侯志峰，李新元

（蘭州財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，甘肅蘭州 730101）

一 問題提出

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并深入闡釋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。［1］黨的二十大報告進一步提出全面推進鄉(xiāng)村振興。［2］財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。［3］財政政策是財政制度的運作載體，是政府政策行為的反映，也是記述政策意圖和政策過程的客觀憑證。政策工具的正確選擇和科學(xué)設(shè)計本身就是順利實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證。［4］鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動離不開財政的支持。因此，基于政策工具理論，梳理鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的財政政策，明晰政府對政策工具的使用頻率及偏好，探尋政府應(yīng)用政策工具的內(nèi)在規(guī)律，對財政政策在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的落地實施具有重要意義。

政策工具概念方面。陳振明認(rèn)為政策工具就是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段。［5］薛二勇和周秀平認(rèn)為政策工具是以實現(xiàn)政策的目標(biāo)為導(dǎo)向，通過強制性措施和激勵性措施的協(xié)同促進政策效果達(dá)標(biāo)。［6］政策工具分類也是政策工具理論分析的重要內(nèi)容，不同的研究者對政策工具內(nèi)涵的理解有不同之處。Rothwell 和Zegveld 根據(jù)政策作用特點，將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具。［7］McDonell 和Elmore 根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。［8］趙宏等人基于高等繼續(xù)教育政策實施中政策引導(dǎo)的現(xiàn)實需要，并參照已有的政策工具分類理論，將政策工具分為強制型工具、激勵型工具、引導(dǎo)型工具、能力建設(shè)型工具和組織建設(shè)型工具。［9］

政策工具在公共政策研究領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，顧建光和吳明華論述了公共政策工具論視角，［10］趙筱媛和蘇竣分析了科技政策中政策工具的使用，［11］潘丹等人分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策工具的使用。［12］

近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究日益豐富。原超和黃天梁探析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的理論基礎(chǔ)。［13］部分學(xué)者研究支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的政策選擇，主要有財政引導(dǎo)市場參與方面［14］、人才建設(shè)方面［15］、國外農(nóng)村演變的啟示方面［16-17］、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面［18］、鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面［19－21］、教育扶貧方面［22］。部分學(xué)者將政策工具的研究與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來。曲縱翔和汪峻宇基于政策工具、戰(zhàn)略過程以及參與主體三個維度對選取中央層級鄉(xiāng)村振興政策文獻進行量化分析，認(rèn)為建構(gòu)全方位政策工具組合格局，細(xì)化戰(zhàn)略監(jiān)控和評估內(nèi)容，加強拓展市場和社會主體的參與，將有利于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展與深化。［23］付城和劉媛選取22 份中央一號文件，利用政策文本分析農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策工具的使用，發(fā)現(xiàn)政策工具的使用全面多樣，但不平衡。［24］其中供給型政策工具使用偏多，需求型政策工具使用嚴(yán)重不足，工具間缺乏科學(xué)組合，系統(tǒng)性不強。建議優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，綜合發(fā)揮各政策環(huán)節(jié)作用，完善政策工具與政策要素組合的均衡性，提高政策的一致性和連續(xù)性。王春萍等人基于政策工具視角，構(gòu)建政策目標(biāo)、政策工具和政策主題特征的三維分析框架，選擇文獻計量法和內(nèi)容分析法，研究我國中央部委發(fā)布的鄉(xiāng)村振興政策文件中政策工具的使用情況，發(fā)現(xiàn)政策工具使用不協(xié)調(diào)。建議在不同政策目標(biāo)特點基礎(chǔ)上，差異化使用鄉(xiāng)村振興政策工具。［25］

目前，學(xué)界對鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量推進有了一定的研究成果，但鮮有文獻研究財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具選擇偏好。財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具選擇偏好是什么？在明晰政策工具偏好后如何改進偏好，以便更好地促進鄉(xiāng)村振興？本文基于政策工具視角，運用內(nèi)容分析法選取2018—2022 年中國政府頒布的60 份財政支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展的文本作為研究對象，構(gòu)建“政策工具類型—政策工具作用領(lǐng)域—政策工具價值目標(biāo)”三維分析框架，借鑒McDonell 和Elmore 的分類方法，將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型工具，結(jié)合薛二勇等國內(nèi)學(xué)者的分類方法加入引領(lǐng)型工具對財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具進行分析。系統(tǒng)立體地呈現(xiàn)財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具類型及分布特征，深入剖析財政政策支持鄉(xiāng)村振興的政策工具的發(fā)展脈絡(luò)，為在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中政策工具的選擇應(yīng)用提供科學(xué)建議。

二 研究設(shè)計與分析框架

（一）研究設(shè)計

本文采取內(nèi)容分析法，以政策工具理論為基礎(chǔ)，選取財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文本，建立一個涵蓋“政策工具類型—政策工具作用領(lǐng)域—政策工具價值目標(biāo)”的立體三維分析框架，嘗試對當(dāng)前我國財政支持鄉(xiāng)村振興政策工具使用情況進行分析。內(nèi)容分析方法定義為一種系統(tǒng)的、可復(fù)制的技術(shù)，根據(jù)明確的編碼規(guī)則將許多文字壓縮成較少的內(nèi)容類別，這使得研究人員能夠相對容易地以系統(tǒng)的方式篩選大量的數(shù)據(jù)。［26-27］因此，首先搜集關(guān)于財政支持鄉(xiāng)村振興的政策文本，根據(jù)內(nèi)容分析法，運用Excel 將政策文本的內(nèi)容分解為多個分析單元，然后對單元進行編碼，進一步根據(jù)既定的分析框架對編碼進行頻數(shù)統(tǒng)計，分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)，總結(jié)我國財政支持鄉(xiāng)村振興政策工具的使用偏好，最后提出相關(guān)建議。

（二）分析框架

本文為系統(tǒng)立體地呈現(xiàn)財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具類型和分布特征，深入剖析財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具的發(fā)展脈絡(luò)，將政策工具類型維度、政策工具作用領(lǐng)域維度和政策工具價值目標(biāo)維度簡化為X、Y和Z維度，構(gòu)建三維立體分析框架，如圖1所示。

圖1 政策文本三維分析框架圖

1.X維度：政策工具類型維度。借鑒McDonnell、薛二勇等人政策工具分類方法，結(jié)合財政政策支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特點，根據(jù)政策工具的最終目的，將財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具劃分為命令型工具、系統(tǒng)變革型工具、能力建設(shè)型工具、激勵型工具和引領(lǐng)型工具。為了更好地揭示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中財政政策工具發(fā)揮的作用與效果，根據(jù)每一類政策工具達(dá)到的最終目的再次細(xì)分，形成次級的政策工具。每一個次級工具的表現(xiàn)形式如表1 所示，根據(jù)不同的政策工具類型建立財政政策支持鄉(xiāng)村振興的政策工具類型維度即X維度。

表1 政策工具類型及表現(xiàn)形式

2.Y維度：政策工具作用領(lǐng)域維度。參考《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等鄉(xiāng)村振興政策中有關(guān)財政的各項工作要求，總結(jié)財政政策作用的重點領(lǐng)域，建立財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具作用領(lǐng)域維度即Y維度。在財政支持方面《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中提到要發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在農(nóng)村，健全多元投入保障機制，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和強化支農(nóng)資金監(jiān)督管理等要求。［28］《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也表明要著力構(gòu)建完善財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和體制機制，確保投入保障到位、政策落實到位、機制創(chuàng)新到位、監(jiān)督管理到位、職能發(fā)揮到位。［29］基于上述關(guān)于鄉(xiāng)村振興政策文件中對財政的要求，將財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具作用領(lǐng)域劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全投入制度、農(nóng)業(yè)支持保護、群眾生活保障、項目資金管理以及支持產(chǎn)業(yè)振興?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面主要包括交通物流設(shè)施、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村現(xiàn)代能源體系和鄉(xiāng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施。健全投入制度主要是完善政府投資體制，充分激發(fā)社會投資的動力和活力，加快形成財政優(yōu)先保障、社會積極參與的多元投入格局。農(nóng)業(yè)支持保護是指加大支農(nóng)投入力度，深化重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力。群眾生活保障包括加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力。項目資金管理主要是落實對涉農(nóng)資金撥付、物資調(diào)配等工作的監(jiān)督。產(chǎn)業(yè)振興是加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主辦、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價值的產(chǎn)業(yè)體系。

3.Z維度：政策工具價值目標(biāo)維度。黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。［30］財政是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和重要支柱，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)角度出發(fā)，總結(jié)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中的發(fā)展目標(biāo)，建立財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具價值目標(biāo)維度即Z維度。從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系初步構(gòu)建，農(nóng)民收入水平進一步提高，脫貧攻堅成果進一步鞏固和生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進等發(fā)展目標(biāo)梳理了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)民富裕、鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、鄉(xiāng)村建設(shè)四個價值目標(biāo)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是指國家糧食安全保障水平進一步提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系初步構(gòu)建，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全面推進。農(nóng)民富裕是指農(nóng)民收入水平進一步提高，農(nóng)民精神文化生活需求基本得到滿足。鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是指脫貧攻堅成果得到進一步鞏固。鄉(xiāng)村建設(shè)是指農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強。

三 文本選擇與編碼

（一）政策文本選擇

本文以2018—2022 年中共中央和各部委頒布的在鄉(xiāng)村振興中與財政政策相關(guān)的政策文本作為研究對象。政策文本的篩選原則有三條：一是選擇國家層面關(guān)于財政支持鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策；二是政策的主要內(nèi)容需要與鄉(xiāng)村振興和財政政策有關(guān)，檢索過程中，首先以“鄉(xiāng)村振興”為關(guān)鍵詞檢索，然后以“財政”為關(guān)鍵詞在結(jié)果中檢索；三是政策類型主要以法律、法規(guī)、規(guī)章、通知和意見為主，剔除部分調(diào)整人事，缺少政策工具或者政策工具過于單一的政策文件。政策文本的收集平臺為北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫。先對文件進行初步整理，收集符合條件的政策文本，再對收集的文件進行政策工具篩選，選擇出符合條件的60 份政策文本，表2 列出了部分體現(xiàn)財政支持鄉(xiāng)村振興的政策文本。

表2 財政支持鄉(xiāng)村振興的部分政策文本

（二）政策文本編碼

文本編碼是內(nèi)容分析法重要的一步。對符合條件的政策文本依據(jù)“政策編號—政策條款／章節(jié)—政策要點”的編碼規(guī)則進行編碼，基于建立的“政策工具類型—政策工具作用領(lǐng)域—政策工具價值目標(biāo)”的三維框架進一步分析，對財政支持鄉(xiāng)村振興的政策工具進行識別與歸類，形成了如表3 所示的內(nèi)容分析單元編碼表，共計152 條。對分析單元編碼簡化統(tǒng)計，使其易于分類整理。

表3 部分政策文本單元編碼表

四 鄉(xiāng)村振興財政政策工具的量化結(jié)果分析

（一）財政政策工具類型分析

根據(jù)內(nèi)容分析法，將政策文本中選擇的財政支持鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容分析單元按照政策工具維度進行收集和統(tǒng)計，形成政策工具維度的偏好圖（圖2）。

圖2 政策工具使用比例圖

從中可以看出財政政策支持鄉(xiāng)村振興過程中使用了激勵型、系統(tǒng)變革型、引領(lǐng)型、命令型和能力建設(shè)型五種政策工具，為鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施提供了多元的激勵與約束?？傮w來看，五類政策工具占比排序依次為激勵型工具（占比40%）、系統(tǒng)變革型工具（占比36%）、引領(lǐng)型工具（占比12%）、命令型工具（占比7%）和能力建設(shè)型工具（占比5%）。具體分析如下：

第一，激勵型工具使用最多。激勵型工具可以充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，激勵農(nóng)民用心地建設(shè)和發(fā)展家鄉(xiāng)。激勵型工具的細(xì)分類別的使用偏好不同，財政資金投入占比超過82%，金融補貼和稅收優(yōu)惠占比不足18%。其中稅收優(yōu)惠工具占比最少，一方面是因為目前階段從鄉(xiāng)村人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興四大振興視角出發(fā)專門針對鄉(xiāng)村振興的稅收優(yōu)惠較少；另一方面，目前的鄉(xiāng)村振興階段主要是對脫貧攻堅成果的鞏固和銜接，在一定的時期內(nèi)要保持稅收政策的穩(wěn)定，所以總體上對脫貧攻堅時期的稅收政策做了延續(xù)。針對鄉(xiāng)村振興的稅收優(yōu)惠政策文本偏少，導(dǎo)致稅收優(yōu)惠方面占比較少。中國農(nóng)村地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財政收入規(guī)模小，財政自給能力低，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政策強調(diào)加大中央政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的專項財政資金投入，所以財政資金占比最多。鄉(xiāng)村振興過程中還需要通過金融補貼減輕農(nóng)民可能的債務(wù)壓力，對激勵型工具的具體內(nèi)容做了補充，進一步提升農(nóng)民的活力，更加高效地促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

第二，系統(tǒng)變革型工具使用頻次第二，且以監(jiān)督管理為主。系統(tǒng)變革型工具在鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)的是一方面規(guī)范資金的使用設(shè)置，監(jiān)管資金使用情況；另一方面政府要求各個部門協(xié)同配合，提高資金的使用效率。其中監(jiān)督管理這一政策工具使用頻率最高，這說明政府在財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中十分重視對資金的監(jiān)管。對資金的使用進行監(jiān)督管理，能夠促進資金落實到位、使用規(guī)范、發(fā)揮實效。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要多部門協(xié)同配合，共同發(fā)力。比如農(nóng)村郵政發(fā)展就需要郵政管理、發(fā)展和改革、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、文化和旅游、供銷合作等多部門協(xié)同發(fā)展；又如在鞏固拓展醫(yī)療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，需要醫(yī)保、民政、鄉(xiāng)村振興、財政、衛(wèi)生健康和稅銀保監(jiān)等部門協(xié)同配合。

第三，引領(lǐng)型工具的使用頻次中等，且以引領(lǐng)示范為主。引領(lǐng)示范主要是一方面通過財政的杠桿作用撬動社會資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；另一方面通過設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)示范單位，推動示范單位向其他單位分享優(yōu)秀經(jīng)驗。在引導(dǎo)資金方面，中國人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國家鄉(xiāng)村振興局等部門聯(lián)合出臺《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》，［31］意見指出發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和撬動作用，健全政府性融資擔(dān)保和風(fēng)險分擔(dān)機制，提高金融機構(gòu)開展涉農(nóng)業(yè)務(wù)的積極性。在示范獎勵方面，國家推進“四好農(nóng)村路”示范創(chuàng)建由典型示范引領(lǐng)向全域達(dá)標(biāo)發(fā)展轉(zhuǎn)變，全面提升本地區(qū)“四好農(nóng)村路”發(fā)展水平，中央財政安排項目資金，對欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)進行補助。政府采購也是促進鄉(xiāng)村振興的重要工具，雖然相較引領(lǐng)示范方面政府采購使用較少，但是政府采購的參與拓寬了農(nóng)民收入的渠道，增強了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。例如，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合出臺《關(guān)于運用政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》，對政府采購參與鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了規(guī)定。［32］

第四，命令型工具使用頻次較少。其中法規(guī)管制比預(yù)期規(guī)劃多使用一次。法規(guī)管制是對鄉(xiāng)村振興中財政的使用進行規(guī)范，保障財政在使用過程中投入到位。如《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第五十八條規(guī)定國家建立健全農(nóng)業(yè)支持保護體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度。［33］縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。預(yù)期規(guī)劃中對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做了頂層設(shè)計，如《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提到推進財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，明確和強化各級政府“三農(nóng)”投入責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，推動責(zé)任落實，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。命令型工具在規(guī)范約束財政支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展中有重要作用，但使用命令型工具太多會增加阻礙，降低效率，太少容易造成不良現(xiàn)象，所以命令型工具的使用應(yīng)適度。

第五，能力建設(shè)型工具使用頻次最少。其中公共服務(wù)占比約2%，人才培養(yǎng)占比約3%。相較于其他類型的政策工具，能力建設(shè)型工具的使用略顯不足。公共服務(wù)和人才培養(yǎng)是促進鄉(xiāng)村高效發(fā)展不可或缺的內(nèi)容，如鄉(xiāng)村公路的建設(shè)可以提高農(nóng)產(chǎn)品的流動性、農(nóng)民進城回家的便捷性。人才資源是寶貴的財富，要促進鄉(xiāng)村振興離不開人才的培養(yǎng)。公共服務(wù)能力的提升主要是支持完善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系，如支持農(nóng)村廣場舞的發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)村教育資源，完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。人才培養(yǎng)方面，國家實施鄉(xiāng)村基層組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障計劃和鄉(xiāng)村財會管理“雙基”提升計劃，支持農(nóng)村科技人才培養(yǎng)，同時積極拓寬農(nóng)業(yè)高校和涉農(nóng)公司之間的合作渠道。中央財政繼續(xù)支持為中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院培養(yǎng)本科定向醫(yī)學(xué)生。對符合條件的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)退役軍人，按規(guī)定納入創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍。在實施第四輪高校畢業(yè)生“三支一扶”計劃中，中央財政補助名額向重點幫扶縣適當(dāng)傾斜，并適當(dāng)放寬專業(yè)要求，提高招募本地戶籍畢業(yè)生比例。

（二）政策工具類型—政策工具作用領(lǐng)域維度分析

以政策工具類型為基礎(chǔ)，將政策工具類型與政策工具的作用領(lǐng)域進行整合分析，統(tǒng)計得出政策工具在不同作用領(lǐng)域的分布情況（表4）。

表4 政策工具在政策各作用領(lǐng)域頻數(shù)分布統(tǒng)計表

第一，財政對鄉(xiāng)村振興不同作用領(lǐng)域的關(guān)注度存在明顯差異。從財政政策工具在鄉(xiāng)村振興各個作用領(lǐng)域維度的出現(xiàn)頻率來看，項目資金管理是政策關(guān)注的重點，占比30%；次之為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（25%）、健全投入制度（19%）和農(nóng)業(yè)支持保護（18%）；而政府發(fā)布的政策文件對于群眾生活保障（5%）和支持產(chǎn)業(yè)振興（3%）關(guān)注較少。

第二，政策工具在不同政策作用領(lǐng)域分配不均衡。命令型工具在健全投入制度、農(nóng)業(yè)支持保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項目資金管理方面均有涉及，在群眾生活保障和支持產(chǎn)業(yè)振興方面沒有分配。這是因為鄉(xiāng)村振興是對脫貧攻堅的銜接，群眾生活保障是脫貧攻堅的重點，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，所以命令型工具涉及脫貧攻堅中群眾生活的保障，而在鄉(xiāng)村振興階段主要是通過財政投入幫扶部分因病因災(zāi)導(dǎo)致生活困難的群眾。產(chǎn)業(yè)振興僅僅涉及政府購買和財政資金投入，這是因為通過財政政策帶來更多的支持產(chǎn)業(yè)振興的資金。在支持產(chǎn)業(yè)振興方面，財政部門更多考慮從資金角度扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。系統(tǒng)變革型工具在除了支持產(chǎn)業(yè)振興領(lǐng)域外均有涉及，涉及最多的是項目資金的管理。能力建設(shè)型工具在健全投入制度和支持產(chǎn)業(yè)振興方面沒有涉及。能力建設(shè)主要是提升公共服務(wù)能力，人才培養(yǎng)，所以財政政策文件在健全投入制度方面和支持產(chǎn)業(yè)振興方面缺少一定的支撐。激勵型工具是財政發(fā)揮基本職能的核心工具，在每一個領(lǐng)域都有涉及，這是政府運用財政政策工具深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的體現(xiàn)。引領(lǐng)型工具中缺乏對群眾生活保障領(lǐng)域的支持，這是因為群眾的生活保障主要依靠政府部門的救助和財政資金的直接投入，保障需要財政資金助力，而不是引領(lǐng)示范。

（三）政策工具類型—政策工具價值目標(biāo)維度的分析

將財政政策工具類型維度與政策價值目標(biāo)維度相結(jié)合進行編碼統(tǒng)計，得到如表5 所示的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的分布情況。

表5 政策工具在政策價值目標(biāo)維度頻數(shù)分布統(tǒng)計表

可以發(fā)現(xiàn)：第一，財政在鄉(xiāng)村振興不同價值目標(biāo)維度存在明顯差異。鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興最主要價值目標(biāo)，占比為38.4%；其次為農(nóng)民富裕，占比為27.2%；再次為鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，占比為23.2%；最少的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，占比僅為11.2%。第二，不同政策價值目標(biāo)所使用的政策工具差異較小，均偏好系統(tǒng)變革型和激勵型政策工具。表5 的數(shù)據(jù)顯示，四大政策價值目標(biāo)排名前兩位的政策工具始終是系統(tǒng)變革型和激勵型政策工具。政策工具的科學(xué)選擇和應(yīng)用是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?？梢?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前期以建設(shè)為基石，有效銜接為重點，不斷促進農(nóng)民富裕。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化屬于遠(yuǎn)景謀劃，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前期涉及較少。

五 結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文基于2018—2022 年60 份財政支持鄉(xiāng)村振興的政策文本，從“政策工具類型—政策工具作用領(lǐng)域一政策工具價值目標(biāo)”對鄉(xiāng)村振興財政政策工具進行量化分析。分析結(jié)果表明：第一，財政支持鄉(xiāng)村振興的工具類型多樣，綜合使用了激勵型、系統(tǒng)變革型、引領(lǐng)型、命令型和能力建設(shè)型五種政策工具。但是在財政支持鄉(xiāng)村振興的過程中，政府對政策工具的使用偏好是激勵型工具使用最多，系統(tǒng)變革型工具次之，然后是引領(lǐng)型工具、命令型工具，最后是能力建設(shè)型工具。第二，從政策工具作用領(lǐng)域看，政策工具在群眾生活保障和支持產(chǎn)業(yè)振興的領(lǐng)域作用較少，在健全投入制度、農(nóng)業(yè)支持保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項目資金管理這四個方面涉及較多。第三，從政策工具價值目標(biāo)看，支持鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接和農(nóng)民富裕的政策工具的使用差異較小，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)使用的政策工具差異較大，參與鄉(xiāng)村建設(shè)是政策工具使用最主要的目標(biāo)。所以，在鄉(xiāng)村振興過程中政府偏好直接性的資金投入，同時政府也特別重視對資金使用情況的監(jiān)督管理，而且看重財政資金的杠桿作用，還對財政資金的使用做了規(guī)劃，也提到了鄉(xiāng)村振興過程中人才培養(yǎng)和公共服務(wù)提升的政策。

（二）建議

第一，優(yōu)化政策工具配置，加強政策工具使用的協(xié)調(diào)。政策工具在促進鄉(xiāng)村振興的過程中，命令型工具設(shè)立框架，激勵性工具調(diào)動資金，系統(tǒng)變革型工具監(jiān)督，能力建設(shè)型工具體現(xiàn)政策實施效果，引領(lǐng)型工具積極引導(dǎo)。目前階段，政策工具使用不平衡，能力建設(shè)型工具偏少。鄉(xiāng)村在公共服務(wù)能力和鄉(xiāng)村振興人才建設(shè)方面偏弱，能力建設(shè)型政策工具的使用又相對偏少，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長期發(fā)展。所以，政府應(yīng)該重視能力建設(shè)型工具的使用，不同地方可以根據(jù)自身財政情況適當(dāng)提升公共服務(wù)能力，建立人才發(fā)展的長久機制。系統(tǒng)變革型工具由部門合力和監(jiān)督管理組成，目前使用偏多，為平衡政策工具的使用，政府可以適當(dāng)減少監(jiān)督，保持部門合力和管理政策工具使用穩(wěn)定，讓人民更多地參與監(jiān)督。這也可以充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，提高政府的管理能力，促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，加大資金使用的公開力度，構(gòu)建政策工具評估體系，建立事后反饋制度。鄉(xiāng)村振興的建設(shè)遍布祖國大地，資金使用公開程度的提升有助于減少政府與公眾的信息不對稱，從而更好地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟發(fā)展。但是只有較少的地方公開了鄉(xiāng)村振興資金使用情況，如湖南省益陽市赫山區(qū)、甘肅省永昌縣新城子鎮(zhèn)等地。為促進鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》合法公開鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中財政資金的使用情況。鄉(xiāng)村振興政策工具的科學(xué)合理評估是不斷提升后續(xù)政策設(shè)計科學(xué)和有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“政策設(shè)計（包含政策工具）—政策執(zhí)行—效果評估—反饋改進”的閉環(huán)，建立政策工具評估標(biāo)準(zhǔn)，比較鄉(xiāng)村振興政策工具使用的效果，進一步改進完善政策工具設(shè)計。

第三，創(chuàng)新激勵型政策工具的使用。習(xí)近平總書記指出，在鄉(xiāng)村全面振興中，“要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感”［34］。目前，激勵型政策工具的使用以項目為主，激勵市場和社會組織參與，如《中央專項彩票公益金支持欠發(fā)達(dá)革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興項目資金管理辦法》提到項目資金主要用于統(tǒng)籌實施示范區(qū)內(nèi)必要的農(nóng)村人居環(huán)境整治和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進脫貧勞動力就業(yè)增收、發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等。［35］從鄉(xiāng)村治理主體角度出發(fā)，激勵型政策工具可以從激發(fā)農(nóng)民積極性和增強農(nóng)民富裕角度出發(fā)，適當(dāng)增加對農(nóng)民的資金方面激勵型政策工具的使用，如增加實際種糧農(nóng)民補貼，加強對農(nóng)村種植收益的保險賠付的監(jiān)管。