王 鋼,蔣亦華

(1.淮陰師范學(xué)院 教師教育協(xié)同創(chuàng)新研究中心,江蘇 淮安 223300; 2.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,江蘇 徐州 221116)

鄉(xiāng)村教師是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興的核心力量,為此國(guó)家和地方層面出臺(tái)多項(xiàng)鄉(xiāng)村教師政策。鄉(xiāng)村教師政策的有效實(shí)施依賴(lài)于政策執(zhí)行主體。本文所言之鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體,具體指向“對(duì)新世紀(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策實(shí)施的進(jìn)程和效果有顯著影響,能將政策目標(biāo)、內(nèi)容、舉措等轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的人”。

1 問(wèn)題的提出

對(duì)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的現(xiàn)實(shí)行為進(jìn)行相對(duì)客觀評(píng)價(jià),需要探討主體行為改善的方法和具體路徑。鄉(xiāng)村教師政策的有效性依賴(lài)于政策的實(shí)施,而實(shí)施的關(guān)鍵則在于政策執(zhí)行主體,因此需要對(duì)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為作出合理評(píng)價(jià)。新中國(guó)成立以后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),由于客觀與主觀因素的制約,特別是城市優(yōu)先的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,導(dǎo)致鄉(xiāng)村教育一直處于基礎(chǔ)教育的相對(duì)薄弱部分。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著教育公平和鄉(xiāng)村振興的持續(xù)提出,鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。在上述特定背景下,中央政府借鑒一些發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家的共性做法,并結(jié)合當(dāng)今中國(guó)教育發(fā)展實(shí)際,持續(xù)、密切出臺(tái)了一系列鄉(xiāng)村教師政策文本。不同學(xué)者對(duì)這些政策文本作出了不同類(lèi)型劃分[1][2],筆者則依據(jù)文本內(nèi)容是部分涉及還是完全聚焦鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè),將所有政策劃分為關(guān)聯(lián)性政策與完全性政策[3]。

就現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策落實(shí)不到位、遲到位現(xiàn)象較為普遍,主要原因是政府沒(méi)有強(qiáng)化鄉(xiāng)村教師政策的落實(shí)督查,沒(méi)有建立政策執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制。鄉(xiāng)村教師政策的執(zhí)行問(wèn)題在其他研究者成果中亦有體現(xiàn),這種體現(xiàn)可能僅僅停留于現(xiàn)實(shí)情境的分析,亦可能以此為基礎(chǔ),進(jìn)一步尋求解決問(wèn)題的辦法。如鄧亮等認(rèn)為,不同群體行為邏輯的相互作用和影響,造成了鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境[4]。解光穆等認(rèn)為,由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育水平存在差異,因此鄉(xiāng)村教師政策的精準(zhǔn)落地需要從收入待遇提高、專(zhuān)業(yè)能力發(fā)展、現(xiàn)實(shí)補(bǔ)充與未來(lái)培養(yǎng)等三個(gè)方面細(xì)化優(yōu)化,通過(guò)明晰并設(shè)法解決不同政策所面對(duì)的突出問(wèn)題,確保鄉(xiāng)村教師安心、舒心、用心、精心從教[5]。還有學(xué)者指出地方政府在政策執(zhí)行中的偏差阻礙了鄉(xiāng)村教師的實(shí)際獲得感[6],因此需要加強(qiáng)對(duì)政策工具執(zhí)行效率的評(píng)估以及不同政策之間的融合[7],對(duì)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020)》落實(shí)的成效和存在問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)。

綜觀國(guó)內(nèi)學(xué)界既有的成果可以發(fā)現(xiàn),國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村教師政策研究盡管已觸及如何提高政策執(zhí)行效果,少數(shù)成果表現(xiàn)出明顯的學(xué)術(shù)價(jià)值或操作意義,但總體來(lái)看,并未成為獨(dú)立的、相對(duì)成熟的研究領(lǐng)域。我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行的研究缺失,不僅表現(xiàn)為重視程度不夠,還涉及認(rèn)知問(wèn)題。所謂認(rèn)知,指研究者們所提出的政策執(zhí)行建議,往往基于個(gè)體主觀性判斷,或基于某種特定的理論,或基于較小范圍與樣本數(shù)的實(shí)證研究,由此必然帶來(lái)相關(guān)建議的局限。事實(shí)上,我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題涉及活動(dòng)范疇、體制范疇、機(jī)制范疇、觀念范疇等方面[8],這種變異與偏差的形成原因固然可以列舉很多,且往往與范疇有關(guān),但最終必須回歸至政策執(zhí)行的資源、環(huán)境以及執(zhí)行者層面。從執(zhí)行者觀之,新世紀(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的構(gòu)成如何,應(yīng)然關(guān)系是什么,如何相對(duì)科學(xué)評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)主體的行為,如何對(duì)不同主體的行為進(jìn)行重構(gòu),上述一系列重要命題,在現(xiàn)有的研究中并未得到明晰與深度回應(yīng),本文將在此基礎(chǔ)上做出分析解釋。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的構(gòu)成分析

鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的構(gòu)成分析,應(yīng)避免兩種思路。一是主觀式認(rèn)定,即“我”認(rèn)為是什么即是什么,二是平移式認(rèn)定,即由學(xué)界公共政策或教育政策執(zhí)行主體的厘定引申出鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體。前者臆想色彩強(qiáng)烈,因缺乏足夠的梳理或論證而難以服眾。后者不但要求既有的理論積淀相對(duì)豐厚,且就相關(guān)判斷已達(dá)成共識(shí),還涉及一般與特殊、共性與個(gè)性的關(guān)系理解。理想狀態(tài)的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行過(guò)程,是政策目標(biāo)漸致實(shí)現(xiàn)、政策舉措漸致落實(shí)的過(guò)程,從目標(biāo)與舉措分析執(zhí)行主體構(gòu)成,不但反映了“執(zhí)行”的本真意義,有利于達(dá)成共識(shí),而且為進(jìn)一步分析執(zhí)行主體的問(wèn)題行為、尋求解決問(wèn)題路徑提供了可靠視角?，F(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體是一個(gè)多元、涉及縱向與橫向關(guān)系的復(fù)雜結(jié)構(gòu),不同主體的身份有單一與復(fù)合之分,有的主體僅為鄉(xiāng)村教師政策的執(zhí)行者,有的則兼具制定主體、執(zhí)行主體、評(píng)價(jià)主體等多重角色屬性。

一是政府部門(mén)。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)隸屬于公共服務(wù)范疇,而公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能,使得政府部門(mén)在鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行過(guò)程中占據(jù)重要主體地位。作為新世紀(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的政府,既包括中央政府,還包括地方政府。這里所言之地方政府,并不涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn),僅涉及省、市、縣三級(jí),而中央政府,不僅指向最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),還隱喻與地方政府的關(guān)系變遷。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中央與地方之間主要表現(xiàn)為控制與被控制關(guān)系,中央政府掌控幾乎所有社會(huì)資源的支配權(quán),地方政府的權(quán)力構(gòu)成及其大小,通常由權(quán)威者意志或政策導(dǎo)向決定。改革開(kāi)放特別是黨的十八大以來(lái),中央以漸進(jìn)方式賦予地方立法、財(cái)稅、人事等權(quán)力,試圖通過(guò)制度設(shè)計(jì)擺脫“一放就亂、一收就死”的怪圈,實(shí)現(xiàn)中央與地方的高效合作和互動(dòng),這時(shí)的地方政府特別是縣級(jí)政府,客觀上已成為我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策落實(shí)的“最后一公里”。

二是實(shí)施教師教育的高校。傳統(tǒng)師范教育由三級(jí)體制向二級(jí)體制過(guò)渡,導(dǎo)致高校已成為我國(guó)教師職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)的主要力量。這里所言之高校,包含所有師范類(lèi)院校和相關(guān)非師范院校。所謂師范類(lèi)院校,指校名中含有“師范”二字并保留若干師范專(zhuān)業(yè)的高校。所謂非師范院校,從特定角度看即為《〈教師資格條例〉實(shí)施辦法》的產(chǎn)物,其客觀與普遍存在,意味著我國(guó)具有開(kāi)放特點(diǎn)的、混合型的教師教育體制已經(jīng)形成。目前,我國(guó)承擔(dān)教師教育的高校中,非師范院校已約占70%,其師范生人數(shù)占師范生總數(shù)已近50%。

三是鄉(xiāng)村學(xué)校。學(xué)校是教師生存和發(fā)展的主要場(chǎng)域,其辦學(xué)底蘊(yùn)、環(huán)境布置、制度設(shè)計(jì)、管理理念與方式等,對(duì)教師的職業(yè)信念、行為習(xí)慣有直接或間接的影響。我國(guó)鄉(xiāng)村學(xué)校的構(gòu)成較為復(fù)雜,不但有東部、中部、西部以及近郊、遠(yuǎn)郊、偏僻等不同區(qū)域之分,還涉及寄宿制與非寄宿制等不同類(lèi)型,又分為高中、初中、小學(xué)以及中心校、村小、教學(xué)點(diǎn)等不同層級(jí)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),為優(yōu)化教育資源配置,國(guó)家曾進(jìn)行鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整,這種調(diào)整由于在實(shí)際操作時(shí)以追求規(guī)模效應(yīng)、降低財(cái)政壓力為主要?jiǎng)恿?導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量短時(shí)間內(nèi)呈急劇下降態(tài)勢(shì),如2000年我國(guó)鄉(xiāng)村高中、初中、小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)分別為2 629所、41 942所、440 284所、157 519所,到2016年則為553所、16 171所、106 403所、86 800所。

四是鄉(xiāng)村教師。科層意義的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行,是一個(gè)自上而下的過(guò)程,這一過(guò)程由于存在于教師的日常生活,且往往以個(gè)體的理解與反應(yīng)為衡量尺度,因此,其最小實(shí)踐單位并非鄉(xiāng)村學(xué)校,而是鄉(xiāng)村教師。目前,我國(guó)鄉(xiāng)村教師數(shù)量近300萬(wàn),占教師總量的四分之一左右。所有鄉(xiāng)村教師中,還有一定數(shù)量的代課教師存在,即便是在編教師,有的來(lái)源于民辦轉(zhuǎn)公辦,缺乏系統(tǒng)的理論積淀,有的從教時(shí)間較短,實(shí)踐積累不多。

3 鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的問(wèn)題行為分析

分析鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為必須避免隨意性與主觀性,要回答應(yīng)然意義或理想狀態(tài)的執(zhí)行主體是什么,即明晰主體行為評(píng)價(jià)的參照系選擇。這種明晰,應(yīng)以理性、整體為思維特點(diǎn),以致力于形成共識(shí)為目標(biāo),具體應(yīng)圍繞履責(zé)和協(xié)同進(jìn)行兩方面作出闡釋。

所謂履責(zé),不但涉及對(duì)責(zé)任內(nèi)涵的認(rèn)知,還涉及情感與態(tài)度、水平與能力。前者是履責(zé)的前提,意味著責(zé)任不僅指向分內(nèi)之事,還包含對(duì)不履行義務(wù)結(jié)果的承擔(dān)。后者是履責(zé)的條件,集中表現(xiàn)為德性與能力相統(tǒng)一的實(shí)踐智慧。強(qiáng)調(diào)實(shí)踐智慧,不僅因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行面臨許多“首次”,無(wú)法進(jìn)行復(fù)制或模仿,而且有其豐富的理論淵源。教育政策執(zhí)行是一定的意義建構(gòu)過(guò)程[9],既受外部環(huán)境的影響,還受著各種偶發(fā)事件的影響[10]。以履責(zé)作為理想主體的關(guān)鍵詞,基于兩個(gè)因素。首先,履責(zé)已成為當(dāng)今中國(guó)出現(xiàn)頻次較高、幾乎涉及所有領(lǐng)域的詞匯,成為對(duì)組織和個(gè)人實(shí)施評(píng)價(jià)的核心指標(biāo),強(qiáng)調(diào)履責(zé)無(wú)疑反映了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的普遍性訴求。其次,現(xiàn)實(shí)中的每類(lèi)主體,都擁有與鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)密切相關(guān)的權(quán)力,其中政府權(quán)力來(lái)自社會(huì)成員共同達(dá)成的契約,實(shí)施教師教育的高校、鄉(xiāng)村學(xué)校、鄉(xiāng)村教師的權(quán)力來(lái)自政府通過(guò)法律、政策等形式的讓渡。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,權(quán)力應(yīng)與所承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng),不能只承擔(dān)責(zé)任而不予以授權(quán),也不能擁有權(quán)力而不履行責(zé)任。

所謂協(xié)同,最初來(lái)自于古希臘語(yǔ),與和諧、同步、合作等意思相近。20世紀(jì)70年代以后,隨著協(xié)同理論的發(fā)展和多領(lǐng)域推介,協(xié)同被賦予豐富的內(nèi)涵,不但涉及人與人之間,還涉及不同應(yīng)用系統(tǒng)之間、不同數(shù)據(jù)資源之間、不同情景之間。其中人與人之間的協(xié)同,指向主體的關(guān)系范疇,強(qiáng)調(diào)的是主體之間的協(xié)商、互助、合作及其程度,其本質(zhì)是對(duì)矛盾、沖突、疏離等傳統(tǒng)主體關(guān)系的一種反思與重構(gòu)。以協(xié)同作為執(zhí)行主體的另一個(gè)關(guān)鍵詞,與協(xié)同理論、過(guò)程理論密切相關(guān)。協(xié)同論視域的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行,是一個(gè)完整的系統(tǒng),子系統(tǒng)之間是否存在非線性相互作用,是判斷協(xié)同理論適用性和解釋力的關(guān)鍵因素之一。過(guò)程論視域的鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行,其主體并非平面化的并列存在,而是以交互、疊加、生態(tài)等為特征的“主體間性”。

履責(zé)者與協(xié)同者既相對(duì)獨(dú)立,有各自的維度和內(nèi)涵,又密切聯(lián)系,形成了相互促進(jìn)的正向關(guān)系。以此為參照,對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為進(jìn)行審視,則不難發(fā)現(xiàn)其問(wèn)題所在。從主體之間關(guān)系觀之,隨著“教師管理”向“教師治理”的理論與實(shí)務(wù)轉(zhuǎn)向,標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行的多元主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)實(shí)質(zhì)性形成。這種以政府賦權(quán)、以不同主體獨(dú)立作用為主要表現(xiàn)的治理結(jié)構(gòu),雖然有效克服了傳統(tǒng)一元模式的弊端,調(diào)動(dòng)了不同主體的積極性,但在引導(dǎo)不同主體協(xié)同以及主體內(nèi)部協(xié)同、彰顯整體效應(yīng)方面尚缺乏有效與主動(dòng)應(yīng)對(duì)。本真意義的協(xié)同,必須明晰不同主體的行為邊界,避免越位和缺位現(xiàn)象;必須準(zhǔn)確理解平等與主導(dǎo)之關(guān)系,防止以?xún)A向性的主導(dǎo)地位否定主體之間的平等;必須建立并不斷完善相應(yīng)的機(jī)制,推動(dòng)主體合作由外部到內(nèi)部、由宏觀到微觀、由抽象到具體的轉(zhuǎn)化。

從單一主體行為觀之,鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為缺失既有共性特點(diǎn),又有相對(duì)獨(dú)立的個(gè)性表現(xiàn)。共性特點(diǎn)集中表現(xiàn)為“有令不行”或“下有對(duì)策”,其具體表征是:熱衷于做表面文章,重文本傳達(dá)輕政策落實(shí);基于利益考量或其他因素,改變政策內(nèi)容或選擇性落實(shí)政策;機(jī)械式執(zhí)行政策,忽視政策過(guò)程的彈性空間以及執(zhí)行者的能動(dòng)作用。個(gè)性表現(xiàn)指不同主體行為缺失的差異性表征,通常與主體自身的態(tài)度、水平、能力以及身份變遷有關(guān)。其中,政府的行為缺失表現(xiàn)在越位和缺位并存,實(shí)施教師教育的高校的行為缺失表現(xiàn)在職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)兩個(gè)方面,鄉(xiāng)村學(xué)校的行為缺失與管理者密切相關(guān),鄉(xiāng)村教師的行為缺失則集中表現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)發(fā)展層面。

4 我國(guó)鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為改善

鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的行為缺失,與主體對(duì)政策的認(rèn)同程度、感知到的政策執(zhí)行壓力以及主體的自我效能感等密切相關(guān)?；谏鲜雠袛嗟慕鉀Q方案,應(yīng)重視相關(guān)政策文本的完善,通過(guò)充分的、深度的調(diào)研論證,分清各類(lèi)不同性質(zhì)問(wèn)題,進(jìn)一步彰顯鄉(xiāng)村教師政策設(shè)計(jì)的有用與實(shí)用特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行主體的行為規(guī)約與引導(dǎo),這種規(guī)約或引導(dǎo)分別以責(zé)任、制度或機(jī)制為關(guān)鍵詞,從而使鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體獲得強(qiáng)大與持久動(dòng)力,有效解決“應(yīng)該做什么”以及“如何做得更好”等難題。

4.1 充分厘定鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的責(zé)任

鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體的責(zé)任厘定,不能簡(jiǎn)單等同于政策規(guī)定做什么即做什么,而是要從現(xiàn)實(shí)與未來(lái)、確定性與不確定性等方面進(jìn)行綜合考量,既強(qiáng)調(diào)達(dá)到基本要求,又要突出高質(zhì)量政策執(zhí)行的重心所在。

政府作為鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體,其責(zé)任應(yīng)重點(diǎn)圍繞如何發(fā)揮主導(dǎo)作用展開(kāi)。鄉(xiāng)村教師政策的執(zhí)行,必然引發(fā)實(shí)施教師教育的高校、鄉(xiāng)村學(xué)校的主動(dòng)或被動(dòng)變革,上述兩類(lèi)執(zhí)行主體的相關(guān)法律定位目前尚不十分明晰,加之其自發(fā)型變革往往存在局限性,因此,必須借助或依賴(lài)政府的強(qiáng)大主導(dǎo)力量。主導(dǎo)不同于領(lǐng)導(dǎo),其基本語(yǔ)義是善于把握全局、引導(dǎo)事物發(fā)展?；谏鲜隼斫獾恼鲗?dǎo),必須改變傳統(tǒng)的一元獨(dú)大、包辦一切、無(wú)限主體形象,由總體性支配角色向引導(dǎo)性扶持角色轉(zhuǎn)變,防止以簡(jiǎn)單化的行政命令代替專(zhuān)業(yè)化的診療,持續(xù)提高政府主導(dǎo)的品質(zhì)與境界。

相關(guān)高校作為鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行主體,其責(zé)任應(yīng)重點(diǎn)圍繞如何培養(yǎng)、培訓(xùn)高質(zhì)量鄉(xiāng)村教師展開(kāi)。在鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)中應(yīng)著眼三個(gè)方面:一是有扎實(shí)的教育教學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力,從而做到“教得好”;二是具有豐富的鄉(xiāng)土文化和鄉(xiāng)村地方知識(shí),從而做到“下得去”;三是具有強(qiáng)烈的鄉(xiāng)村教育情懷和鄉(xiāng)村教師職業(yè)認(rèn)同,從而實(shí)現(xiàn)“留得住”。特別要重視身份認(rèn)同感的塑造,因?yàn)樯矸菡J(rèn)同感是鄉(xiāng)村教師對(duì)自身職業(yè)與職責(zé)的主觀認(rèn)知,是鄉(xiāng)村教師扎根鄉(xiāng)村的關(guān)鍵[11]。因此,實(shí)施教師教育的高校特別是地方高校,應(yīng)把鄉(xiāng)土性作為一個(gè)重要指標(biāo)貫穿于教學(xué)活動(dòng)的全過(guò)程,充分開(kāi)發(fā)和利用本土資源,改變統(tǒng)一設(shè)置的培養(yǎng)模式,設(shè)置一定數(shù)量的鄉(xiāng)村教師本土化課程[12]。

鄉(xiāng)村學(xué)校作為政策執(zhí)行主體應(yīng)圍繞如何形成教師隊(duì)伍建設(shè)特色展開(kāi)。由于我國(guó)鄉(xiāng)村學(xué)校構(gòu)成較為復(fù)雜,不同學(xué)校所面臨的教師隊(duì)伍困境不可能完全相同,期盼找到共同尺度,統(tǒng)一所有鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容、進(jìn)度,不但嚴(yán)重背離了我國(guó)鄉(xiāng)村教育的實(shí)際,在實(shí)踐中難以操作,而且可能引發(fā)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)新的矛盾。目前我國(guó)約有32%的初中、62%的小學(xué)以及所有教學(xué)點(diǎn)分布在鄉(xiāng)村,加之義務(wù)教育教師隊(duì)伍實(shí)施“縣管校聘”改革,使得學(xué)校的城鄉(xiāng)區(qū)分趨于模糊,因此加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校的特色建設(shè)成為一個(gè)需要面對(duì)的共同議題。

鄉(xiāng)村教師作為政策執(zhí)行主體應(yīng)圍繞其專(zhuān)業(yè)自主發(fā)展。專(zhuān)業(yè)發(fā)展有兩種常見(jiàn)方式,一是外部強(qiáng)加的、任務(wù)式的、以在職培訓(xùn)為主要標(biāo)志的專(zhuān)業(yè)發(fā)展,這種發(fā)展方式雖能在特定時(shí)期較快提升鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的整體水準(zhǔn),但常常因缺乏對(duì)一線教師訴求的了解、忽視個(gè)體的選擇權(quán)而受到質(zhì)疑。二是自主式發(fā)展,即鄉(xiāng)村教師依據(jù)自身與外部實(shí)際,自主確定專(zhuān)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和行動(dòng)指南,通過(guò)自我的持續(xù)作為,提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng),拓展成長(zhǎng)空間。自主式發(fā)展讓個(gè)體從“局外人”變成“局內(nèi)人”,由“被造”變成“自造”,由“要我發(fā)展”變成“我要發(fā)展”,充分體現(xiàn)了對(duì)人的主體性、能動(dòng)性的理解與尊重。鄉(xiāng)村教師的專(zhuān)業(yè)自主發(fā)展雖然強(qiáng)調(diào)自我意識(shí)和能力,但不排斥甚至需要外部制度的引領(lǐng)以及教師組織的支持,需要激發(fā)出潛在的意識(shí)和能力并積極作用于教學(xué)的始終,突破固有的狹隘和束縛而選擇更適切的實(shí)踐活動(dòng),唯有如此才能彰顯專(zhuān)業(yè)自主的自覺(jué)、能動(dòng)與超越之意。

4.2 完善相關(guān)制度和機(jī)制提升主體履責(zé)質(zhì)量

責(zé)任的明晰雖構(gòu)成了履責(zé)的必要條件,但并沒(méi)有解決責(zé)任的落實(shí)問(wèn)題。主體角度的責(zé)任落實(shí)側(cè)重具體的過(guò)程、方法、路徑等要素,管理角度的責(zé)任落實(shí)關(guān)注每一類(lèi)主體最終的行為效果如何,二者核心關(guān)鍵在于相關(guān)制度的建立與完善。

政府的履責(zé)應(yīng)通過(guò)問(wèn)責(zé)予以督促和引導(dǎo),問(wèn)責(zé)是一種要求承擔(dān)否定性后果的責(zé)任追究制度。問(wèn)責(zé)作為一種手段運(yùn)用,在督促各級(jí)政府組織、相關(guān)公職人員履行相關(guān)職責(zé)方面具有不可或缺的意義,但同時(shí)要防止因設(shè)計(jì)缺陷而導(dǎo)致的簡(jiǎn)單化或異化現(xiàn)象。事實(shí)上,完善的行政問(wèn)責(zé)制度,必須突出以人民為中心的思想,避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的設(shè)計(jì)思路,進(jìn)一步明確誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé),防止過(guò)重與過(guò)輕兩極傾向。問(wèn)責(zé)還應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致原則,準(zhǔn)確界定被問(wèn)責(zé)對(duì)象,切實(shí)保障其申辯與申訴權(quán)利,反映問(wèn)責(zé)應(yīng)有的個(gè)性特點(diǎn)。

實(shí)施教師教育的高校的履責(zé)可以通過(guò)師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證予以督促和引導(dǎo)。我國(guó)師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證2014年開(kāi)始試點(diǎn),2017年印發(fā)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和辦法,2018年正式實(shí)施。相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)等級(jí),分別對(duì)應(yīng)國(guó)家對(duì)專(zhuān)業(yè)辦學(xué)質(zhì)量的基本要求、合格要求和卓越要求。我國(guó)師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證盡管具有鮮明特點(diǎn),如從關(guān)注機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向關(guān)注學(xué)生、從單純關(guān)注結(jié)果轉(zhuǎn)向關(guān)注人才培養(yǎng)全過(guò)程、從階段性評(píng)估轉(zhuǎn)向常態(tài)化監(jiān)控,但從制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施考量看仍存在部分缺失。如有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證的主體訴求,健全專(zhuān)業(yè)認(rèn)證的行業(yè)組織,完善專(zhuān)業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證關(guān)鍵技術(shù),提高公眾參與意識(shí)[13]?？紤]到鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的重要性和迫切性,加之高校目前的教師職前培養(yǎng)普遍存在“輕農(nóng)”“離農(nóng)”甚至“厭農(nóng)”現(xiàn)象,師范類(lèi)專(zhuān)業(yè)認(rèn)證制度的未來(lái)優(yōu)化,應(yīng)明確將師范畢業(yè)生是否了解并熱愛(ài)鄉(xiāng)村教育、高校是否為鄉(xiāng)村學(xué)校和在職教師發(fā)展作出貢獻(xiàn)作為專(zhuān)業(yè)質(zhì)量的一個(gè)重要考察維度,并細(xì)化若干可觀測(cè)的具體指標(biāo)。

鄉(xiāng)村學(xué)校的履責(zé)可以通過(guò)完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制予以督促和引導(dǎo)。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是世界各國(guó)中小學(xué)較為普遍的領(lǐng)導(dǎo)體制,我國(guó)在新中國(guó)成立后一直進(jìn)行公立中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的探索,1995年隨著《教育法》的頒布,進(jìn)一步由普通的教育政策上升為國(guó)家意志的教育法律,這種變化鞏固了校長(zhǎng)在學(xué)校行政集體的核心地位。致力于推動(dòng)鄉(xiāng)村學(xué)校履責(zé)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,必須賦予指定含義。首先,校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制對(duì)校長(zhǎng)提出專(zhuān)業(yè)化要求,意味著校長(zhǎng)能帶領(lǐng)整個(gè)行政團(tuán)隊(duì)專(zhuān)注于學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其次,校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制應(yīng)明晰并切實(shí)保障校長(zhǎng)的權(quán)力,突出由此形成的一系列外部和內(nèi)部制度安排[14],同時(shí)要構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制,防止由于個(gè)人獨(dú)斷而走向權(quán)力腐敗。

鄉(xiāng)村教師的履責(zé)可以通過(guò)完善強(qiáng)制性退出機(jī)制予以督促和引導(dǎo)。退出機(jī)制的提出,不僅因?yàn)槠鋵?duì)鄉(xiāng)村教師專(zhuān)業(yè)自主發(fā)展有明顯促進(jìn)作用,還源于兩個(gè)因素。一方面我國(guó)教育法律、政策已觸及不合格教師退出問(wèn)題;另一方面,已有政策并沒(méi)有改變鄉(xiāng)村學(xué)校仍存在一定比例不合格教師、部分教師不思進(jìn)取的客觀事實(shí),有悖于社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的普遍關(guān)切。不合格教師退出機(jī)制的構(gòu)建是世界各國(guó)共同的難題,我國(guó)所面臨的困惑則在于不合格教師認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)證據(jù)較難收集,退出成本一般較大,容易受到人情因素影響;退出程序不完善,缺乏系統(tǒng)的補(bǔ)救制度[15]。能否基于已頒布的合格教師專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn),厘定不合格教師的內(nèi)涵和實(shí)踐表征,在我國(guó)鄉(xiāng)村教師數(shù)量基本滿足的大前提下,妥善解決好鄉(xiāng)村教師自主發(fā)展動(dòng)力不足以及能進(jìn)不能退、能上不能下等問(wèn)題,應(yīng)成為判斷退出機(jī)制是否完善的主要指標(biāo),從而解決鄉(xiāng)村教師的履責(zé)監(jiān)督問(wèn)題。