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論公共服務(wù)均等化與農(nóng)民共同富裕
——基于平等權(quán)視角的紹興研究

2024-02-02 02:44李建興
關(guān)鍵詞:平等權(quán)紹興共同富裕

李建興

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國社會(huì)的主要矛盾也隨之發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,人民群眾對(duì)美好生活的向往與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。這種發(fā)展的不平衡和不充分矛盾焦點(diǎn)都聚集在農(nóng)村,體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的相互比較中。習(xí)近平總書記指出:“我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡是最大的不平衡,農(nóng)村發(fā)展的不充分是最大的不充分。”(1)習(xí)近平. 把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代”三農(nóng)”工作總抓手[N].人民日?qǐng)?bào),2018-09-23(001).因此,我國要實(shí)現(xiàn)共同富裕,最緊迫、最重要的就是要盡快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、縮小城鄉(xiāng)差距,把城鄉(xiāng)差距這個(gè)短板補(bǔ)上。(2)李培林. 準(zhǔn)確把握共同富裕的是與不是[J].探索與爭(zhēng)鳴,2021(11):5—7.共同富裕就主體范圍而言是包括城鄉(xiāng)群眾在內(nèi)的所有人的共同富裕,只有農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)共同富裕了,我國共同富裕的目標(biāo)才能算真正實(shí)現(xiàn)。從目前來看,我國的基本公共服務(wù)體系建設(shè)共同富裕的要求還存在不少的短板與差距(3)李實(shí),楊一心. 面向共同富裕的基本公共服務(wù)均等化:行動(dòng)邏輯與路徑選擇[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2022(02):27—41.,補(bǔ)上城鄉(xiāng)差距這個(gè)短板,很重要的方面就是要縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距。

本文基于平等權(quán)視角,結(jié)合對(duì)紹興基本公共服務(wù)現(xiàn)狀的考察,認(rèn)為:要推動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕,必須從法治的維度和維護(hù)憲法權(quán)威的高度落實(shí)好憲法賦予公民的平等權(quán),切實(shí)尊重和維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利,保障好廣大農(nóng)民群眾在基本公共服務(wù)方面所享有的同等權(quán)利,以逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距,為農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、均等地享有公共服務(wù)是公民平等權(quán)的應(yīng)有之義

我國現(xiàn)行憲法第三十三條明確規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”憲法的此條規(guī)定直接明確地賦予了公民的平等權(quán)利。憲法作為國家的根本大法,在我國的法律體系當(dāng)中居于核心地位,具有最高法律效力,因此憲法中規(guī)定的公民權(quán)利也是公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利。我國憲法把平等權(quán)放在很重要的位置,其目的就是為了彰顯平等權(quán)在公民基本權(quán)利體系當(dāng)中的重要地位。

所謂平等權(quán)是指一國的所有公民都平等地享有憲法和法律規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利,不受歧視與差別對(duì)待,公民享有或行使法定權(quán)利都受到國家的同等保護(hù)。平等權(quán)有豐富的內(nèi)涵:首先,按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的價(jià)值理念,平等權(quán)一方面意味著一個(gè)國家所有的公民都平等地享有法律賦予的權(quán)利,另一方面,他們也同時(shí)必須平等地履行法律規(guī)定的義務(wù),任何隨意削減公民權(quán)利,加重公民義務(wù)的行為都是違反憲法和法律的。其次,從國家與公民的關(guān)系看,國家有責(zé)任和義務(wù)無差別地保障每一個(gè)公民在社會(huì)生活中的平等地位,公民在需要時(shí)也有權(quán)利要求國家給予平等的保護(hù)。第三,禁止差別對(duì)待。國家和政府各部門在同等條件下不得對(duì)不同的公民給予不同的待遇,不得因公民的職業(yè)、文化、出身、戶籍等原因給予差別對(duì)待。平等權(quán)作為憲法明確規(guī)定的一項(xiàng)公民基本權(quán)利,它的內(nèi)容不僅體現(xiàn)在憲法的規(guī)定中,也體現(xiàn)在依據(jù)憲法這一根本大法制定的各項(xiàng)法律和政策制度中,平等地獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利、依法平等地享有的選舉權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)等都是平等權(quán)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的具體化。同理,也只有在國家和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面把平等權(quán)具體地落到實(shí)處,平等權(quán)作為公民的一項(xiàng)最基本的權(quán)利才能得到彰顯和維護(hù)。

毋庸置疑,我國的廣大農(nóng)民作為中華人民共和國公民,理所當(dāng)然應(yīng)該享有憲法賦予的平等權(quán)。因而,從公共服務(wù)的視角,政府均等地向他們提供公共服務(wù)并讓他們和其他城鎮(zhèn)居民一樣平等地享有這種公共服務(wù),自然也是農(nóng)民群眾行使和享有平等權(quán)的應(yīng)有之義。在我國邁向共同富裕的征程中,充分尊重和保障農(nóng)民基本公共服務(wù)的平等權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義:首先,有助于保障農(nóng)民群眾在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的機(jī)會(huì)平等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,人們參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的機(jī)會(huì)與經(jīng)濟(jì)收入密切相關(guān),如果不能充分地參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,則必然會(huì)影響收入。事實(shí)上,因?yàn)槌青l(xiāng)基本公共服務(wù)的差異,如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)寬帶及電力設(shè)施建設(shè)滯后等原因,導(dǎo)致很多農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)或通過電商開展獨(dú)具特色的農(nóng)產(chǎn)品銷售等經(jīng)濟(jì)活動(dòng),被不合情理地排斥在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外,失去了獲得經(jīng)濟(jì)利益的可能。保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)平等權(quán),就可以保證農(nóng)民以同等的主體資格參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,保證農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中和其他各行業(yè)人員一樣具有同等的參與和選擇機(jī)會(huì)。我國的農(nóng)民群眾本就屬于相對(duì)弱勢(shì)群體,讓農(nóng)民群眾在基本公共服務(wù)方面享有平等的權(quán)利,甚至讓他們享有一定的優(yōu)先權(quán)也更符合公平正義。正如羅爾斯指出:“為了平等地對(duì)待所有人,提供真正的同等的機(jī)會(huì),社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們?!?4)[美]約翰.羅爾斯.正義論[M].何懷宏等,譯. 北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,1988:101.其次,有助于強(qiáng)化各級(jí)政府改善農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任意識(shí)。以往各級(jí)黨委政府將公共服務(wù)的重心放在城鎮(zhèn),對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)投入相對(duì)不足。從維護(hù)憲法權(quán)威的高度保障農(nóng)民公共服務(wù)的平等權(quán),有助于各級(jí)黨委政府強(qiáng)化責(zé)任意識(shí),在公共服務(wù)政策制定和實(shí)施過程中自覺考慮農(nóng)村需求、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,有效遏制漠視農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益的事件發(fā)生,推動(dòng)各級(jí)政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)并補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板,更好地保障并推動(dòng)農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益。再次,有助于激發(fā)廣大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富的積極性。廣大農(nóng)民群眾與其他各行業(yè)的群眾一樣擁有對(duì)美好生活的向往與追求,要把美好的向往變成現(xiàn)實(shí)還需要有外在條件的支持。由于農(nóng)民群體在知識(shí)技能、綜合素質(zhì)、就業(yè)環(huán)境等方面要稍弱于其他群體,更需要有良好的外部支持來增強(qiáng)他們自我發(fā)展的動(dòng)能。切實(shí)保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)平等權(quán),可以讓廣大農(nóng)民群眾特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的農(nóng)民群眾有更好的環(huán)境氛圍和條件支撐他們干事創(chuàng)業(yè),利用日趨完善的公共服務(wù)帶來的“溢出效應(yīng)”與輻射帶動(dòng)作用實(shí)現(xiàn)他們的理想,更快更好地實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、公共服務(wù)推動(dòng)共同富裕的內(nèi)在機(jī)理

公共服務(wù)是政府為滿足社會(huì)公共需要,向全體公民提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)行為的總稱。公共服務(wù)的分類方法很多,但從公共服務(wù)的發(fā)展過程、理論基礎(chǔ)和實(shí)際運(yùn)行看,較為常見的分類大致有三種:一是為保障國家機(jī)器和維護(hù)社會(huì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù),如政府開展的日常行政管理,包括為公民和社會(huì)提供的軍事國防、法律治安、消防安全等公共管理方面的服務(wù),這類公共服務(wù)也叫維護(hù)性公共服務(wù);二是經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù),國家為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施,如道路交通、水電通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的服務(wù);三是社會(huì)性公共服務(wù),國家為滿足公民的社會(huì)發(fā)展所提供的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及福利性收入轉(zhuǎn)移支付等。公共服務(wù)之所以能在推動(dòng)共同富裕中發(fā)揮作用,其內(nèi)在的機(jī)理就在于公共服務(wù)能夠借助公共產(chǎn)品的供給、公共服務(wù)項(xiàng)目及活動(dòng)的開展直接作用于服務(wù)對(duì)象,進(jìn)而對(duì)服務(wù)對(duì)象的生存和發(fā)展產(chǎn)生影響。不同類別的公共服務(wù)給服務(wù)對(duì)象的生存和發(fā)展帶來的功效不同。有的可以直接增加服務(wù)對(duì)象的收入;有的則通過提升服務(wù)對(duì)象某方面的素質(zhì)和技能,幫助其獲得更大的發(fā)展?jié)撃芎透嗟耐蠈恿鲃?dòng)的機(jī)會(huì);有的可以促使服務(wù)對(duì)象日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加便捷高效,從而減少服務(wù)對(duì)象經(jīng)濟(jì)獲得的交易成本,從而間接增加收益;還有的務(wù)可以顯著改進(jìn)服務(wù)對(duì)象生活的生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境,使其生活配套設(shè)施更加完善,提高其物質(zhì)、精神生活的質(zhì)量和水平,在實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕的同時(shí),實(shí)現(xiàn)精神富有和環(huán)境宜業(yè)宜居等等。總之,健全完善的公共服務(wù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的支撐和保障作用。公共服務(wù)推動(dòng)共同富裕的機(jī)制可用圖示如下:

圖1 公共服務(wù)推動(dòng)共同富裕的作用機(jī)制及內(nèi)在機(jī)理圖

通過對(duì)上圖作進(jìn)一步深入的分析,我們就可以比較清晰地把握公共服務(wù)推動(dòng)共同富裕的內(nèi)在機(jī)理:

(一) 公共服務(wù)通過再分配的方式,可直接增加服務(wù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入

共同富裕首先體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面,物質(zhì)富有、經(jīng)濟(jì)寬裕是共同富裕的重要標(biāo)志。因此,經(jīng)濟(jì)收入的增加既是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提條件,也是共同富裕的重要標(biāo)志之一。作為公共服務(wù)種類之一的社會(huì)性公共服務(wù)因其所具有的再分配功能,可以通過政府福利性收入的轉(zhuǎn)移支付,有效調(diào)節(jié)個(gè)體的收入,直接增加服務(wù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)來源。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家和地方財(cái)政中用于對(duì)困難群體及特殊人群進(jìn)行的補(bǔ)貼持續(xù)增加,如低保金和特困人員生活補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼、租房補(bǔ)貼、臨時(shí)救助金、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等,以及針對(duì)特定群體普惠發(fā)放的勞動(dòng)者技能提升補(bǔ)貼、高齡老人補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等。大量的社會(huì)性公共服務(wù)可直接增加服務(wù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)收入,幫助服務(wù)對(duì)象擺脫貧困逐步邁向共同富裕。但只有此類公共服務(wù)能公平地關(guān)注到相關(guān)群體,這些群體才能獲得增加收入的機(jī)會(huì)并從中受益。假如這種公共服務(wù)是不平等的,就必然導(dǎo)致公共服務(wù)向哪部分群體傾斜,哪部分群體就可獲得更多的收入再分配機(jī)會(huì)。這些機(jī)會(huì)既可能是直接獲得政府的轉(zhuǎn)移支付收入,也可能是獲得某種生存發(fā)展的可能性資源,獲得這些資源傾斜的群體,可因此獲得更多經(jīng)濟(jì)收入。而那些受到不公平對(duì)待的群體會(huì)因此減少甚至失去收入再分配的機(jī)會(huì),使自身及家庭的經(jīng)濟(jì)收入遭受損失。

(二)公共服務(wù)通過文教醫(yī)療衛(wèi)生供給,可以顯著提升服務(wù)對(duì)象的人力資本

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人力資本密切相關(guān),文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)性公共服務(wù)項(xiàng)目可以直接作用于人力資本,對(duì)未來的人力資本的發(fā)展?fàn)顩r有著舉足輕重的影響。優(yōu)質(zhì)而充裕的文教衛(wèi)生公共服務(wù)供給可以顯著提升人的文化水平、能力素質(zhì)以及身體素質(zhì),增強(qiáng)服務(wù)對(duì)象的發(fā)展后勁。反之,如果這方面的公共服務(wù)供給匱乏或者供給質(zhì)量不高,也必然會(huì)對(duì)人的文化知識(shí)積累、能力素質(zhì)以及身體素質(zhì)的發(fā)展提升產(chǎn)生不利的影響。最終,公共服務(wù)差異的累積效應(yīng)必將導(dǎo)致未來勞動(dòng)力的質(zhì)量、勞動(dòng)者的工作能力、技術(shù)水平以及勞動(dòng)者體能健康方面的差異,并由此給服務(wù)對(duì)象帶來“馬太效應(yīng)”。歷史唯物主義告訴我們,人是生產(chǎn)力中最革命最活躍的因素,上述差異最后會(huì)反饋到生產(chǎn)力上面,對(duì)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。

(三)公共服務(wù)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施,可以夯實(shí)共富基礎(chǔ)、降低交易成本

舉辦公用事業(yè),開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的重要內(nèi)容。完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)推動(dòng)共同富裕作用明顯:一方面,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以強(qiáng)化農(nóng)村和城市的聯(lián)系,通過以城帶鄉(xiāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體系格局;另一方面,隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善,中心城區(qū)向外圍地區(qū)的“溢出效應(yīng)”與輻射帶動(dòng)作用會(huì)日益顯現(xiàn)。中心城區(qū)的要素資源逐步向周邊遷移,推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距,為共同富裕奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善,能夠改善服務(wù)對(duì)象的生產(chǎn)生活環(huán)境,便利服務(wù)對(duì)象的生產(chǎn)生活,降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本。例如,交通路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施完善后,身居大山的農(nóng)民出行便捷,農(nóng)產(chǎn)品的流通成本減少,吸引更多的游客進(jìn)山旅游購物。這既降低了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本,也增加了農(nóng)民資源變現(xiàn)的機(jī)會(huì),有利于把“綠水青山”變成“金山銀山”。

(四)各類公共服務(wù)協(xié)同發(fā)力,確保共同富裕五大指標(biāo)全面落實(shí)

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》中的相關(guān)規(guī)定,衡量共同富裕的指標(biāo)包括“生活富裕富足、精神自信自強(qiáng)、環(huán)境宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧和睦、公共服務(wù)普及普惠”等五大方面(5)新華社.中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見[J].政策瞭望,2021(06):4—10.,只有達(dá)到了上述五個(gè)方面的要求,共同富裕才算真正實(shí)現(xiàn)。而要實(shí)現(xiàn)全體人民的生活富裕富足離不開經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)提供的投資、就業(yè)、醫(yī)療、社保等支撐和保障。實(shí)現(xiàn)全體人民的精神自信自強(qiáng)需要從經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)提供的文化場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施,以及社會(huì)性公共服務(wù)提供的文化教育等服務(wù)為前提和基礎(chǔ)。同樣,全體人民要獲得宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧和睦的環(huán)境也需要通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)法治建設(shè)和治安管理、發(fā)展文教事業(yè)提升公民素質(zhì)等維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)共同來保障。至于公共服務(wù)的普及普惠更是需要以加強(qiáng)各類公共服務(wù)供給,完善公共服務(wù)舉措為前提。各類公共服務(wù)綜合發(fā)力是確保共同富裕各項(xiàng)指標(biāo)全面落實(shí)的重要前提。

當(dāng)然,公共服務(wù)推動(dòng)共同富裕的成效最終取決于公共服務(wù)與服務(wù)對(duì)象的相互作用,同樣的公共服務(wù)供給,可能會(huì)因?yàn)楣卜?wù)供給的時(shí)機(jī)、類別、方式、效度的不同,導(dǎo)致在助推共同富裕的成效上有所差異。但可以肯定的是,公共服務(wù)供給越充沛、越完善就越有助于推進(jìn)共同富裕。

公共服務(wù)是助推共同富裕實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié),所以早在2005年,針對(duì)“老、少、邊、窮”地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,黨中央就開始謀劃以公共服務(wù)為切口來加快地區(qū)發(fā)展。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中,明確提出要“按照公共服務(wù)均等化原則”加大對(duì)這些地區(qū)的支持力度,以加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。此時(shí)黨中央已看到加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的支持、推動(dòng)公共服務(wù)均等化對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。在黨的十六屆六中全會(huì)中“建設(shè)完備的基本公共服務(wù)體系”已作為構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一,并把公共服務(wù)均等化的推進(jìn)范圍從欠發(fā)達(dá)的“老、少、邊、窮”地區(qū)拓展到了農(nóng)村地區(qū),提出要“逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化”。由“公共服務(wù)均等化”轉(zhuǎn)向“基本公共服務(wù)的均等化”,這是國家在財(cái)力有限而公共服務(wù)又需迅速擴(kuò)面的矛盾下,作出的既能避免給財(cái)政帶來巨大壓力,又能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)邊際效應(yīng)最大化的合理抉擇。鑒于我國城鄉(xiāng)長期二元結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況,2008年黨的十七屆三中全會(huì)專題研究了農(nóng)村改革發(fā)展的問題,明確把“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”作為今后農(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù),為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展指明了方向。隨后陸續(xù)推出了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計(jì):2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》發(fā)布,推進(jìn)城鄉(xiāng)與區(qū)域基本公共服務(wù)均衡化,逐步完善城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系,基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化被列為我國基本公共服務(wù)的目標(biāo)任務(wù);(6)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[N].光明日?qǐng)?bào),2012-07-20(009).2018年《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》,明確了基本公共服務(wù)初步實(shí)現(xiàn)的時(shí)限;在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》和國務(wù)院批復(fù)國家發(fā)改委的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》等文件中,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化被提及。2021年,黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè),推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。黨中央的上述規(guī)劃、意見內(nèi)在邏輯清晰,就是要以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為抓手實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,推動(dòng)城鄉(xiāng)共同富裕。

三、基本公共服務(wù)不均等阻礙了農(nóng)民共同富裕的進(jìn)程

什么是“基本公共服務(wù)”?換言之,政府“公共服務(wù)”的底線在哪里?筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)把它放在特定的時(shí)代背景下,從服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象兩個(gè)維度來思考。從服務(wù)主體看,關(guān)鍵是要看政府的財(cái)力狀況,如果政府財(cái)力有限,而服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)的范圍和質(zhì)量要求過高,顯然是政府無法承擔(dān)的。從服務(wù)對(duì)象看,如果某一方面的服務(wù)事關(guān)正常合理的生產(chǎn)生活需要,同時(shí)也是社會(huì)公眾普遍性的需求,又在政府財(cái)力承受范圍之內(nèi),就是基本公共服務(wù)的范疇。如對(duì)這種需求置之不理,無疑是“基本公共服務(wù)”不到位。新時(shí)代以來,我國已由解決溫飽邁向全面小康,在此背景下,政府作為公共服務(wù)主體應(yīng)該把回應(yīng)并滿足人民群眾的美好生活需要作為公共服務(wù)供給的基準(zhǔn)點(diǎn)。按照馬斯洛的需求層次理論,人的需求可分為生存需要、發(fā)展需要和享受需要三個(gè)層次。在新時(shí)代,服務(wù)對(duì)象的“生存性”需求已經(jīng)基本滿足,“發(fā)展性”需求日益凸顯,此時(shí)滿足群眾發(fā)展的需求就應(yīng)視為對(duì)此類基本公共服務(wù)的呼喚??傊?界定什么是“基本公共服務(wù)”,應(yīng)當(dāng)依據(jù)人民群眾生存發(fā)展的共同合理需求作為分析的邏輯起點(diǎn),把政府的財(cái)力作為是否拓展基本公共服務(wù)的限制條件。因此,基本公共服務(wù)就是主要由政府負(fù)責(zé)供給的,與一個(gè)國家的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),且社會(huì)公眾有普遍需求,旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。(7)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[N].光明日?qǐng)?bào),2012-07-20(009).借鑒國際經(jīng)驗(yàn),公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共文化和公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等都屬于基本公共服務(wù)的范疇。尊重農(nóng)民公共服務(wù)平等權(quán)就是要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在上述基本公共服務(wù)領(lǐng)域能夠均等地向廣大農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù),使他們能夠相對(duì)公平地獲得與城鎮(zhèn)居民大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)。這種平等的核心在于機(jī)會(huì)均等,重點(diǎn)要讓人民群眾都有獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。(8)尚靖凱,趙玲.新發(fā)展階段基本公共服務(wù)均等化建設(shè)內(nèi)涵及理路[J].黨政干部學(xué)刊,2021(12):40—45.由于不同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同,地方政府的財(cái)力也有差異,客觀上必然導(dǎo)致各地基本公共服務(wù)的差異。但如果同一行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)差異明顯,顯然與憲法平等權(quán)的規(guī)定相悖,也不符合黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念。

由于城鄉(xiāng)二元體制所帶來的影響,加之各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,我國城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間以及不同群體之間基本公共服務(wù)還有明顯的差距,還存在要彌補(bǔ)的“短板”。(9)何文炯.共同富裕視角下基本公共服務(wù)制度優(yōu)化[J].中國人口科學(xué),2022(01):2—15.即使是在改革先行、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)紹興,城鄉(xiāng)之間的差距依然不容小覷。

紹興地處浙江中北部,杭州灣南岸,到2020年末,戶籍總?cè)丝?47.64萬人(10)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:23—26.,農(nóng)村人口224.13萬。紹興經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力保障基本公共服務(wù)的供給,2017年至2020年,紹興市的財(cái)政收入分別達(dá)到了705.53億、811.85億、825.36億和853.02億(11)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:269.,2020年全市生產(chǎn)總值達(dá)到6000.67億元,所轄六個(gè)區(qū)(市、縣)中有越城、柯橋、上虞和諸暨四個(gè)區(qū)(市)生產(chǎn)總值突破千億(12)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:32.,2021年在中國百強(qiáng)城市排行中,紹興排行為第29位,六個(gè)區(qū)(市、縣)收入水平全部進(jìn)入全國“30強(qiáng)”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn),紹興的基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋,現(xiàn)階段紹興正在從單一區(qū)(縣、市)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體向全市整體城鄉(xiāng)一體推進(jìn)。經(jīng)浙江省統(tǒng)一測(cè)評(píng),2021年紹興基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)度在全浙江省居于首位。即使有如此優(yōu)越的基礎(chǔ)條件,紹興城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的不平等還是在以下方面有所顯現(xiàn):

(一) 基本公共服務(wù)設(shè)施城“多”鄉(xiāng)“少”

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)和精神需求有了很大改善,對(duì)公共服務(wù)的期盼和要求在層次上也在明顯提高。特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的紹興,人民的基本公共服務(wù)需求已經(jīng)從解決生存型向品質(zhì)提升型轉(zhuǎn)變,亟需有完善的公共服務(wù)設(shè)施為品質(zhì)提升提供物質(zhì)保障。經(jīng)比較,在紹興占總?cè)丝诒戎匾话胍陨系霓r(nóng)村居民在基本公共服務(wù)設(shè)施方面與城鎮(zhèn)居民相比差距十分明顯:大型的文體基礎(chǔ)設(shè)施如圖書館、科技館、博物館、美術(shù)館、奧體中心等,優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老資源等都集聚在市區(qū)或縣城,城區(qū)早已建成步行15分鐘可達(dá)的健身圈、醫(yī)療圈和商業(yè)圈。同樣,事關(guān)日常生活的水氣電路網(wǎng)、干凈整潔的公共衛(wèi)生設(shè)施、供人休閑的公園綠地等在城區(qū)一應(yīng)俱全,公共照明設(shè)施以及公共交通設(shè)施無論是數(shù)量還是運(yùn)行時(shí)長,城區(qū)明顯要好于農(nóng)村。在農(nóng)村,雖然鄉(xiāng)村振興計(jì)劃、文化禮堂建設(shè)工程、農(nóng)村廁所改造工程的實(shí)施,使農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施有極大完善,但就總體而言,城“多”鄉(xiāng)“少”是現(xiàn)實(shí),而且農(nóng)村的公共設(shè)施無論是前期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),還是后期運(yùn)行管理,都與農(nóng)民群眾的期盼有較大差距。這從官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中也可以得到佐證:2020年末,紹興各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)共有316個(gè),衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總床位數(shù)有32 012張,但農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)只有6328張。(13)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:340.全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)有175家,總床位數(shù)49 944張,但103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中敬老院只有67家,床位數(shù)18 470張。(14)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:370.在生活垃圾處理方面,目前城市生活垃圾分類及無害化處理率是100%(15)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:362.,而農(nóng)村生活垃圾分類與集中處理的覆蓋率是90.7%(16)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:4.。有的公共服務(wù)設(shè)施在農(nóng)村甚至還存在明顯缺失,如2020年末,全紹興共有1587個(gè)行政村,但村衛(wèi)生室僅有1041個(gè)(17)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:9.,即平均一個(gè)行政村配一個(gè)衛(wèi)生室都不到。從職能部門提供資料匯編出版的地方年鑒中可以看到,在這些村衛(wèi)生室中,達(dá)到規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的僅為62.44%(18)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:283.。

(二) 基本公共服務(wù)具體項(xiàng)目城“全”鄉(xiāng)“缺”

基本公共服務(wù)具有保障人民基本生產(chǎn)、生活需要的功能和價(jià)值屬性,因此,理論上各級(jí)政府都應(yīng)視財(cái)力予以保障。但現(xiàn)實(shí)中,有些城鎮(zhèn)居民可以享受到的基本公共服務(wù)項(xiàng)目,農(nóng)民群眾卻并不一定同等地受惠,這就在客觀上導(dǎo)致了具體的基本公共服務(wù)項(xiàng)目城“全”鄉(xiāng)“缺”的狀況。首先,在社會(huì)保障方面,城鎮(zhèn)的從業(yè)人員與從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口相比,兩者在社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利方面的服務(wù)項(xiàng)目明顯不同:在城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作的從業(yè)人員享有養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等五大“標(biāo)配”的社會(huì)保險(xiǎn),而農(nóng)村的勞動(dòng)者只享有居民基本養(yǎng)老、居民醫(yī)保兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。在社會(huì)福利方面,城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位從業(yè)人員享有的住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房,農(nóng)村勞動(dòng)者基本沒有(見表1)。其次,在就業(yè)服務(wù)方面,主要關(guān)注城鎮(zhèn)的從業(yè)人員,他們下崗失業(yè)可以享受失業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù),而農(nóng)村勞動(dòng)者這方面的服務(wù)基本缺失。同樣,按照我國殘疾人保障法的規(guī)定,國家應(yīng)當(dāng)為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)。實(shí)際操作中,城鎮(zhèn)中的殘疾人有機(jī)會(huì)依法獲得按比例安排就業(yè)的服務(wù),也有機(jī)會(huì)獲得地方政府為殘疾人設(shè)立的公益性崗位就業(yè)服務(wù),農(nóng)村的殘疾人的服務(wù)需求則很難受到關(guān)注。就業(yè)是民生之本,就業(yè)服務(wù)得不到有效保障,必然會(huì)對(duì)共同富裕帶來不利影響。再次,在文化教育方面,殘障人員接受特殊教育是確保他們未來正常融入社會(huì)的基礎(chǔ),但目前政府只在城市中提供特教服務(wù),農(nóng)村殘障人員要接受特殊教育只能進(jìn)城,這又間接增加了農(nóng)村殘障家庭的經(jīng)濟(jì)成本。當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)的欠缺,是導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口數(shù)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)的重要原因之一。2020年末,紹興全市城鄉(xiāng)在冊(cè)低保對(duì)象總數(shù)為38 980人,其中農(nóng)村就有33 987人。(19)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:10.

表1 城鄉(xiāng)勞動(dòng)者社會(huì)保障項(xiàng)目比較

(三) 基本公共服務(wù)質(zhì)量城“優(yōu)”鄉(xiāng)“次”

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,盡管紹興城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平在逐步提升,城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐步縮小的態(tài)勢(shì),但是由于公共服務(wù)的著力點(diǎn)及投入財(cái)力不同,紹興城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量上的差距依然客觀存在。一是在教育方面,城鄉(xiāng)師資及教學(xué)水平差距明顯。雖然一般公共預(yù)算支出中農(nóng)村教育的支出增幅高于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)學(xué)校硬件設(shè)施的差距不斷縮小,義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)學(xué)校完全同等。但在鄉(xiāng)村學(xué)校,優(yōu)秀的師資和管理人員很難引進(jìn),盡管推行了城區(qū)優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教制度,但數(shù)量極少也留不住,城鄉(xiāng)學(xué)校在教學(xué)質(zhì)量、管理水平等方面的鴻溝依然明顯。教育是提高人力資本最有效的方式,被視為改善人的生存狀態(tài)的“最偉大的工具”,世界上絕大部分國家都將教育平等視為現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值理念?;A(chǔ)教育服務(wù)質(zhì)量的差距必然會(huì)導(dǎo)致受教育者生存能力、職業(yè)收入的差距,加大城鄉(xiāng)差別。二是在醫(yī)療衛(wèi)生方面,城鄉(xiāng)醫(yī)療設(shè)施配置及醫(yī)護(hù)水平不均等?,F(xiàn)有農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)無論是硬件設(shè)施,還是醫(yī)護(hù)人員能力素質(zhì)都遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與中、高端醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面呈“倒三角”模式配置,即大量中、高端醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城鎮(zhèn),而農(nóng)村配置的主要是基本衛(wèi)生資源。另外,與紹興全市居民人均醫(yī)療保健支出占全市居民人均可支配收入的比值相對(duì)比,農(nóng)村人口人均醫(yī)療保健支出占農(nóng)村人口人均可支配收入的比值明顯高于前者,而城鎮(zhèn)常住居民人均醫(yī)療保健支出占城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入的比值則低于前者(見表2),究其原因,不是農(nóng)村人口更喜歡花錢進(jìn)行醫(yī)療保健,而是財(cái)政對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療保健補(bǔ)貼低于城鎮(zhèn)職工。近幾年紹興城鄉(xiāng)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入的差距也印證了城鄉(xiāng)這種基本公共服務(wù)質(zhì)量上的差距(見表3)。

表2 城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療保健支出占人均可支配收入比 (收、支單位:元)

表3 紹興城鄉(xiāng)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入比較

雖然表3中的城鄉(xiāng)家庭轉(zhuǎn)移性收入并不僅僅是來源于政府的轉(zhuǎn)移支付,但可以明確的是這些收入中有相當(dāng)一部分是政府公共服務(wù)帶來的,因而城鎮(zhèn)居民家庭轉(zhuǎn)移性收入明顯高于農(nóng)村家庭,也間接證明了城鎮(zhèn)居民獲得的社會(huì)性公共服務(wù)要優(yōu)于農(nóng)民。反過來,城鄉(xiāng)家庭轉(zhuǎn)移性收入倍差由2018年的2.32倍逐步縮小為2020年的2.25倍,也說明城鄉(xiāng)這方面的公共服務(wù)差距呈逐步縮小的良性態(tài)勢(shì)。三是在養(yǎng)老保障方面,紹興城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老待遇明顯好于農(nóng)村老年人。2020年,紹興企業(yè)離退休職工有345 178人,共發(fā)放離退休金總額1 137 317萬元(20)紹興市統(tǒng)計(jì)局,國家統(tǒng)計(jì)局紹興調(diào)查隊(duì)編.紹興統(tǒng)計(jì)年鑒2021[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021:55.,據(jù)此可算出當(dāng)年紹興城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工平均養(yǎng)老金為2745.7元/月,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工顯然更高。據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》(紹政發(fā)〔2014〕44號(hào)),參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村老人的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金(月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以139)和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金構(gòu)成,其中繳費(fèi)年限養(yǎng)老金按繳費(fèi)年限分段計(jì)發(fā):繳費(fèi)15年的30元/月,繳費(fèi)16年及以上的,以30元/月為基數(shù),從第16年起,繳費(fèi)每增加1年,增發(fā)5元。2020年農(nóng)民參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是215元/月,對(duì)65歲以上的老年參保人員,在年滿65歲、70歲、75歲后分別加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金10元/月、15元/月、20元/月。(21)紹興市地方志辦公室編.紹興年鑒2021[Z].北京:方志出版社,2021:307.顯然,三者相加,農(nóng)民養(yǎng)老待遇水平與城鎮(zhèn)職工也是云泥之別。

紹興經(jīng)濟(jì)發(fā)展位居全國百強(qiáng)城市前列,基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)度也在全省總體領(lǐng)先,廣大農(nóng)民尚且難以與城鎮(zhèn)居民在基本公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)總體平等,由此,我們管中窺豹不難想象,經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)民群眾在享有基本公共服務(wù)平等權(quán)方面還有多大的提升空間?我國城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的不均等不僅使廣大農(nóng)民群眾喪失了很多獲得更高現(xiàn)實(shí)收益的機(jī)會(huì),而且還因此導(dǎo)致了農(nóng)民群眾從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式和范圍受到限制,同時(shí)也使農(nóng)民人力資本發(fā)展受到制約,從而大大削弱了廣大農(nóng)民依靠自身努力獲得更高經(jīng)濟(jì)收益的可能,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程。習(xí)近平總書記指出,全體人民共同富裕是一個(gè)總體概念,是對(duì)全社會(huì)而言的,不要分成城市一塊,農(nóng)村一塊。(22)習(xí)近平談治國理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:146.作為總體概念的共同富裕,就其主體來說應(yīng)該是包括農(nóng)民群眾在內(nèi)的全體人民的共同富裕,就覆蓋面來說應(yīng)該是包括全國農(nóng)村在內(nèi)的所有區(qū)域的共同富裕。城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)方面的差距造成的廣大農(nóng)民享有公共服務(wù)的不均等,不僅遲滯了農(nóng)村和農(nóng)民共同富裕的進(jìn)程,最終也對(duì)我們黨提出的共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來不利影響。當(dāng)前亟需盡快改變基本公共服務(wù)供給重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的偏好,革除明顯不利于農(nóng)村和農(nóng)民的沉疴積弊,切實(shí)采取有力舉措把憲法賦予農(nóng)民的基本公共服務(wù)平等權(quán)落到實(shí)處。

四、立足公平正義保障農(nóng)民公共服務(wù)的平等權(quán)

維護(hù)和保障農(nóng)民公共服務(wù)的平等權(quán),一方面,需要全社會(huì)樹立憲法意識(shí),尊重憲法權(quán)威,強(qiáng)化依法辦事的法治思維;另一方面,需要各級(jí)政府從公平正義和實(shí)現(xiàn)共同富裕的政治高度來把握公共服務(wù)蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯,并根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)際,對(duì)我國現(xiàn)行的相關(guān)制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,完善各種配套的體制機(jī)制。只有這樣,才能加快推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè),真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系的一體化,確保廣大農(nóng)村居民與城市居民一道均等公平地享受政府提供的公共服務(wù)。要改變當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的制度安排和公共服務(wù)供給體制,必須在尊重憲法權(quán)威的基礎(chǔ)上開展一次公平正義的制度變革,沒有基于法治精神的制度變革,想要在我國現(xiàn)代化的進(jìn)程中自動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是完全不可能的。(23)張英洪.城鄉(xiāng)一體化需要公平正義的制度變革[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2015(10):22—23.

(一) 要強(qiáng)化全社會(huì)的憲法意識(shí)推進(jìn)合憲性審查

憲法是國家的根本大法,憲法所具有的最高法律效力要求全國各級(jí)政府部門都應(yīng)該以憲法的規(guī)定為遵循的活動(dòng)準(zhǔn)則。我們要建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì),就必須強(qiáng)化全社會(huì)特別是主導(dǎo)公共服務(wù)的政府部門的憲法意識(shí),維護(hù)好憲法的權(quán)威,只有這樣,良好的法治思維和偉大的法治精神才能得到彰顯。一是要加強(qiáng)憲法的宣傳普及。努力提高全社會(huì)的憲法意識(shí),提升廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和各級(jí)公務(wù)人員依憲行政、廣大農(nóng)民群眾依憲維權(quán)的意識(shí)和能力。二是要健全憲法的監(jiān)督實(shí)施制度。根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第62條、第67條的規(guī)定,全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施,同時(shí)地方人大組織法也明確了地方人大及其常委會(huì)對(duì)保障憲法在地方實(shí)施所負(fù)有的職責(zé)。但由于缺乏相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,現(xiàn)實(shí)中憲法的監(jiān)督實(shí)施還很不完善,需要對(duì)具體的監(jiān)督實(shí)施主體、監(jiān)督形式以及相關(guān)程序等作出明確,通過健全的監(jiān)督制度確保相關(guān)政策受到有效監(jiān)督,使不平等的涉農(nóng)政策能夠得到及時(shí)糾正。三是要推進(jìn)合憲性審查。為了維護(hù)憲法的最高權(quán)威,西方一些發(fā)達(dá)國家如美國、英國都確立了違憲審查制度,規(guī)定了違憲無效的基本準(zhǔn)則。我國憲法第五條也有“任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的規(guī)定,這意味著各級(jí)政府制定的政策包括公共服務(wù)政策也要受到憲法和法律的約束。2018年我國憲法修改,對(duì)加強(qiáng)立法中的合憲性審查作出重要制度安排。依法治國首先是要依憲治國,為了保證憲法賦予農(nóng)民的平等權(quán)的落實(shí)落地,我們應(yīng)該推進(jìn)合憲性審查工作,對(duì)各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)公共服務(wù)政策進(jìn)行必要的審查,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違反憲法、侵犯農(nóng)民權(quán)益的不法行為。必要時(shí)應(yīng)允許農(nóng)民或其他組織就侵犯農(nóng)民平等權(quán)的政策制度向法院提起訴訟,以確保憲法的規(guī)定落到實(shí)處。

(二)要強(qiáng)化政府完善農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任

基本公共服務(wù)屬于純公共物品范疇,是各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。改進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)的差距與不足,需要完善舉措壓實(shí)政府的主體責(zé)任。一是要明晰各級(jí)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的責(zé)任與邊界。中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱,造成了不同層級(jí)政府間公共服務(wù)的責(zé)任與供給能力的失衡,制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給。為此,必須按照事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則,劃定各級(jí)政府公共服務(wù)的邊界,強(qiáng)化各級(jí)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上的職責(zé)。凡是惠及全國的重大公共服務(wù)項(xiàng)目,如重大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等由中央政府承擔(dān)責(zé)任,對(duì)于只惠及地方的地方性農(nóng)村公共服務(wù),由地方政府提供。共同受益的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)應(yīng)由共同受益地方的上級(jí)政府擔(dān)責(zé)或受益各方政府共同承擔(dān)責(zé)任。二是要深化現(xiàn)行財(cái)政體制的改革。為確保農(nóng)村基本公共服務(wù)有可靠的公共財(cái)政提供支持,建議在現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算支出中明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)的支出比例,以剛性的財(cái)政政策引導(dǎo)財(cái)政資金流向,推動(dòng)公共財(cái)政支出向農(nóng)村基本公共服務(wù)傾斜,帶動(dòng)公共資源配置逐步偏向農(nóng)村,以促進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的均衡配置,彌補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)的短板。三是要對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化。各地要根據(jù)2018年中辦和國辦出臺(tái)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求,有針對(duì)性地圍繞目前農(nóng)村在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的突出問題,制定農(nóng)村基本公共服務(wù)量化標(biāo)準(zhǔn),并以此作為年底考核基層政府和相關(guān)部門的依據(jù),通過考核指揮棒壓實(shí)政府和職能部門的主體責(zé)任。

(三)要構(gòu)建農(nóng)村基本公共服務(wù)民意測(cè)評(píng)需求征集機(jī)制

公共服務(wù)涉及供給和需求兩方面,基本公共服務(wù)供給要有針對(duì)性和有效性,服務(wù)的供給方就必須準(zhǔn)確把握需求方的服務(wù)需求,否則就可能因?yàn)楣┬璨粚?duì)稱,產(chǎn)生一些無效的服務(wù)供給,導(dǎo)致供給不足或供給過剩,既滿足不了群眾的需求,也會(huì)造成有限公共資源浪費(fèi)。具體到農(nóng)村,要確保農(nóng)民群眾的基本公共服務(wù)供需匹配,就必須深入了解農(nóng)民群眾在這方面的需求種類、數(shù)量、結(jié)構(gòu)及功能上的要求。但由于農(nóng)民能力素質(zhì)相對(duì)欠缺,更由于農(nóng)民缺乏自組織性,不善于表達(dá)自身主張和權(quán)利,加之作為村民利益代表的村級(jí)組織“兩委”負(fù)責(zé)人又因?yàn)榻巧e(cuò)位(24)付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地補(bǔ)償?shù)目疾靃J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(03):154—163.,很難完全站在農(nóng)民利益角度考慮問題,這就使得農(nóng)民在公共服務(wù)需求方面難以有效表達(dá)自身愿望,由此導(dǎo)致了供需雙方信息的不對(duì)稱和農(nóng)村急需的公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)有效供給。(25)任勤.完善和創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制與決策機(jī)制[J].福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版),2007(09):29—32.為此,一是要構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)全過程民意測(cè)評(píng)機(jī)制。從項(xiàng)目選擇、立項(xiàng)、實(shí)施等全過程實(shí)行村民民主評(píng)議、民主決策、民主監(jiān)督,這樣可以讓服務(wù)供給方較為全面地了解農(nóng)民公共服務(wù)需求的種類、數(shù)量、需求的緩急程度等,同時(shí)還可以將農(nóng)民的這種需求借助一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策的參考。二是要依托現(xiàn)代大數(shù)據(jù)及時(shí)把握農(nóng)村公共服務(wù)需求。隨著現(xiàn)代數(shù)字治理技術(shù)和治理網(wǎng)格化的推廣,農(nóng)村中的各類問題和公共服務(wù)需求都可以依托相關(guān)網(wǎng)格、平臺(tái)收集匯總,通過這些大數(shù)據(jù)我們也可以很便捷地把握公共需求信息,并有針對(duì)性地提供公共服務(wù)。三是要發(fā)揮好各級(jí)人大代表和政協(xié)委員的傳導(dǎo)監(jiān)督作用。鼓勵(lì)支持人大代表、政協(xié)委員特別是來自農(nóng)村的人大代表和農(nóng)村界別的政協(xié)委員通過人大、政協(xié)的渠道反映農(nóng)村公共服務(wù)需求,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)問題的監(jiān)督。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需雙方的有效對(duì)接,避免重復(fù)供給導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi),避免“費(fèi)力不討好”引發(fā)的政府與群眾的矛盾,把農(nóng)民要辦的事真正辦好是很有必要的。

(四) 要推動(dòng)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體多元化

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同,要更好地完善農(nóng)村基本公共服務(wù),也要推動(dòng)多元主體的共同參與。為此,要通過運(yùn)用市場(chǎng)化形式,鼓勵(lì)和推動(dòng)政府以外的企業(yè)、第三部門等多元主體共同參與農(nóng)村公共服務(wù)供給,構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦與民營并重的多維供給格局。一是要適應(yīng)新變化構(gòu)筑新共識(shí)。農(nóng)村基層公共服務(wù)點(diǎn)多面廣,要改變將一切公共服務(wù)寄托于政府供給的思維定勢(shì),樹立政府可以向社會(huì)購買公共服務(wù),社會(huì)的公共服務(wù)需求方也可以由政府通過市場(chǎng)化的方式來滿足的新共識(shí)。二是要根據(jù)需求的緊迫程度,梳理制定農(nóng)村公共服務(wù)供需指南,并出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本參與公共產(chǎn)品供給的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等舉措,通過市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,吸引社會(huì)力量共同參與農(nóng)村公共服務(wù)供給,以逐步構(gòu)建有序競(jìng)爭(zhēng)和多元參與的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給格局。三是要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)的品質(zhì)和效率的快速提升,一方面,可以在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大的教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等領(lǐng)域探索集團(tuán)化的運(yùn)作模式,即通過名校、名院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)牽頭,分行業(yè)、領(lǐng)域組建城鄉(xiāng)一體聯(lián)動(dòng)的教育集團(tuán)、醫(yī)療集團(tuán)、康養(yǎng)集團(tuán)等公共服務(wù)共同體,借助行業(yè)龍頭的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理經(jīng)驗(yàn)來引領(lǐng)和提升農(nóng)村相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)水平。另一方面,可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式,將城市優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源通過互聯(lián)網(wǎng)延伸、輻射到農(nóng)村相關(guān)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),以優(yōu)促差,使農(nóng)村群眾足不出村就能享受到相關(guān)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。此外,從國家層面上還可探索將一些國家級(jí)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源投放到全國各區(qū)域中心,然后通過這些優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)區(qū)域中心的輻射及人才的傳、幫、帶作用,快速實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)由城市向農(nóng)村延伸,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的普及普惠。

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