■ 文｜廣西壯族自治區(qū)大化公路養(yǎng)護(hù)中心 唐敏秀

在城市化初期，開放的國省干線公路主導(dǎo)構(gòu)建城市交通骨架，在引導(dǎo)城市拓展方面發(fā)揮了重要的作用。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，國省干線公路的穿城路段街道化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，不僅影響干線公路功能的發(fā)揮，也給城市發(fā)展及交通帶來嚴(yán)重制約。本文以廣西河池大化瑤族自治縣“1·31”火災(zāi)事故為例，闡述“穿城公路”行政管理與建設(shè)養(yǎng)護(hù)的“老問題”，從當(dāng)前普通國省干線公路管養(yǎng)的新形勢出發(fā)，以新視角分享相關(guān)對策與建議。

目前，在城市化進(jìn)程的高速發(fā)展過程中，普通國省干線公路穿城段作為城市道路和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有較大普遍性，“穿城公路”在行政管理和日常養(yǎng)護(hù)中容易出現(xiàn)職能交叉、責(zé)任不清等情況，使普通國省干線公路的運(yùn)行整體性、系統(tǒng)性和科學(xué)性受到干擾。

事件回顧

2022年1月31日23時58分，廣西壯族自治區(qū)河池市大化瑤族自治縣大化鎮(zhèn)古感村局勞屯一民房發(fā)生火災(zāi)，兩名消防員不幸犧牲，即大化“1·31”火災(zāi)事故。涉事建筑物位于廣西國道355線河池大化段南面，存在違章搭建鐵皮棚的情況，且該建筑同時位于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)。因涉事違章搭建的鐵皮棚屬于“穿城公路”兩側(cè)違章建筑物，在事故調(diào)查過程中，該部分的責(zé)任主體存在一定爭議。后經(jīng)事故調(diào)查組認(rèn)定，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)社區(qū)開展消防工作不到位，所管轄的鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心對沙發(fā)作坊無照經(jīng)營、違章搭建鋼架棚的行為未及時采取處理措施，存在一定責(zé)任。

那么，“穿城公路”作為穿城區(qū)（街道）而過的公路路段，同時也是城市道路的組成部分，在行政管理和建設(shè)養(yǎng)護(hù)上屬于公路還是城市道路？在基層實(shí)踐中存在著一定的爭議和問題。

問題分析

“穿城公路”管理主體邊界不清、職能交叉重疊

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）中規(guī)定：“在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，必須遵守本法?！薄冻鞘械缆饭芾?xiàng)l例》（國務(wù)院令第198號）中規(guī)定：“本條例適用于城市道路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、維修和路政管理?！薄翱h級以上城市人民政府市政工程行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市道路管理工作?！币虼?，城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的城市道路主要由地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和市政管理部門進(jìn)行管理。

關(guān)于普通國省干線公路的管理，《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）中規(guī)定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。”近年來，隨著公路機(jī)構(gòu)改革的深化推進(jìn)，公路部門實(shí)現(xiàn)行政和養(yǎng)護(hù)職能的劃轉(zhuǎn)分離，普通國省干線公路的路政執(zhí)法職能主要由地方交通主管部門實(shí)行，管養(yǎng)工作由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

可見，因“穿城公路”兼具城市道路和公路的雙重屬性，在未明確其屬性定位的情況下，存在不同的管理主體，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、邊界不清等問題，在實(shí)際管理中會導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃和市政部門與交通部門、公路管理機(jī)構(gòu)遇事推諉、執(zhí)行不力等問題。

“穿城公路”歷史遺留問題和現(xiàn)行政策存在沖突

因公路交通對城鎮(zhèn)發(fā)展具有顯著帶動和促進(jìn)作用，在公路建設(shè)時期地方政府著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,大多要求公路部門在選線時選在從城區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中心穿過，形成普遍的“穿城公路”格局；同時，隨著城鄉(xiāng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，路網(wǎng)不斷延伸，許多居民住宅后續(xù)被納入城市道路或公路管理范圍，“先有房，后有路”的現(xiàn)象普遍存在。

我國《公路法》中明確規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物?！倍豆钒踩Ｗo(hù)條例》對公路建筑控制區(qū)的范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，即從公路用地外緣起向外“國道不少于20米、省道不少于15米”。

就廣西國道355線河池大化段而言，該縣國道干線公路穿城段涉及縣城城區(qū)街道多處路段；鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主街道和國道355線路段重疊,“穿城公路”路段兩側(cè)的居民住宅距離國道355線大部分均不足20米。若按照我國《公路法》《公路安全保護(hù)條例》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，國道20米范圍內(nèi)建筑物及沿路地面構(gòu)筑物均應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違法建筑和違法構(gòu)筑物，顯然與住建、市政等部門現(xiàn)行政策相沖突。

“穿城公路”存在較大安全風(fēng)險

以廣西國道355線河池大化段大化鎮(zhèn)城北路為例，該路段現(xiàn)為大型貨車經(jīng)縣城前往周邊縣區(qū)等地的唯一道路，公路兩側(cè)均為居民住宅。近年來，該路段大型貨車運(yùn)輸工程項(xiàng)目建設(shè)土石方料頻繁，路面車流量大、重型車輛行駛密集，揚(yáng)塵污染大，嚴(yán)重影響公眾出行安全，污染周邊環(huán)境。

在大化瑤族自治縣古河鄉(xiāng)、都陽鎮(zhèn)，“穿城公路”路段現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要街道之一，該部分路段日交通量較大，班車、公交等沿路停放待客，門店經(jīng)營者及攤販占路經(jīng)營時有發(fā)生,大型車輛、非機(jī)動車輛及行人混行現(xiàn)象嚴(yán)重,交通事故頻繁發(fā)生,極大影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民出行安全,同時大型貨運(yùn)車輛也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成較大的環(huán)境污染。

對策建議

明確責(zé)任主體 理順管養(yǎng)關(guān)系

隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沿街建筑、配套交通設(shè)施、集中排水、沿街綠化亮化等建設(shè)將會不斷擴(kuò)大以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，“穿城公路”的城市道路屬性將遠(yuǎn)大于普通國省干線的公路屬性。將普通國省干線公路穿城段進(jìn)行移交，作為城市道路進(jìn)行管理，可依據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市道路管理?xiàng)l例》進(jìn)行相關(guān)建設(shè)活動及養(yǎng)護(hù)管理，和我國《公路法》“禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物”的規(guī)定亦不存在沖突。

以2020年安徽省亳州市市區(qū)國省干線公路穿城段移交為例，該市交通、市政部門簽訂《國省干線公路穿城段公路移交協(xié)議書》，將穿越城區(qū)的部分國省干線共31.612公里的公路路權(quán)、管理權(quán)、改造權(quán)、養(yǎng)護(hù)權(quán)等權(quán)限全部移交市政部門管養(yǎng)，公路管養(yǎng)關(guān)系得以理順。國省干線公路穿城段的移交，可有效明確“穿城公路”的管理權(quán)責(zé)、明晰各部門職責(zé)邊界，更好地服務(wù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、規(guī)范管理和文明創(chuàng)建的迫切需要。

統(tǒng)籌路網(wǎng)規(guī)劃 構(gòu)建繞城格局

對普通國省干線“穿城公路”進(jìn)行線路調(diào)整和優(yōu)化，使國省干線由“穿城而過”變“繞城而行”，可最大限度發(fā)揮普通國省干線公路的交通主骨架、主動脈作用，提升公路安全服務(wù)水平，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展提供更好的交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

隨著我國城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)不斷改善和交通流量的快速增加，部分城鎮(zhèn)化地區(qū)公路功能及需求發(fā)生錯位，交通安全形勢日益嚴(yán)峻。

以山東省濟(jì)南市交通公路部門區(qū)縣“小繞城”項(xiàng)目為例，該市于2020年完成80余公里4條區(qū)縣“小繞城”公路建設(shè)，在讓居民遠(yuǎn)離噪音干擾的同時，使通行公路更加快速與通暢?？梢?，構(gòu)建國省干線公路“繞城”格局，可有效將重載交通引向城市外圍，減少城區(qū)街道交通壓力和交通擁擠，使公路由“慢過”到“快行”，解決交通混雜的問題，讓沿線居民群眾出行更安全、舒適、安靜。同時，普通國省干線公路的改線可根據(jù)縣鄉(xiāng)規(guī)劃、現(xiàn)有路網(wǎng)和擬建公路進(jìn)行統(tǒng)籌布局,繞避沿線縣規(guī)劃區(qū)范圍,使公路線路與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)區(qū)有機(jī)結(jié)合,使改線的公路路段同時兼具鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)城功能,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路交通能力，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、助推鄉(xiāng)村振興。

完善交通設(shè)施 提升通行能力

“穿城公路”的安全風(fēng)險不僅僅來自人車混雜、線路重疊等問題，也需要從提升公路自身通行能力來考量，完善交通設(shè)施，解決好公路交通的“最后一公里”問題。

對于車流量大的“穿城公路”路段，可科學(xué)設(shè)置紅綠燈、測速裝置、安全警示標(biāo)志等設(shè)施，對車輛進(jìn)行監(jiān)測和指引；對位于人車混雜的主街道路段，可增設(shè)人行道、非機(jī)動車道、護(hù)欄、人行天橋等交通設(shè)施，做到各行其道，優(yōu)化道路節(jié)點(diǎn)和交通設(shè)施布局。另外，還應(yīng)加強(qiáng)路警聯(lián)勤聯(lián)動、強(qiáng)化安全監(jiān)管和文明交通素質(zhì)教育，對亂穿馬路、翻越護(hù)欄和亂停亂放等交通陋習(xí)進(jìn)行懲戒治理，形成城鎮(zhèn)交通群眾共建共管共享的新局面。