■ 王伊杰/劉天科/葛燕平/南錫康

（1.中國自然資源經濟研究院,北京 101149；2.石家莊市自然資源和規(guī)劃信息中心,河北 石家莊 050051）

0 引言

礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發(fā)事關國計民生和國家安全[1]。改革開放以來，我國礦產資源管理制度逐步建立并不斷完善，礦產資源使用從無償?shù)接袃?，從計劃管理到?guī)劃管理，從多部門分散管理到同一部門統(tǒng)一管理，礦產資源管理更加科學、規(guī)范[2-5]。黨的十八大以來，礦產資源管理改革不斷深化，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了健全礦產資源開發(fā)利用管理制度和完善礦產資源有償使用制度等若干措施，多項改革措施同步推進。黨的二十大報告指出要深化要素市場化改革，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要實施能源資源安全戰(zhàn)略，全面提高資源利用效率，提高礦產資源開發(fā)保護水平。這些文件要求為礦產資源管理改革指明了方向。

受新冠疫情和復雜的國際地緣政治影響，全球產業(yè)鏈供應鏈動蕩，逆全球化趨勢不斷加劇，加之我國部分礦種對外依存度居高不下，關鍵礦產供應鏈面臨風險。提高能源資源供給能力，確保國家能源資源安全，成為礦產資源改革的首要目標[6]。礦產資源管理改革的方向是與國際市場和規(guī)則接軌，促進礦業(yè)市場繁榮發(fā)展，這就需要制度改革在兼顧公平和效率的原則下，統(tǒng)籌考慮礦產資源勘查、開發(fā)、保護和合理利用問題，調節(jié)好政府和市場的關系，使價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律在礦業(yè)市場中充分體現(xiàn)，保障市場主體活力和合法權益[7]。

礦產資源具有稀缺性、隱蔽性、不可再生等特點，其管理方式與其他資源相比更為復雜，政府部門、學術界在實踐和理論中都進行了大量探索。目前，我國礦產資源配置方式還不盡完善，稅費制度不盡合理，行政審批協(xié)調機制存在缺陷，產權保護還不到位，營商環(huán)境和激勵機制還有提升空間，礦業(yè)高質量發(fā)展的市場氛圍尚未形成?，F(xiàn)有的礦產資源改革相關研究多關注某個具體問題[8-11]，缺乏對礦產資源改革方向的邏輯判斷，缺乏對礦產資源改革面臨問題的整體分析研判。本文從我國礦產資源管理改革的政策邏輯和理論邏輯出發(fā)，分析改革的方向和基本邏輯，闡述當前礦產資源改革中面臨的重大問題和主要矛盾，探討深化改革的路徑。

1 礦產資源管理改革的政策邏輯

1.1 建設高標準市場體系的需要

從中華人民共和國成立到20世紀八九十年代，我國以計劃經濟體制為主導，國有企業(yè)是礦產資源開發(fā)的主體。改革開放以后，隨著我國經濟快速發(fā)展，礦產資源消耗加快，以國有礦山企業(yè)為主，集體企業(yè)、個體等多種市場主體參與的局面逐步形成。經過四十多年的發(fā)展，礦業(yè)市場改革步伐不斷邁進，礦產資源管理制度不斷完善，但一系列體制機制問題仍有待解決。黨的二十大報告指出，要深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。礦業(yè)市場改革的核心問題是處理好市場和政府的關系，使市場在礦產資源配置中起決定性作用，保障不同市場主體平等獲取生產要素，這是健全社會主義市場經濟體制必須堅守的原則。因此，加快建設高標準市場體系，推動更有效率、更加公平配置礦產資源是礦產資源管理改革的首要任務。礦業(yè)領域推進市場化，主要體現(xiàn)在礦業(yè)權出讓時要盡量弱化政府干預，減少政府直接配置資源，最大限度地避免權力尋租和腐敗行為，盡可能壓縮協(xié)議出讓范圍，采用招標、拍賣、掛牌的方式，根據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭出讓礦業(yè)權，推動礦產資源配置體系不斷完善，從而激發(fā)礦業(yè)市場的活力和創(chuàng)造力。尤其是在市場低迷時，健全的市場體系有利于增強市場主體的信心。

1.2 更好發(fā)揮政府作用的必然選擇

在礦產資源管理中，政府的職責和作用主要是履行全民所有礦產資源所有者職責，優(yōu)化管理服務，維護市場秩序，監(jiān)督礦產資源保護和合理利用，彌補市場失靈，推動礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。地質勘查具有投資高、風險大的特點，政府的財政投資具有引導性作用，尤其是在市場低迷期。公益性地質調查成果可以有效降低礦業(yè)市場主體的投資風險，促進社會資金向商業(yè)勘查和礦業(yè)開采領域投入，因此，政府應當在地質勘查方面發(fā)揮更大的作用。由于礦產資源管理涉及國家資源安全、復雜地質條件等系統(tǒng)性和科學性問題，在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，除了招標、拍賣、掛牌等競爭性出讓方式外，有關部門也會采取協(xié)議出讓方式直接配置資源。協(xié)議出讓是市場化配置資源的有效補充，能夠更好地維護國家權益和促進礦產資源合理利用，但是協(xié)議出讓的范圍應盡量縮窄，以維護市場的公平競爭。

1.3 利用經濟手段調節(jié)市場的需要

科學的財稅體制是維護礦產資源國家所有者權益、優(yōu)化資源配置、維護市場公平的制度保障。深化礦產資源財稅體制改革，建立完善的權益金制度，明確收益分配，制定合理的稅負，有利于調動中央和地方政府的積極性，也有利于穩(wěn)定企業(yè)的投資預期，促進礦業(yè)市場繁榮[12]。在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)，為了體現(xiàn)國家所有者權益，增加財政收入，收取礦業(yè)權出讓收益；在礦業(yè)權占有環(huán)節(jié)，為了防止“跑馬圈地”“圈而不探”，提高礦業(yè)權效能，根據經濟發(fā)展情況動態(tài)調整收取礦業(yè)權占用費；在礦產品出售時征收資源稅，取締各種收費基金，使資源稅與反映市場供求關系的資源價格掛鉤，增強稅收彈性；在礦山環(huán)境治理恢復環(huán)節(jié)，建立礦山環(huán)境治理恢復基金，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開展礦山環(huán)境保護和綜合治理。在政策制定中，理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，明確礦山修復的主體責任，研究建立完善礦產資源權益金制度，充分發(fā)揮稅收杠桿的調節(jié)作用，這就是利用經濟手段管理礦業(yè)市場的政策邏輯。

1.4 優(yōu)化市場營商環(huán)境的要求

優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產力，政府應提高服務意識，創(chuàng)造有利于企業(yè)生產和經營的環(huán)境，包括營造良好的市場環(huán)境、提高政務服務效率、保護市場主體利益等方面。在良好的營商環(huán)境中，政府有為、市場有效，政府與市場界限清晰，制度規(guī)范合理，這些都有利于降低企業(yè)制度性交易成本，有利于吸引資金、優(yōu)秀人才、先進技術等生產要素進入礦業(yè)市場。在本輪礦產資源管理改革中，政府積極推進“凈礦”出讓，為礦業(yè)權人進場開展勘查開采工作做好前期準備；實行同一礦種探礦權、采礦權出讓登記同級管理，解決礦業(yè)權人在不同層級管理部門辦理探礦權、采礦權的程序繁瑣問題；尊重地質找礦規(guī)律，合理延長探礦權有效期及延續(xù)期限，解決探礦權人頻繁延續(xù)探礦權問題；簡化歸并評審備案和登記事項，縮減辦理環(huán)節(jié)和要件，縮減礦產資源儲量政府直接評審備案范圍，減輕礦業(yè)權人負擔。這些優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，將進一步解決礦業(yè)市場中的公平和效率問題，推動礦業(yè)市場繁榮發(fā)展。

2 礦產資源管理改革的理論邏輯

2.1 資源稟賦與管理

礦產資源的稟賦條件是指自然條件下形成的影響礦產資源開發(fā)利用、礦產資源價值的礦床性質，以及影響礦山開采的經濟地理條件。礦床性質，諸如礦產儲量、礦體埋藏深淺、礦石品位、礦物嵌布粒度、共伴生元素種類及含量等，是企業(yè)決定是否投資開發(fā)的評判指標[13]。不同礦產地的資源稟賦條件和勘查程度不同，對企業(yè)預期收益的影響較大，因此出讓方式也會有所差異。據此，2006年國土資源部在印發(fā)的《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》中根據勘查程度和不同礦種勘查風險的差異，將礦產資源分為高風險、低風險、無風險類，分別確定不同的出讓方式。礦產資源稟賦條件是評估礦業(yè)權價值的理論依據，資源稟賦條件好的其礦業(yè)權價值就高，尤其是礦產資源儲量的大小與礦業(yè)權出讓收益的繳納直接掛鉤。礦產資源稟賦與資源稅征收也密切相關，因此，政府需要統(tǒng)籌考慮礦產資源稟賦、開采條件等情況，實行幅度稅率，對于資源稟賦條件較差或衰竭礦山綜合利用的企業(yè)，實行免征或減征資源稅。礦產資源稟賦影響礦業(yè)權設置，如根據油氣資源稟賦規(guī)律和勘查開采技術特點，對油氣礦業(yè)權實行 “探采合一”制度。經濟地理條件，諸如水資源和能源的保障程度、交通運輸?shù)耐ㄟ_度、與下游產業(yè)銜接的便利度等也直接影響礦山開發(fā)的經濟性，從而影響企業(yè)對礦山的投資決策[14]。

2.2 資源產權理論

礦產資源產權制度既要建立在馬克思產權理論、科斯產權理論等產權理論的基礎上，也要充分考慮中國特色社會主義礦業(yè)管理的實踐?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定礦產資源屬于國家所有，《中華人民共和國礦產資源法》規(guī)定由國務院行使國家對礦產資源的所有權。《中華人民共和國民法典》規(guī)定依法取得的探礦權、采礦權適用關于用益物權的一般性規(guī)定，礦業(yè)權實質上是一種使用權，礦業(yè)權人依法享有占有、使用和收益的權利，同時還依法享有處分權能。

馬克思的地租理論指出“地租是為了取得使用自然力或者（通過使用勞動）占有單純自然產品的權利而付給這些自然力或單純自然產品的所有者的價格”，那么礦業(yè)權人勘查開采礦產品，即占有具有排他性的勘查空間和獲得礦產品，應當向礦產資源所有者（國家）支付地租（礦產資源出讓收益）[15]。按照礦產資源價值理論，礦產資源具有原有價值，不因勘查開采等勞動而改變，那么礦業(yè)權人獲得探礦權、采礦權，開采礦產資源就要有償使用，這是礦產資源具有價值的體現(xiàn)[16]。因此，地租理論和礦產資源價值理論是國家收取礦產資源出讓收益、體現(xiàn)所有者權益的理論依據。

我國致力于建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的礦產資源產權制度，實現(xiàn)礦產資源所有權人依法享有的所有權收益，維護國家利益，使用權人依法繳納相關費用并享有相應的權益?！吨腥A人民共和國礦產資源法》已經確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓制度，同時《中華人民共和國民法典》也規(guī)定當用益物權消滅或者用益物權行使受到影響時，用益物權人應獲得補償，因此政府應當完善產權保護制度，保護礦業(yè)權人權益不受損害。但是隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，現(xiàn)行法律法規(guī)已經與之不適應，例如在政策性關閉礦山的補償政策、保障礦業(yè)權人合理的土地使用權等方面亟需修訂完善，以維護各方產權利益。

2.3 資源配置理論

亞當·斯密的自由市場配置理論提出，通過市場競爭引導資源投向生產率最高的領域，從而促成資源的優(yōu)化配置。凱恩斯的國家干預理論強調以穩(wěn)定經濟為目標，依靠國家干預刺激有效需求，保證社會利益、增加社會福利。自由市場配置理論和國家干預理論在社會主義市場經濟中都有重要的理論意義，林毅夫教授的新結構經濟學主張要從自身要素稟賦結構出發(fā)，在“有效市場”和“有為政府”的共同作用下，推動資源高效配置和經濟結構轉型升級。在我國礦產資源的配置實踐中，既要兼顧公平、效率與資源耗竭問題，也必須考慮社會經濟發(fā)展階段、能源資源安全、礦產稟賦規(guī)律等，從中尋求均衡配置的方法[17]。

競爭對資源的有效配置和市場環(huán)境的優(yōu)化具有不可替代的作用，我國礦產資源配置在逐步擴大市場化配置范圍，建立符合市場經濟要求和礦業(yè)規(guī)律的礦業(yè)權出讓制度，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，縮減協(xié)議出讓范圍和情形，這是建設競爭有序市場體系的內在要求，有利于促進資源自主有序流動，提高配置效率，激發(fā)市場創(chuàng)造力和活力[18]。同時根據油氣、稀土等不同礦產資源種類特點，實行油氣探采合一制度、開采總量控制制度等，穩(wěn)步推進資源配置改革。礦產資源開采總量控制是礦產資源優(yōu)化配置的方法，屬于政府宏觀調控手段，可以更好地發(fā)揮政府管控作用，維護礦產資源的經濟價值和可持續(xù)利用性?？偭靠刂频膬群皇仟M隘的限制，而是基于資源和環(huán)境承載能力，對市場行為的引導，使特定礦種的開發(fā)利用更加規(guī)范，以實現(xiàn)資源利用方式的轉變和利用效率的提高。

3 礦產資源管理改革的現(xiàn)實問題

近年來，國家推出了一系列礦產資源管理改革措施，包括對管理機制和礦業(yè)權人影響較大的重大制度改革，以及影響礦產資源勘查開發(fā)的關鍵環(huán)節(jié)改革，這些管理措施的變革對于礦業(yè)市場都具有深遠意義。

3.1 礦產資源權益金制度

2017年，國務院印發(fā)了《礦產資源權益金制度改革方案》，建立了礦產資源權益金制度，即在礦業(yè)權出讓、占有、開采環(huán)節(jié)分別設立了礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權占用費、資源稅等稅費。同年，財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》，明確了礦業(yè)權出讓收益征收管理的具體辦法。2020年，《中華人民共和國資源稅法》正式實施，從法律層面明確了資源稅的稅收定位。2023年，財政部、自然資源部、稅務總局對礦業(yè)權出讓收益制度進行修訂完善，印發(fā)了《礦業(yè)權出讓收益征收辦法》。這些政策制度對礦業(yè)稅費體系建設起到了積極作用，但目前的礦產資源稅費體系在頂層設計、征收標準、減免政策等方面尚存在一定不足，仍需進一步優(yōu)化完善。

礦業(yè)權出讓收益是礦產資源國家所有者權益的體現(xiàn)，礦業(yè)權人繳納礦業(yè)權出讓收益是取得勘查開采權利付出的成本，體現(xiàn)對資源耗竭性礦產資源的有償取得和補償所有者權益[19]?，F(xiàn)行政策文件規(guī)定，國家出資探明的礦產地和企業(yè)出資探明的礦產地在礦業(yè)權出讓時同等對待，這種提法顯然有失公平，因為在出讓的礦業(yè)權前期，國家付出的代價與企業(yè)投資獲得的成果不同。

礦業(yè)權占用費是礦業(yè)權人在具有排他性勘查開采空間內進行作業(yè)支付的租金，是國家動用行政權力和經濟手段調節(jié)礦業(yè)權市場，防范“跑馬圈地”“圈而不探”的手段。礦業(yè)權占用費需根據礦產品價格和經濟發(fā)展情況實行動態(tài)調整，但目前尚未出臺礦業(yè)權占用費相關標準，仍按照原探礦權、采礦權使用費標準執(zhí)行。由于探礦權、采礦權使用費標準長期未進行調整，難以滿足當前礦業(yè)權管理需求，防范“跑馬圈地”“圈而不探”的能力較弱。

資源稅原是為調節(jié)資源級差收益而征收的一種稅，旨在消除礦產資源條件優(yōu)劣對納稅人經營所得利益影響，征收資源稅有利于促進企業(yè)集約開發(fā)、高效利用。但針對我國礦產資源“貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，嵌布粒度細、選冶難度大”的特點，針對低品位、共伴生礦產綜合利用的鼓勵措施不足，這不利于礦產資源高效利用。

3.2 礦業(yè)權出讓制度

隨著社會主義市場經濟的建立和完善，礦業(yè)權配置在實行登記和審批制度的基礎上增加招標、拍賣、掛牌方式，又演化為競爭性出讓為主，到現(xiàn)在推行全面競爭性出讓，嚴格限制協(xié)議出讓。我國礦業(yè)權出讓方式經歷了從無償行政審批到有償市場競爭取得的變化，對于維護國家所有者權益、優(yōu)化資源配置起到了至關重要的作用[20]。

2017年印發(fā)的《礦業(yè)權出讓制度改革方案》和2019年印發(fā)的《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》，要求全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制協(xié)議出讓，將協(xié)議出讓范圍由原來的5種情形縮減到2種情形，即國務院確定的特定勘查開采主體和批準的重點建設項目、已設采礦權深部或上部的同類礦產。收窄協(xié)議出讓范圍是為了防止不公平競爭及廉政風險，但是對一些特殊情形需要定向配置。2023年7月發(fā)布的《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》增加了“需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采礦產資源（普通建筑用砂石土類礦產除外）的已設采礦權周邊、零星分散資源，以及屬同一主體相鄰礦業(yè)權之間距離300米左右的夾縫區(qū)域，允許以協(xié)議方式出讓探礦權或采礦權”的規(guī)定。新增的允許協(xié)議出讓情形更加符合地質成礦規(guī)律，解決了管理實踐中遇到的問題，有利于資源的集約利用和統(tǒng)一管理。由于近年來國際地緣政治多變，少數(shù)戰(zhàn)略性資源供應緊張，是否允許協(xié)議出讓緊缺的戰(zhàn)略性礦產以保障資源安全，是當前需要研究的課題。

3.3 礦產資源勘查環(huán)節(jié)

我國非油氣礦產地質勘查投資從2012年的510.15億元持續(xù)減少到2020年的161.61億元，直到2021年才出現(xiàn)正增長，為173.81億元。2021年非油氣礦產地質勘查投資中，財政投資118.5億元，占比68.2%；社會資金投入55.31億元，占比31.8%。從投資比例來看，社會投資積極性較低，財政資金并未起到帶動社會投資的作用。此外，從探礦權設置情況來看，近幾年全國有效期內非油氣探礦權數(shù)量和登記勘查面積也在持續(xù)減少，反映出礦產勘查市場的低迷。此外，全面推行礦業(yè)權競爭性出讓以來，探礦權不能再以申請在先的方式配置，政府必須提供可供出讓的勘查區(qū)塊，由于勘查區(qū)塊來源不足，導致可供出讓的勘查區(qū)塊缺乏。

3.4 “凈礦”出讓制度改革

“凈礦”出讓制度改革是深化“放管服”改革的重要內容，是提高政府行政效率、優(yōu)化服務、營造良好的礦業(yè)投資環(huán)境的重要手段?！皟舻V”出讓工作主要是加強礦業(yè)權出讓前期準備工作，合理確定出讓范圍，優(yōu)化礦業(yè)權出讓流程，強化礦業(yè)權出讓與用地、用海、用林、用草等審批協(xié)同，提高服務效率。

從“凈礦”出讓的實踐來看[21]，目前面臨的主要問題是礦業(yè)用地問題，以及出讓礦區(qū)范圍內的地面附著物等資產的認定及補償問題。一方面，礦業(yè)權出讓前期要對礦區(qū)范圍內涉及的地面附著物、青苗等資產進行權屬認定，并與產權人協(xié)商賠償問題，一般情況需要先行支付補償金，然而由于各地因財力不同，補償金的來源及支付嚴重制約了補償工作的推進。另一方面，礦業(yè)用地的制度性瓶頸嚴重制約“凈礦”出讓工作的推進。根據《中華人民共和國土地管理法》，除了能源礦產外，其他礦種無法通過以征收農村集體所有土地的方式獲得建設用地使用權，礦產資源開采確需征收土地的，應當符合土地管理法規(guī)定的土地征收公共利益用地情形。此外，礦山用地普遍未納入規(guī)劃，礦業(yè)用地多數(shù)位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，新增建設用地規(guī)模有限，難以用于礦山建設。同時，礦業(yè)臨時用地也受到嚴格限制，土地管理法規(guī)定建設項目施工和地質勘查需要臨時使用土地的，使用期限一般不超過兩年，但是這個期限對于礦業(yè)用地來說時間較短，無法滿足需求，超期又面臨違法用地風險。

3.5 生態(tài)保護紅線內礦業(yè)權退出

我國礦產資源管理注重資源開發(fā)準入、過程管理和退出，在礦業(yè)權出讓、利用效率的提升、礦山環(huán)境修復方面都有詳細的規(guī)定和管理措施，但是對于保護礦業(yè)權人的合法權益，從政策和法律上形成保護制度，政府的主動作為還不夠[22]。

為加強生態(tài)保護，守住自然生態(tài)安全邊界，國家規(guī)定在生態(tài)保護紅線和自然保護地等禁止限制勘查開采的區(qū)域，逐步有序退出不符合生態(tài)保護紅線管控規(guī)則的礦業(yè)權。對于礦業(yè)權退出后的補償方案，地方政府也制定了相應的政策，但總體而言，退出補償標準偏低，維護礦業(yè)權人的合法權益不到位[23]。在制定補償方案時未充分考慮每個礦業(yè)權勘查開采投入產出情況、停滯設備資產可變現(xiàn)情況、停工產生的人員安置費用等因素，導致退出補償不合理，礦業(yè)權人的損失較大，不愿意簽訂退出協(xié)議。然而地方政府財力有限，各級政府的補償資金也無法滿足實際需求。

4 礦產資源管理改革的深化路徑

4.1 完善礦產資源稅費制度

礦產資源稅費制度以維護國家所有者權益和促進礦業(yè)市場可持續(xù)發(fā)展為目的，在博弈的過程中要兼顧兩者的利益。因此，要抓緊完善，稅費制度保證礦業(yè)市場健康運行。

要加快完善礦業(yè)權出讓收益制度。在完善礦業(yè)權出讓收益政策和相關配套制度的基礎上，推進《中華人民共和國礦產資源法》修訂工作，明確礦業(yè)權出讓收益的內涵，以確立礦業(yè)權出讓收益制度的法律地位。同時，針對礦產勘查“長周期、高風險”的特點，可探索建立礦產勘查投入抵扣機制，降低企業(yè)勘查負擔，激發(fā)勘查市場活力。

研究制定符合經濟發(fā)展規(guī)律的礦業(yè)權占用費征收標準。根據面積按年遞進征收探礦權占用費，根據礦產品價格變動情況動態(tài)調整采礦權占用費征收標準和最低勘查投入標準，以體現(xiàn)礦業(yè)權持有成本，提高礦業(yè)權使用效率。

完善并加速落地資源稅對礦產資源綜合利用的減免措施。結合我國資源特點，分析低品位、共伴生資源利用的成本利潤情況，制定鼓勵共伴生及低品位礦開發(fā)的資源稅減免政策，調節(jié)開采不同品質礦產資源帶來的級差收益，營造公平競爭的市場環(huán)境。

4.2 優(yōu)化礦產資源配置方式

礦產資源管理改革要在資源配置方式上推動有效市場和有為政府更好結合，構建符合中國特色社會主義市場經濟運行機制的礦產資源配置方式，形成政策供給與市場需求協(xié)調的更加良性的動態(tài)平衡，促進各類市場要素高效運轉。

以保障國家資源安全為前提，不斷優(yōu)化礦產資源配置方式，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，同時也考慮礦產資源稟賦條件的特殊性，充分尊重地質規(guī)律，保障戰(zhàn)略性礦種供應安全，科學劃定協(xié)議出讓范圍，對于符合條件的，可以直接以協(xié)議方式出讓探礦權或采礦權。在嚴格的條件約束下適當增加協(xié)議出讓情形，有利于促進資源的合理和高效利用。

4.3 多措并舉激勵礦產資源勘查

在礦產資源勘查工作中，應當堅持中央與地方公益性地質工作定位，加大戰(zhàn)略性、基礎性、公益性地質調查資金投入，使財政資金投入與國家資源安全形勢相協(xié)調，同時發(fā)揮公益性地質調查的作用，降低后續(xù)商業(yè)性礦產勘查的投資風險?？茖W厘定公益性與商業(yè)性地質工作的邊界和關系，充分發(fā)揮財政資金對社會資金的引導作用，形成多渠道投入機制，使更多的資金注入礦產資源勘查市場，促進市場繁榮和找礦成果的產出，保障初級礦產品供給安全。

盡快建立鼓勵地勘單位提供勘查區(qū)塊建議的激勵機制。首先要承認礦產資源勘查的知識價值和技術貢獻，對地勘單位和有突出貢獻的個人按照國家科技成果的規(guī)定分享找礦成果收益。出臺市場化收益分配政策，可以探索將礦業(yè)權出讓區(qū)塊建議人的知識和技術貢獻收益，經出讓機關同意后，在出讓環(huán)節(jié)寫入招拍掛文件中。當市場主體獲得礦業(yè)權后，按照先前約定，在礦業(yè)權出讓合同中明確具體收益分配方式。

應出臺政策支持公益性地質調查機構對已有的礦產勘查資料進行分析整理，開展綜合研究，探索提出礦業(yè)權出讓區(qū)塊的可能性。同時要積極探索已過有效期的探礦權的處置方式，盤活有價值的存量探礦權，為探礦權的出讓提供一條新的路徑。

4.4 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

“凈礦”出讓的本質是優(yōu)化礦業(yè)權出讓服務，使政府職能由管理型向服務型轉變，政府需要主動作為，減少企業(yè)辦理行政許可的時間和成本。針對“凈礦”出讓面臨的困難，國家應出臺礦業(yè)權出讓前期地面附著物等資產的補償標準、流程、資金來源的指導文件，各地根據實際情況細化具體措施，解決利益補償、資金來源問題。

根據現(xiàn)行法律規(guī)定，應著力破解礦業(yè)用地的制度性瓶頸，多途徑、差別化保障礦業(yè)用地合理需求。應在國土空間規(guī)劃時考慮加大礦業(yè)用地規(guī)劃布局，將勘查、采礦項目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，使礦業(yè)用地符合規(guī)劃。在建設用地指標分配時保障新增礦業(yè)用地規(guī)模，簡化審批程序，用地手續(xù)在礦業(yè)權出讓時一并辦理。探索礦業(yè)用地的多途徑供地方式，除了出讓國有建設用地使用權、劃撥土地使用權和臨時用地以外，探索通過集體經營性建設用地入市，或將辦理農用地轉用的集體建設用地使用權以入股、出租等方式滿足礦業(yè)用地需求，同時明確使用年限與礦山服務年限一致。鑒于礦業(yè)用地使用周期的特殊性，探索賦予礦業(yè)用地更長時間的臨時用地政策，不受兩年期限的限制，使礦業(yè)用地使用期限符合礦業(yè)規(guī)律。

在清理生態(tài)保護紅線內礦業(yè)權以保護生態(tài)環(huán)境安全的同時，要充分保障礦業(yè)權人的合法權益，健全礦業(yè)權退出補償機制，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線內礦業(yè)權穩(wěn)妥退出。要尊重歷史、實事求是，出臺符合市場實際情況的補償安置標準，結合實際制定每個礦業(yè)權的退出補償方案，退還礦業(yè)權出讓收益，保障退出礦業(yè)權人的合法權益。對退出生態(tài)保護紅線內的礦業(yè)權的企業(yè)給予項目審批、土地使用、金融財政、稅收等政策方面的扶持。

5 結論與討論

礦產資源是發(fā)展之基、生產之要、能量之源，在國家發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。政府如何在礦產資源管理中有為，市場如何在礦產資源利用中有效，一直是管理者需要解決的問題，尤其是在國際政治和貿易爭端劇烈變化，國內礦業(yè)市場更加自由和透明的形勢下，礦產資源改革應當更符合時代潮流和市場預期，根據形式需要調整管理政策。礦產資源管理改革史是我國時代發(fā)展進步史的一部分，礦產資源管理在不斷的改革中前進，改革必須始終堅持問題導向和目標導向，以保障國家能源資源安全為核心目標，全方位地考慮政府和市場的雙重需求，不斷探索有效的改革措施。