林 檳 金葉杭

（1.中共浙江省委黨校馬克思主義研究院， 浙江杭州 311100；2.中共浙江省委黨校政治學(xué) （科社） 教研部， 浙江杭州 311100）

一、 文獻(xiàn)回顧與問題提出

大國(guó)博弈時(shí)代， 民主不僅作為國(guó)家權(quán)力合法性來源進(jìn)入國(guó)際輿論場(chǎng)的爭(zhēng)奪， 也被作為手段嵌入國(guó)家治理場(chǎng)域。 民主的目的不在自身。 “民主不是裝飾品， 不是用來做擺設(shè)的， 而是要用來解決人民需要解決的問題的?！保?］新冠疫情發(fā)生以來， 西方國(guó)家其民主并未帶來 “善治”， 反而陷入民主的治理困境和治理的民主困境中， 資本主義民主實(shí)踐走向其反面。 在此背景下， 全過程人民民主以其超越西方程序主義民主和過程主義民主的 “全”， 正在重塑世界對(duì)民主價(jià)值的追求。 “民主是全人類的共同價(jià)值， 是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念。”［1］

習(xí)近平總書記2019 年在上?？疾鞎r(shí)提出 “全過程民主”， 這是全過程人民民主的最初形態(tài)。 在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話中， “全過程民主” 的表述演變?yōu)椤叭^程人民民主”， 這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。 隨后習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上的講話、 《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》 以及《中國(guó)的民主》 白皮書都對(duì)“全過程人民民主” 有了進(jìn)一步的闡釋。 這為理論界、 學(xué)術(shù)界提出了研究和總結(jié)全過程人民民主理論的任務(wù)。 目前學(xué)界的相關(guān)研究雖處于開始階段， 但已取得一定成果。 這些成果主要圍繞基本內(nèi)涵、 理論淵源、 價(jià)值意義以及制度體系展開。 有學(xué)者指出， 人民當(dāng)家作主， 用政治過程推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)民主選舉、 民主協(xié)商、 民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督的統(tǒng)一， 是全過程人民民主的深刻內(nèi)涵。［2］有學(xué)者認(rèn)為， 全過程人民民主理論來源于馬克思主義民主觀、 中國(guó)共產(chǎn)黨的民主實(shí)踐總結(jié)和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。［3］對(duì)于全過程人民民主的價(jià)值意義， 學(xué)者們從超越資本主義民主［4］、 政治話語構(gòu)建［2］、 治理效能［5］、 文明貢獻(xiàn)［6］等方面進(jìn)行探討。 關(guān)于全過程人民民主的制度安排， 學(xué)界的研究主要集中于人民代表大會(huì)制度［7］、 政治協(xié)商制度［8］、 民族區(qū)域自治制度和基層自治制度［9］、 基層民主制度以及統(tǒng)一戰(zhàn)線制度［10］等。

為解決民主困境和治理難題， 在以精英主義民主、 多元主義民主、 參與式民主和共識(shí)民主為主流的20 世紀(jì)民主理論研究中， 出現(xiàn)了協(xié)商民主的轉(zhuǎn)向。［11］9最初由約瑟夫·畢塞特提出“協(xié)商民主” 的概念； 后由曼寧、 科恩、 羅爾斯、 吉登斯和哈貝馬斯等人不斷拓展協(xié)商民主理論， 將偏好聚合的民主觀念（選舉） 轉(zhuǎn)變?yōu)槠棉D(zhuǎn)化的理論（協(xié)商）。 國(guó)內(nèi)學(xué)界從功能主義視角出發(fā)， 為提升政府治理能力將西方協(xié)商民主概念引入中國(guó)。 隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)， 社會(huì)主義協(xié)商民主理論逐漸形成。 基層協(xié)商民主是其重要的組成部分和內(nèi)容。 學(xué)者從不同角度對(duì)全國(guó)各地遍地開花的基層協(xié)商民主實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)。 部分學(xué)者側(cè)重于對(duì)基層協(xié)商民主進(jìn)行整體分類總結(jié)， 按起因［12］、 功能［13］、 主體［14］、 問題［15］以及其他維度［16］切入研究； 也有學(xué)者對(duì)個(gè)別案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)， 如浙江 “溫嶺懇談［17］” “楓橋經(jīng)驗(yàn)［18］” 和小古城村“四議法”［19］等。 在頂層設(shè)計(jì)、 現(xiàn)實(shí)需要以及學(xué)界推廣的多重因素之下［20］， 基層協(xié)商民主在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景下不斷向縱深發(fā)展。 但在解決治理難題的同時(shí)， 基層協(xié)商民主的發(fā)展也遇到了問題，表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的基層協(xié)商中存在形式主義， 成果落實(shí)與原有體制之間的張力， 在制度執(zhí)行上有所欠缺［21］等。

目前將全過程人民民主與社會(huì)主義協(xié)商民主結(jié)合的研究尚不夠充分。 韓國(guó)福集中討論了中國(guó)民眾在民主治理協(xié)商參與全過程的完整程序環(huán)節(jié)， 指出用協(xié)商民主程序支持全過程人民民主。［22］包心鑒提出， 用社會(huì)主義協(xié)商民主的功能和制度優(yōu)勢(shì)發(fā)展全過程人民民主。［23］聞麗提出， 協(xié)商民主體現(xiàn)了全過程人民民主的全部環(huán)節(jié)， 同時(shí)能夠?yàn)槿^程人民民主開辟更廣闊的發(fā)展前景。［24］劉暉則指出， 體系化、 多層次、 廣泛性、 制度化的協(xié)商民主對(duì)構(gòu)建全過程人民民主發(fā)揮獨(dú)特作用。［25］周淑真通過政協(xié)制度的特點(diǎn)和職能運(yùn)行說明了政協(xié)內(nèi)生性地具有全過程人民民主的優(yōu)勢(shì)。［26］姚儉建指出， 政協(xié)協(xié)商通過民主協(xié)商、 匯聚民意、 凝聚共識(shí)、 建言資政的方式發(fā)揮對(duì)全過程人民民主的效能。［27］商紅日認(rèn)為， 人民政協(xié)以其獨(dú)有的組織優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，嵌入全過程人民民主中。［28］既有研究主要將協(xié)商民主作為一個(gè)有機(jī)整體與全過程人民民主進(jìn)行結(jié)合， 抑或是將關(guān)注的重點(diǎn)放置于政協(xié)協(xié)商。 學(xué)界對(duì)全過程人民民主中基層協(xié)商的維度還缺乏關(guān)注， 基層協(xié)商民主在全過程人民民主中所起的作用是一個(gè)亟須回答的問題。 基層協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要組成部分， 是全過程人民民主的重要內(nèi)容和實(shí)踐樣態(tài)， 對(duì)發(fā)展全過程人民民主具有獨(dú)特作用。

探究基層協(xié)商民主在全過程人民民主中的獨(dú)特作用， 一方面可以有力論證作為人類民主政治新形態(tài)的全過程人民民主的真實(shí)性和有效性； 另一方面， 基層協(xié)商民主的發(fā)展也需要全過程人民民主的審視， 通過這種審視， 讓基層協(xié)商民主更好地為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。因此， 本文從基層協(xié)商民主的歷史演進(jìn)出發(fā)， 總結(jié)基層協(xié)商民主如何通過價(jià)值實(shí)現(xiàn)、 提升質(zhì)量和增強(qiáng)治理效能三個(gè)方面作用于全過程人民民主， 并在此基礎(chǔ)上探討基層協(xié)商民主的優(yōu)化路徑。

二、 基層協(xié)商民主發(fā)揮獨(dú)特作用的歷史演進(jìn)

在人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中， 民主政治經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程。 “從某種意義上說， 民主也是‘目標(biāo)政體’ ……因此它是一個(gè)不斷發(fā)展的民主過程?！保?9］20從歷史唯物主義的角度看，民主的歷史性很容易理解， 因?yàn)轳R克思主義理論以及實(shí)踐就著重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和在此之上的上層建筑的社會(huì)性和歷史性。 民主的發(fā)展無法脫離生產(chǎn)力和社會(huì)條件， 也受具體歷史文化條件的影響。 全過程人民民主順應(yīng)歷史發(fā)展潮流， 繼承文化傳統(tǒng)， 又立足于自身發(fā)展道路， 是人民民主發(fā)展的高度總結(jié)和概括， 具有鮮明的中國(guó)特色。 基層協(xié)商民主自革命時(shí)期就有雛形，伴隨中國(guó)民主政治的發(fā)展不斷推陳出新， 最終成為社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的重要組成部分。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景下， 基層協(xié)商民主完成了從 “選舉” 到 “治理” 的轉(zhuǎn)變， 嵌入國(guó)家治理體系中， 成為基層治理中的重要支柱。

傳統(tǒng)社會(huì)在民本思想的指導(dǎo)下， 宗族內(nèi)部在權(quán)威之下進(jìn)行協(xié)商。 雖然具有濃厚的封建主義色彩， 但卻是基于農(nóng)耕文明之上的基層協(xié)商真實(shí)樣態(tài)。 這是基層協(xié)商民主的傳統(tǒng)歷史基因。 中國(guó)共產(chǎn)黨成立之后， 開啟了對(duì)基層協(xié)商民主的探索和實(shí)踐。 國(guó)民革命時(shí)期， 在以協(xié)商促成的國(guó)共第一次合作中， 由于國(guó)民黨背叛革命和黨的早期領(lǐng)導(dǎo)人犯右傾錯(cuò)誤， 新生的中國(guó)共產(chǎn)黨遭受重創(chuàng)。 1928 年， 中國(guó)共產(chǎn)黨的革命事業(yè)在毛澤東的帶領(lǐng)下轉(zhuǎn)向農(nóng)村， 進(jìn)入贛西南開展土地革命。 三灣改編時(shí)， 毛澤東提出 “支部建在連上” 的主張， 壯大基層黨組織力量， 并且實(shí)行軍事民主?！安筷?duì)內(nèi)部實(shí)行民主制度， 官長(zhǎng)不準(zhǔn)打罵士兵， 士兵有開會(huì)說話的自由”。［30］219-220支部建在連上以及軍事民主是革命時(shí)期我們黨對(duì)基層協(xié)商民主的初步探索。 到抗戰(zhàn)時(shí)期， “三三制” 的建立為基層協(xié)商民主的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。 為團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量、建立廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線， 中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行 “三三制” 原則， 即要求在政權(quán)機(jī)構(gòu)和民意機(jī)關(guān)中， 人員占比的構(gòu)成為共產(chǎn)黨員、 非黨左派進(jìn)步分子和不左不右的中間分子各占三分之一。 這一制度有效團(tuán)結(jié)了中共與非中共人士， 為基層協(xié)商提供了良好的制度平臺(tái)。 盡管 “三三制” 原則在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中后期被終止， 但這是當(dāng)時(shí)歷史條件下對(duì)基層協(xié)商民主的有益探索和典型實(shí)踐。

1949 年召開的全國(guó)政協(xié)第一屆全體會(huì)議， 通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》， 標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立。 1954 年， 第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開， 確立了全國(guó)人民代表大會(huì)制度， 為人民當(dāng)家作主提供保障， 也為基層協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)提供了根本制度依據(jù)。 隨后進(jìn)入 “文革” 十年浩劫， 這一時(shí)期社會(huì)主義民主遭受踐踏， 民主政治發(fā)展停滯不前甚至名存實(shí)亡， 基層協(xié)商民主的發(fā)展也遭遇挫折。 在革命以及社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期積累的基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)和成果被破壞， 基層協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)入低谷。

1978年， 黨的十一屆三中全會(huì)的召開， 標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期， 過去“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱” 的指導(dǎo)方針被 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心” 所取代。 中國(guó)民主法治建設(shè)重回正軌， 基層協(xié)商民主在這一時(shí)期獲得新發(fā)展和新機(jī)遇。 改革開放后中國(guó)由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向以流動(dòng)為特征的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 人作為要素在市場(chǎng)流動(dòng)， 社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。 加之生產(chǎn)力的不斷發(fā)展， 人民群眾的利益和需求日益多元化， 社會(huì)流動(dòng)性和價(jià)值多元性導(dǎo)致基層治理陷入窘境， 進(jìn)而倒逼基層協(xié)商民主的發(fā)展。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的提出和推廣提高了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和自主性， 高度集中的人民公社無法適應(yīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離的土地制度。 為維護(hù)社會(huì)秩序有效運(yùn)行， 基層自發(fā)地生成自治委員會(huì)。 以溫嶺“民主懇談” 為代表的基層協(xié)商民主形式開始出現(xiàn)， 并引起全國(guó)各地的學(xué)習(xí)和效仿。 黨的十三大提出要建立 “社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度”； 2007 年發(fā)布的 《中國(guó)的政黨制度》 白皮書提出中國(guó)社會(huì)主義民主包含選舉民主和協(xié)商民主， 在一定程度上完善了基層協(xié)商民主的頂層設(shè)計(jì)。

進(jìn)入新時(shí)代以來， 面對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況、 新問題， 中央通過構(gòu)建制度推動(dòng)基層協(xié)商民主的發(fā)展。 黨的十八大報(bào)告首次明確提出 “社會(huì)主義協(xié)商民主制度” 的概念， 報(bào)告對(duì)于社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展方向和協(xié)商渠道都提出了具體的要求， 特別是對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛化要求中， 強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義協(xié)商民主不僅要堅(jiān)持政黨協(xié)商， 還要發(fā)展基層協(xié)商。 2013 年黨的十八屆三中全會(huì)在十八大的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確要構(gòu)建程序合理、 環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，基層組織也作為一種協(xié)商渠道補(bǔ)充到協(xié)商民主體系中。 “拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、 政協(xié)組織、 黨派團(tuán)體、 基層組織、 社會(huì)組織的協(xié)商渠道。 深入開展立法協(xié)商、 行政協(xié)商、 民主協(xié)商、 參政協(xié)商、 社會(huì)協(xié)商。”［31］2015 年，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》 相繼下發(fā)， 標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的初步形成。 兩個(gè)文件對(duì)推進(jìn)基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)、 原則和形式等進(jìn)行闡釋， 為構(gòu)建基層協(xié)商民主制度提供政策性的理念和針對(duì)性的方案， 同時(shí)對(duì)基層協(xié)商的發(fā)展作出了具體要求。 “涉及人民群眾利益的大量決策和工作， 主要發(fā)生在基層。 要按照協(xié)商于民、 協(xié)商為民的要求， 建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 穩(wěn)步開展基層協(xié)商?！保?2］黨的十九大和十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)主義民主的制度化建設(shè)， 形成完整的制度程序和參與實(shí)踐。 “統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、 人大協(xié)商、 政府協(xié)商、 政協(xié)協(xié)商、 人民團(tuán)體協(xié)商、 基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商， 構(gòu)建程序合理、 環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系， 完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制， 豐富有事好商量、 眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐?！保?3］2019 年， 全過程人民民主的理念應(yīng)運(yùn)而生， 基層協(xié)商民主迎來新的發(fā)展機(jī)遇。 2021 年 “全過程民主” 寫入 《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)組織法》。同年7 月慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上，“全過程民主” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程人民民主”。 10月， 在中央人大工作會(huì)議上， 習(xí)近平總書記對(duì)全過程人民民主理念作出清晰定義。 12 月， 由國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的民主》 白皮書， 將基層協(xié)商定義為“是基層黨組織、 基層政府、基層群眾性自治組織、 經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等， 就基層社會(huì)發(fā)展及事關(guān)群眾切身利益的問題開展協(xié)商”。［34］至此， 基層協(xié)商民主在全過程人民民主背景下的定義、 范圍和功能逐漸清晰，也為基層協(xié)商民主的未來發(fā)展明確了方向。

三、 基層協(xié)商民主在實(shí)現(xiàn)全過程人民民主中的獨(dú)特作用

作為全過程人民民主的 “神經(jīng)末梢”， 基層協(xié)商民主擔(dān)負(fù)著在基層中實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要使命， 是中國(guó)共產(chǎn)黨百年以來探索并創(chuàng)造的適應(yīng)中國(guó)具體國(guó)情的基層民主形式。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下， 基層協(xié)商民主作為基層自治的手段不斷化解基層社會(huì)矛盾；通過規(guī)范的協(xié)商制度使政府決策更加合理和正確； 為人民群眾搭建協(xié)商平臺(tái)， 傳民聲， 匯民意， 凝聚基層共識(shí)。 總體而言， 基層民主協(xié)商是全過程人民民主的組成部分、 重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形態(tài)， 集協(xié)商、 決策、 管理和監(jiān)督于一體， 對(duì)全過程人民民主具有獨(dú)特作用， 表現(xiàn)為： 實(shí)現(xiàn)了全過程人民民主的價(jià)值， 提升了全過程人民民主的質(zhì)量和全過程人民民主的治理效能。

（一） 基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了全過程人民民主的價(jià)值

民主最早可追溯至古希臘時(shí)期， 其基本內(nèi)涵是“人民的統(tǒng)治”。 古希臘民主政治一方面開啟了民主時(shí)代， 另一方面使得民主囿于“數(shù)人頭” 這樣簡(jiǎn)單的“票決民主”， 最終導(dǎo)致“蘇格拉底之死” 的悲劇。 這一標(biāo)志性事件導(dǎo)致早期的西方政治精英對(duì) “多數(shù)人暴政” 抱有強(qiáng)烈的警惕。 這種警惕在歷史中演變成為對(duì)人民民主價(jià)值的恐懼。 隨后在長(zhǎng)達(dá)數(shù)個(gè)世紀(jì)的歷史長(zhǎng)河中， 西方世界逐步建立民主操作和實(shí)踐的規(guī)則等為其實(shí)現(xiàn)選舉民主奠定了基礎(chǔ)。 但重投票而輕參與的選舉民主具有明顯的缺陷。 在以資本邏輯為核心的資本主義社會(huì)中， 選舉民主逐漸演變成“金錢政治”， 而普羅大眾淪為了“投票機(jī)器”。 全過程人民民主在價(jià)值取向上是以人民利益作為核心， 不但重視人民參與投票的權(quán)利， 更重視在投票之外是否具有廣泛參與的渠道和實(shí)現(xiàn)。 人民的邏輯超越了資本的邏輯， 因此全過程人民民主在價(jià)值理念上超越了西方的代議制民主。 但光有價(jià)值僅是一紙空談， 更需要有價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

中華人民共和國(guó)成立之后， 我們具有了發(fā)展人民民主的社會(huì)土壤， 并且確定了人民民主的政權(quán)的基調(diào)和底色， 形成了以人民代表大會(huì)為核心的政治制度體系； 但民主化的進(jìn)程不是有了相應(yīng)的制度體系而停止， 即使有了民主的政治制度， 也還需要制度的運(yùn)行以及制度的自我審視與完善。 改革開放之后， 我們逐漸形成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主體系， 這一體系包含了選舉民主和協(xié)商民主兩大民主形式。 有學(xué)者將二者視為全過程人民民主的 “兩條腿”， 輔以制度支撐走完“全程”， 并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。［35］基層協(xié)商民主制度是全過程人民民主制度體系中重要的一環(huán)， 如同協(xié)商民主“這只腿” 的腳底， 深深地扎在基層。 基層協(xié)商民主的實(shí)踐遍地開花， 形成多個(gè)具有代表性的案例。 學(xué)界在此基礎(chǔ)上提煉并總結(jié)出基層協(xié)商民主制度的程序和環(huán)節(jié)。 主要包括協(xié)商議題的選擇、 參與主體的產(chǎn)生、 全過程式的協(xié)商、 協(xié)商結(jié)果的形成和協(xié)商結(jié)果的實(shí)行與監(jiān)督。 完整的協(xié)商制度在不同事項(xiàng)以及不同地域又具有不同的功能， 主要有信息溝通型、 決策制定型和嵌入發(fā)展型。［36］279-293信息溝通型協(xié)商旨在搭建由上至下和由下至上的雙向互通渠道； 決策制定型協(xié)商意在將群眾的意見融入政策制定； 嵌入發(fā)展型協(xié)商將基層協(xié)商與正式制度安排銜接進(jìn)而激活基層自治。 基層協(xié)商民主的關(guān)鍵就在于將全過程人民民主價(jià)值落實(shí)在完整的程序和環(huán)節(jié)之上。 程序的完整性保證了過程的科學(xué)性。

西方協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)協(xié)商的程序和制度。 哈貝馬斯提出了程序主義民主， 即注重民主的協(xié)商、 對(duì)話、 辯論和審議過程， 以凸顯民意匯集、 凝練的過程性特征［35］279-293， 但西方并沒有相應(yīng)的實(shí)踐， 程序主義民主依舊是抽象意義的。 改革開放初， 一些操作者期望獲得人民民主但不重視規(guī)則程序， 完整性的缺失使得基層協(xié)商民主面臨更多的問題。 經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展， 完整的民主程序規(guī)則已內(nèi)嵌于基層協(xié)商之中， 全過程人民民主的價(jià)值得以通過制度在基層實(shí)現(xiàn)。

（二） 基層協(xié)商民主提升了全過程人民民主質(zhì)量

“我國(guó)全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、 程序民主和實(shí)質(zhì)民主、 直接民主和間接民主、 人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一?！保?］全過程人民民主將過去經(jīng)常討論的過程和成果、 程序和實(shí)質(zhì)、 直接與間接有機(jī)結(jié)合在一起， 是一個(gè)不可分割的整體。 民主質(zhì)量的提升就是全過程人民民主整體性的顯著表現(xiàn)。 對(duì)民主質(zhì)量的理解不僅包括了人民主體范圍的擴(kuò)展、 參與對(duì)象的擴(kuò)大， 還在于民主領(lǐng)域和內(nèi)容的深化以及方式方法的創(chuàng)新。

首先， 基層協(xié)商民主實(shí)踐上擴(kuò)大了全過程人民民主的主體范圍和參與對(duì)象。 中國(guó)民主政治早已在理論上解決了人民民主的主體范圍問題。 在 《論人民民主專政》 一文中， 毛澤東指出： “人民是什么？ 在中國(guó)， 在現(xiàn)階段， 是工人階級(jí)， 農(nóng)民階級(jí)， 城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)?！保?7］1475改革開放后， 對(duì)“人民” 和“敵人” 的區(qū)別由憲法予以確定。 人民民主之主體在抽象層面取得相應(yīng)的規(guī)范， 猶如民主價(jià)值一般， 對(duì)“人民” 的定義只是理想層面的價(jià)值規(guī)范。進(jìn)入具體實(shí)踐層面， 人民一直都有缺場(chǎng)， 基層協(xié)商民主彌補(bǔ)了實(shí)操層面上人民的失聲。 所謂“基層”， 指的是在縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 行政村和城市社區(qū)等范圍內(nèi)， 就是廣大人民的場(chǎng)域。 基層協(xié)商民主讓群眾參與到政治生活中， 進(jìn)行民主決策、 民主管理和民主監(jiān)督， 讓全過程人民民主切實(shí)地落實(shí)到具體的人民主體、 具體的公共事務(wù)上。

其次， 基層協(xié)商民主深化了全過程人民民主的領(lǐng)域與內(nèi)容。 民主質(zhì)量的提升不僅在于對(duì)民主主體范圍的擴(kuò)大， 還在于參與主體的深化、 民主領(lǐng)域和主體能力形塑等方面。 第一， 基層協(xié)商民主拓展了參與主體的個(gè)體、 群體與組織。 例如在具體的基層協(xié)商案例中， 不僅有街道、 居民， 還有無利益的第三方， 如專業(yè)技術(shù)人員、 公益組織等。 第三方組織的參與無疑保證了協(xié)商過程的專業(yè)性和理性。 第二， 基層協(xié)商民主拓寬了全過程人民民主的參與領(lǐng)域、 事務(wù)和過程。 各地實(shí)行的參與式預(yù)算（主要做法是政府把年度預(yù)算特定額度拿出來由民眾協(xié)商決定用途） 可稱之為“經(jīng)濟(jì)民主”。 基層治理中政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)具有顯著的公共性， 把民主理念貫徹到具有公共性領(lǐng)域， 這是全過程人民民主題中應(yīng)有之義。 第三， 基層協(xié)商民主形塑了全過程人民民主中人民的議事能力。 西方協(xié)商民主中， 通過協(xié)商培育公民精神被視為協(xié)商民主的優(yōu)點(diǎn)之一。［38］基層協(xié)商民主的主體在參與協(xié)商實(shí)踐中自身知識(shí)、 能力和水平得到相應(yīng)提高從而優(yōu)化民主質(zhì)量。

最后， 基層協(xié)商民主拓寬了全過程人民民主的方式方法和路徑。 西方協(xié)商民主的出現(xiàn)是在選舉民主逐步走向民主反面的背景下產(chǎn)生的， 以期通過多種形式的協(xié)商民主喚醒人們對(duì)民主的熱情。 而全過程人民民主的一個(gè)重要成果就是協(xié)商民主和選舉民主的協(xié)同并進(jìn)。 但選舉民主和協(xié)商民主絕不是相互對(duì)立的， 兩者本來就是相互滲透和融合的。 基層協(xié)商民主有力地證明了二者的辯證統(tǒng)一。 在現(xiàn)實(shí)的基層協(xié)商案例中， 參與協(xié)商的人如果在數(shù)量上過多也會(huì)采用選舉的辦法產(chǎn)生代表， 并且當(dāng)群眾無法對(duì)某一協(xié)商議題達(dá)成共識(shí)， 分歧和意見依然存在時(shí)，依舊采用投票的方法來解決爭(zhēng)端。 當(dāng)然所投票的選項(xiàng)不能違背公序良俗， 更不能違反法律法規(guī)。 協(xié)商民主過程本身就是一種競(jìng)爭(zhēng)——各種觀點(diǎn)、 政策之間的競(jìng)爭(zhēng)， 這與選舉民主具有異曲同工之處。 過去有學(xué)者認(rèn)為通過“選舉+協(xié)商” 的形式來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主政治［39］152，而在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中， 這一想法變成了現(xiàn)實(shí)。

（三） 基層協(xié)商民主增強(qiáng)了全過程人民民主治理效能

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。 全過程人民民主作為治理的手段， 其目標(biāo)必然是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。 合法性和有效性是評(píng)價(jià)國(guó)家治理體系和治理能力的兩個(gè)維度， 全過程人民民主的展開既是國(guó)家治理合法性持續(xù)累積和不斷鞏固的過程， 也是國(guó)家治理有效性充分展現(xiàn)和不斷實(shí)現(xiàn)的過程。 基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基層體現(xiàn)， 也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。 基層協(xié)商通過協(xié)商的理念和制度在國(guó)家治理實(shí)踐中運(yùn)用， 使其成為基層達(dá)到善治的重要途徑和手段。

首先， 基層協(xié)商民主完善了基層治理體系。 基層治理體系是基層治理現(xiàn)代化的制度載體，是有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)各種問題的應(yīng)對(duì)機(jī)制。 改革開放之后， 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全， 也伴隨著社會(huì)利益的多元分化以及社會(huì)的自發(fā)成長(zhǎng)和重構(gòu)。 在基層治理中， 主體多元化、 內(nèi)容深入化和范圍擴(kuò)大化導(dǎo)致基層治理體系中的各種利益沖突增多。 基層協(xié)商民主所提倡的平等、 理性和參與等理念給基層治理過程中的矛盾與沖突提供了新思路， 為基層治理體系注入“對(duì)話” “商量” 的因素。

其次， 基層協(xié)商民主提升了基層治理能力。 基層治理能力是評(píng)價(jià)基層治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。 新中國(guó)成立模式是典型的政黨主導(dǎo)型的國(guó)家建構(gòu)模式， 因此基層社會(huì)的構(gòu)建也是由中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的。 但基層治理能力強(qiáng)調(diào)治理， 治理不同于統(tǒng)治， 從統(tǒng)治走向治理是政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。［40］“統(tǒng)” 和“治” 體現(xiàn)的是基層群眾參與治理自主性的區(qū)別。 基層協(xié)商民主的中心議題就是廣大人民群眾的切身利益問題， 基層協(xié)商民主為基層治理構(gòu)建和諧融洽的協(xié)商平臺(tái)， 參與的主體能夠有序且平等地表達(dá)， 最后形成共識(shí)。 從提議、 協(xié)商到共識(shí)的過程， 能有效增強(qiáng)基層民眾參與的主動(dòng)性， 從而提升基層治理能力。

最后， 基層協(xié)商民主激發(fā)了基層治理活力。 基層治理關(guān)鍵在人， 只有基層群眾廣泛地、平等地、 真實(shí)地、 自主地參與基層治理中， 基層治理現(xiàn)代化才能夠取得發(fā)展， 基層治理中隱藏的潛力才會(huì)被激發(fā)。 在協(xié)商議事的過程中， 基層群眾提高了政治參與意識(shí)、 增強(qiáng)了民主對(duì)話技能、 培育了政治責(zé)任感和民主精神， 人們?cè)趨f(xié)商中明白權(quán)利的行使以及自我民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。 換言之， 基層協(xié)商民主形塑了基層群眾的民主能力。 民主是通向 “自由王國(guó)” 的必然選擇， 參與民主的能力也是馬克思主義所強(qiáng)調(diào)的“每個(gè)人的自由發(fā)展” 中的重要內(nèi)涵。

四、 全過程人民民主視域下基層協(xié)商民主的優(yōu)化路徑

西方國(guó)家過于推崇選舉民主， 被“民主” 所裹挾成為“單向度的人”， 即失去對(duì)自身民主的反思。 “在西方民主的制度框架與實(shí)踐土壤里， 已經(jīng)越來越難以保障民主的自我更新與發(fā)展?！保?1］全過程人民民主不但會(huì)反思自身， 同時(shí)也會(huì)隨著中國(guó)式現(xiàn)代化而不斷加以完善。 中國(guó)式基層協(xié)商民主雖在不斷完善， 但也存在著局限， 如： 部分地區(qū)基層協(xié)商民主由于地方政府政績(jī)思維與做法變?yōu)槿狈χ鲃?dòng)性的被迫協(xié)商， 進(jìn)而使得人民群眾積極性降低； 基層協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商體系的重要形式與其他形式的協(xié)商銜接還不夠暢通； 基層協(xié)商民主的創(chuàng)新性匱乏成為普遍現(xiàn)象等。 基層協(xié)商民主作為全過程人民民主的基層支柱， 必須站穩(wěn)人民立場(chǎng)， 按照協(xié)商于民、 協(xié)商為民的要求， 繼續(xù)大力發(fā)展。 充分發(fā)揮基層協(xié)商民主的功能， 將基層協(xié)商的治理效能不斷釋放， 從而推動(dòng)全過程人民民主的進(jìn)程。 從路徑來說， 可以從以下幾個(gè)方面加以優(yōu)化：

（一） 加強(qiáng)黨對(duì)基層協(xié)商民主的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心是中國(guó)共產(chǎn)黨， 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)行一切工作的基礎(chǔ)和前提。 基層協(xié)商民主的推進(jìn)也離不開黨的全面領(lǐng)導(dǎo)， 要發(fā)揮基層黨組織在基層協(xié)商中的主導(dǎo)作用。 基層黨組織是我們黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘， 是處理基層各項(xiàng)矛盾沖突的關(guān)鍵。 首先，基層黨組織要以人民為中心。 基層黨組織必須處理好與基層協(xié)商主體的關(guān)系， 與協(xié)商主體形成信任機(jī)制。 基層黨員干部需要在協(xié)商前做好告知工作， 在協(xié)商中引導(dǎo)群眾發(fā)言， 在協(xié)商后保證結(jié)果實(shí)施。 通過協(xié)商將基層各層級(jí)主體凝聚到黨組織周圍， 化解矛盾， 形成合力。 其次，基層黨員需要轉(zhuǎn)變觀念。 基層黨組織需要領(lǐng)導(dǎo)基層協(xié)商， 但領(lǐng)導(dǎo)并不等同于統(tǒng)治， 而是體現(xiàn)在對(duì)基層協(xié)商主體的 “治”。 必須加強(qiáng)基層黨員的民主意識(shí)， 轉(zhuǎn)變過去在基層治理中強(qiáng)勢(shì)的“官本位” 思想和“管制型” 思維； 此外， 基層政府需要轉(zhuǎn)變政績(jī)思維， 基層協(xié)商的發(fā)展是為了人民。 最后， 要提高基層黨員干部的政治素養(yǎng)。 基層黨員干部作為基層治理中的 “關(guān)鍵少數(shù)”， 其自身能力的高低就決定了基層協(xié)商民主的質(zhì)量， 也影響著基層黨組織在基層協(xié)商中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。 因此， 要不斷加強(qiáng)基層黨員干部的政治理論水平和實(shí)踐能力， 用干部自身優(yōu)勢(shì)保證基層協(xié)商質(zhì)量的提高。

（二） 促進(jìn)基層協(xié)商民主與不同協(xié)商形式的融合

現(xiàn)有的協(xié)商形式共有七種： 政黨協(xié)商、 人大協(xié)商、 政府協(xié)商、 政協(xié)協(xié)商、 人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商。 七種協(xié)商形式構(gòu)成了 “程序合理， 環(huán)境完整” 的中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系， 七種形式辯證一體， 相互支撐。 基層協(xié)商是協(xié)商民主體系中重要的內(nèi)容和部分， 但基層協(xié)商沒有包羅萬象， 同時(shí)自身也存在層級(jí)單一、 制度法律支持不足和過于形式化等問題。 同時(shí)， 其他協(xié)商形式也存在基層下沉薄弱、 專業(yè)精英與民眾脫鉤等困境。 基層協(xié)商不但在頂層設(shè)計(jì)和理論上與其他協(xié)商形式是一個(gè)整體， 在實(shí)踐上也需要與其他形式協(xié)商進(jìn)行互補(bǔ)。 通過與其他協(xié)商形式有機(jī)融合， 實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商的 “全過程” 深化。 例如浙江溫嶺首創(chuàng)的“參與式預(yù)算” 制度， 其融合了政府協(xié)商、 人大協(xié)商、 人民團(tuán)體協(xié)商、 社會(huì)組織協(xié)商和基層協(xié)商等要素， 是協(xié)商民主體系內(nèi)部多種要素的綜合體現(xiàn)。 還有浙江政協(xié)打造的 “請(qǐng)你來協(xié)商”， 政協(xié)通過在基層設(shè)立平臺(tái)， 有效將政協(xié)與基層協(xié)商融合， 把政協(xié)權(quán)威性、 公共性、 精英性等引入到基層協(xié)商中， 并取得初步成效。［42］因此， 通過將其他形式協(xié)商優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)至基層協(xié)商民主， 化危為機(jī)， 也能夠更好發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主體系在全過程人民民主中的作用。

（三） 以數(shù)字化應(yīng)用推進(jìn)基層協(xié)商民主創(chuàng)新

以大數(shù)據(jù)為代表的新一輪技術(shù)革命對(duì)當(dāng)下的基層治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 現(xiàn)如今日常生活早已和數(shù)字應(yīng)用深入融合。 發(fā)展大數(shù)據(jù)時(shí)代的基層協(xié)商民主， 是目前和今后一個(gè)時(shí)期的政策導(dǎo)向。［43］目前各地的協(xié)商民主實(shí)踐中， 數(shù)字化運(yùn)用明顯不足。 有些地方政府搭建了云端平臺(tái)， 但平臺(tái)缺乏協(xié)商議事的功能。 有些地方由于流出人口多， 開始嘗試網(wǎng)絡(luò)協(xié)商， 但網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的程序性不夠， 沒有相應(yīng)的協(xié)商和程序。 因此， 基層協(xié)商民主的數(shù)字化， 需要做到以下幾個(gè)方面。 首先， 開發(fā)具體協(xié)商數(shù)字應(yīng)用。 基層黨組織可以通過試點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)， 在小范圍內(nèi)摸清協(xié)商數(shù)字應(yīng)用需要的固定功能， 再通過推廣， 各地根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)個(gè)性模塊。 其次， 數(shù)字化應(yīng)用要銜接其他協(xié)商渠道。 在開發(fā)協(xié)商數(shù)字應(yīng)用時(shí)要預(yù)留端口， 使得基層群眾、 專業(yè)人士、 人大代表和政協(xié)委員等通過端口可以與協(xié)商議事有效銜接， 通過線上方式打通各個(gè)協(xié)商，加強(qiáng)協(xié)商的關(guān)聯(lián)度。 最后， 以數(shù)字化促進(jìn)基層協(xié)商程序規(guī)范化。 從協(xié)商的全周期角度切入，通過數(shù)字化實(shí)現(xiàn)協(xié)商前、 協(xié)商中、 協(xié)商后等環(huán)節(jié)的閉環(huán)。 同時(shí)， 將網(wǎng)絡(luò)協(xié)商規(guī)范化， 網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的代表、 議題和內(nèi)容等接入到協(xié)商的閉環(huán)過程， 提升協(xié)商的效率與效能。