王正剛 崔世超 張弛 梁新軍 陳麗 米日阿依?居爾艾提

引用格式：王正剛，崔世超，張弛，等.礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中相關(guān)問題解決策略研究[J].國土資源導(dǎo)刊，2023，20（04）：60-65.

Reference format：Wang Zhenggang， Cui Shichao， Zhang Chi，et al.Research on problem-solving strategies for mineral resources development and management[J].Land & Resources Herald，2023，20（04）：X-X.

摘? ? 要：針對(duì)目前礦業(yè)權(quán)市場中普遍存在的“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”問題，在分析問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家相關(guān)法律法規(guī)、其他省（區(qū)）出臺(tái)的政策文件以及新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)際情況，提出解決問題的相關(guān)方案，為完善礦業(yè)權(quán)管理制度，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查和開采市場健康有序發(fā)展提供可借鑒的措施和建議。對(duì)于“圈而不探”問題，建議通過加強(qiáng)勘查實(shí)施過程中監(jiān)督管理力度并實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制管理制度來解決；對(duì)于“占而不采”問題，建議通過完善采礦權(quán)出讓合同并加強(qiáng)對(duì)最小生產(chǎn)規(guī)模的監(jiān)管力度來解決；對(duì)于“以采代探”問題，建議通過加強(qiáng)日常監(jiān)管力度并實(shí)行信用監(jiān)管建立處罰制度來解決。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)；勘查實(shí)施監(jiān)管；信用監(jiān)管；目標(biāo)責(zé)任制管理；完善出讓合同

中圖分類號(hào) ：F426.1? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-5603（2023）01-60-06

Research on Problem-solving Strategies for Mineral

Resources Development and Management

Wang Zhenggang1， Cui Shichao2，3，4，5， Zhang Chi1， Liang Xinjun1， Chen Li1，

Miriayi·Jueraiti1， Mayinuer·Yusupu1， Zhang Xianjin1

（1.Xinjiang Uygur Autonomous Region Natural Resources Reform and Development Research Center， Urumqi Xinjiang 830000;2.State Key Laboratory of Desert and Oasis Ecology， Xinjiang Institute of Ecology and Geography Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;3.Xinjiang Key Laboratory of Mineral Resources and Digital Geology，Urumqi Xinjiang 830011;4.Xinjiang Research Centre for Mineral Resources， Chinese Academy of Sciences，Urumqi Xinjiang 830011;

5.University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049）

Abstract： To solve the common problems of " obtaining exploration rights but not explored "，" replacing exploration with mining " and " possessing mining rights without mining " in the mining rights market， according to the analysis of the causes of the problem， this study aimed to put forward relevant suggestions to solve the problem by combining with relevant national laws and regulations， policy documents issued by other provinces （regions） and the actual condition of Xinjiang Uygur Autonomous Region of China. It provides reference measures and suggestions for the autonomous region to improve the mining rights management system and promote the healthy and orderly development of mineral exploration and mining market. Through this research，it was found that for the problem of "obtaining exploration rights but not explored，"strengthening supervision and management during the exploration process and implementing a target responsibility management system would be effective solutions. For the issue of "possessing mining rights without mining"， improving mining rights transfer contracts and strengthening supervision of minimum production scales are recommended. Finally， to address the issue of "replacing exploration with mining，" daily supervision should be strengthened， and a credit supervision penalty system should be established.

Keywords：mining right;supervision of exploration implementation;credit supervision;target responsibility management system;improving the transfer contract

0 引言

在礦業(yè)權(quán)市場中，“圈而不探”、“以采代探”和“占而不采”行為一直為業(yè)界所詬病[1]?！叭Χ惶健笔侵柑降V權(quán)人在獲得探礦權(quán)之后，不按實(shí)施方案開展礦產(chǎn)資源勘查工作，導(dǎo)致勘查工作長時(shí)間停滯[2]。“占而不采”是指采礦權(quán)人在取得采礦權(quán)之后，不按規(guī)定進(jìn)行開工建設(shè)，達(dá)不到最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)或由于各種原因長期停工擱置?！耙圆纱健笔侵柑降V權(quán)人在沒有依法辦理采礦權(quán)登記手續(xù)的情況下，私自對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行非法開采的行為[3]。“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”行為不僅會(huì)破壞礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序，還會(huì)損害政府的公信力，同時(shí)造成礦產(chǎn)資源的嚴(yán)重破壞和大量損失[4]。

為了完善探礦權(quán)和采礦權(quán)管理制度，促進(jìn)礦產(chǎn)勘查和開采市場健康有序發(fā)展，在分析出現(xiàn)“圈而不探”“以采代探”和“占而不采”現(xiàn)象原因的基礎(chǔ)上，提出處置意見并構(gòu)建健全長效的預(yù)防制度，有助于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理開發(fā)。

1 研究現(xiàn)狀

為了完善礦業(yè)權(quán)管理，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開采健康有序發(fā)展，避免出現(xiàn)“圈而不探”“以采代探”及“占而不采”現(xiàn)象，原國土資源部在其下發(fā)的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2009〕200號(hào)）中創(chuàng)新性提出勘查區(qū)塊退出制度。2017年下發(fā)的《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號(hào)）進(jìn)一步完善了相關(guān)規(guī)定，解決了實(shí)踐中存在的縮減勘查面積制度過于剛性，不可避免縮減已探明可供開采礦體等問題?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號(hào)）[4]將探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)統(tǒng)一整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。在此之前探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)主要是依據(jù)占地面積按年定額征收，而改革后的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)要依據(jù)礦產(chǎn)品市場價(jià)格變動(dòng)情況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過改革防止目前礦業(yè)權(quán)市場中的較為常見的“跑馬圈地”和“圈而不探”行為，進(jìn)而提高礦產(chǎn)資源利用率，避免礦產(chǎn)資源浪費(fèi)。《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）對(duì)探礦權(quán)扣減面積制度進(jìn)行了調(diào)整，探礦權(quán)扣減面積不再與勘查階段掛鉤，解決了探礦權(quán)人通過虛報(bào)勘查階段規(guī)避縮減勘查區(qū)塊面積的問題。

目前，為了規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，全國各地陸續(xù)出臺(tái)了一些地方性政策文件用來解決“圈而不探”“以采代探”以及“占而不采”問題（表1）。2014年貴州省制定了 “圈而不探、占而不采”治理辦法，對(duì)存在“圈而不探”現(xiàn)象的探礦權(quán)和“占而不采”現(xiàn)象的采礦權(quán)進(jìn)行分類處置。通過構(gòu)建完善的探礦權(quán)和采礦權(quán)退出制度，并嚴(yán)格實(shí)施勘查區(qū)塊退出制度和設(shè)定最低開采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等舉措，有效遏制礦業(yè)權(quán)市場中“圈而不探”和“占而不采”現(xiàn)象的發(fā)生。貴州省習(xí)水縣在此基礎(chǔ)上制定了更為詳細(xì)的治理礦產(chǎn)資源“圈而不探”和“占而不采”專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案。實(shí)施步驟如下：首先對(duì)全縣范圍內(nèi)的采礦權(quán)和探礦權(quán)的情況進(jìn)行摸底調(diào)查，然后根據(jù)清理排查情況進(jìn)行分類處置，最后進(jìn)行工作總結(jié)，提煉成功經(jīng)驗(yàn)。2014年，黑龍江省齊齊哈爾市、雞西市以及大興安嶺地區(qū)針對(duì)“圈而不探”探礦權(quán)和“占而不采”采礦權(quán)分別出臺(tái)了適用于當(dāng)?shù)貙?shí)際的清理工作實(shí)施方案，建立了依法吊（注）銷一批和市場優(yōu)出讓一批的分類處置機(jī)制。2019年新疆維吾爾自治區(qū)自然資源廳制定并發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)非煤礦種（12種）礦山最小生產(chǎn)規(guī)模和最低服務(wù)年限（暫行）的通知》（新自然資發(fā)〔2019〕25 號(hào)），規(guī)定了12類礦山最小生產(chǎn)規(guī)模和最低服務(wù)年限。2021年新疆自然資源廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善礦產(chǎn)資源管理有關(guān)工作的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕3號(hào)），提出通過“合同+承諾”管控約束，加強(qiáng)對(duì)探礦權(quán)人，特別是設(shè)立時(shí)間超過15年的勘查投入、項(xiàng)目實(shí)施等履行義務(wù)情況的核查力度，嚴(yán)厲查處“圈而不探”和“以采代探”等違規(guī)違法行為，同時(shí)加快退出不符合最低生產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的礦山，對(duì)達(dá)不到國家及自治區(qū)最低生產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的礦山，兩年之內(nèi)要完成整改，逾期未完成整改者，商請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾疀Q定關(guān)閉后，按規(guī)定依法予以注銷采礦許可證。對(duì)因不可抗力造成無法整改完成的，可以順延不可抗力影響的時(shí)間。針對(duì)“以采代探”非法開采行為，近些年，全國各地也加大了監(jiān)管和處罰力度。云南省昭通市威信縣2016年、廣西壯族自治區(qū)2018年、湖南省2018年、山東省沂源縣2021年、山西省孝義市2021年、河北省2022年、江西省2022年以及湖北省2022年等均開展了打擊非法開采礦產(chǎn)資源行為的專項(xiàng)整治行動(dòng)。通過開展專項(xiàng)行動(dòng)有效遏制和打擊了非法違法采礦行為，震懾了非法采礦分子，加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源管理，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，切實(shí)維護(hù)了礦產(chǎn)資源的開發(fā)秩序。

2 產(chǎn)生原因及解決策略

2.1 圈而不探

“圈而不探”的具體表現(xiàn)有以下幾種[2]：（1）部分探礦權(quán)人競買探礦權(quán)的目的并不是真正想進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查，而只是一味追求商業(yè)利益，待時(shí)機(jī)合適時(shí)倒賣探礦權(quán)牟利；（2）部分探礦權(quán)人由于缺乏足夠的資金暫時(shí)無法開展勘查工作，但考慮到礦區(qū)的成礦前景較大，又不打算放棄或者轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，想籌集到足夠資金之后再開展勘查工作，導(dǎo)致了勘查工作的停滯；（3）受市場疲軟或政策原因，導(dǎo)致部分探礦權(quán)人不愿投入大量資金開展勘查工作。造成“圈而不探”現(xiàn)象原因主要有以下兩個(gè)：（1）目前缺乏行之有效的監(jiān)管手段及處罰措施；（2）由于目前探礦權(quán)使用費(fèi)和最低勘查投入的標(biāo)準(zhǔn)過低以及處罰力度不夠，探礦權(quán)人可以用很小的投入代價(jià)長期占有探礦權(quán)，而等待合適的時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)賣探礦權(quán)可以獲得高額利潤，從而形成了“圈而不探”“待價(jià)而沽”和“炒賣”探礦權(quán)的現(xiàn)象。特別是當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格上升時(shí)，這種現(xiàn)象會(huì)更加突出。

為了避免“圈而不探”現(xiàn)象發(fā)生可采用以下四種方法。

（1）加強(qiáng)對(duì)勘查實(shí)施過程監(jiān)督管理

主管部門可加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施全過程監(jiān)督管理力度，要求探礦權(quán)人嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的勘查實(shí)施方案開展礦產(chǎn)資源勘查工作。同時(shí)定期或不定期對(duì)勘查方案的實(shí)施情況、勘查投入情況以及取得成果等進(jìn)行認(rèn)真核查。若探礦人根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整勘查實(shí)施方案時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行重新編制的實(shí)施方案及備案制度。對(duì)于沒有經(jīng)過備案就擅自大幅度調(diào)整勘查工作實(shí)施的行為，出臺(tái)有關(guān)政策予以制約。通過加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查實(shí)施過程中的監(jiān)督管理力度，約束探礦權(quán)人的行為，避免“圈而不探”現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制管理

為了有效約束探礦人的行為，確保其可以按照勘查實(shí)施方案進(jìn)行施工，同時(shí)為了避免出現(xiàn)勘查不足的現(xiàn)象，主管部門可建立目標(biāo)責(zé)任管理制度。每年與探礦權(quán)人簽訂勘查工作目標(biāo)責(zé)任書，并明確規(guī)定當(dāng)年需要完成的最低勘查工作量以及資金投入。年底考核通過者可以適當(dāng)減少探礦權(quán)使用費(fèi)，而如果考核不通過，則增加使用費(fèi)，如果連續(xù)考核不通過者或者情節(jié)嚴(yán)重者將納入“黑名單”進(jìn)行管理，不予批準(zhǔn)其探礦權(quán)延續(xù)、變更以及轉(zhuǎn)讓等申請(qǐng)，禁止其參與新的礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓或申請(qǐng)新的礦業(yè)權(quán)。如果有不可抗拒的原因沒有完成的，需要在每年的計(jì)劃書中進(jìn)行說明，主管部門進(jìn)行核查和研判，情況屬實(shí)且確實(shí)合理則可以判定考核通過。

（3）調(diào)整探礦權(quán)使用費(fèi)

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令第240號(hào)，2014年修訂）中明確規(guī)定了探礦權(quán)使用費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，但存在制定標(biāo)準(zhǔn)偏低且未考慮礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)等問題[5]。

對(duì)于探礦權(quán)而言，探礦權(quán)使用費(fèi)（礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)）可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。（1）確定新的征收計(jì)算起征點(diǎn)：1998年制定的起征點(diǎn)是100元[6]，現(xiàn)在宜通過分析計(jì)算采掘業(yè)工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)（PPI）、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）以及GDP平減指數(shù)這三個(gè)指數(shù)從1998年到2022年的變化幅度，根據(jù)變化幅度確定新的起征點(diǎn)；（2）確定合理的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)遞進(jìn)規(guī)律及征收標(biāo)準(zhǔn)：在勘查初期要采取低門檻的進(jìn)入方式，征收標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)計(jì)得低一些，實(shí)行鼓勵(lì)勘查的政策，促使探礦權(quán)人早出勘查成果。之后可以按照累進(jìn)制分段，動(dòng)態(tài)累計(jì)，實(shí)行占用費(fèi)逐步遞進(jìn)，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。通過逐年累進(jìn)制，利用經(jīng)濟(jì)手段提高探礦權(quán)人勘查投入的積極性，避免不投入或少投入現(xiàn)象的發(fā)生，解決探礦權(quán)“圈而不探” 問題。范振林[7]等人研究認(rèn)為，可以依據(jù)地質(zhì)勘查投入和遞進(jìn)周期的規(guī)律性，對(duì)礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)（探礦權(quán)使用費(fèi)）的征收方式進(jìn)行調(diào)整。按照“3年+2年+2年+2年+2年”的計(jì)征階段，按 1∶1.5∶ 2∶4∶8 的五級(jí)遞進(jìn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行征收。例如，將探礦權(quán)的起征點(diǎn)設(shè)置為300元時(shí)，第1到3年的征收標(biāo)準(zhǔn)是300元，第4到5年為450元，第6到7年為600元，第8到9年為1 200元，第10到11年為2 400元。

（4）提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)

主管部門可以依據(jù)礦產(chǎn)資源的種類以及所處的勘查階段，合理提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)分類?？梢园训V種按金屬、非金屬以及煤進(jìn)行分類，地質(zhì)勘查階段按普查、詳查以及勘探進(jìn)行分類。非金屬礦最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)<煤礦最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)<金屬礦最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)；普查階段最低投入標(biāo)準(zhǔn)<詳查階段投入標(biāo)準(zhǔn)<勘探階段投入標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 占而不采

出現(xiàn)“占而不采”現(xiàn)象的原因主要有以下幾點(diǎn)：（1）市場因素：受市場價(jià)格影響導(dǎo)致停產(chǎn)的采礦權(quán)；（2）技術(shù)因素：一些礦山企業(yè)的開采技術(shù)落后及開采結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致開采規(guī)模長期低于國家標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)效率低下、生產(chǎn)成本偏高，導(dǎo)致市場抗壓能力低，而當(dāng)?shù)V業(yè)市場出現(xiàn)大的下行變化時(shí)很容易出現(xiàn)停工停產(chǎn)問題，進(jìn)而出現(xiàn)“占而不采”現(xiàn)象；（3）司法控制因素：礦山業(yè)主因債務(wù)糾紛敗訴被人民法院依法查封后無力繼續(xù)生產(chǎn)的礦山；（4）環(huán)保因素：一些礦山企業(yè)由于環(huán)保不達(dá)標(biāo)而被關(guān)停；（5）疫情影響：近兩年，受全球新冠疫情的影響，一些礦山停工停產(chǎn)，開工率不高；（6）安全因素：存在安全隱患，停產(chǎn)整頓。

為了避免“占而不采”現(xiàn)象，發(fā)生可采用以下三種方法。

（1）完善采礦權(quán)出讓合同

為了有效避免“占而不采”現(xiàn)象的發(fā)生，主管部門可以完善采礦權(quán)出讓合同，在合同中約定：自取得采礦許可證之日起超過1年時(shí)間未進(jìn)行礦山建設(shè)或中斷礦山建設(shè)1年以上至今未達(dá)產(chǎn)等情形的非煤礦山，責(zé)令采礦權(quán)人限期進(jìn)行整改；逾期不整改或整改不合格且無特殊原因的，依據(jù)相關(guān)條例注銷采礦權(quán)許可證。對(duì)于某些難以滿足一年內(nèi)開采要求的地方，如新疆高寒地區(qū)，可以通過合同約定，適當(dāng)延期開工時(shí)間。同時(shí)在采礦權(quán)出讓合同中明確約定采礦權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善礦產(chǎn)資源管理有關(guān)工作的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕3號(hào)）要求，對(duì)達(dá)不到國家及自治區(qū)最低生產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的礦山，限期整改，對(duì)未整改或者整改不合格的依法注銷采礦許可證。

（2）加強(qiáng)對(duì)最小生產(chǎn)規(guī)模的監(jiān)管

主管部門要加強(qiáng)對(duì)礦山最小生產(chǎn)規(guī)模的監(jiān)管，定期或不定期核查采礦權(quán)的基本情況、礦山建設(shè)和生產(chǎn)情況等，填寫調(diào)查表，分類登記造冊(cè)。同時(shí)也要出臺(tái)礦山最小生產(chǎn)規(guī)模監(jiān)管辦法，明確規(guī)定對(duì)達(dá)不到最小生產(chǎn)規(guī)模的礦山要限期整改，對(duì)未整改或者整改不合格且無特殊理由的依法注銷采礦許可證。對(duì)已經(jīng)完成注銷手續(xù)的礦山，但仍具有開采價(jià)值且具備進(jìn)入市場招拍掛條件的采礦權(quán)，可以按照審批權(quán)限重新納入礦業(yè)權(quán)交易市場，以招拍掛方式出讓。

（3）調(diào)整采礦權(quán)使用費(fèi)

目前，我國采礦權(quán)使用費(fèi)（礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)）是按照1 000 元/年·km2的標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納 [8-9]，該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上其他國家的采礦權(quán)租金（相當(dāng)于我國的采礦權(quán)使用費(fèi)）。目前世界其他部分國家的采礦權(quán)租金標(biāo)準(zhǔn)如下（元/年·km2）[10]：美國，7 410；加拿大昆士蘭州，18 600；西澳大利亞州，5 580；澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)，30 000；秘魯，5 400；坦桑尼亞，6 000。

因此，建議根據(jù)1998年到2022年P(guān)PI、CPI以及GDP指數(shù)的增幅水平，重新調(diào)整劃定新的采礦權(quán)使用費(fèi)，使之符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。

2.3 以采代探

出現(xiàn)“以采代探”現(xiàn)象的原因有：（1）部分探礦人的法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為取得勘查許可證之后可以不按照實(shí)施方案開展礦產(chǎn)資源勘查工作，可以根據(jù)自己的意愿隨意勘查，在發(fā)現(xiàn)潛在礦產(chǎn)之后，不辦理采礦許可證就隨意開展采礦活動(dòng)；（2）監(jiān)管部門存在盲區(qū)，助長了“以采代探” 現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。

為了避免“以采代探”現(xiàn)象發(fā)生，可采用以下三種方法。

（1）加強(qiáng)日常監(jiān)管

主管部門要加強(qiáng)勘查項(xiàng)目實(shí)施過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，定期暗訪其勘查活動(dòng)?？梢越柚谶b感技術(shù)，利用高分辨率正射遙感影像，如高分2號(hào)（GF2，分辨率0.8 m）建立地表覆蓋類型的解譯標(biāo)志，通過監(jiān)督或非監(jiān)督等分類方法識(shí)別出疑似越界開采區(qū)或非法開采區(qū)。一旦發(fā)現(xiàn)不按照批準(zhǔn)的勘查實(shí)施方案開展勘查工作的“以采代探”行為，要責(zé)令限期整改、沒收非法所得并依法進(jìn)行處罰。情節(jié)嚴(yán)重者，可以依法注銷勘查許可證。

（2）加強(qiáng)法制教育

加強(qiáng)探礦權(quán)人的法制教育。主管部門在與探礦權(quán)人簽訂合同以及下發(fā)勘查許可證時(shí)要明確告知探礦人嚴(yán)格守法，不能發(fā)生“以采代探”、“邊采邊探”以及“越界開采”等違法行為，并告知一旦發(fā)現(xiàn)上述違法行為后需要承擔(dān)的后果。也可將需要承擔(dān)的后果明確寫入到出讓合同中，對(duì)探礦權(quán)人進(jìn)行約束。

（3）實(shí)行信用監(jiān)管建立處罰制度

主管部門可以設(shè)置礦山企業(yè)檔案信用額度，主要記錄探礦權(quán)人在勘查過程中所發(fā)生的違法行為或者誠信行為，并構(gòu)建類似于信用卡機(jī)制的規(guī)章制度。對(duì)不嚴(yán)格按照已批準(zhǔn)的勘查設(shè)計(jì)方案進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查，投機(jī)取巧、擅自變更勘查設(shè)計(jì)方案施工的，或者有邊探邊采、以采代探等行為的探礦權(quán)人，要納入到政府管理相關(guān)信息并向社會(huì)公開，計(jì)入失信記錄，將探礦權(quán)人按照嚴(yán)重失信行為列入到信用黑名單中。一旦被列入到黑名單之后，探礦權(quán)人在規(guī)定時(shí)限內(nèi)不容許再申請(qǐng)新的探礦權(quán)，并可以對(duì)其進(jìn)行一定程度的處罰。

3 結(jié)論

為了解決“圈而不探”問題，建議主管部門建立目標(biāo)責(zé)任管理制度，每年與探礦權(quán)人簽訂勘查工作目標(biāo)責(zé)任書，并明確規(guī)定當(dāng)年需要完成的最低勘查工作量以及資金投入。年底考核通過者則可以適當(dāng)減少探礦權(quán)使用費(fèi)，如果考核不通過，則增加使用費(fèi)，如果連續(xù)考核不通過者或者情節(jié)嚴(yán)重且無特殊原因者將納入“黑名單”進(jìn)行管理。為了解決“占而不采”問題，建議主管部門一方面要完善采礦權(quán)出讓合同，在合同中出臺(tái)相應(yīng)的條款明確約定一旦被發(fā)現(xiàn)存在長期不開工、未達(dá)到最低生產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等問題，采礦權(quán)人會(huì)受到的處罰。一方面通過合同約束采礦權(quán)人的行為，另一方面也要加強(qiáng)對(duì)礦山最小生產(chǎn)規(guī)模的監(jiān)管并出臺(tái)礦山最小生產(chǎn)規(guī)模監(jiān)管辦法，明確規(guī)定對(duì)達(dá)不到最小生產(chǎn)規(guī)模的礦山的處罰措施。為了解決“以采代探”問題，建議主管部門一方面要加強(qiáng)勘查項(xiàng)目實(shí)施過程中每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，借助于遙感等高新技術(shù)定期或不定期對(duì)其勘查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)“非法開采區(qū)”和“越界開采區(qū)”要及時(shí)制止。另一方面實(shí)行信用監(jiān)管建立處罰制度，設(shè)置礦山企業(yè)檔案信用額度，將有“邊探邊采”、“以采代探”等行為的探礦權(quán)人計(jì)入失信記錄，并列入信用黑名單進(jìn)行管理。

參考文獻(xiàn)/References

[1]陳雪驊.探礦權(quán)新政四變 終結(jié)礦權(quán)圈而不探亂局[J].國土資源導(dǎo)刊，2010，7（2）：44-46.

[2] 鄭蘭強(qiáng). 探礦權(quán)管理制度改革的探討[J]. 現(xiàn)代礦業(yè)， 2019，35（3）：5-7+10.

[3] 武傳增， 史立炎， 陳娟， 等. 對(duì)礦業(yè)權(quán)市場中以采代探問題的思考[J]. 資源與產(chǎn)業(yè)，2003，5（5）：23-24.

[4] 李遐楨.? 論我國礦業(yè)權(quán)有償使用制度的整合[J]. 甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)， 2013（6）：43-50.

[5] 呂建偉，史登峰，張博，等. 勘查區(qū)塊退出制度演變和完善建議[J]. 中國國土資源經(jīng)濟(jì)， 2019， 32（11）：15-19.

[6] 許書平.健全勘查區(qū)塊退出機(jī)制 加快促進(jìn)地質(zhì)找礦突破[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2010，23（6）：42-45+56.

[7] 范振林.基于生態(tài)視角的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)測算評(píng)價(jià)[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2017，27（S2）：36-40.

[8] 付水興.礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案對(duì)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)影響淺析[J].礦產(chǎn)勘查，2018，9（7）：1307-1309.

[9] 韓亞琴，景東升，張昊澤，等.我國油氣礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)制度改革的幾點(diǎn)思考[J].中國礦業(yè)，2020，29 （11）：28-31+60.

[10] 高永臻.我國礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整研究[J]. 發(fā)展研究，2013（5）：72-75.