周靜

一、宅基地改革過程中遇到的難點問題

2018年中央“一號文件”提出宅基地“三權(quán)分置”的改革框架。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，對加強宅基地管理、促進宅基地盤活利用提出了方向性指導意見。該文件實際上是對宅基地“三權(quán)分置”的進一步細化，尤其是對放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)作出了更具體的政策導向。

2015年以來，33個國家試點縣對宅基地制度改革進行了大膽探索，涌現(xiàn)出諸多地方模式和經(jīng)驗做法，但仍有一些理論問題和實踐困難尚未破解。

（一）個人財產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念較難改變

我國農(nóng)村宅基地具有雙重基本屬性，且具有張力關(guān)系。我國現(xiàn)行的宅基地制度脫胎于計劃經(jīng)濟時期，初始的制度設(shè)計是宅基地用來保障農(nóng)民的基本居住需求，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定的政治戰(zhàn)略目標。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，為適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活以宅基地為主要載體形成的農(nóng)房及院落，具有經(jīng)濟生產(chǎn)、生活文化、社會治理等多重功能。隨著快速城鎮(zhèn)化和市場化體制改革，宅基地的財產(chǎn)價值逐漸顯化與提升。宅基地天然具有公共資源和個人資產(chǎn)的雙重屬性，分別承擔著社會保障和經(jīng)濟效用的功能。從國家層面看，宅基地是一種優(yōu)先保障社會大眾基本生活需求的社會性資源，蘊含著保障生存的社會公平價值理念。從農(nóng)民視角看，宅基地不僅是保障其居住與生計的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是其重要的財產(chǎn)，具有財產(chǎn)功能的資源只有通過交易與流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)優(yōu)化配置，蘊含著追求效率的價值理念。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，越來越多的農(nóng)民進城務工和安家落戶，宅基地功能也不再局限于僅僅提供居住的社會保障功能，而且可以作為基本生產(chǎn)資料投入農(nóng)業(yè)種植、工廠生產(chǎn)、商業(yè)經(jīng)營等一系列生產(chǎn)經(jīng)營活動，宅基地財產(chǎn)屬性增強，經(jīng)濟價值顯現(xiàn)，抵押融資等金融功能也逐步凸顯，尤其對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地而言，閑置宅基地財產(chǎn)屬性和經(jīng)濟價值凸顯。然而，對于占絕大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)來說，閑置宅基地仍然承擔著重要的社會保障功能。社會性資源是國家“公益”屬性的表達，經(jīng)濟性資產(chǎn)則是農(nóng)民“私益”維度的體現(xiàn)，二者的價值取向和基本規(guī)則相互對立、難以協(xié)調(diào)，卻并存于宅基地制度之中。宅基地制度變遷實質(zhì)上是不同階段的制度設(shè)計中對兩種價值進行權(quán)衡與取舍的結(jié)果，也是當前宅基地利用問題的根源所在。

（二）“插花式”布局和“季節(jié)性”閑置導致較難“集中連片”改造開發(fā)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地閑置多數(shù)情況是分散閑置的狀態(tài)，很少一部分是集中連片，尤其是在平原地區(qū)集聚型宅基地，集中連片閑置的情況就更少。即便像吉林省吉林市某縣部分農(nóng)村的宅基地閑置率超過50%，也是呈現(xiàn)典型的分散閑置。此外，閑置情況呈明顯的季節(jié)性，且老一代農(nóng)民工回老家意愿強。根據(jù)中國人民大學課題組2019年的調(diào)研，長期性閑置的宅基地比例僅占3.9%，而季節(jié)性閑置占17.8%。根據(jù)本研究對成都市某區(qū)農(nóng)民工的問卷調(diào)查，在擁有閑置宅基地的農(nóng)民工中，有超過一半的農(nóng)民工打算未來回農(nóng)村老家居住生活，其中，40歲以上的有超過60%打算回農(nóng)村老家，如果再加上還沒想清楚的及逢年過節(jié)回農(nóng)村老家的，至少將有超過70%的40歲以上農(nóng)民工要保留老宅。宅基地分散閑置的空間特征和實際真正長期閑置率低下，給集中連片整治增加了難度；而一刀切讓農(nóng)民“集體上樓”“集體退出”“集中復墾”容易產(chǎn)生違背農(nóng)民意愿、損傷農(nóng)民權(quán)益的行為。因此，探索在推行退出制度的同時又在經(jīng)濟上對農(nóng)民有吸引力、在提高土地利用效率的同時又保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)益的路徑至關(guān)重要。

（三）大規(guī)模集中改造資金支撐不足

不少地區(qū)嘗試通過系統(tǒng)的村莊規(guī)劃解決自然村多、小、散的問題，通過撤村并居等方式促進農(nóng)村居住空間向集約的模式轉(zhuǎn)變，也有利于配置更優(yōu)的公共服務。但是此類整體改造開發(fā)在補償方面往往捉襟見肘。部分地區(qū)通過“增減掛鉤+集中安置”的方式引導農(nóng)民退出宅基地，獲得再開發(fā)的資金。但增減掛鉤指標交易收益難以平衡安置補償，不能實現(xiàn)宅基地退出的有效閉環(huán)，造成損害農(nóng)民利益事件時有發(fā)生。此外，宅基地整理節(jié)余的增減掛鉤指標交易范圍受限。目前，全國范圍僅原“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣、國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，由中央統(tǒng)籌開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用，以及浙江等個別省份實現(xiàn)省域內(nèi)調(diào)劑使用，其他絕大多數(shù)地區(qū)宅基地整理節(jié)余的增減掛鉤指標交易范圍僅限于在本地級市或本縣（市）內(nèi)，難以充分實現(xiàn)增減掛鉤指標價值。

（四）閑置宅基地流轉(zhuǎn)、退出機制的可持續(xù)性存疑

很多宅基地改革試點地區(qū)充分發(fā)揮了基層組織的力量，以村民協(xié)商的形式因地制宜形成了一系列宅基地審批、退出、流轉(zhuǎn)、有償使用的地方細則。例如江西余江區(qū)，截至2020年底，通過改革探路先后出臺全區(qū)《宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出暫行辦法》等23項管理辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定《村民事務理事會管理辦法》等11項具體辦法、村組形成《集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)濟管理研究資格的認定》等9項實施辦法，成為其他地區(qū)學習和借鑒的樣本。余江在改革過程中，主要是調(diào)動村委和鄉(xiāng)賢的積極性，村委有考核激勵，而鄉(xiāng)賢等村民理事會成員的激勵則主要是精神激勵。宅基地改革試點工作任務重、責任大、回報少，這使得理事會成員動力不足。試點結(jié)束后，制度執(zhí)行力度和可持續(xù)性是否能夠一以貫之，未來還會不會有變動，這些擔憂都可能成為改革的阻力。

二、江西余江閑置宅基地改革試點工作的典型經(jīng)驗

2015年3月，余江被列為全國第一批十五個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣之一，2016年9月，按照中央統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌開展農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收制度改革三項試點工作?？傮w來看，由于歷史原因和村集體宅基地使用管理能力滯后而導致的“一戶多宅”、建新不拆舊、批而不建以及建設(shè)過程中超占宅基地建房等原因而造成的不合理閑置，是余江區(qū)閑置宅基地和閑置農(nóng)房的主要表現(xiàn)形式，也是余江宅改重點解決的“硬骨頭”。目前，通過宅改工作，余江比較成功地解決了以上問題，具體經(jīng)驗做法總結(jié)如下：

（一）村莊動員，選舉村民理事會

圍繞宅基地制度改革工作，在當?shù)攸h委政府倡導動員下，所有宅改村莊均成立了村民事務理事會，簡稱“村民理事會”，具體動員負責宅改工作。村民理事會是群眾性自治組織，理事會成員均由村民投票選出。理事會人數(shù)根據(jù)村莊人數(shù)可多可少，一般為5—20人，理事會成員一般是村委會成員、各小組代表，以及其他在村社會精英，在村莊享有較高的權(quán)威和話語權(quán)。根據(jù)規(guī)定，理事會有12項權(quán)利和15項職責，全程參與本村的宅改，在宅改工作中發(fā)揮著關(guān)鍵性帶頭動員作用。宅改之前，村書記帶領(lǐng)村民理事會成員多次去其他村鎮(zhèn)參觀學習，并多次在村內(nèi)召開村民大會，進一步明確了宅改的決心和方向。同時，加強輿論宣傳，“宅基地不是祖業(yè)，是集體資產(chǎn)”“多占宅基地，多交人民幣”等宣傳標語隨處可見、深入人心，宅基地改革的必要性逐漸達成共識。

（二）編制方案，分類處置宅基地問題

理事會成員經(jīng)共同商議，并多次組織召開全體村民代表大會，廣泛征求村民意見，在余江區(qū)有關(guān)制度要求下確定了村組具體的宅改方案。主要做出了以下規(guī)定：一是針對“一戶多宅”的，則無償拆除一戶多宅等違規(guī)房屋及其附屬建筑。二是針對“一戶一宅”但面積超占的（宅基地超出240平方米規(guī)定面積），要繳納有償使用費或無償退出超占面積，宅基地有償使用費由村民事務理事會負責收取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會協(xié)助，主要用于舊村改造、宅基地退出補償、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。三是針對“一戶一宅”且自愿退出的，則承諾保留現(xiàn)有各項農(nóng)村待遇、繼續(xù)享有集體分配權(quán)。如果進城購房，則享受進城購買指定商品房600—800元/平方米優(yōu)惠；如果在村建房，則享受同等條件下優(yōu)先獲得新增建設(shè)用地申請許可的資格，并承諾允許其15年內(nèi)回村建房。四是針對非本集體經(jīng)濟組織成員因繼承或其他方式占有和使用宅基地的，則按宅基地使用面積繳納有償使用費。五是針對新建房屋的，新建房屋占地面積不得超過180平方米。

（三）精英帶頭，拆除違建房屋

宅改涉及到千家萬戶的利益，需要協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)動各方積極性，鄉(xiāng)村社會精英群體帶頭是關(guān)鍵。宅改前，大部分村民并不愿意配合拆房，普遍存在觀望、懷疑和排斥三種心理。面對這種僵局，村莊需要有人帶頭、打破僵局、形成示范帶動效應，鄉(xiāng)賢群體扮演著這一重要角色。鄉(xiāng)賢群體包括村民理事會成員、村兩委干部、黨員及其他在村莊有權(quán)威的人物，例如本村在外當干部的人、退休老教師、老干部等。通常理事會成員會率先帶頭拆除自家不合規(guī)的房屋，以樹立起其推動宅改工作的合理性和合法性。通過鄉(xiāng)賢帶頭做工作的方式，絕大部分村民給予了配合，90%以上的宅改任務就此完成。針對極少數(shù) “釘子戶”，往往需要理事會成員多次上門，當理事會成員勸說無效時，再充分挖掘特定工作對象的社會關(guān)系，找到可以勸說成功的合適人選。同時利用村內(nèi)輿論動員，給“釘子戶”造成較大的輿論壓力，從而迫使其配合宅改工作。

（四）主要經(jīng)驗總結(jié)

充分發(fā)揮了基層村民自治組織的作用。余江宅基地制度改革最大的特點就是充分發(fā)揮村民事務理事會的作用，也被當?shù)胤Q為“發(fā)動群眾，依靠群眾”，利用較小的改革成本推動了全縣農(nóng)村的宅基地制度改革。在確定宅基地制度改革目標之后，余江區(qū)宅改辦充分發(fā)揮村民主動性，尊重村民意愿，對于宅基地制度改革試點方案、村莊規(guī)劃、宅基地有償使用和退出標準等，都是在村民和村民事務理事會的參與下確定的，而且操作細則每個自然村各有不同，縣宅改辦只做整體規(guī)范性要求。每個村的具體執(zhí)行標準可以由村委會內(nèi)部研究決定，賦予了基層自主權(quán)。這在很大程度上降低了宅基地改革的摩擦成本。在余江宅基地制度改革試點過程中，圍繞宅基地制度改革目標，各個自然村的改革試點具體措施，面積標準、有償標準等都是村民事務理事會結(jié)合本村實際情況擬定的，在執(zhí)行過程中，勸說、引導等方式之所以有效，也都是基于村民有共同的非正式約束，由血緣或地緣等紐帶聯(lián)系在一起的村民，數(shù)千年來生活在同一片土地，他們彼此熟悉，相互有穩(wěn)定預期，由于信息相對充分，有利于交易順利進行。

三、進一步推進宅基地盤活利用的建議

江西余江的試點探索建立了一套啃掉宅基地改革歷史遺留問題“硬骨頭”的基層工作辦法，規(guī)范了閑置宅基地的管理。但未來宅改制度的穩(wěn)定延續(xù)，需要在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，保護和允許農(nóng)民差異化需求和財產(chǎn)性利益獲得，才能逐步將制度改革實現(xiàn)為觀念改變。這就涉及到閑置宅基地的開發(fā)利用方式問題，也是余江試點工作未來需要繼續(xù)探索的方向。本文圍繞閑置宅基地開發(fā)利用提出以下幾點建議：

（一）探索多元化資金來源，形成改造開發(fā)資金閉環(huán)

一是探索建立以需求為導向的宅基地收儲和整體利用機制。對于宅基地退出要實行項目化管理和利用，避免出現(xiàn)閑置宅基地退而不用。探索成立農(nóng)村土地收儲機構(gòu)，整合土地整理等項目資金或安排農(nóng)村宅基地收儲再利用專項資金，專項用于宅基地收儲再利用的啟動、獎勵、補助及復墾工程。同時鼓勵國有平臺公司、金融保險機構(gòu)、社會資本和村集體經(jīng)濟組織參與收儲，探索農(nóng)民宅基地有償退出的市場化運作機制。規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織把有償收回的宅基地，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。規(guī)劃用途為農(nóng)用地（耕地）的，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，探索宅基地整理節(jié)余建設(shè)用地指標在省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用。二是建立超占宅基地有償使用制度。按照多占有償?shù)脑瓌t， 對歷史原因造成的超標準占用宅基地、“一戶多宅”超出規(guī)定的部分， 以及非本集體經(jīng)濟組織成員（除繼承外）占有和使用的宅基地， 探索建立由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導下的有償使用制度，明確有償使用標準，每年征收宅基地有償使用費。

（二）激活下鄉(xiāng)資本和主體，建立規(guī)范市場交易體系

一是因地制宜選擇盤活利用模式。在自然稟賦條件良好和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的農(nóng)村，依法依規(guī)利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、電子商務等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目；在自然災害或地質(zhì)條件惡劣地區(qū)農(nóng)村、分散閑置以及長期性閑置宅基地占比較高的農(nóng)村，支持采取整理、復墾、復綠等方式，開展農(nóng)村閑置宅基地整治，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)等提供土地等要素保障。二是支持培育盤活利用主體。在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統(tǒng)一盤活利用。支持返鄉(xiāng)人員依托自有和閑置住宅發(fā)展適合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。引導有實力、有意愿、有責任的企業(yè)有序參與盤活利用工作。依法保護各類主體的合法權(quán)益，推動形成多方參與、合作共贏的良好局面。三是加快將宅基地使用權(quán)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。依托縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押登記等服務，采取出租、入股、作價出資或合作等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限不得超過合同法規(guī)定的二十年法定期限。同時，加強宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理，推動宅基地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（三）出臺“一攬子”支持措施，保障政策穩(wěn)定延續(xù)

一是支持各地統(tǒng)籌安排相關(guān)資金。充分整合美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)村“四好路”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村土地整治等項目資金，統(tǒng)籌用于農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用獎勵、補助等。條件成熟時，研究發(fā)行地方政府專項債券支持農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用項目。二是推動金融信貸產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，探索通過成立風險擔?；鸹?qū)訐C構(gòu)，推動擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資規(guī)模，為農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供支持。三是強化基礎(chǔ)配套支撐。推動做好農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村宅基地和農(nóng)房摸底調(diào)查等基礎(chǔ)工作，為盤活利用工作創(chuàng)造有利條件。圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等，完善適合本地實際的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策，出臺扶持措施，簡化市場準入，優(yōu)化登記、備案等手續(xù)。四是建立農(nóng)村干部和農(nóng)村基層組織激勵機制。建立農(nóng)村干部考核評價、評優(yōu)表彰等激勵制度，促進干部創(chuàng)業(yè)干事的激情。高度重視對村民事務理事會等自治組織的培育，通過評優(yōu)表彰、發(fā)放補助等方式，充分發(fā)揮他們的積極作用。此外，要及時總結(jié)試點經(jīng)驗，組織開展典型案例征集推介活動，強化宣傳引導。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）