馬嘉蕾，高傳勝，2

(1. 南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，2. 老齡文明智庫(kù)，江蘇 南京 210023)

一、引言

2022年末，我國(guó)65歲及以上人口達(dá)21035萬(wàn)人，占比14.90%，老年撫養(yǎng)比達(dá)21.8%。我國(guó)人口老齡化程度進(jìn)一步加深，進(jìn)入“老齡社會(huì)”(aged society)和深度老齡化階段。在此背景下，“十四五”規(guī)劃《綱要》提出，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三大傳統(tǒng)養(yǎng)老模式從分野不斷走向融合，加之以新技術(shù)應(yīng)用，養(yǎng)老服務(wù)不斷發(fā)展出新形態(tài)。其中，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式取不同模式之長(zhǎng)，既能滿足老年人接受專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的需求，同時(shí)也能滿足“原地安養(yǎng)”(aging in place)的愿望，有效解決了養(yǎng)老服務(wù)的最后一公里問(wèn)題，具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)而成為學(xué)術(shù)研究焦點(diǎn)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式可以理解為將醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)等多種專業(yè)化服務(wù)資源嵌入到社區(qū)和居住物理空間，為老年人提供入戶或社區(qū)內(nèi)的服務(wù)和社交開(kāi)放活動(dòng)空間，為高齡自理、半自理、病后出院還需護(hù)養(yǎng)及家屬需要喘息服務(wù)的老年人提供短期住養(yǎng)服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)供給方式。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同視角對(duì)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行了剖析。從功能來(lái)看，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式具有居家和社區(qū)養(yǎng)老的情感、小規(guī)模和地緣優(yōu)勢(shì)，具有機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，集合了不同養(yǎng)老模式的功能優(yōu)勢(shì)；(1)王晶，李鵬飛：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的優(yōu)勢(shì)與思考——基于發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀的考察》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期。從運(yùn)行來(lái)看，它將專業(yè)化醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)理機(jī)構(gòu)等多種養(yǎng)老服務(wù)資源嵌入社區(qū)場(chǎng)景，也集合了物業(yè)資源、政府資源、社區(qū)管理資源，實(shí)現(xiàn)正式照顧和非正式照顧服務(wù)的銜接，形成新的服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)體系；(2)沈凱俊，等：《準(zhǔn)嵌入性養(yǎng)老組織的運(yùn)行邏輯分析——農(nóng)村嵌入式養(yǎng)老的地方經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第1期。(3)朱浩：《社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制及其實(shí)踐邏輯》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。從養(yǎng)老模式間的關(guān)系來(lái)看，它地理位置上更加接近家庭進(jìn)而增強(qiáng)了家庭養(yǎng)老功能，多樣且專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)進(jìn)而豐富了社區(qū)養(yǎng)老力量，規(guī)模上可靈活掌握進(jìn)而拓寬了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和范圍。(4)張樂(lè)川：《健康中國(guó)戰(zhàn)略背景下嵌入式養(yǎng)老的功能定位、模式選擇與保障政策分析》，載《東岳論叢》2020年第4期。(5)胡宏偉，等：《“嵌入式”養(yǎng)老模式現(xiàn)狀、評(píng)估與改進(jìn)路徑》，載《社會(huì)保障研究》2015年第2期。

綜上，已有研究大多從宏觀視角強(qiáng)調(diào)主體、關(guān)系、結(jié)構(gòu)等多種形式的嵌入，對(duì)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的功能優(yōu)勢(shì)、典型模式和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了有益探索，并從制度視角分析了政策制定、體制機(jī)制等方面的問(wèn)題。但是，公共政策既不是制度預(yù)設(shè)下民眾參與的結(jié)果，亦不是官僚組織中的精英決定的結(jié)果，而是多主體互動(dòng)的結(jié)果。(6)黃晨：《政治學(xué)的“行動(dòng)-過(guò)程”視角——重思林德布洛姆及其方法論意義》，載《政治學(xué)研究》2015年第5期?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府是養(yǎng)老服務(wù)體系中的直接參與者，也是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)得以發(fā)展的實(shí)際推進(jìn)者，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)則是服務(wù)直接提供者，加之老年人的健康、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)脆弱性，(7)馬嘉蕾，高傳勝：《老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的需求生成、供需失衡與治理思路——以江蘇省為例》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第6期。因此主要是地方政府與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)促成了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯。那么，行動(dòng)邏輯相異的雙方何以達(dá)成一致并共同參與、通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)模式的運(yùn)作、實(shí)踐中又存在何種阻滯，成為有待進(jìn)一步探究的問(wèn)題。因此，本文遵循行動(dòng)主義路徑，從地方政府和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)兩個(gè)主體視角出發(fā)，引入動(dòng)因和資源兩個(gè)維度，通過(guò)案例重新審視和解釋社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯及其在運(yùn)行中出現(xiàn)的隱憂，以期為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展推廣和老齡社會(huì)治理提供有用借鑒。

二、基于嵌入性理論的“動(dòng)因-資源”分析框架

(一)基礎(chǔ)理論：嵌入性理論

嵌入性理論將行動(dòng)邏輯的分析視為核心議題。(8)姜曉萍，康傳彬：《關(guān)系-動(dòng)機(jī)：農(nóng)民工享有城市基本公共服務(wù)的可及性障礙形成機(jī)理研究》，載《治理研究》2023年第4期。基于波蘭尼(Polanyi)所提出的嵌入性(Embeddedness)概念，格蘭諾維特(Granovetter)關(guān)注社會(huì)關(guān)系，認(rèn)為人類對(duì)目的性行動(dòng)的嘗試，總是嵌入在具體的、正在運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)中。(9)Granovetter M：Economic Action and Social Structure：the Problem of Embeddedness，American Journal of Sociology，1985，91(3)，p.481～510.行動(dòng)者既不會(huì)完全獨(dú)立于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外，也不會(huì)完全屈從于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)給定的角色。(10)[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德，等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年版，第7頁(yè)。也就是說(shuō)，在研究行動(dòng)邏輯時(shí)，既需要充分重視行動(dòng)者的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又要兼顧其內(nèi)在動(dòng)機(jī)。通過(guò)研究個(gè)體融入社會(huì)關(guān)系的狀態(tài)，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)背景下的行為做出更有說(shuō)服力的解釋。這一觀念可以理解為置于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下的行動(dòng)者的多重動(dòng)因，這些動(dòng)因既包含了行動(dòng)者發(fā)自內(nèi)心、基于自身角色的動(dòng)力因素，也包含行動(dòng)者外部社會(huì)關(guān)系對(duì)行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素。但是僅憑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的結(jié)構(gòu)難以對(duì)諸多社會(huì)結(jié)果進(jìn)行充分解釋，因而格蘭諾維特之后的追隨者不僅關(guān)注網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系形成的結(jié)構(gòu)，也開(kāi)始更多地關(guān)注嵌入性聯(lián)系的內(nèi)容。(11)Krippner G R，Alvarez A S：Embeddedness and the Intellectual Projects of Economic Sociology. Annual Review of Sociology，2007，33，p.219～240.這些交換與流動(dòng)的內(nèi)容包括信息(12)Baker W E：The Social Structure of a National Securities Market，American Journal of Sociology，1984，89(4)，p.775～811.、資本(13)Uzzi B：Embeddedness in the Making of Financial Capital：How Social Relations and Networks Benefit Firms Seeking Financing，American Sociological Review，1999，64(4)，p.481～505.、合法性(14)Baum J AC and Christine O：Institutional Embeddedness and the Dynamics of Organizational Populations，American Sociological Review，1992，57(4)，p.540～559.、身份(15)Rao H，Gerald F D，and Andrew W：Embeddedness，Social Identity and Mobility：Why Firms Leave the NASDAQ and Join the New York Stock Exchange，Administrative Science Quarterly，2000，45(2)，p.268～292.等，可以概括為廣義上的資源。嵌入性理論在強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系的同時(shí)，也關(guān)注了其中的資源流動(dòng)。因而在行動(dòng)邏輯的分析中，嵌入性理論強(qiáng)調(diào)動(dòng)因和資源兩個(gè)維度發(fā)生的復(fù)合影響。

(二)“動(dòng)因-資源”分析框架

根據(jù)上述分析，建立“動(dòng)因-資源”分析框架，并以此解析社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)中的主要行動(dòng)者，如表1所示。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯，既需要不同行動(dòng)者達(dá)成一致共識(shí)促成其“可能性”，即行動(dòng)邏輯的主觀性因素，稱之為動(dòng)因；也需要有各種可利用的資源促成條件上的“可行性”，即行動(dòng)成為可能的客觀性因素，稱之為資源。

表1 “動(dòng)因-資源”分析框架下的行動(dòng)者

1.動(dòng)因：外源性因素與內(nèi)源性因素

由于動(dòng)因存在于社會(huì)關(guān)系中，并且因?yàn)殛P(guān)系本質(zhì)上是多目的的，所以動(dòng)因很可能是混合的。(16)Granovetter M：“Problems of Explanation in Economic Sociology”，Edited by N. Nohria and R G Eccles，Networks and Organizations：Structure，F(xiàn)orm，and Action，Brighton：Harvard Business School Press，1992，p.25～56.根據(jù)來(lái)源是行動(dòng)者自身還是外部社會(huì)關(guān)系，可以將動(dòng)因分為外源性因素與內(nèi)源性因素兩個(gè)方面。

理論上，地方政府所面臨的外源性動(dòng)因包括由外而內(nèi)的社會(huì)壓力、自上而下的政治壓力和橫向間的競(jìng)爭(zhēng)壓力。地方政府擁有的內(nèi)源性動(dòng)因即實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的公共性動(dòng)力。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨的外源性動(dòng)因主要來(lái)自市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境。在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分的基本背景下，政策環(huán)境對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通常是動(dòng)力因素；市場(chǎng)環(huán)境帶來(lái)的動(dòng)因受我國(guó)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展基本狀況和機(jī)構(gòu)自身定位等多種因素影響。內(nèi)源性動(dòng)因則由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定，營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)源性動(dòng)力主要是經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)下的逐利動(dòng)力，包括民非、社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)則以追求社會(huì)性、公共性價(jià)值為內(nèi)生動(dòng)力。

2. 資源：配置性資源和權(quán)威性資源

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展離不開(kāi)多種資源的整合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。借用吉登斯關(guān)于治理資源的概念，將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源。(17)[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李康，李猛譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年版，第30、243頁(yè)。前者指對(duì)物質(zhì)世界各方面的控制和調(diào)配，如錢(qián)財(cái)、房產(chǎn)、場(chǎng)地、人力資源等；后者指向?qū)π袆?dòng)主體產(chǎn)生控制的轉(zhuǎn)換能力，如權(quán)力、聲望、社會(huì)資本等。

地方政府可以通過(guò)多種途徑獲取資源并對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化配置。權(quán)威性資源主要向上獲取，通過(guò)獲得中央和上級(jí)政府的試點(diǎn)資格、表彰、表?yè)P(yáng)等方式實(shí)現(xiàn)；配置性資源則包括多種途徑的人力資源配置、經(jīng)費(fèi)配置等。資源優(yōu)化則是指地方政府通過(guò)部際橫向合作、調(diào)動(dòng)基層積極性、上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)等途徑優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源賦能。

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，配置性資源主要是財(cái)力、物力、人力。配置性資源除了自身已擁有的之外，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)交易、融資以及政府補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠等方式獲得資金，也可以通過(guò)廣納人才獲取人力資源。而養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性資源可以理解為組織的合法性(legitimacy)。合法性源于政治學(xué)領(lǐng)域，薩其曼(Suchman)等人將其引入組織和企業(yè)領(lǐng)域，并認(rèn)為合法性是“一種一般化的感受或假定，這種感受認(rèn)為在某種規(guī)范、價(jià)值、信仰和解釋所建構(gòu)出來(lái)的社會(huì)體系內(nèi)，實(shí)體的行為是可取的、合適的和適當(dāng)?shù)摹薄?18)Suchman M C：Managing Legitimacy：Strategic and Institutional Approaches，The Academy of Management Review，1995，3(20)，p.574.對(duì)于組織來(lái)說(shuō)，合法性既能規(guī)范組織行為，也成為獲取資源的基礎(chǔ)，提高組織活動(dòng)的穩(wěn)定性和可接受性。(19)鄧燕華：《社會(huì)建設(shè)視角下社會(huì)組織的情境合法性》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。薩其曼將合法性分為實(shí)用、規(guī)范和認(rèn)知3個(gè)方面。實(shí)用合法性基于行為者的利益得失計(jì)算，是指能夠給相關(guān)受眾來(lái)帶特定的交易價(jià)值或者正面影響；規(guī)范合法性是對(duì)組織活動(dòng)是否屬于“正確的事情”的判斷，是基于社會(huì)規(guī)范的贊許，可以通過(guò)開(kāi)展公益事業(yè)獲取；認(rèn)知合法性則基于對(duì)制度的全面理解，來(lái)源于大眾之理所當(dāng)然的認(rèn)知。(20)任敏：《技術(shù)應(yīng)用何以成功？——一個(gè)組織合法性框架的解釋》，載《社會(huì)學(xué)研究》2017年第3期。

三、研究方法與案例導(dǎo)入

(一)研究方法

案例研究被稱為研究中國(guó)之制和中國(guó)之治的最佳方法之一，(21)侯志陽(yáng)，張翔：《作為方法的“中國(guó)”：構(gòu)建中國(guó)情境的公共管理案例研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第4期。適用于回答“怎么回事”和“為什么”的問(wèn)題。探尋社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展與運(yùn)行屬于典型的此類問(wèn)題，選取案例研究有助于重新審視和解釋其發(fā)展運(yùn)行邏輯，深描不同主體背后的微觀行為動(dòng)機(jī)和運(yùn)作機(jī)制。

案例的選取主要基于代表性考量。我國(guó)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式尚處初建期，發(fā)展成熟的城市較少且聚集于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，因此案例必然從其中選取。N市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較好，2021年因完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等工作成效顯著而受到國(guó)務(wù)院表彰，養(yǎng)老服務(wù)滿意度在2019年全國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)中排名第一。此外，N市在全國(guó)率先探索家庭養(yǎng)老床位并頒布相關(guān)政策文件，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展有一定時(shí)間，以之為案例展開(kāi)剖析能較好展示社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展運(yùn)行邏輯。

案例資料通過(guò)多種方式收集和編碼。一是N市調(diào)研走訪和一手訪談資料。調(diào)研訪談對(duì)象包括市民、政府部門(mén)分管養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)責(zé)人、市衛(wèi)健委分管醫(yī)養(yǎng)結(jié)合負(fù)責(zé)人、市養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量指導(dǎo)中心工作人員以及A、B、C、D四家重點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。二是調(diào)研中獲取的政策文件和內(nèi)部資料，主要涉及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃與總結(jié)、家庭養(yǎng)老床位相關(guān)政策等。三是文獻(xiàn)搜索得到的官方媒體新聞報(bào)道、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站資料等。通過(guò)一手?jǐn)?shù)據(jù)與二手?jǐn)?shù)據(jù)相結(jié)合的方法，多途徑、多手段獲取資料以實(shí)現(xiàn)三角互證，確保研究結(jié)論的可靠性。

(二)案例導(dǎo)入

N市是東部省會(huì)、副省級(jí)市、特大城市，擁有11個(gè)市轄區(qū)，2022年常住人口949.11萬(wàn)人。曾先后入選全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，是國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化重點(diǎn)聯(lián)系城市。截至2021年末，N市60歲及以上戶籍老齡人口超過(guò)163萬(wàn)，其中96%以上的老人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，常住老年人口182.46萬(wàn)人；人口平均預(yù)期壽命首次突破80歲，達(dá)到80.15歲。隨著人口老齡化壓力愈發(fā)明顯，N市在全國(guó)率先探索家庭養(yǎng)老床位，并在2020年通過(guò)的《N市養(yǎng)老服務(wù)條例》中提出，“在社區(qū)層面建立嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”。此外，所調(diào)研的A、B、C、D四家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)均為政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)期合作對(duì)象，成立時(shí)間為10-17年不等。

四、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯：產(chǎn)生與運(yùn)作中的政企耦合

“動(dòng)因-資源”視角下，地方政府與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)達(dá)成了動(dòng)因契合和資源賦能，構(gòu)成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值共創(chuàng)。在其發(fā)展邏輯中，最初的產(chǎn)生離不開(kāi)政企雙方在動(dòng)因上的契合，現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)則離不開(kāi)資源上的整合賦能。

(一)動(dòng)因契合

1. 地方政府：多重壓力下的回應(yīng)性選擇

地方政府在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的過(guò)程中，面臨多重壓力。其一，由外向內(nèi)的社會(huì)壓力，并通過(guò)人大、政協(xié)等正式渠道得以傳導(dǎo)到地方政府。人口老齡化帶來(lái)養(yǎng)老服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)，但人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)下家庭規(guī)?？s小和核心化帶來(lái)非正式照料人員的縮減，這“一增一減”的趨勢(shì)使愿意居家的老年人尤其是失能老年人成為照料難題。加之養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展不足，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)也存在供需錯(cuò)位的結(jié)構(gòu)性失衡，如何有效滿足居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求成為日益增長(zhǎng)的社會(huì)壓力。“家庭養(yǎng)老床位的初衷呢，是這個(gè)老人他不想離家，但人家也不想送到養(yǎng)老院去，然后就讓他就組織上門(mén)，然后再輔以一部分適老化改造。適老化改造了才方便護(hù)工和老人生活，上門(mén)則需要通過(guò)信息化跟這個(gè)服務(wù)組織之間直接對(duì)接訪問(wèn)看有什么需求?！?訪談?dòng)涗汳20220919)(22)訪談資料編碼說(shuō)明：訪談人物(M代表民政部門(mén)、W代表衛(wèi)建部門(mén)、ABCD分別為四家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu))+訪談日期(8位數(shù)字)。此外，N市連續(xù)多年年初公布年度重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目，“為20萬(wàn)符合條件的老年人開(kāi)展助餐、助浴、助醫(yī)、志愿陪伴等上門(mén)服務(wù)”“開(kāi)設(shè)4000張老年人家庭養(yǎng)老床位”等養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)的進(jìn)展便受到社會(huì)公眾、大眾媒體的關(guān)注和監(jiān)督。通過(guò)人大、政協(xié)以及調(diào)研等多種渠道，這些壓力得以傳導(dǎo)給地方政府?！叭舜?、政協(xié)這兩年來(lái)提這個(gè)……提案不下于三十件到四十件……”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)

其二，地方政府面臨自上而下的政治壓力，包括正式的績(jī)效考核和非正式的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)。N市所在省政府制定的高質(zhì)量發(fā)展考核，對(duì)高齡、經(jīng)濟(jì)困難老年人上門(mén)服務(wù)設(shè)定了多種考核指標(biāo)。考核結(jié)果直接關(guān)系到自身收入以及行政官員職業(yè)生涯的發(fā)展，因此地方政府尤其是分管的民政部門(mén)迫于政治壓力不得不將養(yǎng)老服務(wù)工作落到實(shí)處?！笆「哔|(zhì)量考核，就是在養(yǎng)老這塊的考核，主要是對(duì)于這個(gè)高齡老人、經(jīng)濟(jì)困難的上門(mén)服務(wù)的一個(gè)考核，(即)高齡經(jīng)濟(jì)困難的老年人養(yǎng)老保障和領(lǐng)導(dǎo)者建設(shè)指標(biāo)。”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)此外，N市市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)較為重視，領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心以及高壓?jiǎn)栘?zé)意味著更多的注意力分配，這種非正式的政治壓力直接促成分管部門(mén)采取更多符合上級(jí)預(yù)期的行動(dòng)，將工作重心和更多的治理資源放到養(yǎng)老服務(wù)上。“其實(shí)前面幾任領(lǐng)導(dǎo)總體來(lái)講還是比較重視，因?yàn)?N市)總共這么多年書(shū)記市長(zhǎng)基本上可以這樣說(shuō)，都一如既往地比較關(guān)心……真的是很關(guān)心，包括歷史項(xiàng)目。有的時(shí)候、有的工作，比如說(shuō)原來(lái)*市長(zhǎng)在的時(shí)候，有的時(shí)候都把壓力傳到了財(cái)政局……”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)

其三，地方政府還面臨著橫向間的地方比較壓力。由于各地人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況存在較大差異，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨迥異的情況。到2021年底，N市60歲及以上戶籍人口達(dá)162.86萬(wàn)，占比22.17%，高出全國(guó)平均水平3.47個(gè)百分點(diǎn)；戶籍人口人均期望壽命已達(dá)84.07歲，80歲以上戶籍人口25.75萬(wàn)，人口老齡化壓力較大，面臨較為典型的大城市養(yǎng)老難題。此外，較大的老年人口基數(shù)帶來(lái)較大的養(yǎng)老服務(wù)工作絕對(duì)量，各項(xiàng)平均標(biāo)準(zhǔn)的微增也會(huì)因基數(shù)大給財(cái)政帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)?！斑@個(gè)昨天碰到A市的，他們標(biāo)準(zhǔn)是我們的3倍左右，我們也不敢調(diào)……他說(shuō)他們2萬(wàn)多老年人，我說(shuō)我們24萬(wàn)多，我這個(gè)名單上面(老年人口)已經(jīng)是25萬(wàn)多了?！?訪談?dòng)涗洠篗20220919)因此，在橫向比較中，N市難以通過(guò)簡(jiǎn)單“增量”的方式脫穎而出，需要通過(guò)創(chuàng)新性“提質(zhì)”的方式做好養(yǎng)老服務(wù)工作。

除了上述三重壓力之外，地方政府還擁有為老年人謀福利的公共價(jià)值追求動(dòng)力。發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式能有效滿足老年人的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)而釋放社會(huì)壓力，能高標(biāo)準(zhǔn)完成績(jī)效考核并符合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)期進(jìn)而緩解政治壓力，能通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展在橫向比較中突出進(jìn)而緩解比較壓力，還能增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感和安全感進(jìn)而完成公共使命。

2. 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)：內(nèi)外雙重動(dòng)因的合理選擇

在政策鼓勵(lì)和維持組織生存發(fā)展的雙重動(dòng)因下，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)是基于理性的選擇。一方面，國(guó)家政策鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，支持居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革和智慧康養(yǎng)發(fā)展，地方政府也對(duì)參與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全方位的扶持?！笆奈濉币?guī)劃提出，“完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)公共設(shè)施適老化改造，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老。”(23)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第四十五章實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略?！跋裎覀儸F(xiàn)在適老化改造加養(yǎng)老床位(即家庭養(yǎng)老床位)這一方面，不管是從省級(jí)、市級(jí)的來(lái)說(shuō)……我們都有相應(yīng)的政策文件的支持。”(訪談?dòng)涗汢20220919)

另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身生存和壯大也需要不斷挖掘新市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。有較好的前景預(yù)期下，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有動(dòng)力開(kāi)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式。在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模迅速擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)量快速增長(zhǎng)。然而，受老年人的消費(fèi)能力和養(yǎng)老意愿的限制，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以在短期內(nèi)受到市場(chǎng)歡迎而造成居高不下的床位空置率。由此，一直身處養(yǎng)老行業(yè)的A、B、C 3家機(jī)構(gòu)開(kāi)始迎合現(xiàn)有市場(chǎng)需求，向社區(qū)居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)型。第一種路徑是在原有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上開(kāi)展上門(mén)服務(wù)。第二種途徑便是承接社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)位，提供日間照料、喘息服務(wù)等。第三種路徑便是借助科技力量進(jìn)行數(shù)字化、平臺(tái)化轉(zhuǎn)型。這既是順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)，也是開(kāi)展上門(mén)服務(wù)等業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，因?yàn)樾枰柚鷶?shù)字化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)快速對(duì)接，政府也需要借此平臺(tái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)管。如表2所示，3種路徑通常融合發(fā)展，以線下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和站點(diǎn)的建設(shè)為基礎(chǔ)，運(yùn)用數(shù)字化平臺(tái)匯集老年人各類信息并及時(shí)了解養(yǎng)老服務(wù)需求，為老年人提供家門(mén)口的服務(wù)或者上門(mén)服務(wù)。與其他3家機(jī)構(gòu)不同，D機(jī)構(gòu)是從其他行業(yè)轉(zhuǎn)戰(zhàn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，其企業(yè)團(tuán)隊(duì)原本從事信息技術(shù)業(yè)務(wù)，2010年后信息化產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率迅速下降，市場(chǎng)環(huán)境倒逼企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，加之政策鼓勵(lì)，便進(jìn)軍養(yǎng)老行業(yè)。然而依靠已有的地產(chǎn)、樓房發(fā)展入住式養(yǎng)老服務(wù)難以維持企業(yè)生存，便迅速轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買(mǎi)上門(mén)服務(wù)的業(yè)務(wù)?！皠傞_(kāi)始做養(yǎng)老的時(shí)候，不到一年半時(shí)間虧了好幾千萬(wàn)……后來(lái)我們就開(kāi)始重整旗鼓，發(fā)現(xiàn)政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，那我們就跟政府做生意?！?訪談?dòng)涗洠篋20220824)

表2 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及其參與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的基本情況

(二)資源賦能

1. 地方政府的資源獲取與整合

地方政府從多種途徑獲取治理資源，并調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化資源配置效率。一是爭(zhēng)資源，向上級(jí)和在同級(jí)部門(mén)中獲取配置性資源和權(quán)威性資源。分管養(yǎng)老服務(wù)的民政部門(mén)通過(guò)申報(bào)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)示范項(xiàng)目，不僅能直接獲取中央財(cái)政資金，還能通過(guò)項(xiàng)目獲批及后續(xù)的表?yè)P(yáng)、表彰在諸多市級(jí)部門(mén)中增加自身話語(yǔ)權(quán)，以便獲得更多市內(nèi)財(cái)政資源。如前所述，N市先后承擔(dān)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革等多個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，2017年獲評(píng)第一批“中央財(cái)政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)”5個(gè)優(yōu)秀地區(qū)之一，2021年作為全省唯一城市入選全國(guó)居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目，上述試點(diǎn)、示范項(xiàng)目共獲得中央財(cái)政資金支持7000萬(wàn)元以上。N市還通過(guò)普惠養(yǎng)老項(xiàng)目爭(zhēng)取到中央預(yù)算內(nèi)投資3454萬(wàn)元?！百Y金保障……在那個(gè)連續(xù)幾年疫情的情況下，也沒(méi)有在民生上缺斤少兩，還微調(diào)微增了，這樣微增的一部分錢(qián)保障上門(mén)服務(wù)。”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)

二是上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行資源整合，調(diào)動(dòng)下設(shè)區(qū)和街道的資源和積極性。N市市區(qū)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系財(cái)政每年投入達(dá)5億元，成功創(chuàng)建了4個(gè)國(guó)家智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范街道，2個(gè)示范基地。

三是優(yōu)化橫向部際協(xié)同，提高資源整合效率。醫(yī)療服務(wù)的嵌入是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的重點(diǎn)內(nèi)容，有效保障老年人在家附近享受到醫(yī)療和養(yǎng)老雙重服務(wù)。(24)馮玉瑩：《“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合嵌入式”養(yǎng)老模式的必要性、困境與對(duì)策研究》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期。N市積極推進(jìn)民政與衛(wèi)健部門(mén)協(xié)同發(fā)力，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合并嵌入社區(qū)。“我們和民政一起，就是他們有個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，在里面如果能辦醫(yī)療的我們要鼓勵(lì)支持，辦不了的就在他這個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)立家庭醫(yī)生工作站，然后派醫(yī)生和護(hù)士來(lái)進(jìn)駐來(lái)提供這個(gè)醫(yī)療服務(wù)?！?訪談?dòng)涗洠篧20220919)協(xié)調(diào)民政和衛(wèi)健兩個(gè)部門(mén)資源，選取2個(gè)下轄區(qū)開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展試點(diǎn)，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)開(kāi)展上門(mén)服務(wù)，為居家老年人開(kāi)設(shè)家庭病床，每周提供2次上門(mén)服務(wù)。

2. 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資源獲取與整合

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)的過(guò)程中與地方政府充分互動(dòng)和索取資源，既向地方政府“要政策”，也與地方政府“謀合作”。前者主要是各類財(cái)稅減免和支持，N市市、區(qū)征收的有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)對(duì)公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全免、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)減半，極大減輕了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本。后者主要是成為參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合作商，通過(guò)政府買(mǎi)單為高齡失能和經(jīng)濟(jì)困難老年人提供照料服務(wù)，為滿足條件的老年人提供普惠性基本養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)既能獲得一定量的訂單保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)盈利，也能通過(guò)與政府交易提高自身實(shí)用合法性，而且服務(wù)弱勢(shì)群體能提高社會(huì)聲譽(yù)，進(jìn)而獲得更多權(quán)威性資源。此外，調(diào)研的四家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，無(wú)一例外都在機(jī)構(gòu)辦公區(qū)、服務(wù)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所、官方網(wǎng)站等線上線下多種途徑，對(duì)省市政府官員、學(xué)者專家等人員的視察調(diào)研進(jìn)行了廣泛宣傳，依靠政府和學(xué)者的公信力增強(qiáng)公眾認(rèn)可度。

五、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的實(shí)踐隱憂

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展效能和可持續(xù)性取決于主體動(dòng)因協(xié)調(diào)一致程度和資源的有效使用。在實(shí)踐運(yùn)行中，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式還存在著主體參與協(xié)調(diào)薄弱、原生動(dòng)力不足與資源欠缺3個(gè)方面的隱憂。

一方水土養(yǎng)一方人，作為榆盤(pán)人，年年歲歲種洋芋，歲歲年年吃洋芋，再輕輕地哼一曲《榆盤(pán)洋芋花兒開(kāi)》，神仙的生活也不過(guò)如此。

(一)主體未充分調(diào)動(dòng)，主體間協(xié)調(diào)性不足

如前所述，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式有效發(fā)展離不開(kāi)多元主體的共同參與。在推進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的實(shí)踐過(guò)程中，居民、社區(qū)等主體的參與積極性有所欠缺，不同主體之間和主體內(nèi)部還存在協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題。

一方面，許多可參與的主體未被充分調(diào)動(dòng)參與。調(diào)研的四家機(jī)構(gòu)普遍反映，一些老年人節(jié)省和存錢(qián)觀念很強(qiáng)烈，寧愿生活過(guò)得差也不愿為服務(wù)付費(fèi)；即使是不收費(fèi)的政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，也會(huì)發(fā)生老年人不讓陌生人進(jìn)入家門(mén)從而服務(wù)遞送受阻的情況；部分地方的社區(qū)居民出于房?jī)r(jià)漲跌、衛(wèi)生安全等自身利益考慮，抵制養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)在小區(qū)門(mén)口，引發(fā)鄰避效應(yīng)。此外，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在養(yǎng)老服務(wù)方面沒(méi)有績(jī)效考核，缺乏有效正向激勵(lì)，而且服務(wù)老年人存在一定醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致負(fù)向激勵(lì)，加之承擔(dān)了眾多基層社會(huì)醫(yī)療服務(wù)以及核酸檢測(cè)等工作，因而未被充分調(diào)動(dòng)為老年人提供醫(yī)療服務(wù)?！吧鐓^(qū)衛(wèi)生部門(mén)，讓他做家庭醫(yī)生簽約、家庭病床，他們的積極性不是很高……其實(shí)做了(這些工作)也不一定能拿得多(指收入)，但是如果說(shuō)做出問(wèn)題來(lái)了，這可能到時(shí)候要來(lái)問(wèn)(責(zé))，他說(shuō)我這個(gè)平時(shí)本身事那么多，現(xiàn)在又是打疫苗又是核酸檢測(cè)，忙都忙不過(guò)來(lái)?！?訪談?dòng)涗洠篧20220919)

另一方面，地方政府內(nèi)部協(xié)調(diào)不足，部際協(xié)同和區(qū)域協(xié)同依然表層化。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)需要從醫(yī)保、衛(wèi)健、公安等不同部門(mén)獲取社會(huì)保險(xiǎn)、戶籍變動(dòng)、生存狀況、健康檔案等數(shù)據(jù)，對(duì)接到養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)中的老年人數(shù)據(jù)，以便核對(duì)需要上門(mén)服務(wù)的老年人基本信息，記錄所提供的服務(wù)并生成檔案。但四家調(diào)研機(jī)構(gòu)均表示這些數(shù)據(jù)仍未達(dá)到實(shí)時(shí)有效對(duì)接，部分?jǐn)?shù)據(jù)無(wú)法獲取，且需要人工手動(dòng)核對(duì)，擠占了提供養(yǎng)老服務(wù)的人力資源。“我讓我的工作人員每天從醫(yī)保的平臺(tái)里面拿到數(shù)據(jù)，對(duì)接到我們養(yǎng)老的平臺(tái)，這是從人工的方面來(lái)說(shuō)，是占用了我的工作人員很長(zhǎng)的一個(gè)工作……不僅僅是戶籍這塊，遷入遷出的數(shù)據(jù)這塊都沒(méi)有做到一個(gè)實(shí)時(shí)性的對(duì)接?！?訪談?dòng)涗洠築20220919)此外，推進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式需要首先做好信息平臺(tái)搭建、適老化改造等基礎(chǔ)工作，其中具有明顯規(guī)模效應(yīng)的事項(xiàng)應(yīng)該統(tǒng)籌，但現(xiàn)實(shí)情況卻是不同市轄區(qū)各自行事。以老年人健康體檢信息系統(tǒng)為例，N市下轄區(qū)中6個(gè)區(qū)擁有各自的系統(tǒng)且不互通，家庭醫(yī)生和其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)需要與各區(qū)衛(wèi)健部門(mén)對(duì)接，從不同平臺(tái)獲取信息資料。地方政府部門(mén)間和地區(qū)間的協(xié)同有所欠缺，導(dǎo)致在推動(dòng)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的過(guò)程中出現(xiàn)資源浪費(fèi)和效率不足。

(二)原生動(dòng)力不足，目標(biāo)發(fā)生偏離

由于縱向上的行政發(fā)包制度，(25)周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會(huì)》2014年第6期。疊加非績(jī)效考核下的橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)，(26)周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。導(dǎo)致地方政府推進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的動(dòng)因中，自上而下的政治壓力占據(jù)主導(dǎo)性地位，公共價(jià)值創(chuàng)造的原生動(dòng)力不足。此外，盡管民政部門(mén)通過(guò)向中央政府和在不同部門(mén)中搶奪話語(yǔ)權(quán)來(lái)索取更多資源，但由于較大的老年人口基數(shù)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)仍面臨較大財(cái)政資源限制。面臨自上而下的政治壓力和受限的財(cái)政資源，地方政府行動(dòng)逐漸背離以老年人為中心這一服務(wù)宗旨，轉(zhuǎn)向完成甚至超額完成考核指標(biāo)，出現(xiàn)考核的異化和公共性目標(biāo)的偏離。N市所在省對(duì)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展考核設(shè)置了服務(wù)次數(shù)和時(shí)長(zhǎng)的考核指標(biāo)，具體到N市則是要求每個(gè)月上門(mén)2次，每次不少于1小時(shí)。上門(mén)服務(wù)的總時(shí)長(zhǎng)和覆蓋人數(shù)便成為N市地方政府關(guān)注的重點(diǎn)指標(biāo)。調(diào)研中，N市不同部門(mén)的政府工作人員多次強(qiáng)調(diào)自己面臨高質(zhì)量發(fā)展考核壓力，也傾向?qū)⒁延械墓ぷ鞒尚紫葰w因于績(jī)效考核的強(qiáng)力實(shí)施。

而調(diào)研的四家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)成立時(shí)間并不長(zhǎng)，需求仍未有效釋放的養(yǎng)老行業(yè)帶來(lái)的生存壓力比公益性目標(biāo)等價(jià)值追求更為緊迫，尤其是D機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)時(shí)間較短，面臨較大轉(zhuǎn)型壓力。為了保住政府這一重要客戶，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以完成政府交辦的工作為主要目標(biāo)。接受上門(mén)服務(wù)老年人可以在理發(fā)、剪指甲、送餐上門(mén)等一系列服務(wù)清單中選擇一項(xiàng)進(jìn)行，但實(shí)際上多數(shù)服務(wù)內(nèi)容不需要1個(gè)小時(shí)即可完成，剩下的時(shí)間服務(wù)人員便不得不想辦法留在老年人家中，以便完成要求的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，忽視了老年人的切實(shí)需求。

(三)依賴財(cái)政資源，可持續(xù)性欠缺

由于市場(chǎng)供給力量較為薄弱且需求方購(gòu)買(mǎi)力尚未完全激活，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展短期內(nèi)仍然依靠政府尤其是上級(jí)財(cái)政資源。

一方面，地方政府推動(dòng)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展依賴于財(cái)政資源，表現(xiàn)為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展較好的地方通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力較為充足的城市，而且這些城市大多依托上級(jí)和中央試點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政支持。不可逆轉(zhuǎn)的老齡化趨勢(shì)下不斷擴(kuò)張的老年人口，與“只能升不能降”的民生標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾，給社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展資金的可持續(xù)性帶來(lái)隱患?！案鞣N各樣的民生標(biāo)準(zhǔn)你不能降，尤其是給老百姓的錢(qián)，你不能降的。”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)

在受限的財(cái)政資源之下，N市民政部門(mén)既要壓縮政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的單價(jià)換取更高的服務(wù)人數(shù)和時(shí)長(zhǎng)指標(biāo)，又不能設(shè)置過(guò)低的服務(wù)價(jià)格，否則沒(méi)有機(jī)構(gòu)愿意承接政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)N市民政部門(mén)與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)幾年的協(xié)商，最終將提供上門(mén)服務(wù)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為約30元/小時(shí)。這一價(jià)格協(xié)商確定的過(guò)程間接反映出上門(mén)服務(wù)這一嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的方式依然主要依靠政府財(cái)政資源?！柏?cái)政局今年還跟我們(指民政部門(mén))一起把這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)從20塊錢(qián)漲到了接近30塊錢(qián)……30塊錢(qián)就考慮了財(cái)政投入的，能調(diào)到30我們組織(指提供上門(mén)服務(wù)的機(jī)構(gòu))已經(jīng)基本的暫時(shí)可能能活下去了，是吧。”(訪談?dòng)涗洠篗20220919)

另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也對(duì)政府財(cái)政資源形成依賴。調(diào)研的四家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)均定位中端市場(chǎng)，但目前其需求端的消費(fèi)潛力未被充分挖掘，市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)力不足，機(jī)構(gòu)生存發(fā)展對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的資金具有較大依賴性。調(diào)研中D機(jī)構(gòu)表示：“我們現(xiàn)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一年花幾千萬(wàn)、幾個(gè)億，事實(shí)上這種事情是難以為繼。我們10年前干這個(gè)事情的時(shí)候，就覺(jué)得可能有一天突然就叫停了。”(訪談?dòng)涗汥20220824)盡管自身已經(jīng)認(rèn)識(shí)到依靠政府購(gòu)買(mǎi)的不可持續(xù)性并對(duì)這一依賴性表示堪憂，但囿于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依然對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)訂單具有較高依賴性。

六、結(jié)論與政策建議

本文從行動(dòng)主義邏輯出發(fā)，基于嵌入性理論構(gòu)建“動(dòng)因-資源”二維分析框架，以N市為例探究社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的產(chǎn)生與發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的動(dòng)因契合與資源賦能構(gòu)成了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展邏輯。具體來(lái)說(shuō)，地方政府在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的過(guò)程中，面臨由外向內(nèi)的社會(huì)壓力、自上而下的政治壓力和橫向間的地方比較壓力，也擁有滿足老年人需求的公共價(jià)值追求內(nèi)生動(dòng)力；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)擁有政策鼓勵(lì)和自身盈利追求的雙重動(dòng)力。雙方在動(dòng)因上耦合促成了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的共同生產(chǎn)。地方政府通過(guò)多種途徑尤其是試點(diǎn)、示范、表彰等方式向上獲取配置性資源和權(quán)威性資源，上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)和橫向部際協(xié)同以整合資源；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)既向地方政府“要政策”獲得配置性資源，也與地方政府“謀合作”以政府購(gòu)買(mǎi)的方式一舉多得，同時(shí)增強(qiáng)自身實(shí)用、規(guī)范和認(rèn)知合法性。然而，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式還存在三方面的實(shí)踐隱憂：一是老年人、社區(qū)居民、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體參與不足，主體之一的地方政府部際和區(qū)域間的協(xié)調(diào)性仍有短板。二是地方政府行動(dòng)邏輯受自上而下的政治壓力主導(dǎo)，原生動(dòng)力不足，而養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為完成交易也以訂單數(shù)據(jù)完成為重心，出現(xiàn)以考核指標(biāo)為中心的公共性目標(biāo)偏離。三是依賴政府財(cái)政資源，資源受限制約了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的可持續(xù)發(fā)展和推廣。

為了充分發(fā)揮社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式效能，應(yīng)該從以下3個(gè)方面優(yōu)化。

一是需要構(gòu)建多元主體一致共識(shí)。宣傳推廣公共價(jià)值追求，要形成把維護(hù)老年人的健康生命權(quán)益和滿足其需求放在第一位的共識(shí)。增強(qiáng)地方政府內(nèi)部政治素養(yǎng)和價(jià)值觀念培養(yǎng)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作的公共價(jià)值追求動(dòng)力。

二是調(diào)動(dòng)更多主體積極協(xié)調(diào)參與。養(yǎng)老服務(wù)本身所具有的小批量、多品種等特征決定了需要中小規(guī)模組織的積極參與，有必要通過(guò)建立社會(huì)組織培育扶持機(jī)制、降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻等方式，鼓勵(lì)和發(fā)展中小企業(yè)、社會(huì)企業(yè)等社會(huì)力量參與。強(qiáng)化積極老齡觀念，引導(dǎo)老年人建立積極養(yǎng)老的心態(tài)，以開(kāi)放的心態(tài)接觸新鮮事物，消除對(duì)智能技術(shù)設(shè)備和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員提供服務(wù)的抵觸心理。弘揚(yáng)社會(huì)共同體意識(shí)、公共責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步的公民美德志愿精神，鼓勵(lì)非營(yíng)利性組織、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校等各類組織開(kāi)展和參與志愿公益愛(ài)老敬老活動(dòng)。

三是拓寬資源渠道，規(guī)范模式運(yùn)作，促進(jìn)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式可持續(xù)發(fā)展?！胺殴芊备母锉尘跋拢延卸囗?xiàng)政策為養(yǎng)老服務(wù)組織提供建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。一方面，仍需要繼續(xù)向市場(chǎng)賦權(quán)，引導(dǎo)金融市場(chǎng)、海外力量有序?yàn)樯鐓^(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式提供各項(xiàng)資源。另一方面，還需要規(guī)范社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)行秩序，以減少制度成本和隱形成本的方式擴(kuò)充直接用于養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的資源。堅(jiān)持審慎規(guī)制原則，從前期準(zhǔn)入機(jī)制、中期績(jī)效管理機(jī)制、后期退出機(jī)制等方面細(xì)化規(guī)則，完善社會(huì)監(jiān)督反饋體系，提升社區(qū)老年人服務(wù)對(duì)象和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與度，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用與影響。