劉 琪

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 社會與民族學(xué)院，北京 102488)

一、問題的提出

在少子化和長壽化的雙重作用下，預(yù)計2020—2025年間，60歲及以上的老年人口將由2.64億增至3.09億。從區(qū)域差異來看，在家庭養(yǎng)老功能式微、村集體養(yǎng)老資源匱乏、市場養(yǎng)老服務(wù)發(fā)育不足和國家養(yǎng)老保障體系不健全等多重因素的疊加效應(yīng)下，我國人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)倒置特征。基于此，積極應(yīng)對人口老齡化不僅被提升為一項國家戰(zhàn)略，農(nóng)村更是被視為人口老齡化的主戰(zhàn)場。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》適時提出“加大對基層和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入，切實加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”。一時間，如何加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、提高養(yǎng)老服務(wù)效率成為政界和學(xué)界討論的焦點話題。

加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)意味著要強化供給，提升養(yǎng)老服務(wù)效率意味著要供需匹配。為此，學(xué)界主要從內(nèi)部主體動員的“資源存量”視角和外部主體介入的“資源增量”視角兩方面展開討論，并由此開啟了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的“內(nèi)外之爭”?；谖覈拔锤幌壤稀钡幕緡?，內(nèi)部視角認(rèn)為以村莊為依托、以互助養(yǎng)老為核心的村社養(yǎng)老是提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和效率的關(guān)鍵。從宏觀層面來看，通過存量資源的調(diào)動，村社養(yǎng)老能夠極大節(jié)省財政成本，從而為我國低成本應(yīng)對人口老齡化提供一條可行路徑；從微觀層面來看，因保留了村莊生產(chǎn)生活的完整性，村社養(yǎng)老有利于促進老年人與自然、社會和內(nèi)心的和諧關(guān)系，從而獲取高質(zhì)量的養(yǎng)老生活和養(yǎng)老體驗。(1)賀雪峰：《積極應(yīng)對農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會科學(xué)研究》2022年第4期。如何建設(shè)村社養(yǎng)老秩序，是內(nèi)部視角需要回應(yīng)的重點與難點。李永萍指出，通過存量資源整合、多元主體動員和社會組織重構(gòu)等方式，可以在村莊內(nèi)部構(gòu)建起具有公共屬性的互助養(yǎng)老秩序。(2)李永萍：《“多元一體”：集體主導(dǎo)的村社養(yǎng)老模式——基于閩南鄉(xiāng)村敬老院的個案考察》，載《求實》2020年第5期。賀雪峰則從具體的技術(shù)路徑出發(fā)，指出農(nóng)村志愿服務(wù)、低償服務(wù)和“時間銀行”對于構(gòu)建互助養(yǎng)老秩序的重要性。(3)賀雪峰：《互助養(yǎng)老：中國農(nóng)村養(yǎng)老的出路》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期。然而，作為新型養(yǎng)老秩序，村社養(yǎng)老在實踐中面臨社會認(rèn)同度低、責(zé)任風(fēng)險難化解、資金支持不穩(wěn)定、互助質(zhì)量難保證等問題，(4)紀(jì)春艷：《新型城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境及優(yōu)化策略》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第1期。并由此引發(fā)了學(xué)界關(guān)于村社養(yǎng)老可行性的討論。(5)郭丹陽：《 中國農(nóng)村互助養(yǎng)老模式可行性研究》，福建師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。外部視角則基于社會公平觀和發(fā)展福利共享觀，將國家視為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵主體。外部視角主張強化農(nóng)村公共服務(wù)和政策資源供給，通過漸進式改革逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系、加強農(nóng)村養(yǎng)老的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃、提高農(nóng)村養(yǎng)老的戰(zhàn)略定位，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障資金供給體系，以應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老中存在的資金供給不足、社會力量薄弱、集體經(jīng)濟無力和家庭支持弱化等困境。(6)張艷霞，等：《中國農(nóng)村養(yǎng)老保障資金供給現(xiàn)狀及多元化探析》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第4期。賀雪峰指出，這種試圖完全依托政府財政、單向依靠外部資源輸入以強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的方式，并不具備基本條件。(7)賀雪峰：《積極應(yīng)對農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會科學(xué)研究》2022年第4期?？紤]到村社養(yǎng)老的內(nèi)在發(fā)展困境，以及國家養(yǎng)老的高負擔(dān)困境，國家和村社合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的路徑被建構(gòu)出來，其中，國家提供基本的養(yǎng)老設(shè)施、合適的制度設(shè)計、嵌入式的養(yǎng)老產(chǎn)品和適度的資金供給，(8)賀雪峰：《積極應(yīng)對農(nóng)村老齡化的村社養(yǎng)老》，載《社會科學(xué)研究》2022年第4期。被認(rèn)為是合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)的前提。由此，“內(nèi)外之爭”逐步走向“內(nèi)外融合”，國家適度參與被視為有效強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵。

然而，在供給養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府遭遇了諸多實踐困境。既有研究主要從以下3個方面展開分析。一是政府供給能力不足導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨資源稀缺困境，即我國在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方面仍存在較大的資金缺口，導(dǎo)致服務(wù)對象有限、服務(wù)能力不足和服務(wù)質(zhì)量不高等困境。(9)胡祖銓：《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究》，載《宏觀經(jīng)濟管理》2015年第3期。二是政府供給內(nèi)容脫嵌導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨供需錯配困境，即政府將完善養(yǎng)老服務(wù)等同于養(yǎng)老場所建設(shè)，將養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升等同于養(yǎng)老設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)投入，使得養(yǎng)老服務(wù)脫嵌于老年人的日常生活與真實需求，(10)王迪，楊穩(wěn)璽：《“脫嵌”與“根植”：養(yǎng)老服務(wù)與日常生活的兩種關(guān)系》，載《社會發(fā)展研究》2021年第4期。難以獲得老年人的積極回應(yīng)。三是政府供給方式不當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨資源配置效率不高困境，即政府“去主體性”“除能化”的服務(wù)供給方式難以有效整合農(nóng)村資源存量，容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)陷入不可持續(xù)困境。(11)曲紹旭：《養(yǎng)老服務(wù)體系主體協(xié)同動力機制》，載《學(xué)術(shù)交流》2022年第1期。

既有研究對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境展開了較為深入的分析，具有重要的啟發(fā)意義，但仍存在以下兩點不足，這為本研究的推進提供了一定的討論空間。一是相關(guān)研究仍舊聚焦于政策實踐過程，探討?zhàn)B老服務(wù)困境的產(chǎn)生原因，未能考慮到村莊場域所做出的反應(yīng)同樣會影響?zhàn)B老服務(wù)效果。作為改進，需要真正融合“內(nèi)外”兩種視角，系統(tǒng)性地解析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實踐困境。二是基層政府是中央政策執(zhí)行的最終環(huán)節(jié)，基層政府行為在很大程度上決定了養(yǎng)老服務(wù)政策的執(zhí)行過程是否偏離政策初衷。(12)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，載《社會學(xué)研究》2008年第6期。然而，相關(guān)研究雖然指出政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的一些不足之處，但沒有整體性地從縣鄉(xiāng)村三級組織體系來理解并把握養(yǎng)老服務(wù)困境的形成原因。政府行為是各級政府在貫徹國家意志、落實養(yǎng)老服務(wù)過程中所具體做出的行為，它對養(yǎng)老服務(wù)效果有著重要影響，因而需要進一步深入基層政府行為的內(nèi)在邏輯探析養(yǎng)老服務(wù)困境的生成機制。本文將基于筆者及所在團隊于2021年9月在豫南C縣所展開的為期20天的“一老一小”專題調(diào)研，以基層政府的養(yǎng)老服務(wù)邏輯為切入點，分析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實踐困境、形成原因及非預(yù)期后果。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的C縣實踐及其表征

C縣耕地面積為121.9萬畝，屬于典型的農(nóng)業(yè)型縣城。2020年C縣財政總收入約為43億元，其中，地方一般公共預(yù)算6.88億，上級轉(zhuǎn)移支付36億，財政支出61億，收支缺口達18億元，屬于典型的吃飯財政。C縣下轄2個街道、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口數(shù)為93.7萬，其中，常住人口數(shù)為59.3萬，60歲及以上的人口占常住人口數(shù)的19.2%，人口老齡化程度高于全國老齡化。2016年，C縣所屬的地級市被選為全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點城市。近些年，大量養(yǎng)老資源輸入C縣，用于建設(shè)日間照料中心和發(fā)展市場養(yǎng)老機構(gòu)，前者的服務(wù)對象主要是尚有自理能力的在村老年人，后者的服務(wù)對象是失能半失能老年人。由于縣域失能半失能老年人數(shù)量較少，市場化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)育不健全，服務(wù)群體和服務(wù)效果有限，因此暫不討論。本文主要討論C縣日間照料中心投建及運營情況，呈現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀。

C縣養(yǎng)老服務(wù)的重點工作是投建日間照料中心，并依托其為在村老年人提供各項養(yǎng)老服務(wù)。C縣養(yǎng)老工作成效顯著，截至2020年，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村日間照料中心覆蓋率高達70%。此外，日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)頗高，以C縣亮點工程P村日間照料中心為例，P村日間照料中心建成于2013年，硬件投入約計900萬元，每年的運營費用高達80萬元。P村日間照料中心分為室內(nèi)室外兩部分，室內(nèi)設(shè)有休息室、娛樂室、健康咨詢室、心理輔導(dǎo)室、電影院、圖書閱覽室、健身室、餐廳等，室外設(shè)有假山、涼亭、回廊、健身區(qū)、24孝圖、孝心園等配套服務(wù)設(shè)施。另外，依托日間照料中心，政府免費為在村老年人提供茶水、午餐、早晚接送、理發(fā)、體檢、一日游、意外傷害險、慶祝生日和中藥香薰等服務(wù)。目前，P村日間照料中心成為C縣對外宣傳的亮點工程和對內(nèi)投建的理想模板。然而，調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，密集的養(yǎng)老政策資源下鄉(xiāng)，卻沒有顯著提升老年人的生活福祉，以日間照料中心為載體的養(yǎng)老服務(wù)反而陷入過密化困境。

“過密化”概念最早由戈登威澤提出，經(jīng)過舒爾茨的理論化用而傳播于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其后，黃宗智將這一概念引入中國，并試圖用其解釋“增長”和“發(fā)展”的關(guān)系，將以邊際報酬遞減為代價的單位總產(chǎn)值增加方式稱為“沒有發(fā)展的增長”。(13)黃宗智：《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局，2000年版。作為一種接續(xù)，本文將“過密化”應(yīng)用于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，具體指政府主體按照一套標(biāo)準(zhǔn)化、精細化和嚴(yán)密化的量化指標(biāo)體系，通過行政體系內(nèi)部的充分動員，向農(nóng)村輸入大量養(yǎng)老資源，卻沒有真正滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求、提升老年人的生活福祉，養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出“有增長、無發(fā)展”的特征。在基層社會場域，養(yǎng)老服務(wù)陷入內(nèi)容、規(guī)則和方式多維度的過密化困境，導(dǎo)致養(yǎng)老資源投入未能有效轉(zhuǎn)化為老人老年生活福祉的提升。

(一)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容過密化

一般來說，老年人的需求主要包括經(jīng)濟支持、生活照料和精神慰藉需求。邁向物質(zhì)充裕時代，老年人的經(jīng)濟需求基本能夠通過自身勞動或家庭支持得到滿足，少量失能半失能老年人的生活照料需求也能通過市場化服務(wù)得到解決。相比之下，由于家庭的拆分化再生產(chǎn)與社會關(guān)系的理性化轉(zhuǎn)向，老年人的情感慰藉難題逐步凸顯出來。(14)劉琪：《通過社會交往的農(nóng)村老年人精神慰藉實現(xiàn)：生成邏輯與路徑優(yōu)化》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第3期。為解決這一難題，政府在農(nóng)村投建日間照料中心，試圖通過老年空間營造將在村老年人聚集起來。同時，依托這一空間開展各種文化活動，強化老年人的社會交往密度，豐富其精神生活。然而，在具體的養(yǎng)老服務(wù)過程中，因存在重建設(shè)輕運營、重物質(zhì)輕人文、重景觀輕需求等偏好，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍停留在物質(zhì)性層面，未能有效深入老年人精神需求層面。

1.重建設(shè)輕運營與養(yǎng)老設(shè)施難以有效運轉(zhuǎn)

2012年以來，提高日間照料中心的覆蓋率成為C縣強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重點工作，并于2019年將其正式納入政府工作計劃，將工作目標(biāo)調(diào)整為轄區(qū)內(nèi)全覆蓋。近些年，C縣日間照料中心覆蓋率大幅度提高，然而，因政府要求與村莊能力錯配，日間照料中心多處于停止運營狀態(tài)。

政府一刀切地要求各村設(shè)置日間照料中心，并且要求村級組織配套適老化設(shè)施。然而，除了少數(shù)幾個亮點村外，部分普通村的集體經(jīng)濟有限，且難以獲得充足的政府資源支持，不僅沒有能力為日間照料中心提供專門場地，而且沒有辦法承擔(dān)日常經(jīng)營成本。面對政府要求，部分普通村只能采取以下措施進行形式化應(yīng)對：一方面，在建設(shè)用地資源緊缺的情況下，普通村將村部空余辦公室當(dāng)作日間照料中心活動場地。由于日間照料中心屬于休閑娛樂空間，村部大樓屬于政治空間，將兩種矛盾且充滿張力的空間疊加在一起，老年人很難在其中放松身心。另一方面，由于集體經(jīng)濟匱乏，村級組織難以承擔(dān)運營管理費用，除了迎檢和做臺賬需要外，村干部平時會給日間照料中心大門上鎖，不向在村老年人開放?？梢姡珻縣日間照料中心呈現(xiàn)出重建設(shè)輕運營特征，盡管普及率較高，但未能真正惠及在村老年人。

2.重物質(zhì)輕人文與養(yǎng)老產(chǎn)品難以滿足需求

在農(nóng)村老年人精神需求日益凸顯之際，養(yǎng)老產(chǎn)品只有深入老年人的精神需求層面，才能更好服務(wù)于老年人整體福利水平的提升。然而，C縣養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出重物質(zhì)輕人文特征，政府將養(yǎng)老服務(wù)的重點放在硬件設(shè)施配套上，認(rèn)為物質(zhì)配套齊全后，自然會吸引老年人前來消費服務(wù)。然而，老年人與這些物質(zhì)性養(yǎng)老產(chǎn)品的互動是個體性的、表層化的，他們在物質(zhì)性產(chǎn)品的消費中，并沒有和其他老年人產(chǎn)生密切的社會關(guān)聯(lián)，也難以獲得精神層面的滿足。事實上，物質(zhì)產(chǎn)品只有和文化活動相結(jié)合，促進老年人的社會交往密度和情感互動濃度，老年人才能真正從“人”與“人”的互動中獲得雙向的、深層的和有溫度的社會交往體驗，其精神慰藉需求才能真正得到滿足。

3.重景觀輕需求與養(yǎng)老服務(wù)難以供需匹配

“景觀”概念最初是地理學(xué)和生態(tài)學(xué)概念，指代一個區(qū)域總體風(fēng)景畫面和自然景象的可視化呈現(xiàn)。其后，“景觀”概念被引入社會科學(xué)領(lǐng)域，并被賦予符號意義和社會意涵，不僅包含著視覺主體對景觀的看法，(15)Hirsch，E.The Anthpology of Landscape：Perspective on Place and Space.Oxford：Oxford University Press，P.1995.還包含著景觀所表達的關(guān)系秩序。(16)[法]居伊·德波：《景觀社會》，王昭鳳譯，南京：南京大學(xué)出版社，2006年版，第57頁。老年人是養(yǎng)老服務(wù)的視覺主體，他們對養(yǎng)老服務(wù)的需求實體化為養(yǎng)老景觀，養(yǎng)老景觀理應(yīng)服從于老年人養(yǎng)老需求的滿足。然而，在具體的養(yǎng)老景觀構(gòu)建過程中，政府替代老年人，成為決定養(yǎng)老景觀形態(tài)的視覺主體；政績追求替代老年人需求，成為養(yǎng)老景觀形塑的內(nèi)在驅(qū)動，養(yǎng)老景觀不再將目標(biāo)聚焦于老年人需求滿足，日益成為政府實現(xiàn)政績的載體。其在村莊社會的表現(xiàn)是，政府追求養(yǎng)老景觀帶來的視覺震撼，未能真正和老年人的實際需求相對接，不僅導(dǎo)致資源浪費，而且無益于老年人養(yǎng)老水平的提升。

(二)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)則過密化

伴隨家庭養(yǎng)老功能式微和村社倫理淡化，養(yǎng)老問題逐漸從家庭領(lǐng)域溢出，成為備受關(guān)注的社會問題。提高日間照料中心普及率是政府積極回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老問題的重要舉措。然而，政府為規(guī)范日間照料中心而輸入了大量規(guī)則，導(dǎo)致老年人成為被規(guī)訓(xùn)的對象，難以在復(fù)雜的空間管理中便利地消費服務(wù)。

1.時間管理標(biāo)準(zhǔn)化與老人生活節(jié)奏的偏離

農(nóng)村老年人往往依據(jù)農(nóng)時等自然節(jié)律調(diào)適自己的生產(chǎn)生活節(jié)奏，他們的時間安排具有不規(guī)則性、周期性特征。然而，日間照料中心采用標(biāo)準(zhǔn)化的時間管理方式，每日開放時間為8：00-15：00，且周末不營業(yè)，這種時間安排因脫嵌于老年人的時間安排，常常遭到老年人的抱怨，也影響到養(yǎng)老服務(wù)效果。比如，夏天太陽出來得比較早，老年人早上五六點鐘便起床了，他們希望日間照料中心開放時間能夠提前一些，不然“等的焦急、難受”。再比如，在村莊公共空間日益萎縮的情況下，老年人常常因“不再方便串門”而“無處可去”，日間照料中心能夠為老年人提供專門的公共空間以承載老年人過剩的閑暇時光，然而，由于關(guān)門時間太早，老年人飯后只能“獨坐家門”，難以排解油然而生的孤獨情緒。除此之外，老年人只有農(nóng)忙和農(nóng)閑的時間觀念，沒有雙休觀念，日間照料中心的“雙休”設(shè)置進一步降低了其服務(wù)于老年人的能力。因時間管理標(biāo)準(zhǔn)化，偏離了老年人的時間節(jié)奏，養(yǎng)老服務(wù)在老年群體中的認(rèn)同度較低。

2.空間管理精細化與老年人的身心結(jié)構(gòu)偏離

為維護空間秩序，日間照料中心制定了精細化的空間守則，如不能大聲講話、吸煙、穿臟衣服、打赤膊等。因不符合老年人的生活慣習(xí)和身心結(jié)構(gòu)，這些空間規(guī)則降低了老年人的養(yǎng)老服務(wù)體驗。事實上，這些看似不文明的行為，在農(nóng)村生活系統(tǒng)中卻有其合理性。以大聲交談為例，在開放程度較高的公共空間中，老年人習(xí)慣于大聲說話，只有這樣，周圍人才能聽得清，才便于加入這場向他人開放的談話。若是輕聲細語，反而會被他人誤認(rèn)為講悄悄話，這不利于老年人敞開談心。另外，抽煙不僅是生理需要，同時也是重要的社交方式，在農(nóng)村，相互遞煙、點煙是老年人開啟話匣子的重要方式，“遞完煙、抽兩口，自然就有話說了”，禁止抽煙反而讓老年人的交往受到一定阻礙。另外，當(dāng)前老人農(nóng)業(yè)盛行，老年人需要長期和土地打交道，難以保持衣物干凈整潔，若是想走進日間照料中心就需要回家換衣服，為避免來回折騰，老年人干脆不去日間照料中心了?？傊?，精細化的空間管理規(guī)則因偏離于老年人的身心結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致原本服務(wù)于老年人的日間照料中心，變成老年人需要不斷調(diào)適自身方能適應(yīng)的具有規(guī)訓(xùn)意味的空間。

3.對象管理分類化與老年人的認(rèn)知圖式偏離

日間照料中心對老年人的年齡結(jié)構(gòu)和身體能力進行了分類化管理，在年齡方面，日間照料中心面向全村60歲及以上的老年人，然而，只有69歲及以上的中高齡老人才能享受就餐、免費接送和洗衣等服務(wù)。這種將年齡結(jié)構(gòu)和服務(wù)類型相綁定的做法，并不符合農(nóng)村老年人的認(rèn)知圖式。事實上，相比于實際年齡，農(nóng)村更講究輩分，不少年齡在60-69歲之間的老年人輩分比69歲以上的老年人高，然而，他們只能享受更少的服務(wù)，這讓這些“長輩”在“晚輩”面前感到低人一等，其前往日間照料中心的意愿大大降低，認(rèn)為去了“沒面子”。在身體能力方面，日間照料中心將老年人劃分為有自理能力和失能半失能老人，有自理能力的老年人能夠自如地進出日間照料中心，而失能半失能老人只有在子女親戚的陪同下，才能進入日間照料中心。事實上，很多半失能老年人并沒有多少行動障礙，且相比于一般老年人，他們更渴望融入老年群體，且認(rèn)為自己更應(yīng)該享受政府和村社集體提供的服務(wù)。然而，當(dāng)前針對他們的規(guī)定極大增加了他們接受日間照料中心服務(wù)的難度，并加劇了他們?nèi)后w融入困難問題。總之，這種分類管理方式不符合老年人樸素的鄉(xiāng)土認(rèn)知，容易引發(fā)老年人的心態(tài)失衡和老年群體的關(guān)系區(qū)隔。

(三)養(yǎng)老服務(wù)方式過密化

合適的服務(wù)方式是實現(xiàn)供需匹配、提高服務(wù)效率和增進供給方與需求方良性互動的關(guān)鍵。(17)趙茜：《實踐與反饋：農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的適應(yīng)性分析》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第1期。然而，C縣單向度的、去情感化的服務(wù)方式和嚴(yán)密化的過程考核，導(dǎo)致政府和老年人之間產(chǎn)生關(guān)系鴻溝，養(yǎng)老服務(wù)由此陷入低效供給狀態(tài)。

1.單向度的服務(wù)供給

政府是C縣養(yǎng)老服務(wù)供給主體，壟斷了養(yǎng)老政策制定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和政策執(zhí)行過程等內(nèi)容，老年人缺乏制度化的需求表達和意見反饋渠道，由此，服務(wù)供給方(政府)和服務(wù)需求方(老年人)之間缺乏良性互動，無法建立服務(wù)改進機制。這種單向度的服務(wù)供給方式，嚴(yán)重影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)效果。一方面，供需錯配難題難以得到解決。由于缺乏對農(nóng)村老年人的了解，政府在向農(nóng)村老年人提供服務(wù)的過程中，常常以城市老年人的需求標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，向農(nóng)村老年人輸入高端且現(xiàn)代的養(yǎng)老產(chǎn)品，寄希望于依托這些現(xiàn)代產(chǎn)品實現(xiàn)對農(nóng)村老年人的改造。然而，這種不尊重農(nóng)村老年人養(yǎng)老偏好的做法遭遇了現(xiàn)實反叛，那些現(xiàn)代化的養(yǎng)老產(chǎn)品不僅無人問津，還被農(nóng)村老年人視為“資源浪費”。另一方面，單向輸入激活了農(nóng)村老年人的權(quán)利意識和等靠要的心理。政府單向輸入行為難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村老年人對政府養(yǎng)老服務(wù)的合法性認(rèn)同，他們將政府的投入視為理所當(dāng)然，并將自己的養(yǎng)老需求難以得到滿足視為不正?，F(xiàn)象。因此，一旦政府難以滿足他們的預(yù)期，他們就會發(fā)出抱怨，認(rèn)為政府“沒有做到位”。在這種權(quán)利意識和等靠要心理下，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)難以獲得老年人肯定。(18)王進文：《主體性取向的鄉(xiāng)村老齡社會治理：實踐邏輯與路徑建構(gòu)》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第4期。

2.去情感化的服務(wù)過程

伴隨學(xué)界對技術(shù)治理的反思，情感治理逐漸受到學(xué)者重視，并被視為連接國家和個體、增進治理者與民眾良性互動的重要方式。(19)王雨磊：《緣情治理：扶貧送溫暖中的情感秩序》，載《中國行政管理》2018年第5期。在公共服務(wù)領(lǐng)域，情感要素因能弱化治理者和民眾之間的權(quán)力邊界，將兩者置于相對平等的情感關(guān)系場域，并在情感能量的傳遞中，柔化彼此的關(guān)系，而被視為激發(fā)社會內(nèi)生動力和潛力、降低服務(wù)落地成本的重要方式。(20)王麗萍：《國家治理中的情感治理：價值、邏輯與實踐》，載《山東社會科學(xué)》2021年第9期。在日常運營中，日間照料中心管理人員是代表政府和老年人互動的直接主體，他們和老年人的情感互動過程，能夠影響老年人和政府的情感關(guān)系質(zhì)量。然而，“去情感化”的服務(wù)方式，不僅強化了管理者和老年人之間的身份邊界，而且弱化了以服務(wù)撬動政府和老年人之間情感增量的作用，這種缺乏溫度的服務(wù)方式不僅難以促進兩者之間的情感關(guān)聯(lián)，反而進一步加深了兩者之間的情感隔閡，導(dǎo)致服務(wù)成本變高，服務(wù)效率變低，服務(wù)認(rèn)同度未能得到有效提升。

3.嚴(yán)密化的服務(wù)考核

C縣制定了精細化的考核體系以保證養(yǎng)老工作質(zhì)量，然而，嚴(yán)密化的考核方式帶來基層治理負擔(dān)和村干部的形式化應(yīng)對，沒有提高養(yǎng)老工作效率。粗略來看，C縣養(yǎng)老服務(wù)考核可分為日?？己撕屯粨艨己?，前者主要考核村級組織是否完成了政府的指標(biāo)要求，考核對象為養(yǎng)老工作臺賬；后者主要考核村級日間照料中心實際運營情況，考核方式為政府干部現(xiàn)場檢查。然而，兩種考核方式均導(dǎo)致村級組織的形式主義應(yīng)對。具體來看，一方面，政府制定的指標(biāo)要求較高，村級組織只能形式過關(guān)。如C縣政府要求村級組織每個月面向老年人開展一次活動，拍照上傳系統(tǒng)，并做好紙質(zhì)臺賬。在這種情況下，因缺乏走訪入戶時間，村干部只能上網(wǎng)照抄照搬其他地區(qū)經(jīng)驗，并通過變相發(fā)禮品的方式吸引老年人前來參與，拍好現(xiàn)場照片后，村干部便會草草結(jié)束活動，每次活動時間約半小時左右。另一方面，突擊檢查是村干部養(yǎng)老工作壓力的主要來源，為迎檢，村干部會通過利益收買或許諾好處等方式，邀請在村老年人當(dāng)“演員”，營造熱鬧非凡、一團和氣的“真實現(xiàn)場”。這種方式雖然能夠幫助村干部形式過關(guān)，但嚴(yán)重損害了干群關(guān)系，形塑出了“只講利益”的老年人和“不講群眾工作方法”的基層干部。此外，這種方式提升了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的額外成本，養(yǎng)老服務(wù)變成“發(fā)禮品”才能吸引老年人前來消費的基層治理負擔(dān)。

三、“去政治化”：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的一個解釋框架

基層政治包含兩個不同的層次：一是國家政治，二是村莊政治。(21)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。國家政治代表最廣大人民群眾的根本利益，需要通過行政機關(guān)得以執(zhí)行，行政機關(guān)執(zhí)行國家意志的過程被稱為“政治統(tǒng)領(lǐng)行政”(22)[美]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年版，第12頁。。村莊政治指的是村莊內(nèi)部圍繞利益再分配進行的協(xié)商、博弈和妥協(xié)等政治過程。(23)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。國家政治和村莊政治聯(lián)系緊密，前者需要依賴后者才能識別最廣大人民群眾的根本利益，而后者只有在前者提供的制度條件下才有運作空間。(24)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第1期。在養(yǎng)老服務(wù)中，廣大農(nóng)村老年人最基本、最緊迫和最真實的養(yǎng)老需求凝聚為國家意志的表達，它需要通過村莊政治過程識別出來，同時需要依靠國家政治才能得到保障。然而，伴隨壓力型體制運作的剛性化以及行政控制權(quán)向村莊社會的延伸，基層治理邁入雙重“去政治化”，并表現(xiàn)為以下兩個方面，一是行政目標(biāo)取代國家意圖，二是行政控制擠壓村莊政治，最終導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)過密化?？紤]到縣域社會是比鄉(xiāng)村社會更為完整的基層社會，縣域治理是比鄉(xiāng)村治理更加完整的基層治理體系，本文將立足縣鄉(xiāng)村三級組織，以“去政治化”為解釋框架，揭示農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的實踐邏輯。

(一)縣級層面：政策轉(zhuǎn)換權(quán)上移與主動加碼邏輯的生成

公共政策過程包括政策制定、政策轉(zhuǎn)換和政策執(zhí)行三個環(huán)節(jié)。(25)仇葉：《縣級政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對中國公共政策過程的反思》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2021年第3期。其中，政策轉(zhuǎn)換指的是各層級政府結(jié)合本行政轄區(qū)特點，將中央出臺的宏觀政策逐級精細化與規(guī)范化的過程，只有經(jīng)歷這一過程，國家政策才能成為與地方社會相適配、操作性強且能夠提升地方整體治理能力的有效政策。其中，縣級政府是連接國家和鄉(xiāng)村社會的接點，(26)王敬堯，黃祥祥：《縣域治理：中國之治的“接點”存在》，載《行政論壇》2022年第4期。其政策轉(zhuǎn)換能力能夠直接影響國家政策的整體轉(zhuǎn)換效果。然而，近些年，為保證政策過程的規(guī)范性，上級政府主要通過以下兩種方式將政策轉(zhuǎn)換權(quán)上移，加大了對縣級政府不規(guī)范行為的約束力度。一方面，上級政府通過十分細密的量化指標(biāo)體系壟斷政策轉(zhuǎn)換權(quán)力，使得政策執(zhí)行過程趨于剛性化；另一方面，上級政府傾向于制定“頂格化”的指標(biāo)體系，形塑出縣級政府自主加碼行為。

1.量化指標(biāo)體系設(shè)定與政策轉(zhuǎn)換能力缺失

中央政府制定的養(yǎng)老政策一般需要各級政府逐級分解和轉(zhuǎn)化，方可與地方社會適配。近些年，上級政府通過制定細致嚴(yán)密的量化和考核指標(biāo)體系，壟斷了政策轉(zhuǎn)化權(quán)，縣級政府無法結(jié)合基層實際情況對此進行調(diào)整和轉(zhuǎn)換。以C縣日間照料中心投建標(biāo)準(zhǔn)為例，上級政府制定了百分制考評細則，評估內(nèi)容包括基本條件、社會化運營、設(shè)施建設(shè)、制度建設(shè)、服務(wù)項目、服務(wù)績效、服務(wù)管理、人員隊伍、服務(wù)成效、典型性和創(chuàng)新性等幾大板塊，每一個板塊內(nèi)部又設(shè)置多項更為明確的考核細則和標(biāo)準(zhǔn)，并賦予相應(yīng)分值。當(dāng)政策轉(zhuǎn)換權(quán)力上移后，政策執(zhí)行變得日益剛性化，權(quán)重不一的量化指標(biāo)體系決定了縣政府養(yǎng)老工作內(nèi)容的輕重緩急和注意力配置，C縣政府只能對標(biāo)這些多維度、高度數(shù)字化的指標(biāo)體系打造日間照料中心，缺乏結(jié)合基層實際情況對此進行適應(yīng)性調(diào)整的能力和動力。在此情況下，C縣養(yǎng)老工作主要圍繞著如何達標(biāo)升級展開，養(yǎng)老服務(wù)難以同老年人的真實需求相匹配，難以嵌入村社系統(tǒng)而日益脫嵌于基層社會。

2.頂格化管理目標(biāo)與自主加碼行為的形塑

當(dāng)政策轉(zhuǎn)換權(quán)力從縣級政府上移后，作為政策轉(zhuǎn)換主體的上級政府由于缺乏對基層社會的基本了解，常常依據(jù)理想狀態(tài)，按照上限設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)政策目標(biāo)和細則，形成了“頂格管理”的公共政策落實方式。(27)房寧：《“頂格管理”逼得基層搞形式主義》，載《政工學(xué)刊》2021年第2期。同時，為保證頂格化目標(biāo)能夠得到貫徹，上級政府采取橫向排名、紀(jì)委監(jiān)察和強化問責(zé)的方式，將指標(biāo)達成情況與政府官員晉升、工資和獎懲聯(lián)系起來，強化了縣級政府落實各項政策指標(biāo)的壓力。頂格化的管理目標(biāo)和凸顯的過程管理方式持續(xù)強化著縣政府“對上負責(zé)”和“爭創(chuàng)政績”的行為邏輯，出于贏得政績比賽和規(guī)避政治風(fēng)險的雙重動力，縣級政府傾向于在政策執(zhí)行中自主加碼，主動超額履行對上級政府的責(zé)任。以C縣日間照料中心的推進工作為例，2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中指出，到2020年，符合標(biāo)準(zhǔn)的日間照料中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率要達到90%，在農(nóng)村社區(qū)的覆蓋率達到60%。自2013年開始，C縣所在的省市政府對此項工作制定了嚴(yán)格的指標(biāo)體系和進度體系，并提出要在2020年實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)日間照料中心的全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)覆蓋率要達到70%以上。C縣再次主動加碼，將這一目標(biāo)提升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋、農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達到80%以上。結(jié)果是，因上級政府制定的標(biāo)準(zhǔn)超出了縣級政府能力，縣級政府的自主加碼進一步推高了這一標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)只能走向形式化，變成各級政府的政績載體，服務(wù)效率和服務(wù)能力沒有得到實質(zhì)提升。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：壓力傳遞與合規(guī)化邏輯的形成

在強化國家基層政權(quán)建設(shè)方面，縣鄉(xiāng)政府有著不同的功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能體現(xiàn)在它需要平衡好“上面千條線”和“下面一根針”之間的關(guān)系。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在正式治理資源有限的情況下，能利用各種非正式治理資源來調(diào)適“千條線”所帶來的制度支配壓力，提升制度執(zhí)行效力。如今，隨著基層治理轉(zhuǎn)型，大量制度、規(guī)則和監(jiān)督下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能動空間受到極大壓縮，面對任務(wù)重、壓力大和能力小的政策執(zhí)行環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益形塑出“合規(guī)化”的治理邏輯，將“不出錯”作為最高宗旨。

1.問責(zé)強化與雙重壓力結(jié)構(gòu)的形成

伴隨縣域中心工作的擴大化和泛化，行政系統(tǒng)內(nèi)部一票否決的事項激增，養(yǎng)老工作便是其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于科層體系末端，自然成為縣級政府壓力轉(zhuǎn)移和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的對象。為規(guī)避政治風(fēng)險，C縣政府利用層級優(yōu)勢，將大量養(yǎng)老工作下沉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并同步制定了嚴(yán)格的考核清單，通過事務(wù)明晰化和壓力強化的方式推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成縣級政府交辦的政策任務(wù)。由于上級政府強化了對軟指標(biāo)的硬考核，養(yǎng)老服務(wù)這一軟性任務(wù)日益成為基層中心工作。為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，縣級政府強化了數(shù)字監(jiān)督和巡檢力度，并要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記簽訂責(zé)任狀，通過行政體系內(nèi)部的壓力制造推動工作落地。為保證養(yǎng)老工作質(zhì)量，縣級政府在全縣范圍內(nèi)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開橫向排名競爭，排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠獲得物質(zhì)和榮譽方面的獎勵，排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要接受經(jīng)濟懲罰，還要面臨紀(jì)委問責(zé)和全縣通報批評?？梢钥闯?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時陷入縱向體制擠壓和橫向競爭擠壓的雙重壓力結(jié)構(gòu)中，不僅需要“惟上是從”，還要“爭先創(chuàng)優(yōu)”，以規(guī)避行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)。

2.權(quán)責(zé)失衡與合規(guī)化邏輯的生成

當(dāng)大量治理事務(wù)、治理規(guī)范和問責(zé)壓力下沉?xí)r，因治理資源欠缺和治理能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)責(zé)高度不匹配的治理結(jié)構(gòu)中。為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形塑出了合規(guī)化的治理邏輯和事本主義的行為偏好。合規(guī)化指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照國家公共權(quán)威、公共規(guī)則和公共標(biāo)準(zhǔn)來展開治理活動，強調(diào)行政過程的合法合規(guī)。(28)呂德文：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層超負：基層治理合規(guī)化及其意外后果》，載《公共管理與政策評論》2022年第1期。事本主義則是合規(guī)化的實踐表達，強調(diào)在治理過程中按照既定規(guī)則和規(guī)范行事。事實上，合規(guī)化和事本主義是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為適應(yīng)基層治理情境變遷所做出的策略性調(diào)適，一般情況下，只要行政過程合法合規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便可避免上級政府追責(zé)。然而，這種策略行為卻不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的提升，一方面，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將合規(guī)化作為行動指南，那么那些沒有被納入考核范圍的養(yǎng)老需求便被視為剩余性事務(wù)，難以獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視；另一方面，即便是老年人相對緊迫的需求在基層治理場域不斷被表達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也堅持“走程序、找依據(jù)、按規(guī)定”，缺乏根據(jù)實際情況優(yōu)化服務(wù)的積極性。在對合規(guī)化行為的追求中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法提升國家政策和基層社會的契合度，國家意圖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合規(guī)化的治理邏輯中進一步被歪曲。

(三)村莊層面：控制下沉與村莊“去政治化”

在“鄉(xiāng)政村治”二元治理架構(gòu)下，村級組織不屬于行政組織，它主要面向村莊社會的內(nèi)生事務(wù)(村務(wù))。(29)金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關(guān)系分析》，載《社會主義研究》2000年第4期。然而，伴隨國家能力提升和鄉(xiāng)村定位調(diào)整，國家逐步強化對鄉(xiāng)村社會的滲透力度和控制程度，村級組織的行政化程度越來越高，村民自治日益成為缺乏實質(zhì)性要素配套的“空體制”。(30)桂華：《論村級形式主義的體制性成因——基于鄉(xiāng)村關(guān)系的視角》，載《南京社會科學(xué)》2021年第9期。有學(xué)者將村級組織的這一轉(zhuǎn)變概括為“行政消解自治”，(31)趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機的一個視角》，載《長白學(xué)刊》2011年第1期。其實質(zhì)是村級治理的“去政治化”。在豫南C縣養(yǎng)老服務(wù)工作中，正是由于村級治理“去政治化”，自上而下的養(yǎng)老服務(wù)難以同村莊社會相融合，處于低效供給狀態(tài)。

1.控制下沉與村級組織的行政化

在宏觀層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最末端的政權(quán)組織，村級組織則是群眾性自治組織，兩者各司其職。在具體的治理實踐中，由于村莊是多項國家政策落地的最終場域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織展開了密集的互動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因擁有更多的治理資源和正式權(quán)力支持，能夠為村級組織設(shè)定約束性條款，并持續(xù)對村級治理施加影響。

在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科層體系末端，越來越難以承接密集的行政事務(wù)、規(guī)范的治理要求和嚴(yán)密的考核壓力。為進一步擴張行政力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府主動強化了對村級組織的行政控制，將后者逐步納入行政體系，成為政府的下屬機構(gòu)。為推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，C縣政府出臺了《關(guān)于規(guī)范村干部待遇的實施方案》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也陸續(xù)出臺《X鎮(zhèn)村干部規(guī)范管理辦法》《X鎮(zhèn)村干部目標(biāo)管理考核辦法》等，為村干部辦公制定了詳細的規(guī)章制度，要求村干部實行坐班制、考核制、工資制和專業(yè)化分工。依托上述制度調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備了將各項行政事務(wù)下沉給村級組織的制度合法性，并事實上推動了村級組織的行政化改革。行政導(dǎo)向下，村級組織的工作重心從村務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)，村干部將大量的時間和精力投入到做材料、填數(shù)據(jù)、迎檢查等事務(wù)中，缺乏回應(yīng)老年人需求、傾聽老年人心聲的動力和能力。

2.資源輸入與公共事務(wù)的“去政治化”

人民公社解體后，國家力量從農(nóng)村退出，農(nóng)村公共服務(wù)(包括養(yǎng)老服務(wù))主要采取自主供給模式。受制于資金來源和資金不足等問題制約，養(yǎng)老服務(wù)自主供給模式的實現(xiàn)離不開村莊內(nèi)部的組織動員和利益博弈等政治過程。村莊政治形塑了以公共利益為核心、以權(quán)責(zé)利相匹配、以多數(shù)民意作為支撐的公共意志，并生產(chǎn)出具有約束力、同意性的公共秩序。依托村莊政治過程，村民最終能夠在供給什么養(yǎng)老服務(wù)、如何供給養(yǎng)老服務(wù)等方面達成共識。

然而，伴隨資源密集下鄉(xiāng)，行政系統(tǒng)成為養(yǎng)老服務(wù)供給的載體，無須經(jīng)由村莊內(nèi)部的政治動員過程。行政系統(tǒng)直接嵌入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，極大程度提升了養(yǎng)老產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，但因為缺乏村莊內(nèi)部動員和整合過程，養(yǎng)老服務(wù)始終懸浮于村莊社會，無法實現(xiàn)外部服務(wù)內(nèi)部化，也無法建立長效優(yōu)化機制。一方面，在農(nóng)村老年人看來，養(yǎng)老服務(wù)是“政府的事”而非“農(nóng)民的事”，在這種認(rèn)知下，政府難以通過養(yǎng)老服務(wù)同老年人建立深層次關(guān)聯(lián)；另一方面，因缺乏村莊政治過程，養(yǎng)老服務(wù)難以吸納老年人的反饋以改進服務(wù)，也難以通過服務(wù)供給過程激活村莊公共性，養(yǎng)老服務(wù)因無法契合老年人的需求，而日益懸浮于村莊社會。

四、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過密化的非預(yù)期后果

在強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)過程中，國家向農(nóng)村輸入了大量資源和治理規(guī)則，產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果，包括資源下鄉(xiāng)、單向供給沒有顯著提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)效率；權(quán)力上收、壓力下沉降低了基層治理的自主性；行政替代、供需錯配弱化了基層政府的治理權(quán)威。

(一)資源下鄉(xiāng)、單向供給與養(yǎng)老服務(wù)的效率不高

公共服務(wù)效率存在產(chǎn)出導(dǎo)向和需求導(dǎo)向兩種解釋路徑。產(chǎn)出導(dǎo)向強調(diào)公共服務(wù)的投入產(chǎn)出比最大化，并基于政府供給角度評價公共服務(wù)效率。隨著人們意識到供給側(cè)變革與需求側(cè)提升不成比例這一事實，學(xué)者逐步將公共服務(wù)效率的研究范疇拓展到需求導(dǎo)向上，指出公共服務(wù)的效率評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向投入產(chǎn)出與公眾利益的統(tǒng)一，圍繞公眾需求偏好的滿足展開。(32)Stoker G. “Public Value Management：A New Narrative for Network Governance？”.American Review of Public Administration，Vol.36(1)，2006.也就是說，公共服務(wù)效率的提高離不開供給端的資源支持和需求端的偏好表達，以及兩者通過適當(dāng)?shù)闹虚g過程實現(xiàn)有效配對。

C縣因堅持產(chǎn)出導(dǎo)向，養(yǎng)老服務(wù)效率難以有效提高。具而言之，當(dāng)前C縣養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出重資源投入和政府包攬等特征，一方面，地方政府將養(yǎng)老工作難點歸因于資源不足，因而十分強調(diào)資源投入對于強化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要性；另一方面，政府主導(dǎo)了養(yǎng)老服務(wù)的政策制定和政策執(zhí)行過程，作為需求主體的老年人始終難以進入政策視野。然而，過分強調(diào)資源投入和政府責(zé)任，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)無法真正有效匹配老年群體的需求和農(nóng)村養(yǎng)老生態(tài)系統(tǒng)，出現(xiàn)供需錯配困境，資源量的增加沒有轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)效率和能力的提升。不僅如此，因與老年人的需求發(fā)生偏離，資源投入越多，農(nóng)村老年人的失望感和負面情緒越重。為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老資源配置方式，以老年人需求和偏好作為資源供給依據(jù)，才能真正提升養(yǎng)老服務(wù)效率。

(二)權(quán)力上收、壓力下沉與基層政府的自主性弱化

中國政府兼具國家性和社會性，政府層級越高，其國家性越強、社會性越弱；層級越低，其社會性越強、國家性越弱。(33)熊萬勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，載《社會學(xué)研究》2010年第3期。不論處于何種層級，政府都要力圖實現(xiàn)國家性和社會性的內(nèi)在統(tǒng)一，實現(xiàn)國家意志與基層社會利益的統(tǒng)一。一般來說，層級越高的政府掌握著越多的治理資源和治理權(quán)力，然而，層級越高也意味著離基層社會越遠，對基層社會的實際情況越不了解，其制定的政策和提出的治理要求越有可能脫離地方實際。相較之下，基層政府直面鄉(xiāng)村社會，對基層社會的實際情況更為了解，若是能在上級政府設(shè)定的約束性條件下，賦予基層政府一定的自主性，它便能結(jié)合地方特殊性對政策進行創(chuàng)造性的再生產(chǎn)，從而起到提高政策地方適應(yīng)性的作用，(34)仇葉：《縣級政策轉(zhuǎn)換與有效治理——對中國公共政策過程的反思》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2021年第3期。并最終實現(xiàn)國家性和社會性的統(tǒng)一。

然而，在C縣養(yǎng)老服務(wù)工作中，伴隨著上級政府的權(quán)力上收和壓力下沉，縣鄉(xiāng)政府的自主性不斷削弱。首先，省市政府壟斷了政策轉(zhuǎn)換權(quán)力，制定了清晰、明確和具體的政策內(nèi)容和治理要求，縣鄉(xiāng)政府缺乏自主性空間，無法因地制宜地對政策進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換。其次，政策執(zhí)行的靈活性空間受到擠壓。上級政府為保證基層政府保質(zhì)保量完成政策任務(wù)，強化了對基層政府的過程管理，要求基層政府辦事留痕，并以強化監(jiān)督、問責(zé)的方式向基層政府施加壓力。在這種情況下，基層政府需要嚴(yán)格按照上級政府制定的規(guī)則行事，避免過程出錯引發(fā)問責(zé)。當(dāng)基層自主性弱化，行政系統(tǒng)內(nèi)部國家性和社會性的沖突便彰顯出來，國家性和社會性之間的包容性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突性關(guān)系。

(三)行政替代、組織懸浮與村級治理權(quán)威式微

伴隨著國家權(quán)力、資源和規(guī)則的全方位下沉，村級組織的行政化色彩越來越濃厚，村民自治和科層體系之間的邊界變得模糊，村級治理權(quán)威式微。具體來看，當(dāng)前，行政事務(wù)替代內(nèi)生事務(wù)構(gòu)成村級工作的重要內(nèi)容，“代理人”替代“當(dāng)家人”構(gòu)成村干部的主要角色類型，“對上負責(zé)”替代“雙向負責(zé)”構(gòu)成村級組織的行動邏輯。在此情況下，行政替代自治，構(gòu)成推動村級工作的重要力量，行政任務(wù)替代村民訴求成為村級治理的重點關(guān)心事項，結(jié)果是，村級組織日益脫嵌于鄉(xiāng)村社會，村干部與村民之間的距離變遠、隔閡加深，村級治理權(quán)威式微。

事實上，強化國家在場是推動鄉(xiāng)村社會融入國家整體發(fā)展進程的必由之路，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是強化國家基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，國家的全面介入弱化了村級組織治理權(quán)威，一方面，村莊自治能力弱化。行政替代消解了村莊自治和政治動員空間，村級組織只能在政府規(guī)定的框架下行動，難以借助國家資源和行政力量提升治理能力，治理權(quán)威進一步弱化。另一方面，村級組織的合法性認(rèn)同失衡。村級組織需要在提高農(nóng)民群體的滿足感和獲得感中，實現(xiàn)其實質(zhì)權(quán)威的積累和合法性認(rèn)同的獲取。然而，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，單向度的行政權(quán)力下沉和治理規(guī)則嵌入排斥村民參與，加深了村級組織的懸浮程度，導(dǎo)致村級組織難以有效回應(yīng)村民的需求，面臨合法性認(rèn)同危機。

五、總結(jié)與討論

加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有重要的現(xiàn)實意義。從宏觀層面來看，它是我國積極應(yīng)對人口老齡化的重要戰(zhàn)略舉措，從微觀層面來看，它能夠滿足農(nóng)村老年人對增進晚年生活福祉的民生期待。然而，C縣實踐經(jīng)驗表明，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)陷入“有增長、無發(fā)展”的過密化難題。作為政府推動的中心工作，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需要在具體的治理情境中得以實現(xiàn)，而行政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)的雙重“去政治化”造成了養(yǎng)老服務(wù)過密化。具體來看，行政系統(tǒng)的“去政治化”在于行政目標(biāo)俘獲了國家意圖、政績導(dǎo)向替換了民生導(dǎo)向，導(dǎo)致抽象的國家政策難以有效轉(zhuǎn)化為與基層社會相契合的具體政策。在基層治理場域，國家意圖被誤讀，基本的民生需求被頂格化的目標(biāo)所遮蔽，養(yǎng)老服務(wù)成本大大提高，養(yǎng)老服務(wù)效率卻沒有顯著提升。自治系統(tǒng)的“去政治化”在于村級治理行政化和村民自治形式化，因缺乏村莊內(nèi)部的組織動員過程，養(yǎng)老服務(wù)變成與老年人無關(guān)的外部事項。過密化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生了一系列非預(yù)期后果，包括供需錯配導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)效率不高，權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致基層政府自主性壓縮，以及行政替代導(dǎo)致村級組織的治理權(quán)威弱化。

步入新時代，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有效離不開自上而下的政策制定、政策執(zhí)行與自下而上的需求表達、意見反饋相結(jié)合。(35)殷晶晶，等：《嵌入式福利治理視角下農(nóng)村養(yǎng)老模式的比較與出路研究》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2023年第1期。作為改進，一要賦予縣級政府適度的政策轉(zhuǎn)換空間，使之能夠根據(jù)基層社會狀況和基層政府能力對政策進行調(diào)整和細化，將國家政策意圖轉(zhuǎn)化成與基層情況相匹配且可操作的具體政策。二要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和基層社會事務(wù)屬性，適當(dāng)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，形成權(quán)責(zé)利相匹配的治理架構(gòu)，只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能平衡好“上面千條線”和“下面一根針”的關(guān)系，真正以基層社會需求為導(dǎo)向，借助資源下鄉(xiāng)提升治理能力。三要明確養(yǎng)老服務(wù)的公益屬性，這一公益屬性體現(xiàn)在對農(nóng)村老年人公共需求和公共利益的滿足上，為此，應(yīng)該為農(nóng)村老年人提供需求表達的制度化渠道，并通過村莊政治過程實現(xiàn)外部事務(wù)的內(nèi)部化、私人利益的公共化，以及私人需求的公共轉(zhuǎn)化，只有這樣，才能避免因服務(wù)泛化和服務(wù)懸浮造成的村莊公共性消解，進而推動養(yǎng)老服務(wù)從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，最終實現(xiàn)國家政策與村莊社會的契合，并作用于農(nóng)村老年人美好晚年生活的實現(xiàn)。