馬小飛

黨的二十大報告提出：“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型[1]?！苯⒋蟀踩髴笨蚣苁峭七M國家安全體系和能力現(xiàn)代化、以新安全格局保障新發(fā)展格局的具體要求。從理論上回答“大安全大應急框架的基本內涵與構成要素，建立大安全大應急框架時代價值，建立大安全大應急框架現(xiàn)實制約因素，以及如何建立大安全大應急框架”是一個重大的課題，兼具理論價值和現(xiàn)實意義?；诖?，本文對于建立大安全大應急框架進行了幾點思考，以期為實踐中建立大安全大應急框架提供有益借鑒。

1 大安全大應急框架的基本內涵與構成要素

1.1 大安全大應急框架的基本內涵

大安全大應急框架是新時代中國共產(chǎn)黨立足中國式現(xiàn)代化發(fā)展的客觀實際，準確把握當前國內外安全風險形勢，深刻總結我國突發(fā)事件應急管理實踐的基本經(jīng)驗，以推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化為目標，提出構建新型公共安全體系的思路與模式。具體看來，大安全大應急框架的基本內涵主要包括“大安全”與“大應急”兩個基本范疇。通俗來講，“大安全”是指總體安全、整體安全和全局安全，強調安全的全面性、立體性、宏觀性，從戰(zhàn)略和全局的高度來審視安全的重要性?！按蟀踩睂嵸|是總體國家安全觀的理論升華和話語創(chuàng)新?！按髴薄笔侵概c傳統(tǒng)的單項應急、部門應急、條塊應急相比而言的，其核心內涵是指應急的主體、客體、手段、方式和目標都發(fā)生了根本性轉變，由單向化、部門化、局部化的模式向綜合性、系統(tǒng)性和整體性的模式轉變。從兩者關系來看，“大安全”與“大應急”之間是相輔相成、辯證統(tǒng)一的關系。一方面，“大安全”是目標、是前提、是根本導向，只有樹立“大安全”的意識和理念，才能在實踐中實現(xiàn)“大應急”。另一方面，“大應急”是手段、是方法、是具體要求，“大安全”的目標導向在實踐中要通過“大應急”來實現(xiàn)，抑或說，“大應急”是“大安全”的保障。整體來看，大安全大應急框架是以總體國家觀和習近平總書記關于防范化解重大風險、突發(fā)事件應急管理的重要論述為理論依據(jù)，以中國式現(xiàn)代化進程中的安全風險形勢及應急管理經(jīng)驗為實踐依據(jù)，以構建系統(tǒng)完備的現(xiàn)代公共安全體系的目標導向，通過理念轉變、機制創(chuàng)新、能力提升、資源保障、制度完善等具體實踐路徑，建立遵循公共安全管理基本規(guī)律，符合中國應急管理客觀實際，體現(xiàn)現(xiàn)代社會公共安全理念的思路模式和工作框架。

1.2 大安全大應急框架的構成要素

根據(jù)大安全大應急框架的基本內涵，我們可以對其構成要素作出基本界定。本文認為，大安全大應急框架的構成要素有以下幾個方面：第一，從目標維度看，大安全大應急框架是公共安全體系創(chuàng)新的具體表達，旨在推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化，構建符合新時代中國特色社會主義風險治理和公共安全的新模式。第二，從主體維度看，大安全大應急框架的主體包括了黨委、政府、企業(yè)、社會、公眾等全部主體，具體來看，黨委是全面領導，政府主導負責，企業(yè)是專業(yè)保障，社會是高效協(xié)同，民眾是積極參與。也就是說，大安全大應急框架不僅是黨委政府的職責，而且關涉到每個組織和個人，正如2023年安全生產(chǎn)月的活動主題一樣“人人講安全、個個會應急”。第三，從客體維度來看，“大安全”囊括了國土安全、國民安全、經(jīng)濟安全、政治安全、社會安全、科技安全、網(wǎng)絡安全、意識形態(tài)安全、生物安全、生態(tài)安全、文化安全、糧食安全、核安全、外交軍事安全等全部安全范疇?！按髴薄辈粌H是指突發(fā)事件的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，還應當包括網(wǎng)絡輿情事件、生態(tài)環(huán)境事件等非常規(guī)管理且具有公共安全危害性的緊急事件。第四，從內容維度為看，大安全大應急框架應當包括運行體制、工作機制和管理制度等體系要素，資金、設備、人才、技術等保障要素，思想、思維、理念、意識等精神要素，研判、指揮、調度、協(xié)調、聯(lián)動、處置、溝通等能力。第五，從方法論維度來看，大應急大安全框架應當是強調事前、事中、事后的全周期治理，強調技術手段、法律手段、行政手段、市場手段的全手段運用。

2 建立大安全大應急框架的重要意義

2.1 新時代應對重大風險挑戰(zhàn)的必然要求

在理論層面上，構建大安全大應急框架符合國家安全理論的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)意義上的安全概念已難以應對新時代的挑戰(zhàn)，大安全理念強調綜合性、全方位、系統(tǒng)化的安全觀。在這一理念指導下，大安全框架將涵蓋國家安全、社會安全、生態(tài)安全等多個領域，建立起協(xié)同聯(lián)動的安全治理體系。同時，隨著全球化和信息化的發(fā)展，災害風險跨越國界，需要國際合作共同應對。大安全大應急框架也強調國際合作與交流，確保全球安全治理的全面性和有效性。

在實踐層面上，構建大安全大應急框架是面對當今復雜風險的迫切需求。當前，全球性風險挑戰(zhàn)不斷增多，如傳染病疫情、網(wǎng)絡安全威脅、恐怖主義等，具有較強的跨界性和復雜性。單一部門和領域的安全治理已無法解決這些應急問題，需要建立起以跨部門、跨領域的合作為基礎的大安全大應急框架，形成應急響應能力高效、資源協(xié)同、法律制度完備的綜合性安全體系。因此，構建大安全大應急框架有理論依據(jù)和現(xiàn)實需求的支持。全面引入大安全概念，涵蓋國家安全和社會安全等多個領域，強調國際合作，體現(xiàn)了綜合、全方位、系統(tǒng)化的安全視野。實踐層面上，當前復雜風險形勢對綜合性應急體系提出了更高要求，各領域的風險無可避免地相互影響，需要建立具備協(xié)同性的大安全大應急框架來應對。

2.2 構建現(xiàn)代新型應急治理體系的必然要求

首先，大安全大應急框架反映了應急治理體系的現(xiàn)代化趨勢?，F(xiàn)代應急治理需要跳出傳統(tǒng)的單一部門和領域的限制，實現(xiàn)各部門、各領域的協(xié)同聯(lián)動。大安全大應急框架強調綜合性、全方位、系統(tǒng)化的應急觀念，通過建立橫向和縱向的協(xié)調機制，形成多部門、多領域的協(xié)同應急體系。這種構建方式將使得各方資源得到充分整合與統(tǒng)籌利用，更高效地應對安全挑戰(zhàn)。

其次，大安全大應急框架強調信息化和智能化的應用?，F(xiàn)代應急治理需要借助信息技術和智能技術來實現(xiàn)信息采集、處理和傳播的精準化和高效化。通過建立信息化平臺和智能化系統(tǒng)，可以快速獲取和分析大量的信息數(shù)據(jù)，提高預警能力和應急決策的準確性。同時，大安全大應急框架還能夠促進信息共享和協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)各方之間的信息共享和快速響應，提升整體的應急能力。

此外，大安全大應急框架重視公眾參與和社會力量的協(xié)同作用。現(xiàn)代應急治理強調民眾的主體地位，倡導公眾參與和社會力量的積極參與。大安全大應急框架將民眾和社會組織納入應急管理體系，通過加強宣傳教育和培訓，提高公眾的應急意識和自救能力，并鼓勵社會組織在應急響應和救援中發(fā)揮積極作用。通過公眾的廣泛參與，可以彌補政府單一權力的局限性，提高應急管理的全民共治能力。

2.3 實現(xiàn)國家安全能力現(xiàn)代化的必然要求

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家貴在全面，重在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家安全體系是國家治理體系的重要組成部分和支撐，國家安全能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)和保障[2]?！庇纱丝芍瑯嫿ù蟀踩髴笨蚣苁菍崿F(xiàn)國家安全能力現(xiàn)代化的必然要求。

首先，大安全應急框架能夠整合各領域的應急資源，提高國家安全的整體防范和處置能力。傳統(tǒng)的安全觀念強調軍事、政治和經(jīng)濟等方面的安全，而大安全應急框架則強調綜合性、全方位的安全觀。通過橫向和縱向的協(xié)調機制，大安全應急框架整合了政府部門、軍隊、企業(yè)、社會組織等各方的應急資源，形成了互為補充、協(xié)同作戰(zhàn)的綜合性安全力量，提高了國家對各類威脅和突發(fā)事件的應對能力。

其次，大安全應急框架借助現(xiàn)代技術手段，提升國家安全防控的智能化水平。隨著科技的發(fā)展，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術正逐漸應用于安全領域。大安全應急框架可以利用這些技術手段，實現(xiàn)安全信息的采集、分析和傳遞的智能化，提高國家對潛在安全威脅的預警和應對能力。此外，還可以通過建立全面、準確的安全信息數(shù)據(jù)庫，為決策提供科學依據(jù)，增強國家安全決策的精準性和時效性。

再次，大安全應急框架強調國際合作與交流，提高國家在全球安全治理中的地位和影響力。當前，全球安全問題呈現(xiàn)出互聯(lián)互通、相互依存的趨勢，沒有任何國家能夠獨立應對所有的安全挑戰(zhàn)。構建大安全應急框架通過與其他國家和國際組織的合作，共享信息和技術，開展聯(lián)合演練和培訓，提高國家在全球安全治理中的話語權和行動能力。這不僅有利于國家自身的安全，也有利于維護地區(qū)和國際的和平與穩(wěn)定。

3 建立大安全大應急框架的制約因素

3.1 管理體制層面

安全是責任、安全也是義務，如何履行好責任和義務的前提是明確自己的職責問題，也就是說權責利的邊界問題。我國的行政管理體制是條塊結合的模式，這種模式既具有職責明確和分工專業(yè)的優(yōu)勢，又容易造成行業(yè)部門利益的分散化，或者說只是從部門利益出發(fā)考慮問題、權衡利弊，而不從整體利益出發(fā)，這就會導致各個部門獨立運作，同時產(chǎn)生職責交叉問題或者存在管轄真空的地帶。特別是在面對重特大的突發(fā)公共事件和應急事件時，有的部門可能首先考慮的是如何避免責任，從本部門本行業(yè)的角度考慮事件的處置，而沒有形成系統(tǒng)思維的全面把握和處置事件的能力，這就對構建大安全大應急框架帶來了障礙。

3.2 思想認識層面

3.2.1 對于大安全的認知存在偏差

大安全實質是一個系統(tǒng)的安全，既包括經(jīng)濟安全、社會安全、政治安全、生態(tài)安全、國土安全、科技安全等這樣的宏觀安全，也包括聚焦到公共安全領域的社會治安、公共衛(wèi)生、食品藥品安全、防災救災、安全生產(chǎn)等具體行業(yè)領域。每個單位、每個人對大安全的了解都會有所偏差，就像不同的個體和群體對風險的認知存在差異一樣，思想認知的偏差會在具體行動中得到反映，例如能否高效有序地參與協(xié)同應急、實現(xiàn)信息共享和共同維護安全等等。

3.2.2 大應急的界定難

應急是相對于常規(guī)狀態(tài)而言的一種特殊狀態(tài)。在我國應急管理的實踐中，突發(fā)事件的應急處置主要由行業(yè)部門負責。為了加強應急管理，國家在2018年成立了應急管理部，該部門專門負責協(xié)調、處理和救援工作，以及應急預案的評審等。實質上，這構建了一個以應急、公安和衛(wèi)健為主的突發(fā)事件應急管理體制。那么，如何界定大應急的概念或工作范圍呢？關鍵有兩點。首先，從應對的主體來看，這里的“大”應該指的是由黨委、政府、社會、企業(yè)和公眾組成的整個社會主體的應對格局。其次，從應對的部門來看，這里的“大”應該包括政府的應急、公安、衛(wèi)健、交通、民政、財政、商務、發(fā)改、城建和經(jīng)信等主要核心部門。因為問題的關鍵在于如何準確界定大應急的范圍，既要全面又要精準。

3.3 制度設計層面

3.3.1 綜合協(xié)調機制不健全

建立大安全大應急框架的關鍵在于健全綜合協(xié)調機制，以協(xié)調各個部門，整合資源、統(tǒng)一行動。2003年“非典”之后，我國各級政府都成立了應急辦，作為政府辦公室的內設機構承擔著綜合協(xié)調的職能，這個綜合協(xié)調的權威性、力度還是比較大的，因為這是相當于以政府的名義進行綜合協(xié)調。2018年國家成立了應急管理部之后，這種協(xié)調的權威性受到一定影響，因為目前的協(xié)同機制主要是通過應急指揮部的形式進行，比如防汛抗旱指揮部這樣的方式進行，而應急指揮部是在特定時間段或者發(fā)生了事件之后才能正常運行，在非應急狀態(tài)下如何預防、如何風險防范則是一個比較困難的問題。

3.3.2 獎懲機制不健全

目前我國的安全管理體制的一個主導性傾向是出事了問責、不出事不問責，也就是懲戒為主的工作機制，而且，做好公共安全工作不發(fā)生突發(fā)事件則沒有相應的獎勵措施?；蛘哒f安全問題是隱性的，做了大量的工作，做好了，預防了沒有出事，但是大家看不到，不像GDP 的增長，做一個工程項目就有實際效益。那么，這樣就會有一個問題是作為領導干部，寧可在處置救援上做好得到上級的認可，也不愿意在預防階段投入大量的人力、物力和財力。這樣的結果就是要實現(xiàn)預防性公共治理模式是很難的，從另一個層面講，全周期的安全管理是構建大安全大應急框架的題中之義，而目前的獎懲機制是不利于實現(xiàn)全周期的安全管理的。

4 建立大安全大應急框架的現(xiàn)實路徑

4.1 構建公共安全多主體治理格局

防范化解重大風險需要依靠人民群眾，需要全社會共同參與。雖然，各級黨委政府是本行政區(qū)域內防范化解重大風險的首要主體，承擔著守土有責、守土盡責的政治責任。但是，如若應對諸如重大公共衛(wèi)生風險，需要全社會共同參與防范化解。特別是重大傳染病疫情時，需要廣泛動員人民群眾參與疫情防控，堅持群眾路線工作方法，構建聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的工作機制，形成全社會眾志成城、團結一心、共克時艱的強大合力。中國抗擊新冠肺炎疫情的策略是堅持群防群控、聯(lián)防聯(lián)控，走的是全民參與的抗疫模式，疫情防控阻擊戰(zhàn)本質是一場“人民戰(zhàn)爭”，是一場為了人民又緊緊依靠人民的抗疫斗爭，全社會各行各業(yè)均為這次抗疫斗爭作出了重大貢獻。與此同理，公共安全多主體治理格局就是要形成“政府+社會+企業(yè)+社區(qū)+個人”這樣共建共享的治理格局。對于基層而言，就是要構建以“政府+企業(yè)+社會組織+社區(qū)+農(nóng)村黨組織+個人”為主體的公共安全多主體治理格局，尤其是要充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織和應急專家團隊在公共安全和突發(fā)事件應急管理中的作用。

4.2 強化大安全大應急的資源保障

大安全大應急的關鍵在于充裕資源予以保障。一要多渠道籌集應急管理資金，政府在限定的財力條件下通過預算專項、社會募捐、金融保險等多種渠道拓寬應急管理資金來源渠道。二要提高信息化水平，政府通過采取地企合作的方式，把最新科學技術手段運用到應急管理中，具體來說，就是要基于大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能新型技術下的立體化應急管理平臺，形成區(qū)域內統(tǒng)一應急管理預警系統(tǒng)和應急指揮系統(tǒng)，集信息加工、分析、儲備、轉化、反饋、運用為一體信息數(shù)據(jù)中心。三要提升應急隊伍的專業(yè)化水平，包括應急管理專業(yè)隊伍和應急管理社會隊伍，構建以公安消防為主體的專業(yè)化應急救援隊伍和以社會志愿者為補充的兼職應急救援隊伍，重點加強省一級和地州一級的消防救援力量建設。同時，要加強日常的教育培訓，強化兩種隊伍之間磨合和交流，定期開展聯(lián)合演習和實戰(zhàn)演練。四要提升應急物資儲備質量水平，增加物資儲備種類、數(shù)量，提升物資品種和層次，完善應急物資動態(tài)管理制度。在應對重大突發(fā)事件和?；繁ā⒌V井深下事故災難時候，需要大型機械和專業(yè)化救援設備，這些都屬于應急物資儲備的范疇。

4.3 優(yōu)化大安全大應急的制度體系

制度體系具有基礎性、常規(guī)性、穩(wěn)定性和保障性等多種功能，科學完備的安全應急制度體系可規(guī)范應急管理流程、應急管理行為、應急管理標準，實現(xiàn)應急管理標準化規(guī)范化運作。有學者認為：“應急管理制度體系包括預測預警制度、信息管理制度、決策指揮制度、組織協(xié)調制度、行動響應制度、處置救援制度、社會動員制度等[3]。”優(yōu)化大安全大應急的主體體系，重點要做好以下幾點工作：一要做好應急規(guī)劃和應急預案等基礎性工作。各級政府要把應急規(guī)劃與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃有機統(tǒng)一起來，把安全管理貫穿于各個環(huán)節(jié)，融入到各個領域，從要素、資源、體系、制度等多個維度做好應急規(guī)劃。同時，針對基層應急管理工作實踐，對標實際工作需要，不斷修訂和完善各類應急預案，做到普適性與針對性相結合、原則性與獨特性相結合、穩(wěn)定性與機動性相結合。二要完善各個階段的應急管理機制。包括預防與準備階段的風險防范機制、應急準備機制、社會動員機制；監(jiān)測預警階段的信息研判機制、信息報告機制；處置與救援階段的先期處置機制、快速評估機制、協(xié)調聯(lián)動機制；恢復與重建階段的救助補償機制、心理撫慰機制、調查評估機制。三要強化督促落實。一分部署，九分落實。當前，各級政府治理能力水平穩(wěn)步提高，國家層面的頂層設計高屋建瓴、思想深邃，具有系統(tǒng)性、前瞻性、科學性、針對性。對于應急管理在國家層面的思想理念、戰(zhàn)略部署、政策設計、制度構建都很完備，關鍵在于要抓好貫徹落實。因此，要強化應急管理工作的督促檢查，對于重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點節(jié)點、重點階段開展常規(guī)巡視和專項督查，定期考核和不定期測評等方式，督查基層政府落實好國家和省市有關應急管理的決策部署和整體要求。四是由應急牽頭，公安、衛(wèi)健委、文旅、自然資源、住建、交通廳等行業(yè)部門配合，對于現(xiàn)有應急管理制度進行評估和優(yōu)化，確保各項應急管理制度能夠發(fā)揮實際效果。

4.4 提升大安全大應急能力現(xiàn)代化水平

“做好風險管控，從以突發(fā)事件為主的被動反應模式轉向以風險為主的主動風險管控，是應急管理的重要任務[4]?！奔訌婏L險評估和防范控制，落實風險評估制度，開展多領域、多層次的風險評估工作，提升風險識別和分析能力。采取綜合性、系統(tǒng)性的防控措施，加強監(jiān)管、應對和處置能力。建立多級聯(lián)動、多渠道的應急預警機制，加強對各類災害和安全事故的監(jiān)測和預警工作，提高預警準確性和時效性。使用現(xiàn)代化技術手段，如遙感、衛(wèi)星通信等，加強對潛在危險的監(jiān)測和預測。加強公眾安全教育，提高公眾對安全問題的認識和應對能力。推動安全知識的普及，提高公眾的安全素質和防范意識。利用各類媒體和社交平臺，開展安全宣傳活動，提高大眾的安全意識。定期組織各類應急演練，提高各級應急機構和救援隊伍的應急處置能力。加強應急培訓工作，提升專業(yè)人員的技術水平和應急能力，加強應急人員的素質和協(xié)同作戰(zhàn)能力。加強應急信息系統(tǒng)的建設和運用，提升信息采集、傳輸、處理和共享能力。建立綜合性、智能化的應急指揮平臺，實現(xiàn)多部門、多層級的信息共享和協(xié)同作戰(zhàn)。加強國際合作與交流，積極參與國際應急合作，與其他國家和國際組織分享經(jīng)驗和技術，開展聯(lián)合演練和培訓，提高國際應急救援的能力。