■ 李 志/符平杰/江 泰/溫 瑩

（1.廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣州 510000；2.廣東省耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，廣州 510410）

0 引言

中華人民共和國(guó)自成立以來(lái)，以占世界9%的耕地解決了約占世界20%人口的吃飯問(wèn)題，為世界糧食安全做出了突出貢獻(xiàn)。我國(guó)土地資源管理在不斷探索和改進(jìn)中取得了長(zhǎng)足發(fā)展，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的用地保障[1]。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)耕地一直面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，20世紀(jì)50年代末期不顧生態(tài)脆弱性和土地生產(chǎn)限度盲目開(kāi)墾，改革開(kāi)放后耕地因城市建設(shè)和工業(yè)用地大量占用導(dǎo)致數(shù)量急劇下降，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)和工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷下降和生態(tài)持續(xù)惡化[2-3]。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，耕地?cái)?shù)量不斷減少并呈擴(kuò)大趨勢(shì)，耕地質(zhì)量持續(xù)下降，耕地生態(tài)不斷受到破壞[4]。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，牢牢守住了18億畝耕地紅線。我國(guó)逐步建立和健全了以《中華人民共和國(guó)土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》《土地復(fù)墾條例》等為主干的原則性法律條例體系，以《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 通則》等為主干的技術(shù)性規(guī)范規(guī)程體系，以及以《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》《土壤污染防治基金管理辦法》《關(guān)于明確國(guó)有農(nóng)用地出租等增值稅政策的公告》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》等為主干的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系，并不斷通過(guò)行政手段對(duì)耕地保護(hù)工作進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)[5-7]。近年來(lái)，由于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和耕地保護(hù)措施，我國(guó)耕地?cái)?shù)量的下降速度放緩，耕地質(zhì)量和生態(tài)問(wèn)題得到一定緩解[8-9]。

2012年以后，我國(guó)耕地?cái)?shù)量下降趨勢(shì)逐年減緩并于2021年首次實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量止減回增，而且2022年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查初步結(jié)果顯示，全國(guó)耕地面積連續(xù)第二年止減回增，實(shí)現(xiàn)凈增加。但同時(shí)自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的資料顯示，全國(guó)耕地質(zhì)量和生態(tài)狀況有待提升，耕地空間變化導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降的問(wèn)題不容忽視，而且通過(guò)對(duì)近十年耕地保護(hù)政策分析表明，我國(guó)耕地保護(hù)政策執(zhí)行非常不均衡。目前我國(guó)正在構(gòu)建耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局。面對(duì)當(dāng)前耕地?cái)?shù)量止減回升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地生態(tài)保護(hù)亟待加強(qiáng)的新形勢(shì)，本文結(jié)合2012—2022年耕地保護(hù)效果和國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展階段要求，對(duì)近十年我國(guó)耕地保護(hù)政策進(jìn)行分析，并對(duì)下一步耕地保護(hù)政策重心和具體措施進(jìn)行探索。

1 政策分析

本文以2012—2022年中共中央和國(guó)務(wù)院及其部委發(fā)布的耕地保護(hù)政策文件（不含地方性和未公開(kāi)文件）作為分析對(duì)象，數(shù)據(jù)來(lái)源：一是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)（簡(jiǎn)稱中共中央）、中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院（簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院）、自然資源部（原國(guó)土資源部）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）、生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部及其他與耕地保護(hù)工作密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)的網(wǎng)站；二是《耕地保護(hù)法律法規(guī)文件匯編（2022年版）》《自然資源現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)目錄》等文獻(xiàn)資料；三是利用檢索到的政策文件再進(jìn)行回溯檢索后收集整理的相關(guān)政策。具體的操作流程是：首先以“耕地保護(hù)”“基本農(nóng)田”“農(nóng)用地”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“永久基本農(nóng)田”等關(guān)鍵字在上述網(wǎng)站進(jìn)行全文檢索，去除重復(fù)文件和“通報(bào)”“批復(fù)”等不相關(guān)的政策文件，查閱文獻(xiàn)和回溯檢索收集政策文件；然后查閱收集結(jié)果并對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行甄別，篩選出與耕地保護(hù)相關(guān)的政策文件；最后整理“發(fā)布時(shí)間”“發(fā)布機(jī)構(gòu)”“政策手段”“主要內(nèi)容”等信息并建立數(shù)據(jù)庫(kù)。經(jīng)整理統(tǒng)計(jì)，2012年1月—2022年12月中共中央和國(guó)務(wù)院及其部委共發(fā)布了185項(xiàng)與耕地保護(hù)相關(guān)的政策文件（表1）。

表1 2012—2022年我國(guó)發(fā)布的耕地保護(hù)政策（部分）

耕地保護(hù)是指人們根據(jù)耕地資源的功能與特點(diǎn)，依據(jù)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的，為實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用，保持農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展而采取的一系列措施和行動(dòng)，包括運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的保護(hù)[10]。為研究耕地保護(hù)政策側(cè)重點(diǎn)和主要手段，本文將政策手段分為法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段。其中，法律手段是指中華人民共和國(guó)主席令、中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的法律、國(guó)務(wù)院及其部委根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)發(fā)布的實(shí)施條例和管理辦法等，如《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《土地調(diào)查條例》《土地儲(chǔ)備管理辦法》等。行政手段是指國(guó)務(wù)院及其部委采取行政命令、指示、指標(biāo)、規(guī)定等措施來(lái)調(diào)節(jié)和管理的政策，如《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》等。技術(shù)手段是指國(guó)務(wù)院及其部委對(duì)技術(shù)操作和規(guī)范規(guī)程進(jìn)行宏觀指導(dǎo)的政策文件，如《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《全民所有土地資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)程》等。經(jīng)濟(jì)手段是指國(guó)務(wù)院及其部委運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃，通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益而影響和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，如《關(guān)于明確國(guó)有農(nóng)用地出租等增值稅政策的公告》《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》《關(guān)于耕地占用稅征收管理有關(guān)事項(xiàng)的公告》等。

關(guān)于政策手段分類，部分政策可能涉及兩種手段，本研究按照其主要保護(hù)手段或最終實(shí)施手段進(jìn)行分類，如：《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見(jiàn)》為行政指令，但最終實(shí)施為經(jīng)濟(jì)手段，故統(tǒng)計(jì)為經(jīng)濟(jì)手段；《最高人民法院關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》為通過(guò)行政指令指導(dǎo)實(shí)施法律的保障，故統(tǒng)計(jì)為法律手段。

1.1 政策量化分析

1.1.1政策發(fā)布量統(tǒng)計(jì)分析

2012—2022年我國(guó)發(fā)布的耕地保護(hù)政策數(shù)量和不同手段政策數(shù)量的變化情況如圖1所示，總體來(lái)看各年度發(fā)布的數(shù)量雖有波動(dòng)但基本呈上升的趨勢(shì)。從政策手段來(lái)看，法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段政策雖有波動(dòng)但基本呈上升的趨勢(shì)，而技術(shù)手段政策發(fā)布數(shù)量波動(dòng)較大。由此可見(jiàn)我國(guó)過(guò)去十年內(nèi)的耕地保護(hù)政策保持良好的連續(xù)性，未出現(xiàn)政策中斷的情況。法律手段上，多次對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行修訂，并出臺(tái)《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等法律法規(guī)，逐步完善了土地管理法律法規(guī)體系，在法律層面上實(shí)現(xiàn)了從嚴(yán)格保護(hù)耕地到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)和從嚴(yán)從緊保護(hù)特殊優(yōu)質(zhì)耕地的跨越。行政手段發(fā)揮著耕地保護(hù)工作的調(diào)整和指引作用，發(fā)布數(shù)量不斷上升。同時(shí)經(jīng)濟(jì)手段通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見(jiàn)》《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等政策法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與耕地生態(tài)修復(fù)及污染治理，為耕地保護(hù)工作提供資金保障和創(chuàng)新保護(hù)路徑。技術(shù)手段作為耕地保護(hù)工作的基礎(chǔ)，在2012—2013年和2016—2017年兩個(gè)時(shí)間段出現(xiàn)發(fā)布高峰，分別對(duì)應(yīng)我國(guó)提出建設(shè)“最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度”和耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“一體化保護(hù)”格局的時(shí)間，經(jīng)過(guò)這兩次的發(fā)展和補(bǔ)充，我國(guó)耕地保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范已基本形成科學(xué)完備的體系。

圖1 2012—2022年我國(guó)耕地保護(hù)政策發(fā)布數(shù)量

由此可見(jiàn)，黨和國(guó)家越來(lái)越注重耕地的政策性保護(hù)，并根據(jù)耕地保護(hù)工作實(shí)際進(jìn)展情況對(duì)耕地保護(hù)制度不斷進(jìn)行完善和調(diào)整。但從政策發(fā)布數(shù)量不斷上升的現(xiàn)象也不難看出，我國(guó)耕地保護(hù)工作形勢(shì)嚴(yán)峻、情況復(fù)雜，確須以明文政策對(duì)占用、破壞、撂荒耕地等行為進(jìn)行制止和對(duì)耕地保護(hù)工作進(jìn)行政策指引和技術(shù)規(guī)范。

1.1.2 四類政策手段比較分析

2012—2022年我國(guó)發(fā)布的國(guó)家層面耕地保護(hù)政策中四類政策手段占比如圖2所示。其中，法律手段（28項(xiàng)）占比15%，行政手段（99項(xiàng)）占比53%，技術(shù)手段（44項(xiàng)）占比24%，經(jīng)濟(jì)手段（14項(xiàng)）占比8%。自改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)政策逐步形成了以法律手段為主干、技術(shù)手段為規(guī)范、行政手段為引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)手段為促進(jìn)的科學(xué)政策體系[11]。但近十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)手段僅作為輔助手段使用較少，并未發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)手段在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的活化作用。農(nóng)用地“非農(nóng)化”、耕地“非糧化”歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題[12]，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來(lái)的。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因主要是將耕地這種要素用于其他投資可得到更多的回報(bào)，那么由經(jīng)濟(jì)原因?qū)е碌母貑?wèn)題用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控或?qū)⒏又苯佑行АＲ虼?，耕地保護(hù)工作在當(dāng)前階段應(yīng)更加注重耕地制度供求主體關(guān)系，采取有效的經(jīng)濟(jì)手段提高耕地制度需求主體正確使用耕地、保護(hù)耕地的意識(shí)和能力。

圖2 2012—2022年國(guó)家層面耕地保護(hù)政策手段占比

1.2 耕地保護(hù)政策內(nèi)容性分析

目前我國(guó)正在加快構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局。自然資源部的數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前我國(guó)耕地?cái)?shù)量趨穩(wěn)，但耕地質(zhì)量平均等別較低，高質(zhì)量耕地少、耕地生態(tài)保護(hù)關(guān)注不夠等問(wèn)題不容忽視。為對(duì)當(dāng)前耕地現(xiàn)狀中的突出問(wèn)題進(jìn)行研究，筆者對(duì)2012—2022年我國(guó)發(fā)布的185項(xiàng)耕地保護(hù)政策中關(guān)于耕地質(zhì)量建設(shè)和耕地生態(tài)保護(hù)的政策文件進(jìn)行了整理分析。

1.2.1 耕地質(zhì)量建設(shè)政策

經(jīng)過(guò)整理篩選，2012—2022年我國(guó)發(fā)布的關(guān)于耕地質(zhì)量建設(shè)的政策文件共計(jì)26項(xiàng)（表2）。從時(shí)間尺度和政策手段上看，耕地質(zhì)量建設(shè)政策文件在2012—2022年期間每年都有發(fā)布，未出現(xiàn)政策中斷，政策手段包括：行政手段（14項(xiàng)）、技術(shù)手段（10項(xiàng)）、法律手段（2項(xiàng)）。

表2 2012—2022年關(guān)于耕地質(zhì)量建設(shè)的政策文件

2012年6月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，首次以文件的形式明確了耕地質(zhì)量建設(shè)與管理是各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的重要職責(zé)和任務(wù)。2012年10月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)的意見(jiàn)》和《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》三項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開(kāi)始推進(jìn)和農(nóng)用地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定技術(shù)支撐體系邁向科學(xué)化、專業(yè)化和規(guī)范化，農(nóng)用地質(zhì)量監(jiān)管上升為國(guó)家實(shí)踐，我國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)政策體系框架構(gòu)建初步完成。此后十年的耕地質(zhì)量建設(shè)實(shí)踐中，我國(guó)接連發(fā)布《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)辦法》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和質(zhì)量評(píng)價(jià)及監(jiān)督體系，為耕地質(zhì)量保護(hù)和提升工作提供了詳細(xì)的規(guī)范指引和技術(shù)指標(biāo)，建立了較為完善的耕地質(zhì)量建設(shè)技術(shù)體系。

2012年12月，國(guó)土資源部發(fā)布《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，嚴(yán)格強(qiáng)化土地復(fù)墾義務(wù)人責(zé)任，進(jìn)一步細(xì)化土地復(fù)墾方案和完善管理體制，將耕地質(zhì)量建設(shè)工作帶入法治階段。隨后《土地儲(chǔ)備管理辦法》《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》等法律文件和管理辦法接連出臺(tái)，對(duì)完善土地儲(chǔ)備制度和加強(qiáng)耕地后備資源儲(chǔ)備，加強(qiáng)耕地占用限制、農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量管理、特殊耕地保護(hù)等工作搭建了基礎(chǔ)法律制度框架。并且在實(shí)踐中通過(guò)不斷總結(jié)，對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等為主的原則性法律體系進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，全面采取從嚴(yán)從緊的法律舉措保護(hù)和治理特殊優(yōu)質(zhì)耕地。由此，我國(guó)目前已建立起相當(dāng)完善的耕地質(zhì)量法律保障體系。

除此之外，在耕地質(zhì)量建設(shè)中，結(jié)合實(shí)際工作發(fā)布配合法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的《關(guān)于整區(qū)域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》等行政指令，分別對(duì)“2012年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”“2014年推進(jìn)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制”“2020年農(nóng)村地區(qū)亂占耕地建房現(xiàn)象”等不同時(shí)期耕地質(zhì)量建設(shè)工作進(jìn)行了相應(yīng)的政策指引。

根據(jù)政策內(nèi)容和政策手段分析可以看出，近十年來(lái)我國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)政策制定路徑為試點(diǎn)試行—規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)—行政推進(jìn)，是比較典型的供給型制度。從供給型制度分析可知，我國(guó)比較早就意識(shí)到了耕地質(zhì)量建設(shè)的重要性并主動(dòng)開(kāi)展工作，已建立起比較完善的法律和技術(shù)體系，并不斷通過(guò)行政手段進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)。然而耕地質(zhì)量總體偏低、耕地質(zhì)量提升后撂荒等問(wèn)題依然存在[13]，原因是耕地質(zhì)量建設(shè)或監(jiān)督工作落實(shí)不到位。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)耕地質(zhì)量建設(shè)的長(zhǎng)效監(jiān)督體系，確保耕地質(zhì)量建設(shè)工作落到實(shí)處并鞏固成果是未來(lái)工作的重心，同時(shí)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)層面采用經(jīng)濟(jì)手段組織社會(huì)力量參與耕地質(zhì)量建設(shè)和后期運(yùn)維，并引導(dǎo)全社會(huì)共同監(jiān)督。

1.2.2 耕地生態(tài)保護(hù)政策

從整理篩選結(jié)果看，2012—2022年我國(guó)發(fā)布的關(guān)于耕地生態(tài)保護(hù)的政策文件共計(jì)16項(xiàng)（表3）。從時(shí)間尺度和政策手段上看，關(guān)于耕地生態(tài)保護(hù)政策的文件自2016年開(kāi)始見(jiàn)于明文發(fā)布，包括：行政手段（6項(xiàng)）、技術(shù)手段（4項(xiàng)）、法律手段（1項(xiàng)）、經(jīng)濟(jì)手段（5項(xiàng)）。

表3 2012—2022年關(guān)于耕地生態(tài)保護(hù)的政策文件

從政策手段上看，第一，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》等政策文件，用行政手段對(duì)建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林、治理污染耕地、探索耕地輪作輪休、解決耕地污染防護(hù)與治理、建立科學(xué)輪耕輪作方案等試點(diǎn)實(shí)踐工作提出了要求。第二，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》等文件采取行政手段與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式，建立耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)政策調(diào)節(jié)耕地相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。第三，通過(guò)《國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程驗(yàn)收規(guī)范》《國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案編制規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范，從生態(tài)修復(fù)實(shí)施和生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收等方面，對(duì)耕地生態(tài)修復(fù)程序及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。第四，通過(guò)《土壤污染防治基金管理辦法》《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》等經(jīng)濟(jì)手段，建立耕地生態(tài)保護(hù)資金體系，并引導(dǎo)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，為耕地生態(tài)保護(hù)工作提供更多資金保障和創(chuàng)新動(dòng)力。

從政策內(nèi)容和政策手段分析可以看出，近十年來(lái)我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)政策制定路徑為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)—行政推進(jìn)—規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是比較典型的需求型制度演變。從需求型制度分析可知，我國(guó)近年才開(kāi)始重視耕地生態(tài)保護(hù)繼而開(kāi)展相應(yīng)工作。目前我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)工作在防治耕地污染、探索科學(xué)利用耕地等方面成效較好，加上積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，已經(jīng)建立起比較完善的耕地生態(tài)補(bǔ)償制度、耕地生態(tài)保護(hù)資金保障體系和耕地生態(tài)修復(fù)程序體系。然而我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)總體仍處于建設(shè)階段，耕地生態(tài)等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、耕地生態(tài)建設(shè)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充耕地生態(tài)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和耕地污染治理規(guī)程等技術(shù)體系尚不完善；而且耕地生態(tài)保障資金的監(jiān)督體系尚未建立，耕地生態(tài)補(bǔ)償制度仍停留在行政層面的經(jīng)濟(jì)處罰和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，加快耕地生態(tài)建設(shè)和污染治理等標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，將耕地生態(tài)補(bǔ)償制度及其資金管理監(jiān)督納入法律體系，可以對(duì)構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)格局起到強(qiáng)化基礎(chǔ)的作用。

2 政策成效與原因分析

2.1 近十年我國(guó)耕地保護(hù)政策實(shí)施成效

2.1.1 耕地?cái)?shù)量

耕地?cái)?shù)量變化是決定耕地保護(hù)政策制定的重要因素。近年來(lái)國(guó)家落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，我國(guó)耕地?cái)?shù)量趨于穩(wěn)定并呈上升趨勢(shì)（圖3）。數(shù)據(jù)表明，2012—2018年全國(guó)耕地?cái)?shù)量不斷下降，2019年以后趨于穩(wěn)定，2021年首次實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地面積凈增加。目前我國(guó)耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定在19億畝以上，牢牢守住了18億畝耕地紅線。在當(dāng)前嚴(yán)格的耕地?cái)?shù)量保護(hù)監(jiān)督監(jiān)測(cè)體系下，耕地?cái)?shù)量保持穩(wěn)定并略微增長(zhǎng)是必然的，很難出現(xiàn)耕地被大量占用而導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量大幅下降的現(xiàn)象。

圖3 2012—2022年全國(guó)耕地?cái)?shù)量統(tǒng)計(jì)

2.1.2 耕地質(zhì)量

根據(jù)《2017年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》和《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》數(shù)據(jù)，2016年末全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為 9.96等（質(zhì)量等別分為15等），2019年末全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為4.76等（質(zhì)量等別分為10等），各等別耕地占比參見(jiàn)圖4、圖5。

圖4 2016年全國(guó)耕地質(zhì)量等別占比

圖5 2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等別占比

自然資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年末全國(guó)耕地質(zhì)量等別總體偏低，中等地占耕地評(píng)定面積的53%，中、低等耕地面積合計(jì)占耕地評(píng)定面積的71%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別總體依然偏低，耕地平均等級(jí)為4.76等，中、低等耕地面積合計(jì)依然占7成。雖然近兩年來(lái)我國(guó)耕地?cái)?shù)量趨穩(wěn)，但耕地空間變化不容忽視。袁承程等根據(jù)中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院提供的全國(guó)土地利用格網(wǎng)數(shù)據(jù)（2009年、2018年2個(gè)時(shí)相）對(duì)近十年中國(guó)耕地變化的研究表明，我國(guó)耕地?cái)?shù)量在東北黑河—云南騰沖線（胡煥庸線）上呈現(xiàn)出的空間變化不再是此前簡(jiǎn)單的“東減西增”，而是更加復(fù)雜的“東南與西北增，中部減”[14]。

2.1.3 耕地生態(tài)

《2022中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控，土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，全國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是重金屬，其中鎘為首要污染物；我國(guó)的耕地污染包括農(nóng)藥和化肥污染、重金屬污染、畜禽糞便污染、廢棄秸稈污染、農(nóng)膜殘留污染、大氣污染物沉降污染等；全國(guó)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。另外，《中國(guó)耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告（2015年）》也顯示，東北黑土地有機(jī)質(zhì)含量明顯下降，南方耕地酸化和北方耕地堿化趨勢(shì)加劇。綜合來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)耕地污染加重趨勢(shì)有所減緩，但耕地污染現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，耕地污染治理工作任重道遠(yuǎn)。

2.1.4 總體效果

總體而言，黨的十八大以來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)工作在數(shù)量上卓有成效，但耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)保護(hù)尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。在耕地?cái)?shù)量趨穩(wěn)并達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡之后，還應(yīng)考慮耕地的空間區(qū)位變化所導(dǎo)致的耕地質(zhì)量下降和產(chǎn)能下降。同時(shí)我國(guó)耕地的污染情況雖然得到控制，但面臨的耕地污染治理和耕地生態(tài)恢復(fù)依然任重道遠(yuǎn)，對(duì)于耕地生態(tài)系統(tǒng)完整性修復(fù)、建立耕地生態(tài)緩沖帶等工作的關(guān)注依然不夠。耕地保護(hù)工作在不同時(shí)期面臨不同的問(wèn)題，此前我國(guó)耕地保護(hù)工作成果卓著，特別是在耕地?cái)?shù)量保護(hù)上；在高質(zhì)量發(fā)展階段面對(duì)城市化、工業(yè)化進(jìn)程放緩，應(yīng)加快推進(jìn)建設(shè)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，在耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)保護(hù)上借鑒耕地?cái)?shù)量保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合耕地保護(hù)理論，加快建立耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與監(jiān)督體系。

2.2 原因分析

2.2.1 政策手段使用不平衡

2012—2022年我國(guó)耕地保護(hù)政策每年的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì)，耕地保護(hù)政策正在不斷深入細(xì)化，且逐步以需求型政策制定為主。制定的保護(hù)政策以法律手段為主體，以技術(shù)手段為框架，以行政手段為指引，而經(jīng)濟(jì)手段則僅作為輔助性手段。綜合2012—2022年的185項(xiàng)耕地保護(hù)政策（法律手段28項(xiàng)、行政手段99項(xiàng)、技術(shù)手段44項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)手段14項(xiàng)）來(lái)看，行政手段作為調(diào)節(jié)和管理的政策文件發(fā)布量數(shù)量占比高達(dá)53.51%，而法律手段和經(jīng)濟(jì)手段使用較少，特別是經(jīng)濟(jì)手段的使用非常之少，僅有14項(xiàng)。

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，耕地的變化究其原因必定是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，就是比較經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使——保護(hù)耕地的成本很高，在缺乏良性產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)機(jī)制的情況下，耕地轉(zhuǎn)為其他用地成為必然[15]。而以經(jīng)濟(jì)手段對(duì)經(jīng)濟(jì)原因所產(chǎn)生的現(xiàn)象進(jìn)行糾正引導(dǎo)，無(wú)疑是最行之有效的。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使用經(jīng)濟(jì)手段解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求,也是公有制國(guó)家進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的最有效途徑[16]。首先，要明確誰(shuí)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段政策解決耕地保護(hù)問(wèn)題的直接主體。中央政府和地方政府作為耕地保護(hù)政策的制定者和執(zhí)行者自然不在此列[17]，若確定為全體耕地經(jīng)營(yíng)主體則有些寬泛，只有確定為那些經(jīng)營(yíng)耕地且只能獲得少量收益甚至無(wú)法獲得收益的“虧本經(jīng)營(yíng)主體”才是準(zhǔn)確的，他們可以是農(nóng)民個(gè)人也可以是其他形式的經(jīng)營(yíng)主體。其次，要確定究竟應(yīng)以何種具體的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)。從目前耕地保護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，“補(bǔ)貼農(nóng)民收入”“設(shè)立耕地保護(hù)基金”“降低農(nóng)民種地成本”“實(shí)行耕地占用稅”等經(jīng)濟(jì)手段并未從根本上解決問(wèn)題，也無(wú)法有效應(yīng)對(duì)耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題。由國(guó)家對(duì)“虧本經(jīng)營(yíng)主體”進(jìn)行補(bǔ)貼不是治本之策，不僅無(wú)法改變自古以來(lái)“谷賤傷農(nóng)”的情況，長(zhǎng)此以往反而會(huì)出現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)主體”過(guò)度依賴補(bǔ)貼生存、“盈利經(jīng)營(yíng)主體”主動(dòng)轉(zhuǎn)為“虧本經(jīng)營(yíng)主體”的情況，進(jìn)而破壞健康的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。因此，只有在政策制定上進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，既要讓中國(guó)人吃得起放心糧，還要保證“種糧人”種出的好糧賣(mài)得好，更要在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格監(jiān)督“種糧人”種出好糧，才能激發(fā)出提升耕地質(zhì)量、保護(hù)耕地生態(tài)的原生動(dòng)力。

2.2.2 耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)關(guān)注不夠

通過(guò)耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)保護(hù)政策分析，結(jié)合耕地空間變化趨勢(shì)可以看出，耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)保護(hù)面臨著不同的問(wèn)題。由于我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地在空間布局上高度重合，在“占補(bǔ)平衡”的政策機(jī)制下，耕地在空間布局上必然發(fā)生極大變化[18]。目前來(lái)看，部分地區(qū)難以平衡耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利益關(guān)系，耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況并不少見(jiàn)[19]。耕地空間變化造成耕地總體質(zhì)量和農(nóng)作物產(chǎn)量不斷下降，最終出現(xiàn)耕地?cái)?shù)量趨穩(wěn)上升但總體質(zhì)量下降的現(xiàn)象。我國(guó)耕地?cái)?shù)量變化出現(xiàn)“東南與西北增，中部減”的特征，主要原因表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是東南地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，通過(guò)土地整治、墾造水田、撂荒地流轉(zhuǎn)等措施，充分發(fā)揮了耕地占補(bǔ)平衡政策的作用[20]；而西北地區(qū)由于后備資源儲(chǔ)備量大，通過(guò)開(kāi)墾增加了大量耕地[21]。二是中部地區(qū)在“中部崛起”戰(zhàn)略下，部分城市城區(qū)大規(guī)模擴(kuò)張、發(fā)展基建，由此占用了大量耕地資源[22]。然而東南地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡下的新增耕地質(zhì)量如何還有待研究[23]；西北地區(qū)由于地理區(qū)位、水熱條件等原因，新增耕地質(zhì)量（適宜耕種作物種類、作物生長(zhǎng)周期等）并不高[24]。耕地建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，找到著力點(diǎn)、找準(zhǔn)抓手是高質(zhì)量發(fā)展階段耕地保護(hù)的更高要求。

2.2.3 耕地保護(hù)政策需求主體關(guān)注不足

從政策供求關(guān)系來(lái)看，制度供給主體——中央政府，作為政策制定者代表了國(guó)家最廣大的公共利益（糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定等），其行為目標(biāo)具有強(qiáng)烈的供給主導(dǎo)性；制度執(zhí)行主體——地方政府，作為政策執(zhí)行者追求的目標(biāo)與中央政府存在著差異，主要為完成中央政府下達(dá)的任務(wù)，保證完成各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及增加地方政府收益；而制度需求主體——農(nóng)戶和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體等，是耕地保護(hù)的直接承擔(dān)者，是純粹的制度需求者[25]。

然而以上三者的制度供求關(guān)系并不平衡。中央政府與地方政府通過(guò)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》等政策，實(shí)行省級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，并堅(jiān)持耕地保護(hù)黨政同責(zé)，把耕地保護(hù)作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)，建立糧食安全責(zé)任制和明確政府耕地保護(hù)責(zé)任[26]，全面壓實(shí)了地方各級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任，確保了各級(jí)政府耕地保護(hù)任務(wù)的有效完成。而耕地制度需求主體卻難以有效影響中央政府與地方政府的決策和執(zhí)行，無(wú)法將切身利益反饋至中央政府與地方政府，因此為了維護(hù)其自身的利益往往采取撂荒土地和流轉(zhuǎn)農(nóng)地等行為來(lái)規(guī)避損失[27]。在下一階段耕地保護(hù)政策制定中，應(yīng)更加注重制度需求主體的利益需求，建立直接有效的政策實(shí)施反饋機(jī)制，平衡耕地保護(hù)制度的供求關(guān)系。

3 思考與啟示

3.1 科學(xué)利用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)社會(huì)力量參與耕地保護(hù)

近年來(lái)，糧食生產(chǎn)成本抬升、利潤(rùn)空間壓縮，農(nóng)民種糧積極性降低，“非糧化”“非農(nóng)化”“粗耕”“棄耕”等不良現(xiàn)象挑戰(zhàn)著保量目標(biāo)。引導(dǎo)社會(huì)力量參與耕地保護(hù)不能是簡(jiǎn)單地依靠財(cái)政資金補(bǔ)貼和政策扶持，必須在耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，提高糧食質(zhì)量，保障糧食價(jià)格。廣東省耕地保護(hù)協(xié)會(huì)創(chuàng)新提出的“耕地認(rèn)?！蹦Ｊ?，經(jīng)實(shí)證分析，對(duì)于實(shí)現(xiàn)保好地、種好糧、護(hù)好農(nóng)的三好愿景不失為一個(gè)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)手段。

所謂“耕地認(rèn)保”模式是一種社會(huì)參與式耕地保護(hù)機(jī)制，由非政府組織引入社會(huì)力量，對(duì)達(dá)到認(rèn)保標(biāo)準(zhǔn)的耕地承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。其具體流程為：按照《認(rèn)保耕地認(rèn)定技術(shù)規(guī)程》，對(duì)耕地進(jìn)行質(zhì)量提升、監(jiān)測(cè)監(jiān)管，經(jīng)協(xié)會(huì)組織驗(yàn)收并吸收為會(huì)員后，組織社會(huì)力量通過(guò)協(xié)會(huì)建立的線上線下第三方認(rèn)保平臺(tái)進(jìn)行認(rèn)保。此外，該模式還要求協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)無(wú)償全程監(jiān)督實(shí)施，確保該區(qū)域耕地不丟荒，良田糧用；農(nóng)場(chǎng)（戶）以耕促保，提前確定優(yōu)質(zhì)認(rèn)?？蛻艉驼J(rèn)保資金，獲取較高種糧收益；認(rèn)保客戶支付認(rèn)保金，履行耕地保護(hù)責(zé)任，可以獲取認(rèn)保區(qū)域優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品及體驗(yàn)服務(wù)。構(gòu)建從“種植農(nóng)場(chǎng)”到“家庭餐桌”的直接渠道，全程可追溯，讓認(rèn)保客戶從吃得飽到吃得好，再到吃出綠色和健康的味道，真正做到將飯碗端在自己手里，從而營(yíng)造“保護(hù)耕地，人人可為”的良好社會(huì)氛圍。

3.2 健全數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)政策體系

3.2.1 完善耕地質(zhì)量建設(shè)、生態(tài)保護(hù)體系

由于耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時(shí)間等多要素的復(fù)雜性，在耕地“占補(bǔ)平衡”背景下，綜合考量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地規(guī)劃、耕地空間布局調(diào)整和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是下一階段耕地保護(hù)政策制定所要重視的；同時(shí)還應(yīng)建立多手段耦合機(jī)制，包括：完善耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，建立嚴(yán)格的新增耕地質(zhì)量和生態(tài)驗(yàn)收評(píng)價(jià)機(jī)制，制定科學(xué)的引導(dǎo)社會(huì)力量參與耕地保護(hù)準(zhǔn)入評(píng)價(jià)體系與流程。

所謂耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)體系應(yīng)包括耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系、“占補(bǔ)平衡”下新增耕地質(zhì)量和生態(tài)驗(yàn)收評(píng)價(jià)體系等。第一，建立完善統(tǒng)一的耕地質(zhì)量和耕地生態(tài)等級(jí)評(píng)價(jià)規(guī)程，對(duì)耕地區(qū)位、水熱條件、土壤狀況、作物產(chǎn)量、生態(tài)涵養(yǎng)、周邊環(huán)境等進(jìn)行全面調(diào)查。第二，建立嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)測(cè)體系，對(duì)現(xiàn)有高質(zhì)量耕地加以保護(hù)；對(duì)現(xiàn)有低質(zhì)量耕地采取科學(xué)規(guī)范的質(zhì)量提升和生態(tài)修復(fù)建設(shè)，對(duì)不具備種植條件或種植條件惡劣（水熱條件極差、交通極不便利等）的低質(zhì)量耕地依法進(jìn)行生態(tài)退耕還林、還草，對(duì)“占補(bǔ)平衡”的新增耕地，還應(yīng)要求責(zé)任單位重新按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則進(jìn)行整改。第三，對(duì)通過(guò)“占補(bǔ)平衡”新增的耕地按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“區(qū)位變化不大”“種植作物不變”“生態(tài)功能相近”等要求建立嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)和流程，遏制“占補(bǔ)平衡”所導(dǎo)致的耕地質(zhì)量下降現(xiàn)象；同時(shí)結(jié)合“田長(zhǎng)制”建設(shè)安排“新增耕地監(jiān)督田長(zhǎng)”對(duì)新增耕地進(jìn)行特殊監(jiān)督，針對(duì)后期種植和維護(hù)建立長(zhǎng)期完善的監(jiān)督機(jī)制。

3.2.2 建立耕地生態(tài)緩沖帶

根據(jù)《2022中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，當(dāng)前我國(guó)耕地面臨污染源多、污染種類多的局面，耕地污染防控壓力大。建立耕地生態(tài)緩沖帶對(duì)我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田阻隔污染、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)有重要作用。緩沖帶是一類水土保持和面源污染控制的生物治理措施的總稱，20世紀(jì)30年代在美國(guó)就有規(guī)范的緩沖帶設(shè)計(jì)和應(yīng)用[28]。緩沖帶技術(shù)在國(guó)外基本應(yīng)用于水土保持或生態(tài)走廊等，對(duì)于我國(guó)耕地生態(tài)保護(hù)有廣泛的應(yīng)用前景。根據(jù)2021年9月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》，到2025年我國(guó)要建成10.75億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升1.05億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。因此，可以在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)或中低產(chǎn)田改造中同步建立耕地生態(tài)緩沖帶（包括農(nóng)田防護(hù)林、農(nóng)田污染阻隔帶等），實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)保護(hù)，同時(shí)提高在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)耕地利用過(guò)程中對(duì)環(huán)境污染的緩沖能力。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”劃定的“耕地紅線”范圍內(nèi)，再因地制宜增設(shè)生態(tài)緩沖帶，為耕地增設(shè)一道阻隔污染的屏障。

3.2.3 建立耕地閾值評(píng)估體系

耕地閾值可理解為耕地對(duì)于某一區(qū)域內(nèi)的主體在某一狀態(tài)下所需的物質(zhì)產(chǎn)出或其他功能，最直接的理解可以是產(chǎn)出能夠養(yǎng)活全國(guó)人口的糧食的耕地面積。如：杜繼豐等建立的耕地保護(hù)閾值模型，結(jié)合巨型城市區(qū)的耕地生產(chǎn)功能、生態(tài)服務(wù)功能和景觀文化功能等需求，模擬計(jì)算了珠三角地區(qū)糧食安全耕地閾值、生態(tài)安全耕地閾值等[29]；陳百明等計(jì)算并預(yù)測(cè)了全國(guó)及區(qū)域性人均耕地面積閾值，而且指出人均耕地面積閾值具有鮮明的時(shí)間和空間特征[30]；楊燕媛等對(duì)耕地在各類重金屬污染下各作物安全生產(chǎn)閾值的研究[31]。綜合上述研究，對(duì)于耕地閾值的研究基本是關(guān)注于全國(guó)耕地范圍、區(qū)域范圍、人均、生態(tài)安全的耕地最小面積的閾值。但是現(xiàn)在全國(guó)耕地?cái)?shù)量趨穩(wěn)并實(shí)現(xiàn)凈增加，耕地質(zhì)量總體較低，耕地生態(tài)建設(shè)不完善，城市發(fā)展進(jìn)入生態(tài)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展階段，在這樣的新形勢(shì)下，耕地閾值的思考不應(yīng)局限于耕地?cái)?shù)量的最低閾值。

第一，耕地閾值不應(yīng)只考慮最低閾值還應(yīng)考慮最高閾值。耕地?cái)?shù)量不是越多越好，考慮到城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)等都會(huì)需要占用土地，而全國(guó)土地總面積是不變的，如果仍依照目前耕地?cái)?shù)量的變化，耕地?cái)?shù)量增加到一定程度必然會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)恢復(fù)。中華人民共和國(guó)成立至今，經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代末期的盲目開(kāi)荒浪潮，到改革開(kāi)放初期的城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、城市擴(kuò)張大量占用耕地—“退耕還林”“退耕還草”，而耕地保護(hù)則貫穿其中，似乎一直是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。因此需要綜合考量發(fā)展、生態(tài)等多個(gè)方面，科學(xué)地確定出耕地?cái)?shù)量的上限閾值和下限閾值。第二，耕地閾值還應(yīng)考慮耕地質(zhì)量閾值。保護(hù)耕地的最終目的是保證糧食安全，而糧食生產(chǎn)并不是單純依靠耕地?cái)?shù)量來(lái)保證，耕地質(zhì)量的提升可以有效應(yīng)對(duì)耕地?cái)?shù)量的變化。因此，我國(guó)制定耕地保護(hù)政策時(shí)，應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地規(guī)劃、耕地空間布局調(diào)整、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等基礎(chǔ)上，綜合考量耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)閾值。

3.3 平衡耕地制度供求關(guān)系

耕地保護(hù)是中央政府、地方政府、農(nóng)戶乃至相關(guān)利益者的反復(fù)博弈。在當(dāng)前耕地制度供求關(guān)系下，農(nóng)戶屬于弱勢(shì)群體，面對(duì)耕地保護(hù)政策并沒(méi)有選擇權(quán)或者說(shuō)選擇時(shí)沒(méi)有回旋余地。由于中央政府所發(fā)布的政策在地方政府的解讀與執(zhí)行時(shí)難免出現(xiàn)偏差，便會(huì)出現(xiàn)同樣的政策在不同地區(qū)實(shí)施效果不同的現(xiàn)象；即便在同樣的解讀和執(zhí)行條件下，由于不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，同樣政策的實(shí)施效果也會(huì)出現(xiàn)差異。針對(duì)這種情況，陶然等給出了“同一管制的異質(zhì)實(shí)施”的分析闡釋，即中央政府制定的管制或干預(yù)措施在全國(guó)范圍實(shí)行時(shí)會(huì)出現(xiàn)地區(qū)表現(xiàn)差異[32]。作為制度需求者的農(nóng)戶面對(duì)這種情況往往只能被動(dòng)接受，而“耕地撂荒”、耕地“非農(nóng)化”、耕地“非糧化”等問(wèn)題便接踵而至。

由此可見(jiàn)，建立制度供求關(guān)系中制度需求者的反饋機(jī)制，找到制度供求關(guān)系中的“平衡點(diǎn)”是非常必要的。在確保制度需求者充分了解政策惠及范疇的基礎(chǔ)上，一方面，應(yīng)加強(qiáng)制度需求者對(duì)于政策實(shí)施的反饋，地方政府應(yīng)在被監(jiān)督的情況下充分考慮制度需求者的反饋，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況采取有效措施，確保制度需求者的切身利益。另一方面，以非盈利性的“耕地保護(hù)協(xié)會(huì)”形式向農(nóng)戶、規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體等制度需求者提供政策服務(wù)，發(fā)掘耕地保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)結(jié)執(zhí)行者與需求者的橋梁作用，既要幫助政府向農(nóng)戶、規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體等解釋好、宣傳好耕地保護(hù)政策，還要傾聽(tīng)農(nóng)戶、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體等在耕地保護(hù)政策實(shí)施中的意見(jiàn)并傳達(dá)給政府。