丁 慧，王美子

（遼寧師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116081）

一、問題的提出

城市住房問題是全球性的難題，我國亦不例外。我國保障性住房制度明顯具有政策推動(dòng)的特點(diǎn)，其發(fā)展歷經(jīng)了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、保障性租賃住房等供給形式，正日趨成熟。2007 年，黨的十七大報(bào)告提出“住有所居”的目標(biāo)，進(jìn)一步深化住房制度改革，建立廉租房制度，解決城市低收入家庭住房困難[1]參見：付子堂，付承為.《民法典》居住權(quán)制度的社會(huì)功能研究[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（1）：1-12。。2016 年12 月21 日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指出：“要準(zhǔn)確把握住房的居住屬性，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，分類調(diào)控，地方為主，金融、財(cái)稅、土地、市場監(jiān)管等多策并舉，形成長遠(yuǎn)的制度安排，讓全體人民住有所居?！盵2]參見：中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議[EB/OL].[2023-10-21].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/21/content_5151201.htm。黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！盵3]參見：習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2023-10-21].https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKljBv。“住有所居”的提出，標(biāo)志著我國住房改革將更加注重面向不同的收入群體，形成多層次、差異化的住房政策體系，特別是針對(duì)收入低有住房困難的群體，使其既可以選擇在產(chǎn)權(quán)模式下購買房屋，也可以選擇在租賃權(quán)模式下承租房屋。在“提高保障和改善民生水平”的總目標(biāo)下，實(shí)現(xiàn)“居有其屋”和“住有所居”的并重，其目的在于實(shí)現(xiàn)政府與市場同步、商品房與保障房雙軌并行、租售并舉的局面。僅以保障性住房制度觀之，“多主體供給”是對(duì)住房房源供給主體提出的要求；“多渠道保障”是對(duì)住房類型多元化提出的要求；“租購并舉”是對(duì)現(xiàn)有的“租賃與購買”兩種獲取方式提出統(tǒng)籌兼顧的要求。提出“住有所居”不僅體現(xiàn)了改革過程中堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，也是確保我國改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

保障性住房是由國家向低收入且住房困難的群體提供的可購買可租賃的不具有完全產(chǎn)權(quán)的住房[4]參見：金紅梅.中國保障性住房制度的反思與重構(gòu)[J].延邊大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（6）：95-102。。當(dāng)下，我國已經(jīng)建立以商品住房為主、保障性住房為輔的住房制度，解決了大部分民眾的居住問題。但是，目前保障性住房所形成的產(chǎn)權(quán)模式和租賃權(quán)模式陷入了兩難困境。產(chǎn)權(quán)模式存在準(zhǔn)入門檻高、覆蓋人群有限、房屋流轉(zhuǎn)困難等諸多問題；租賃權(quán)模式存在租期較短、穩(wěn)定性欠缺、供應(yīng)量不足等問題。整體來看，現(xiàn)有的保障性住房模式保障效果不佳，從而導(dǎo)致保障性住房制度在實(shí)施中出現(xiàn)許多爭議，亟需對(duì)現(xiàn)有保障性住房模式在法治軌道上進(jìn)行創(chuàng)新。

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權(quán)編設(shè)專章規(guī)定了居住權(quán)制度，其作為一種新型用益物權(quán)類型，著眼于民事主體之間的房屋利用關(guān)系，為保障個(gè)人居住利益發(fā)揮著重要作用，為房屋交易市場提供一種嶄新的權(quán)利行使方式[5]參見：申衛(wèi)星，楊旭.中國民法典應(yīng)如何規(guī)定居住權(quán)？[J].比較法研究，2019（6）：65-83。。《關(guān)于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》中，居住權(quán)的設(shè)立目的和立法背景明確表述為“為貫徹黨的十九大提出的加快建立多主體供給、多渠道保障住房制度的要求，增加規(guī)定‘居住權(quán)’這一新型用益物權(quán)，明確居住權(quán)原則上無償設(shè)立，居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定或者遺囑，經(jīng)登記占有、使用他人的住宅，以滿足其穩(wěn)定的生活居住需要”[6]參見：王晨.關(guān)于《中華人民共和國民法典（草案）》的說明[EB/OL].[2023-10-22].http://www.npc.gov.cn/npc/c2434/dbdh13j3c/dbdh13j3c007/202005/t20200523_306322.html。。有鑒于此，《民法典》設(shè)立居住權(quán)這種新的用益物權(quán)類型，主要考慮是確認(rèn)和保護(hù)民事主體對(duì)房屋居住利益的需要，滿足不同群體的差異化居住需求。

在現(xiàn)實(shí)生活中，大量低收入群體存在住房困難問題，其往往無足夠的資金支撐其在產(chǎn)權(quán)模式下購買房屋，只能選擇在租賃權(quán)模式下承租房屋。但是，由于承租人取得的是債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，這會(huì)導(dǎo)致其在居住時(shí)缺乏安全感、獲得感和歸屬感[7]參見：王利明.論民法典物權(quán)編中居住權(quán)的若干問題[J].學(xué)術(shù)月刊，2019（51）：91-100，148。。在此種情形下，可以考慮借助《民法典》的居住權(quán)制度，以設(shè)立物權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)其居住的利益。政府作為房屋的所有權(quán)人提供房源，通過簽訂居住權(quán)合同，約定居住期限，由居住權(quán)人占有使用，適當(dāng)?shù)刂Ц秾?duì)價(jià)，以物權(quán)特有的法定性和穩(wěn)定性，保障居住權(quán)人的安全感，在原有的保障性住房供給體系之下，提供一種全新的供給模式，進(jìn)而推動(dòng)保障性住房制度的完善。黨的二十大報(bào)告中“多渠道保障”的精神意蘊(yùn)就在于此，在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)模式與租賃權(quán)模式之外，提供一種全新的用益物權(quán)模式，即居住權(quán)模式，確保保障性住房制度發(fā)揮更大的作用。

按照中央精神要求以及基于現(xiàn)實(shí)需求的考量，居住權(quán)為具有不同層次的有住房剛性需求的主體提供了除購買和租賃以外的第三種居住利益的實(shí)現(xiàn)方式。但是，應(yīng)當(dāng)清醒看到，具備私法屬性的居住權(quán)制度與兼具公、私法雙重屬性的保障性住房制度分屬不同的法律部門，公、私法二者在此是否能融合、如何融合值得深入研究。與此同時(shí)，為豐富保障性住房模式進(jìn)而滿足主體多層次的住房需求，有必要證成居住權(quán)引入保障性住房制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)，以及如何進(jìn)行制度兼容與創(chuàng)新從而完善我國的住房保障制度。本文將針對(duì)這些問題進(jìn)行探討，以期為居住權(quán)制度在保障性住房中的實(shí)現(xiàn)一陳管見，求教于諸位方家。

二、現(xiàn)行保障性住房供給模式

我國保障性住房制度經(jīng)過長期發(fā)展，目前已經(jīng)形成了以共有產(chǎn)權(quán)住房和公共租賃住房為主，其他多種模式為輔的綜合性保障性住房制度。1994 年以后，國務(wù)院陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)保障房改革的規(guī)范文件[8]如《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕143 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23 號(hào)）、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》（建住房〔2007〕258 號(hào)）、《廉租住房保障辦法》（建住房〔2007〕162 號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4 號(hào)）、《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第11 號(hào)）等。。政策相繼出臺(tái)的目的，在于遏制房價(jià)快速上漲，緩解購房壓力，但總體看，收效甚微[9]參見：李會(huì)勛.保障性住房地方立法及實(shí)踐[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2019：1。。從民法的視角將各類型進(jìn)行劃分，一種是以物權(quán)制度為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)適用住房、共有產(chǎn)權(quán)房為主要類型的產(chǎn)權(quán)模式；另一種是以債權(quán)制度為基礎(chǔ)，以公共租賃房、廉租住房為主要類型的租賃權(quán)模式[10]參見：申衛(wèi)星.從“居住有其屋”到“住有所居”：我國民法典分則創(chuàng)設(shè)居住權(quán)制度的立法構(gòu)思[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018（2）：105-118。。

（一）產(chǎn)權(quán)模式

產(chǎn)權(quán)模式是指先由符合資格的申請(qǐng)人取得房屋的部分產(chǎn)權(quán)份額而后在達(dá)到一定條件時(shí)可取得完整的房屋所有權(quán)。由于實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)適用房的銷售環(huán)節(jié)出現(xiàn)了大量投機(jī)及權(quán)力尋租等問題，共有產(chǎn)權(quán)房開始逐漸走進(jìn)在大眾視野中，并率先在北京、上海、深圳、淮安等地試行，而后在全國大多數(shù)城市得以廣泛推行。

經(jīng)濟(jì)適用房是為解決城市中低收入群體的住房困難問題，國家采用劃撥土地等政策扶持的方式修建，具有保障性質(zhì)的政策性住房。在開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的過程中，建設(shè)單位可以享受政府減免稅收的政策，不過其銷售利潤會(huì)受到限制。購房者只取得一個(gè)有限的產(chǎn)權(quán)，但其在購買房屋5 年后，可以通過向政府支付土地收益等價(jià)款，最終取得該房屋的完全所有權(quán)。經(jīng)濟(jì)適用房是以房屋所有權(quán)的方式提供保障，并且在滿足一定條件下可以上市流通。由此，引發(fā)大量投機(jī)者弄虛作假，例如通過虛假訴訟的方式使得經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而規(guī)避5 年限制[12]，進(jìn)而引發(fā)大量的房地產(chǎn)投機(jī)行為和權(quán)力尋租，完全背離了保障性住房制度的初衷[6]。

共有產(chǎn)權(quán)房仍在試行階段，目前只有個(gè)別地方政府規(guī)章進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》，共有產(chǎn)權(quán)房是購房人與政府按份共有，具體份額由購房合同、供后房屋使用管理協(xié)議明確。共有產(chǎn)權(quán)房的購房者持有的是不完全或受限制的所有權(quán)，在該購房者取得完全產(chǎn)權(quán)之前都不可對(duì)保障性住房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租等處分行為，購房者在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿5 年后，可以選擇購買政府的產(chǎn)權(quán)份額，從而取得房屋所有產(chǎn)權(quán)；也可以選擇由住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)或者政府指定的機(jī)構(gòu)回購其個(gè)人的產(chǎn)權(quán)份額，當(dāng)個(gè)人在退出共有產(chǎn)權(quán)房時(shí)前述機(jī)構(gòu)享有優(yōu)先購買權(quán)。通過限制共有產(chǎn)權(quán)房的購房者對(duì)房屋的處分行為，可以看出共有產(chǎn)權(quán)房制度確在遏制投機(jī)行為。但是，共有產(chǎn)權(quán)房準(zhǔn)入門檻高、覆蓋人群有限，以及供給成本高、資源流動(dòng)性差的局限性不可忽視。一方面，共有產(chǎn)權(quán)房是購房人與政府按份共有，在上海、北京等一線城市即便按照份額出資，因購房人所在城市本身房價(jià)基數(shù)高，購房人仍需負(fù)擔(dān)不菲的價(jià)款。在價(jià)格和資格雙重因素限制下，符合購買共有產(chǎn)權(quán)房政策的群體范圍被極大地限縮。針對(duì)更為廣大的低收入群體，目前只有公共租賃住房可以選擇。另一方面，政府也需承擔(dān)房屋的一定份額，盡管有國家政策扶持，依舊會(huì)給政府的財(cái)政開支造成很大的壓力。此外，購房者購房滿5 年后符合條件的，支付相應(yīng)的款項(xiàng)便可取得房屋的產(chǎn)權(quán)，這使得政府收回房屋受到了限制，而原本保障性住房的性質(zhì)也變?yōu)樯唐纷》?，這使得原就不多的保障性住房房源變得更少。

（二）租賃權(quán)模式

租賃權(quán)模式是以雙方訂立租賃合同為基礎(chǔ)，以債權(quán)的方式取得保障性住房使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，主要適用于廉租房和公共租賃房?！读庾》勘Ｕ限k法》第5 條規(guī)定，廉租房是指由城市中低收入且住房困難的家庭與政府簽訂租賃合同，通過實(shí)物配租的方式由承租人向政府繳納低標(biāo)準(zhǔn)租金，或者由政府通過貨幣補(bǔ)貼的方式補(bǔ)貼承租人自行租房?！豆沧赓U住房管理辦法》第3 條則規(guī)定，公共租賃房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房，較之廉租房其供應(yīng)群體更加廣泛、房屋戶型也更加豐富。公共租賃住房的租賃期限不超過5 年，但承租人若仍符合申請(qǐng)條件的可在租賃期限屆滿后申請(qǐng)續(xù)租。從2014 年起，各地廉租房與公共租賃房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃房[11]參見：《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 財(cái)政部 國家發(fā)展改革委關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建?！?013〕178 號(hào)）。。

如前所述，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入偏中等的群體來說，可以通過共有產(chǎn)權(quán)房來實(shí)現(xiàn)自己住有所居的目標(biāo)，但是，這也是基于其具備足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)且符合所在城市購房資格的前提下。而面對(duì)更多的低收入人群，比如殘疾人等喪失勞動(dòng)能力的群體，他們所能依靠的只有公共租賃房這一種方式，可供選擇的住房種類比較有限，同時(shí)因供應(yīng)不足而導(dǎo)致等候的時(shí)間較長。并且，租賃權(quán)模式是以債權(quán)為基礎(chǔ)的保障模式，承租人取得的租賃權(quán)具有債權(quán)性，不具備必要的穩(wěn)定性，難以滿足人們長期的居住需求。

三、居住權(quán)嵌入保障性住房的證成

（一）公、私法領(lǐng)域的交互融合性

公法是規(guī)范國家結(jié)構(gòu)及國家與其他主體之間關(guān)系的法律制度，私法調(diào)整的是個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不直接涉及國家的法律制度?！睹穹ǖ洹分械木幼?quán)制度明顯具有私法屬性。表面上看，居住權(quán)融入保障性住房制度之中有著不可逾越的障礙，但是公、私法的相互融合是現(xiàn)代法律制度和法學(xué)理論發(fā)展的方向。從公法與私法的劃分和對(duì)社會(huì)運(yùn)作的本質(zhì)作用來看，盡管無法將居住權(quán)完全定位于“住房保障”之中，但是這并不意味著居住權(quán)制度對(duì)保障性住房制度的創(chuàng)新全無用處[6]。無疑，類似《城市規(guī)劃法》《土地管理法》以及相關(guān)保障性住房制度等規(guī)范性文件屬于公法范疇，賦予了政府在城市開發(fā)建設(shè)、管理以及保障性住房供給中的行政主導(dǎo)地位。以公、私法融合的視角審視我國市場經(jīng)濟(jì)背景下住房制度的適用問題，探索保障性住房的新模式和新途徑，是未來具有良好效果的可能性進(jìn)路。

如何將居住權(quán)制度融入保障性住房制度的框架之中是首當(dāng)其沖的問題。《民法典》物權(quán)編中的居住權(quán)歸屬于私法，而保障性住房帶有明顯的社會(huì)性，具有社會(huì)保障之功能，從這個(gè)意義上，保障性住房制度兼具公法、私法雙重屬性。若將二者結(jié)合運(yùn)用，必須考慮到私法制度下的居住權(quán)與公法屬性下的保障性住房，二者所屬的法律部門不同。然而，將公法與私法區(qū)分并不等于兩者絕對(duì)的排斥，二者在當(dāng)今社會(huì)機(jī)制之下是有界限，但界限并非涇渭分明，比如居住權(quán)與保障性住房制度在功能上就有交叉重合之處。在公法與私法秉持著自身本質(zhì)特性的前提下，即公法以公共利益為軸心、以縱向關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，私法以私人利益為軸心以橫向關(guān)系為調(diào)整對(duì)象進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，通過協(xié)調(diào)私法的柔性特征和公法的剛性特征，從而實(shí)現(xiàn)公私法的交互融合，而這種融合是必然的，也是有益的[12]參見：張淑芳.私法滲入公法的必然與邊界[J].中國法學(xué)，2019（4）：84-105。。

觀之目前我國保障性住房制度，現(xiàn)有的保障性住房模式，無論是產(chǎn)權(quán)模式還是租賃權(quán)模式，均可從中析出其以私法規(guī)范為基礎(chǔ)，輔之以公法的適度調(diào)整。以產(chǎn)權(quán)模式下的共有產(chǎn)權(quán)房為例，其規(guī)范基礎(chǔ)來源于《民法典》物權(quán)編中的共有制度，購房人與政府各自以一定的比例出資，雙方按份享有房屋產(chǎn)權(quán)即所有權(quán)。但是，這里的按份共有與物權(quán)編規(guī)定的按份共有有所不同，取得該保障性房屋產(chǎn)權(quán)份額的購房者并不能任意處置自己的份額，其受到政府相關(guān)規(guī)定的限制，以此來確保共有產(chǎn)權(quán)房作為保障性住房的固有屬性和保障性功能的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，無論是在理論維度還是實(shí)踐維度，居住權(quán)的私法屬性并不構(gòu)成將其適用于保障性住房領(lǐng)域的制度障礙。在把握居住權(quán)與保障性住房自身價(jià)值的基礎(chǔ)上，將居住權(quán)適用于保障性住房制度之中，從而建立起保障性住房上的居住權(quán)制度（以下簡稱“保障性居住權(quán)制度”），并納入國家保障性住房體系。同時(shí)，以《民法典》居住權(quán)制度為保障性居住權(quán)的私權(quán)基礎(chǔ)，將公、私法相互融合，更好地協(xié)調(diào)運(yùn)用公、私法在保障權(quán)利時(shí)所體現(xiàn)的不同優(yōu)勢。

（二）居住權(quán)與保障性住房制度功能內(nèi)在的一致性

居住權(quán)制度在實(shí)現(xiàn)“住有所居”中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮有效的積極功能，《民法典》第366 條明確規(guī)定“以滿足生活居住的需要”。依據(jù)文義解釋，居住權(quán)的設(shè)立目的主要是為了滿足“生活居住需要”，旨在解決特定的家庭成員之間有關(guān)扶助、贍養(yǎng)性質(zhì)的居住問題。這一立法目的之有效實(shí)現(xiàn)，不僅有賴于法律層面為居住人提供法定權(quán)利供給，更取決于在社會(huì)實(shí)踐層面，國家能否為社會(huì)低收入群體提供必要的居住條件保障。也就是說，“居住權(quán)制度應(yīng)突破傳統(tǒng)人役權(quán)限制”[8]，不僅應(yīng)在私法層面看待居住權(quán)的私人功能，更應(yīng)看到居住權(quán)兼具社會(huì)功能。

在適用范圍上，通過目的解釋的方式將其擴(kuò)充至保障性住房領(lǐng)域。居住權(quán)制度不應(yīng)囿于家庭成員這一小范圍內(nèi)，還應(yīng)包含社會(huì)中弱勢群體，如此才能更好地滿足不同層次民眾對(duì)住房的各種需求，使得民眾能夠?qū)ψ》窟M(jìn)行多樣化的使用，以充分發(fā)揮住房的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)效用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“住有所居”之價(jià)值追求。保障性住房是社會(huì)保障在居住領(lǐng)域具體的表現(xiàn)形式，其著眼于對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行平衡，為存在特定經(jīng)濟(jì)困難的民眾解決住房問題，解決他們生存的基本需求，進(jìn)而體現(xiàn)社會(huì)保障功能。此處為住房困難弱勢群體提供的住房保障，與居住權(quán)中滿足民眾住房需求的社會(huì)保障功能是相重合的。

（三）居住權(quán)與保障性住房制度效果的互補(bǔ)性

目前，我國的保障性住房制度存在諸多缺陷，比如準(zhǔn)入門檻高、覆蓋人群有限、房屋流轉(zhuǎn)困難等，無法全面、高效地解決住房困難群體的居住問題。而居住權(quán)制度應(yīng)用其中是對(duì)保障性住房制度的創(chuàng)新和補(bǔ)充。

一方面，針對(duì)產(chǎn)權(quán)模式存在的準(zhǔn)入門檻高、覆蓋人群有限、房屋流轉(zhuǎn)困難、投機(jī)行為和權(quán)力尋租等弊端，保障性居住權(quán)則是從“購買所有權(quán)”到“購買居住權(quán)”，在同樣具有物權(quán)穩(wěn)定性保障的前提下，較好地彌補(bǔ)了產(chǎn)權(quán)模式之不足。首先，保障性居住權(quán)購買的是居住權(quán)這一“用益物權(quán)”而非“所有權(quán)”，較之所有權(quán)而言，對(duì)價(jià)更為低廉，再者輔之以政府的補(bǔ)貼資助，該住房價(jià)格必將更加有利于受眾群體。其次，通過訂立居住權(quán)合同設(shè)立用益物權(quán)的方式賦予受保障群體對(duì)房屋占有、使用的權(quán)利，但并不享有買賣、贈(zèng)予等處分權(quán)能，其權(quán)利行使受到限制，故其并未悖于保障性之初衷，同時(shí)也避免了產(chǎn)權(quán)模式下房屋流動(dòng)性僵化的問題。居住期限屆滿后權(quán)利人退出或重新續(xù)簽合同，并不導(dǎo)致房屋所有權(quán)的變動(dòng)。因此，居住權(quán)制度在一定程度上緩解了住房供應(yīng)量不足的困境，從而提高了有限房屋資源的高效利用。最后，保障性居住權(quán)因其與產(chǎn)權(quán)關(guān)系無涉，該房屋不能在市場上出售，可以打消一些投機(jī)者賺差價(jià)獲利的動(dòng)機(jī)，有效避免投機(jī)行為和權(quán)力尋租等問題，從而使住房提供給真正有剛性需求的人，實(shí)現(xiàn)有限資源的充分利用。

另一方面，就租賃權(quán)模式而言，其雖可在某種程度上彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)模式之不足，然其性質(zhì)上終究只是一種債權(quán)，以此來保障居住利益，弊端亦至為明顯。如租期較短，穩(wěn)定性一般，不論是租金抑或租賃關(guān)系的變更，均存在較大的變數(shù)，故民眾很難獲得安定感。保障性居住權(quán)則可以很好地彌補(bǔ)租賃權(quán)模式存在的上述缺陷。保障性居住權(quán)的合同期限可以不受最長二十年租賃期間的限制，且其性質(zhì)上乃一種用益物權(quán)，較之租賃權(quán)模式而更具長期性和穩(wěn)定性。而且，保障性居住權(quán)未涉及產(chǎn)權(quán)問題，其所需對(duì)價(jià)較低，對(duì)于有長期居住需求的人來說，保障性居住權(quán)不僅可以為居住權(quán)主體提供安定的居住體驗(yàn)，還可以使其享有較低的住房費(fèi)用。

四、保障性住房權(quán)益實(shí)現(xiàn)的新方式：居住權(quán)模式

《民法典》新設(shè)立的居住權(quán)制度擴(kuò)充了保障性住房居住利益的實(shí)現(xiàn)方式?！懊穹ㄉ鐣?huì)化之思想產(chǎn)生，并成為現(xiàn)代民法的一個(gè)發(fā)展趨勢”，[13]參加：陳平東，劉宇.民法社會(huì)化與中國民法的法典化[J].蘭州學(xué)刊，2005（3）：157-158，187。居住權(quán)所具有的住房保障功能即體現(xiàn)了此種趨勢。然而，居住權(quán)應(yīng)用于保障性住房的過程中，政府的介入和管理必不可少，并且會(huì)涉及所得再分配、弱勢群體的保護(hù)、福利待遇等公共性問題[14]參見：蘇永欽.尋找新民法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：90。，如此僅依據(jù)《民法典》對(duì)居住權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定是遠(yuǎn)不夠的，需要國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)條例，對(duì)保障性居住權(quán)制度在住房保障制度架構(gòu)中予以完善和細(xì)化，實(shí)現(xiàn)保障性居住權(quán)與居住權(quán)私法規(guī)范之間的體系化耦合。

（一）保障性居住權(quán)的設(shè)立

1.政府主體資格之確認(rèn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，居住權(quán)作為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的法律措施與手段，能夠在住房制度改革等多方面發(fā)揮作用。于居住權(quán)的設(shè)立主體既可以是自然人，也可以是法人和非法人組織，只要是設(shè)定居住權(quán)的房屋所有者即可[15]參見：孫憲忠，朱廣新.民法典評(píng)注：物權(quán)編：3[M].北京：中國法制出版社，2021。238-239，因?yàn)榫幼?quán)作為私法規(guī)范調(diào)整的是平等主體之間的關(guān)系，設(shè)立主體不涉及公權(quán)力機(jī)關(guān)。而保障性居住權(quán)兼具公法、私法雙重屬性，涉及對(duì)資源的再分配，帶有一定的管制色彩，所以其設(shè)立有政府參與是應(yīng)有之義，并且政府作為保障性住房的建設(shè)者、供給者，其作為保障性居住權(quán)合同的當(dāng)事人自不待言。

黨的二十大報(bào)告提出的“多主體供給”，即要實(shí)現(xiàn)提供保障性住房的主體類型的多樣性。政府作為最主要的房屋所有人，是第一層保障性住房的供給者，為社會(huì)弱勢群體提供住房保障，使其住有所居。共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃住房等保障性住房的建設(shè)方均為政府，因此，其自然可作為居住權(quán)設(shè)立的主體，以為符合條件的社會(huì)特定主體創(chuàng)設(shè)居住權(quán)的方式，滿足其基本居住需求。

2.保障房住戶在保障房上設(shè)立居住權(quán)之辨析

政府作為保障性住房供給者向住房困難的群體提供房屋后，取得保障性住房的權(quán)利人有兩類，既包括產(chǎn)權(quán)模式中的購房人，也包括租賃權(quán)模式中的承租人，其能否在保障房上作為居住權(quán)人尚需作出進(jìn)一步討論。

根據(jù)我國住房保障制度的相關(guān)規(guī)定，不能將產(chǎn)權(quán)型與租賃型保障房住戶的權(quán)利置于所有權(quán)語境下討論，因?yàn)槠鋵?duì)居住房屋的處分權(quán)是受到限制的。以產(chǎn)權(quán)模式下的共有產(chǎn)權(quán)房為例，《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》第32 條規(guī)定，購房人在取得完整產(chǎn)權(quán)前不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租保障性住房，不可以設(shè)定除共有產(chǎn)權(quán)保障住房購房貸款擔(dān)保以外的抵押權(quán)等一系列處分行為。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)模式下的購房人并沒有取得房屋的完全所有權(quán)，所以其對(duì)房屋不享有一般意義上的支配權(quán)，無法在此種情形下在房屋上設(shè)立保障性居住權(quán)。但是，若購房者在取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿5 年后可購買政府的產(chǎn)權(quán)份額從而取得房屋所有產(chǎn)權(quán)，此時(shí)住房性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》?，購房者已?jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》恳饬x上的房屋所有權(quán)人，其對(duì)房屋享有占有、使用、收益、處分的完整權(quán)能。在脫離了保障性住房屬性后，購房者作為商品房的所有權(quán)人可以設(shè)立保障性居住權(quán)。而在租賃權(quán)模式下，承租人只有在租賃期限內(nèi)對(duì)保障性住房享有占有、使用的權(quán)利。以公共租賃住房為例，承租人不得改變公共租賃住房的用途，不得轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者擅自調(diào)換所承租的公共租賃住房等一系列規(guī)定。相較于產(chǎn)權(quán)模式下的購房人，承租人對(duì)房屋享有的權(quán)利受到更多的限制。保障性住房是為住房困難的弱勢群體提供的基本居住權(quán)益，故作為保障性住房的住戶是無權(quán)在其居住房屋之上再設(shè)立保障性居住權(quán)的。

3.居住權(quán)“住宅”范圍之拓展

根據(jù)《民法典》第366 條規(guī)定，居住權(quán)的客體是“他人的住宅”，其中“住宅”易生誤解，居住權(quán)一般針對(duì)他人房屋而設(shè)[16]參見：錢明星.關(guān)于在我國物權(quán)法中設(shè)置居住權(quán)的幾個(gè)問題[J].中國法學(xué)，2001（5）：13-22。。這里的“住宅”是僅指房屋的全部空間，還是也包括了房屋的部分空間則不無疑問。本文主張，此處應(yīng)對(duì)“住宅”進(jìn)行目的解釋，以更符合居住權(quán)既可為弱勢群體提供住房保障，又可滿足當(dāng)事人其他住房需求之立法目的[12]，而保障性居住權(quán)提供的是最低居住保障，應(yīng)當(dāng)更加注重效率。因此，在房屋之部分領(lǐng)域內(nèi)可否設(shè)立保障性居住權(quán)至為關(guān)鍵。

因此，居住權(quán)可以房屋整體為客體，也可以房屋的一部分為客體。居住權(quán)被限定在房屋的一部分時(shí)，如無特別約定，居住權(quán)人有權(quán)共同使用衛(wèi)生間、廚房等生活設(shè)施及其他附屬設(shè)施[17]參見：楊代雄.袖珍民法典評(píng)注[M].北京：中國民主法制出版社，2021：283。。在某些特殊情形中，房屋所有權(quán)人可能在為他人設(shè)定居住權(quán)之后自己仍在房屋中居住，也可能為數(shù)人設(shè)定居住權(quán)，這些情況都表明房屋的部分也可成為居住權(quán)客體，即在一個(gè)房屋之上可能成立多個(gè)居住權(quán)。從此角度出發(fā)，居住權(quán)構(gòu)成對(duì)一物一權(quán)原則的突破[18]參見：單平基.《民法典》草案之居住權(quán)規(guī)范的檢討和完善[J].當(dāng)代法學(xué)，2019（1）：3-15。。既然居住權(quán)可以設(shè)立于房屋之一部分之上，則根據(jù)“舉輕以明重”，保障性居住權(quán)亦可于房屋之一部分上設(shè)立，保障性居住權(quán)人有權(quán)共同使用衛(wèi)生間、廚房等公共設(shè)施及其他附屬設(shè)施。如此一來，保障性居住權(quán)既能滿足基本居住和生活需求，同時(shí)也意味著更加低廉的價(jià)格。既滿足了受保障對(duì)象對(duì)于低價(jià)的需求，也使得保障性住房能夠物盡其用，從而解決更多人生活居住的問題。

4.保障性居住權(quán)設(shè)立協(xié)議屬性之界定

政府提供保障性住房是一項(xiàng)行政供給，但其設(shè)立方式仍需要通過合同來完成。因此，在保障性居住權(quán)合同中同時(shí)存在公法因素與私法因素。判斷該合同屬性的關(guān)鍵在于，公法因素與私法因素何者所占比重更高，更起主導(dǎo)性作用。有學(xué)者認(rèn)為，保障性居住權(quán)合同是民事合同，并將該合同類比于建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，理由是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同與保障性居住權(quán)合同雖然都有行政因素，但所占比重較小，民商事法律關(guān)系占據(jù)主要地位；再者，行政合同天然地含有行政優(yōu)益權(quán)，這意味著行政機(jī)關(guān)單方面變更、廢止合同遠(yuǎn)比依據(jù)民商法處理來得容易，如果將保障性居住權(quán)合同定性為行政合同，增強(qiáng)了侵害普通市場主體的民事權(quán)益的概率[19]參見：崔建遠(yuǎn).行政合同族的邊界及其確定根據(jù)[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017（4）：21-32。。

但筆者認(rèn)為，保障性居住權(quán)合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政合同。保障性居住權(quán)合同行政因素占比較大，由于政府的介入和管理，此類合同在準(zhǔn)入門檻、簽約程序、價(jià)格制定、處分權(quán)能和退出途徑等方面增加了許多強(qiáng)制性條款，并且，相對(duì)人對(duì)這些強(qiáng)制性條款并無磋商的權(quán)利，其只能選擇接受全部條款或拒絕訂立合同。保障性居住權(quán)人就居住于該房屋所支付相應(yīng)價(jià)款，因?yàn)楸Ｕ闲宰》烤邆涞纳鐣?huì)保障性能，使得該價(jià)款一定低于市價(jià)。這也符合《公共租賃住房管理辦法》第21 條第2款的規(guī)定，“承租人收入低于當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可以依照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)租賃補(bǔ)貼或者減免”，保障性居住權(quán)人在一定條件下還可申請(qǐng)補(bǔ)貼或者減免。

綜上所述，在保障性居住權(quán)合同中，行政因素占據(jù)著重要地位，意思自治的空間則被極大限縮，保障性居住權(quán)人明顯處于相對(duì)弱勢的地位。因此，在保障性居住權(quán)合同以及未來關(guān)于保障性居住權(quán)的相關(guān)法規(guī)中，不僅需要對(duì)政府賦予相應(yīng)的行政職權(quán)，更需要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，防止?quán)力濫用，對(duì)保障性居住權(quán)人利益予以傾斜保護(hù)。

（二）保障性居住權(quán)的限制

保障性居住權(quán)制度以《民法典》中居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定作為私法基礎(chǔ)，但基于其保障性的社會(huì)功能，因此，政府的介入是必不可少。因此，為保障分配的公平公正以提高住房保障服務(wù)水平，政府需要就保障性居住權(quán)的權(quán)限作出必要的限制，這也是保障性居住權(quán)的特殊性所在。

首先是主體資格的限制。就居住權(quán)的主體范圍而言，《民法典》付之闕如。《民法典》設(shè)立居住權(quán)的主要目的是滿足無住房之人的生活居住需要，故居住權(quán)人只能為自然人。保障性居住權(quán)是政府為弱勢群體所提供的最低生活保障，具有社會(huì)公共服務(wù)的性質(zhì)，所以保障性住房的居住權(quán)人是受到嚴(yán)格資格限制的自然人，其保障對(duì)象是存在住房困難的弱勢群體，需要結(jié)合共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房等不同保障方式進(jìn)行具體確定，如保障對(duì)象的收入、財(cái)產(chǎn)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在本地?zé)o住房或者住房面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，在本地穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到規(guī)定年限等。一言以蔽之，各地可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在國家法框架下，就保障性居住權(quán)的主體資格作出更為細(xì)致的條件限制。

其次是時(shí)間的限制。對(duì)于物權(quán)編居住權(quán)存續(xù)期限，《民法典》并未作出明示。依據(jù)《民法典》370 條的規(guī)定，居住權(quán)的期限主要為兩類：有約定期限的，按照其約定；沒有約定期限的，推定居住權(quán)存續(xù)期間為居住權(quán)人終身。相較于物權(quán)編居住權(quán)，保障性居住權(quán)的存續(xù)期間較短且受限。因?yàn)楸Ｕ闲宰》客恋毓?yīng)量日益稀少，住房資源受限，所以任一類型的保障性住房權(quán)人享有的住房權(quán)均有時(shí)間的限制。經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃住房均以5 年作為一個(gè)臨界點(diǎn)[20]參見：《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第30 條第2 款、《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》第34 條第1 款、《公共租賃住房管理辦法》第8 條。，5年后保障性住房的權(quán)利人不再具有居住資格的，應(yīng)騰退保障性住房；若仍具備居住資格，則需要提出申請(qǐng)經(jīng)過審核通過，才繼續(xù)享有在保障性住房中居住的權(quán)利。臨界點(diǎn)的設(shè)置是合理的，由于每個(gè)家庭的收入均處于動(dòng)態(tài)變化之中，在其獲得保障性住房資格后的一段時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累的，便應(yīng)當(dāng)被排除在保障范圍之外。

最后是權(quán)利行使的限制?！睹穹ǖ洹分詫?duì)居住權(quán)行使作出相關(guān)的限制性規(guī)定，主要是基于居住權(quán)的設(shè)立宗旨。根據(jù)《民法典》第369 條的規(guī)定，“居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、繼承”。居住權(quán)主要是為滿足特定弱勢群體的生存居住而設(shè)定的，具有人身性和專屬性?；诰幼?quán)的人身性和專屬性，居住權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和繼承[15]249?！睹穹ǖ洹返?69 條中的“但書”將意思自治原則展現(xiàn)得淋漓盡致，尊重雙方當(dāng)事人關(guān)于可以出租該住宅的約定，這在實(shí)質(zhì)上將當(dāng)事人關(guān)于可以出租該住宅的約定放在了優(yōu)先的地位，“但書”反倒變成了原則[21]參見：崔建遠(yuǎn).物權(quán)法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2021：348。。而保障性居住權(quán)依據(jù)物權(quán)編居住權(quán)的規(guī)定，同樣不得轉(zhuǎn)讓、繼承。與居住權(quán)不同的是，保障性居住權(quán)的權(quán)利人無法對(duì)其居住的保障性住房進(jìn)行出租，該權(quán)利人對(duì)其住房的意思自治受限制。因?yàn)楸Ｕ闲跃幼?quán)并不涉及住房產(chǎn)權(quán)問題，所以參照《公共租賃住房管理辦法》第27 條的規(guī)定，保障性居住權(quán)的權(quán)利人不得改變住房用途；不得在住房內(nèi)從事違法活動(dòng)；無正當(dāng)理由不得連續(xù)6 個(gè)月以上閑置住房等。由此可見，保障性居住權(quán)的權(quán)利人在住房使用上存在諸多的限制。

五、結(jié) 語

“住有所居”是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的必然要求。我國住房保障體系經(jīng)過多年的探索與發(fā)展，雖已形成以產(chǎn)權(quán)模式與租賃權(quán)模式為核心的二元格局，并在一定程度上使得中低收入人群的居住問題得以有效緩解，但依然存在諸多問題與漏洞，例如產(chǎn)權(quán)模式下保障性住房存在準(zhǔn)入門檻高、受眾人群范圍有限、資源流動(dòng)性差以及租賃模式難以有效解決居住的安定性等問題。因此要深入貫徹黨的二十大報(bào)告提出的“加快建立多主體供給、多渠道保障”的精神，加強(qiáng)對(duì)保障性住房類型多元化的構(gòu)建。而《民法典》新增設(shè)的居住權(quán)制度，正是為房屋利用形式開辟了一條新渠道，為解決民眾住房問題提供了在購買和租賃以外的第三種取得方式，充分考慮到不同層次群體住房利益的實(shí)質(zhì)性需求，形成多元的供給模式。保障性居住權(quán)應(yīng)當(dāng)成為我國住房保障制度的重要組成部分，發(fā)揮主要的住房保障功能，從而促使更多低收入且住房困難的群體住有所居。