)域,學(xué)界主流持抵觸態(tài)度,近年來有些松動(dòng),比如秦前紅教授部分承認(rèn)了黨內(nèi)法規(guī)介入法律調(diào)整領(lǐng)域,在監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域,首先紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)可以作為監(jiān)察機(jī)關(guān)給予公職人員政務(wù)處分的執(zhí)法依據(jù),其他黨內(nèi)法規(guī)不能作為執(zhí)法依據(jù),但可以作為行為界定的規(guī)范依據(jù)[6]。實(shí)際上,在《政務(wù)處分法》中黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)不僅僅作為界定行為的規(guī)范依據(jù)了,還可以作為程序上的依據(jù),比如《政務(wù)處分法》第四十四條第一項(xiàng)規(guī)定:“……履行規(guī)定的審批手續(xù)后,作出政務(wù)處分決定?!鄙踔烈部梢宰鳛閳?zhí)法依據(jù),比如《政務(wù)處分法》第二十五條第二款規(guī)定:“……監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)機(jī)關(guān)、單位、組織按規(guī)定予以糾正?!奔幢阕鳛樾袨榻缍ǖ囊?guī)范依據(jù),在《政務(wù)處分法》的有些條款中,這些規(guī)定已經(jīng)成為違法行為必不可少甚至唯一的構(gòu)成要件,將其限定為“行為界定的規(guī)范依據(jù)”已經(jīng)不夠。
所以,黨內(nèi)法規(guī)既可以作為政務(wù)處分的直接依據(jù)也可以作為政務(wù)處分的間接依據(jù),而黨內(nèi)規(guī)范性文件可以作為參考依據(jù)。關(guān)于黨紀(jì)處分和政務(wù)處分具體規(guī)范中有關(guān)“規(guī)定”的外延界定,在紀(jì)法互融的情形下,包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國(guó)家法律。黨紀(jì)有了法的屬性,同時(shí)也倒逼政策的制定和實(shí)施合紀(jì)合法,確保我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)始終在法治軌道上推進(jìn)。
(四)紀(jì)律評(píng)價(jià)和法律評(píng)價(jià)的統(tǒng)一
實(shí)踐中黨紀(jì)處分并不總是搭配政務(wù)處分,其還會(huì)搭配組織處理。組織處理規(guī)定在《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》,屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件,但其適用范圍上突破了黨務(wù)系統(tǒng)的界限,既適用于黨內(nèi)職務(wù)變動(dòng),也適用于黨外職務(wù)變動(dòng)[18]。三者之間如何規(guī)范適用涉及到紀(jì)律評(píng)價(jià)和法律評(píng)價(jià)統(tǒng)一的問題。對(duì)一個(gè)行為的紀(jì)律評(píng)價(jià)和法律評(píng)價(jià)并不是割裂的,存在大面積的重疊。為了避免重復(fù)評(píng)價(jià),三者不會(huì)同時(shí)適用,往往是黨紀(jì)處分搭配組織處理或搭配政務(wù)處分。根據(jù)《辭?!返慕忉專幏钟腥龑雍x:(1)處理;(2)處罰;(3)吩咐,但就處理來說,就是處置的意思,其并無(wú)懲戒義[19]。所以黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和組織處理屬性并不相同,這里的處分就是處罰的意思,而處理就是處置安排的意思。組織處理就是黨組織對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的組織上消極的處置安排。
雖然處分和組織處理都會(huì)影響到干部的崗位、職務(wù)、職級(jí),但處分本質(zhì)上是對(duì)干部身份上的否定,從警告到開除,程度越來越高直至完全否定黨員身份或公職身份,組織處理只是組織上的消極調(diào)整,并不會(huì)導(dǎo)致干部身份上的否定?!吨袊?guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》第十一條第三款規(guī)定:“對(duì)受到責(zé)令辭職、免職處理的領(lǐng)導(dǎo)干部,可以根據(jù)工作需要以及本人特長(zhǎng),安排適當(dāng)工作任務(wù)?!睆倪@個(gè)角度來說,處分和組織處理是兩種并行的管理監(jiān)督干部的手段,警示處理、組織處理和紀(jì)律處分作為追責(zé)層次不一、追責(zé)程度不同的責(zé)任承擔(dān)方式,按照“四種形態(tài)”進(jìn)行運(yùn)用[20]。組織處理可以單獨(dú)適用,也可以與黨紀(jì)政務(wù)處分合并適用,構(gòu)成了對(duì)干部多層次、立體化的紀(jì)律法律評(píng)價(jià),當(dāng)依照規(guī)范,黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的適用無(wú)法做到輕重匹配時(shí),組織處理可以起到彌合錯(cuò)位的作用,確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法效果的實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)論
《紀(jì)律處分條例》和《政務(wù)處分法》本身規(guī)定的模糊性會(huì)導(dǎo)致黨紀(jì)處分和政務(wù)處分銜接不暢,執(zhí)法執(zhí)紀(jì)主體就會(huì)產(chǎn)生不同的解釋,這就需要規(guī)范上的解釋。規(guī)范文本是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的一次調(diào)整,執(zhí)紀(jì)執(zhí)法就是二次調(diào)整,文本到實(shí)踐的跨越就需要在中間做好解釋工作,更好地指引執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐。在對(duì)規(guī)范進(jìn)行解釋的過程中,要秉持紀(jì)法互融的理念,立足我國(guó)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的實(shí)踐,充分考慮黨紀(jì)的特點(diǎn)以及其與國(guó)法的關(guān)系,確定相關(guān)不確定概念的外延,確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)不走樣、不變形。
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(責(zé)任編輯:張曉)