李會勛 趙美玉

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，青島 266590）

2019 年，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）為行政協(xié)議接下來的研究提供了依據(jù)。首先，作為一種特殊的行政行為，行政協(xié)議是以私法方式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的新型行政管理方式[1]89-90。其具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協(xié)議履行中因?yàn)椤肮鎯?yōu)先”的原則，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)①行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在行政合同中所享有的較行政相對人優(yōu)先的權(quán)利的統(tǒng)稱：如依法選擇合同相對方的權(quán)利、對合同履行的指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)、單方面變更和解除合同的權(quán)利、制裁權(quán)。，法釋〔2019〕17 號第十六條規(guī)定②《行政協(xié)議司法解釋》第十六條第一款規(guī)定，在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。，在嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益時，行政機(jī)關(guān)具有單方變更、解除合同的權(quán)力。但直到今天司法解釋都未對單方變更解除權(quán)的行使提供具體指導(dǎo)，導(dǎo)致單方變更解除權(quán)行使規(guī)則不明。本文依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范、判例探討行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的行使規(guī)則，以發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中存在的問題，并給出相應(yīng)建議。

一、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的基本理念

基于行政協(xié)議的特點(diǎn)，為解決協(xié)議履行過程中出現(xiàn)的突發(fā)情況而設(shè)立行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)。行政機(jī)關(guān)根據(jù)履行行政協(xié)議過程中出現(xiàn)的不可預(yù)見性因素，平衡公私利益，兼顧契約精神行使單方變更解除行政協(xié)議的權(quán)力。

（一） 公共利益優(yōu)先

行政法的目的之一就是追求公共利益，公共利益優(yōu)先也是行政法成為部門法的基礎(chǔ)[2]。行政協(xié)議體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對社會治理方式的改變，以實(shí)現(xiàn)其行政管理與公共服務(wù)的目的。另外，行政協(xié)議具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協(xié)議履行中因?yàn)椤肮鎯?yōu)先”的原則，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)[3]。為了維護(hù)公共利益，才賦予行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)，若沒有公共利益，行政協(xié)議也就同民事合同無異。實(shí)踐中，法院判決行政機(jī)關(guān)行使變更解除權(quán)也依據(jù)公共利益優(yōu)先的原則[4]。例如，在天津市濱海新區(qū)土地發(fā)展中心與北京市信達(dá)實(shí)業(yè)總公司合同糾紛一案中①天津市濱海新區(qū)土地發(fā)展中心與北京市信達(dá)實(shí)業(yè)公司合同糾紛案，參見最高人民法院（2021）最高法民申2621 號民事裁定書。，土地儲備機(jī)構(gòu)為落實(shí)濱海新區(qū)總體規(guī)劃將案涉土地收儲，法院均認(rèn)為土地儲備機(jī)構(gòu)單方解除行政協(xié)議是為了維護(hù)公共利益。在江西吉鑫實(shí)業(yè)有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛一案中②江西吉鑫實(shí)業(yè)有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛案，參見最高人民法院（2021）最高法民申6458 號民事裁定書。，江西省人民政府對鷹潭港總體規(guī)劃改變了案涉土地的原規(guī)劃用途，法院認(rèn)定政府為維護(hù)公共利益，單方解除協(xié)議的行為合法。在劉樹清與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府一案中③劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申4590 號行政裁定書。，最高人民法院認(rèn)為，在公私利益發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先維護(hù)公共利益，碧江區(qū)政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協(xié)議是合法的。以上幾個案例充分反映了法院審理案件也會充分考慮公共利益優(yōu)先。

（二） 公私利益的平衡

行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)不但要優(yōu)先公共利益，而且要做到平衡公私利益，兼顧公共利益的同時也要考慮到私人利益，做到公私利益的平衡。法釋〔2019〕17 號第十六條規(guī)定了，因維護(hù)公共利益給私人利益造成損害的，應(yīng)給予相對人一定的補(bǔ)償或賠償。在司法實(shí)踐中，法院也會主張補(bǔ)償、賠償相對人合理的直接損失。在劉從吉與貴州省盤州市人民政府案④劉從吉訴貴州省盤州市人民政府履行補(bǔ)償安置協(xié)議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7798 號行政裁定書。、劉祥進(jìn)與貴州省盤州市人民政府、案⑤劉祥進(jìn)訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7813 號行政裁定書。與邱學(xué)禮與貴州省盤州市人民政府案里⑥邱學(xué)禮訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7796 號行政裁定書。，在協(xié)議履行過程中，約定劃為宅基地的土地被收歸國有，因國有土地依法不得建設(shè)宅基地，所以協(xié)議約定內(nèi)容不能繼續(xù)履行。法院認(rèn)為，盤州市政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議變更后的安置方式對劉祥進(jìn)及劉從吉進(jìn)行補(bǔ)償。在楊興鵬一案中⑦楊興鵬訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府港溝街道辦事處單方解除拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議案，參見山東省濟(jì)南市中級人民法院（2021）魯01 行終300 號行政判決書。，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議，屬對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障協(xié)議相對人的合法權(quán)益，給私人利益造成損害的，應(yīng)給予相對人一定的補(bǔ)償或賠償。在宋天亮一案中⑧宋天亮訴濟(jì)寧市任城區(qū)人民政府南張街道辦事處、濟(jì)寧華信房屋征收服務(wù)有限公司行政征收案，參見山東省高級人民法院（2019）魯行申935 號行政裁定書。，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)解除協(xié)議合法，行政機(jī)關(guān)是正當(dāng)?shù)男惺箖?yōu)益權(quán)，只需公平執(zhí)行補(bǔ)償政策，不再額外賠償相對人。可見，在行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的行為并無不當(dāng)時，不再額外支付補(bǔ)償、賠償費(fèi)，這也是遵守公私利益平衡原則的表現(xiàn)。

（三） 嚴(yán)守契約精神

行政協(xié)議具有合意性特征，是一種特殊的契約。2019 年國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定了各級政府及部門與行政相對人訂立各類合同不能以政府換屆等為由的違約或者毀約⑨《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十一條規(guī)定，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。，這個規(guī)定將嚴(yán)守契約原則的范圍擴(kuò)大到了政府訂立的各類合同。法釋〔2019〕17 號中關(guān)于政府履行約定行為的監(jiān)督機(jī)制也體現(xiàn)了契約嚴(yán)守原則。在司法實(shí)踐中，嚴(yán)守契約原則也多次體現(xiàn)。例如，在綠化鄉(xiāng)追夢養(yǎng)殖場與黔西縣人民政府鄉(xiāng)政府一案中⑩黔西縣綠化鄉(xiāng)追夢養(yǎng)殖場與貴州省黔西縣人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見最高人民法院（2018）最高法行申9005 號行政裁定書。大英縣永佳公司與大英縣人民政府行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申195 號行政裁定書。，最高人民法院認(rèn)為，在行政協(xié)議的成立和生效等問題上可參照適用合同的規(guī)范，協(xié)議自簽訂之日起生效，雙方應(yīng)共同遵守。在大英縣永佳公司一案中，最高人民法院認(rèn)為，行政協(xié)議具有協(xié)商一致的特點(diǎn)，近似于民事合同，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循民事合同誠實(shí)信用、依約履責(zé)等原則。要嚴(yán)守契約精神，不得任意行使解除權(quán)[5]。

二、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的多維考察

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)新型行政管理的方式之一。理論界與實(shí)務(wù)界都在積極對行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的行使進(jìn)行研究，不僅通過法律文本制定的方式，還進(jìn)行了司法實(shí)踐探索。

（一） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的法律文本考察

我國缺少對行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的專門法律制度，但是經(jīng)過規(guī)范梳理法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)我國對行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)定散見在法律、司法解釋、法規(guī)、規(guī)章中。法釋〔2019〕17 號規(guī)定，在國家利益或公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害時，可行使單方變更解除權(quán)。除此司法解釋，對單方變更解除權(quán)的規(guī)定還存在于立法中。比如在法律方面，《土地管理法》就明確了解除國有土地使用權(quán)合同需要在舊城區(qū)改建等公共利益需要的情況下①參見《土地管理法》第五十八條。進(jìn)行?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》列舉了一系列條件以限制權(quán)力行使②參見《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十一條。。在部門規(guī)章方面，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確為了公共利益③參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十六條。，行政機(jī)關(guān)可以要求協(xié)議外的服務(wù)與產(chǎn)品，也肯定了行政機(jī)關(guān)單方變更特許經(jīng)營協(xié)議的權(quán)力。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也規(guī)定了在公共利益需要的情況下，行政機(jī)關(guān)可以向企業(yè)發(fā)出特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容之外的公益性指令。地方政府規(guī)章方面，各地政府都在積極推進(jìn)，如《山東省行政程序規(guī)定》第一百零五條也明確了行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)。另外，通過對各個法律規(guī)范的梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，雖然各地都對行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)有了一定的規(guī)定，但是規(guī)定還存在一定的問題。首先各個規(guī)范層級較低，且不統(tǒng)一，內(nèi)容大都存在一定的重復(fù)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。其次各規(guī)定大多都停留在實(shí)體規(guī)范，都是為了保護(hù)公共利益不受損失，給予行政相對人一定補(bǔ)償賠償?shù)?，但是未曾考慮程序規(guī)范不足也會導(dǎo)致一定的問題。再次，都規(guī)定了為公共利益可以行使單方變更解除權(quán)，但是都并未對公共利益有一個明確的界定，在之后的司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往把握不好公共利益的程度。最后，各法律中對相對人的補(bǔ)償賠償標(biāo)準(zhǔn)沒有具體說明，只是籠統(tǒng)的規(guī)定。

（二） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的實(shí)證考察

以 “行政協(xié)議”“單方變更解除權(quán)”為限定條件檢索中國裁判文書網(wǎng)，截至2022 年12 月6 日共得到判決書167 份，其中126 份為判決書，41 份為裁定書。案件結(jié)案數(shù)逐年上升，2016 年為2 件，2017年為11 件，2018 年為30 件，2019 年上升到51 件，2020 年增加到63 件。案件大多都經(jīng)過了中院、高院審理，上訴率比較高，案件的審結(jié)時間較久，爭議的解決比較困難。其中，有102 件涉及公共利益這個關(guān)鍵詞，可見在行政協(xié)議的單方變更解除中，絕大多數(shù)都是以侵害公共利益為由。有70 件案件涉及補(bǔ)救措施，29 件案件涉及賠償損失，由此說明在此類案件侵犯行政相對人利益時會采取補(bǔ)救賠償措施。程序合法的案件只有16 件，因此亟須規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的程序。

在以上案例中，行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的事由有兩種：一是基于公共利益或行政管理目的，主要表現(xiàn)形式為土地政策調(diào)整，項(xiàng)目重新規(guī)劃。例如，在長峰加油站與江安縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理局一案中④江安縣長峰加油站訴江安縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)和城鎮(zhèn)管理局國有土地上房屋征收行政協(xié)議案，參見四川省宜賓市中級人民法院（2021）川15 行終52 號行政判決書。，因規(guī)劃調(diào)整需要拆遷，江安縣人民政府按照總體規(guī)劃作出了單方變更解除的行為。二是基于法律政策調(diào)整。在劉全福一案中⑤劉全福訴濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會履行土地出讓協(xié)議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申5229 號行政裁定書。，因國務(wù)院下發(fā)緊急通知文件而使土地未能及時辦理審批，最終導(dǎo)致未按約定時間開工建設(shè)。因此對于行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)，法院的裁判類型有三種，一是基于民事合同規(guī)范，法院認(rèn)為，雙方當(dāng)事人基于意思表示一致而協(xié)商簽訂行政協(xié)議，在出現(xiàn)糾紛時，可以依據(jù)民事合同的規(guī)定處理⑥湖北草本工房飲料有限公司訴荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會行政協(xié)議糾紛案，參見最高人民法（2017）最高法行申3564 號行政裁定書。。在星華公司一案中⑦星華公司訴文昌市政府不履行國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議案，參見海南省高級人民法院（2016）瓊行終442 號行政判決書。，因法律政策調(diào)整，土地價格發(fā)生了巨大改變，征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨之發(fā)生變化，法院基于情勢變更支持了行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的主張。二是基于行政優(yōu)益權(quán)，法院認(rèn)為行政協(xié)議具有雙重屬性，為維護(hù)公共利益，行政機(jī)關(guān)可以依法直接行使單方變更解除權(quán)①張照訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7752 號行政裁定書。。在興國公司一案中②興國公司訴夏河縣政府解除行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申9916 號行政裁定書。，政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共利益解除水電開發(fā)的協(xié)議，最高人民法院最終認(rèn)定政府解除協(xié)議的行為合法。三是非因行政優(yōu)益權(quán)，在行政協(xié)議沒有約定且雙方無法協(xié)商一致，既不能基于民事規(guī)定又不能基于優(yōu)益權(quán)來行使權(quán)力，但又有其他正當(dāng)理由需要變更解除行政協(xié)議，也就是存在相對人欺詐、脅迫等這種極個別情況下，可以賦予行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的權(quán)力③唐仕國訴貴州省關(guān)嶺布依族苗族自治縣人民政府履行房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見最高人民法院（2018）最高法行申8980 號行政裁定書。。在李衛(wèi)宇一案中④李衛(wèi)宇訴永州市零陵區(qū)國土資源局撤銷征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見永州市中級人民法院（2014）永中法林行終字第9 號行政判決書。，因行政機(jī)關(guān)工作人員舞弊，訂立的合同具有虛假屬性，因此行政機(jī)關(guān)可以行使解除權(quán)。

三、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使中存在的問題

通過分析法律文本以及實(shí)踐案例，暴露出單方變更解除權(quán)行使中存在的問題，這些問題主要集中在單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰、程序適用不規(guī)范、賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、與民事合同區(qū)分不明確等方面。

（一） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰

公共利益具有抽象性的特點(diǎn)，在行使單方變更解除權(quán)時，往往會對公共利益的程度把握不清晰，公共利益會與個人利益產(chǎn)生沖突和矛盾，需要行政機(jī)關(guān)對雙方利益進(jìn)行平衡。法釋〔2019〕17 號第十六條規(guī)定了行使單方變更解除權(quán)必須是可能對公共利益造成一定程度的損害，并非損害公共利益就可以行使單方變更解除權(quán)，要綜合考慮公共利益與個人利益的受損程度。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往過分重視公共利益而忽視個人利益。例如，在宋阿霞與保山市隆陽區(qū)青華街道辦事處一案中⑤宋阿霞訴保山市隆陽區(qū)青華街道辦事處履行行政協(xié)議案，參見云南省保山市中級人民法院（2019）云05 行終105 號行政判決書。，行政機(jī)關(guān)部分變更了協(xié)議的內(nèi)容，將多認(rèn)定的面積在征收房屋面積中扣除，因行政機(jī)關(guān)在征收補(bǔ)償工作中出現(xiàn)了失誤，為了維護(hù)公共利益，而在行政相對人沒有過錯的情況下變更行政協(xié)議，并沒有考慮行政相對人的個人利益。甚至行政機(jī)關(guān)違法行政的后果要相對人承擔(dān)，如在唐仕國一案中⑥郭寶林訴遷西縣房屋征收中心、遷西縣舊城鄉(xiāng)人民政府單方變更行政協(xié)議案，參見河北省高級人民法院（2021）冀02 行終113 號行政判決書。，因行政機(jī)關(guān)認(rèn)定錯誤房屋性質(zhì)而致相對人獲得更多的拆遷款，而行政機(jī)關(guān)以此危害公共利益為由變更行政協(xié)議。又如在徐川英與廬山市房屋征收與補(bǔ)償辦公室一案中⑦九江市天主教愛國會訴九江市國土資源局潯陽區(qū)分局行政確認(rèn)糾紛案，參見江西省九江市中級人民法院（2018）贛04 行終110 號行政判決書。，行政機(jī)關(guān)對徐川英涉案房屋面積測量過程中存在重大差錯，該差錯導(dǎo)致過多的補(bǔ)償費(fèi)用支出，法院支持了行政機(jī)關(guān)以補(bǔ)償數(shù)額超過預(yù)算為由變更行政協(xié)議的行為。而在何興全一案中⑧何興全訴貴州貴安新區(qū)馬場鎮(zhèn)人民政府履行行政協(xié)議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申14511 號行政裁定書。，鎮(zhèn)政府因安置費(fèi)計算錯誤而解除行政協(xié)議。法院認(rèn)為，行使行政優(yōu)益權(quán)（行政變更解除權(quán)）應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共利益為目的，鎮(zhèn)政府單方解除行政協(xié)議的行為是濫用了變更解除權(quán)，最終否定了行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的行為。行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)不清晰會導(dǎo)致濫用單方變更解除權(quán)，損害行政相對人的利益。

（二） 行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議的程序適用不規(guī)范

我國法律重實(shí)體輕程序，對于行政機(jī)關(guān)的變更解除權(quán)，并沒有規(guī)范的程序。行政機(jī)關(guān)要遵守程序正義原則，程序正義是制約行政權(quán)力的有效手段，在一定程度上約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，保障相對人的利益，但實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的程序適用大都不規(guī)范。例如，在丁淼一案中⑨丁淼訴懷化市征收安置辦公室房屋征收安置資格行政確認(rèn)案，參見湖南省懷化市中級人民法院（2021）湘12 行終10 號行政判決書。，政府與丁淼等人簽訂了協(xié)議之后又取消了丁淼、丁人黨等人拆遷安置資格。法院認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)（行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)）的行使應(yīng)限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，政府取消安置資格的決定僅告知了丁人黨一人?！案嬷毙袨槭且环N程序上的行為，政府單方變更解除行政協(xié)議不符合程序要求。在陳張赤一案中①陳張赤訴正安縣人民政府撤銷行政協(xié)議案，參見貴州省高級人民法院（2020）黔行終407 號行政判決書。，鎮(zhèn)政府撤銷行政協(xié)議并沒有提前告知陳張赤也未曾聽取陳張赤的意見與陳述，法院認(rèn)定鎮(zhèn)政府解除協(xié)議的程序違法。由于我國沒有對單方變更解除權(quán)行使程序進(jìn)行統(tǒng)一的法律規(guī)范，各法院同案不同判現(xiàn)象時有發(fā)生。在鴻遠(yuǎn)君子蘭汽車配件有限公司與長春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會及長春市審計局行政協(xié)議一案中②長春市鴻遠(yuǎn)君子蘭汽車配件有限公司訴長春凈月高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會及長春市審計局行政協(xié)議案，參見吉林省高級人民法院（2018）吉行終120 號行政判決書。，法院認(rèn)定程序合法，理由是無相關(guān)法律規(guī)定單方變更解除權(quán)的行使程序，導(dǎo)致相對人喪失了程序救濟(jì)途徑。然而在另一政府解除特許經(jīng)營協(xié)議一案中，因未履行告知程序，法院由此判定程序違法。同類案件有著不同的判決結(jié)果，程序的不規(guī)范適用導(dǎo)致了司法裁判的混亂。

（三） 行政機(jī)關(guān)單方解除行政協(xié)議的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確

法釋〔2019〕17 號中規(guī)定了變更解除行政協(xié)議給行政相對人造成損失的，應(yīng)給予行政相對人一定的賠償或補(bǔ)償③《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16 條規(guī)定，在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。。但是并未明確說明參照什么標(biāo)準(zhǔn)，以及是否要對賠償和補(bǔ)償?shù)那闆r進(jìn)行區(qū)分，法院也沒有對賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有一個明確的規(guī)定。參照國家賠償標(biāo)準(zhǔn)對行政相對人的補(bǔ)償應(yīng)為直接損失范圍，而參照民事賠償標(biāo)準(zhǔn)對行政相對人的補(bǔ)償既包括實(shí)際損失還包括可得利益[6]180-181。在適用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，依據(jù)的不同將直接影響補(bǔ)償金額的確定，進(jìn)而影響行政相對人的利益。在劉樹清與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府一案中④被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。， 最高人民法院確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)變更行政協(xié)議行為的合法性，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)對劉樹清作出補(bǔ)償，但是卻沒有明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍。在沈陽萬儷達(dá)商貿(mào)有限公司與撫順市新?lián)釁^(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局一案中⑤劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申4590 號行政裁定書。，因原、被告雙方對協(xié)議解除后的相關(guān)補(bǔ)償事宜未達(dá)成一致意見，訴至法院。二審法院認(rèn)為，原審法院判決新?lián)嶙〗ň盅a(bǔ)償萬儷達(dá)公司燒烤車損失30 萬元沒有事實(shí)和法律依據(jù)，原審法院雖然判決新?lián)嶙〗ň謱θf利達(dá)公司進(jìn)行補(bǔ)償，但對于板式冷藏庫和美食街亮化工程的部分以及彩鋼房廁所剩余的設(shè)備和設(shè)施未予考慮不妥。可見，由于沒有一個統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在單方解除行政協(xié)議后因補(bǔ)償賠償數(shù)額與行政相對人不能達(dá)成一致意見，各方都更傾向于自己的利益。并且法院在判決時由于沒有一個明確的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加了司法審查的難度。法院自由裁量權(quán)相對較大，不能充分維護(hù)行政相對人的利益，往往還會造成同案不同判的現(xiàn)象。

（四） 與民事合同的變更解除區(qū)分不明確

行政協(xié)議的簽訂是以合同關(guān)系為基礎(chǔ)的，是雙方當(dāng)事人意思表示一致的結(jié)果，在行政協(xié)議領(lǐng)域也適用民事合同的規(guī)定，這一點(diǎn)在法釋〔2019〕17 號也有所體現(xiàn)。因此，行政機(jī)關(guān)變更解除行政協(xié)議的依據(jù)可以是行政優(yōu)益權(quán)也可以是民事法律規(guī)范。然而，法律規(guī)范尚未對兩者進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)運(yùn)用上發(fā)生混亂。

1. 民事合同法定解除。法定解除發(fā)生在合同目的無法實(shí)現(xiàn)時，即根本違約或不可抗力發(fā)生時。在協(xié)議履行期間，因違約或不可抗力致使行政協(xié)議無法履行，行政機(jī)關(guān)基于優(yōu)益權(quán)還是基于民事合同法定解除制度行使單方變更解除權(quán)，這一點(diǎn)在法律中未明確規(guī)定。在實(shí)踐中也會產(chǎn)生類似情況模糊處理的問題。例如，在千秋家業(yè)房地產(chǎn)公司與平鄉(xiāng)縣人民政府一案中⑥沈陽萬儷達(dá)商貿(mào)有限公司訴撫順市新?lián)釁^(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局解除行政協(xié)議案，參見遼寧省撫順市中級人民法院（2020）遼04 行終84 號行政判決書。，千秋家業(yè)公司挪用預(yù)售房款致使工程停工，代表人和實(shí)際控制人都被采取強(qiáng)制措施，千秋家業(yè)公司無法實(shí)際履行協(xié)議，鑒于此，平鄉(xiāng)縣政府依據(jù)《中華人民共和國合同法》（失效）解除了與千秋家業(yè)公司的行政協(xié)議。一審、二審法院認(rèn)為千秋家業(yè)公司無法實(shí)際履行行政協(xié)議，政府行使權(quán)力是為公共利益和行政管理的目標(biāo)。法院與行政機(jī)關(guān)對單方解除行政協(xié)議的行為依據(jù)不同。而在草本工房飲料公司與荊州管理委員會一案中①河北千秋家業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴平鄉(xiāng)縣人民政府行政協(xié)議案，參見河北省高級人民法院（2020）冀行終230 號行政判決書。，飲料公司的行為已經(jīng)滿足合同法定解除的構(gòu)成要件，但一審、二審裁判還是依據(jù)了行政優(yōu)益權(quán)。在這種情況下，依據(jù)哪種規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在法律中有所體現(xiàn)，厘清法律適用順序，才不至于在實(shí)踐中發(fā)生模糊處理的情況。

2. 情勢變更?！睹穹ǖ洹肺灏偃龡l中規(guī)定了在情勢變更條件下民事合同的變更解除權(quán)，在發(fā)生不可預(yù)見的重大情勢變化而使一方當(dāng)事人遭遇明顯不公時，可以變更或解除合同 。因行政協(xié)議的雙重屬性，情勢變更也廣泛運(yùn)用到公法領(lǐng)域。因此，在行政協(xié)議領(lǐng)域，情勢變更也成了行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的因素，在星華公司一案中②湖北草本工房飲料有限公司與荊州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會行政協(xié)議糾紛案，參見最高人民法院（2017）最高法行申3564 號行政裁定書。，因土地政策調(diào)整，土地市場價格發(fā)生巨大變化，繼續(xù)履行協(xié)議不利于相對人利益的保護(hù)，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)依據(jù)情勢變更解除協(xié)議的合法性。事實(shí)上，我國現(xiàn)有法律還未對行政優(yōu)益權(quán)與情勢變更進(jìn)行區(qū)分，在實(shí)踐中也經(jīng)常發(fā)生兩者的混用的情形。如在楊興鵬一案中③星華公司訴文昌市政府不履行國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議案，參見海南省高級人民法院（2016）瓊行終442 號行政判決書。，一審法院依據(jù)優(yōu)益權(quán)審理此案，而二審法院卻認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是依據(jù)情勢變更解除案涉協(xié)議。在張銀輝與大悟縣政府一案中④楊興鵬訴濟(jì)南市歷城區(qū)政府港溝街道辦事處單方解除協(xié)議案，參見濟(jì)南市中級人民法院（2021）魯 01 行終300 號行政判決書。，張銀輝與大悟縣政府簽訂了征收安置補(bǔ)償協(xié)議，因建設(shè)高鐵經(jīng)濟(jì)區(qū)，政府無法給予張銀輝協(xié)議約定的宅基地。法院認(rèn)為，本案是因情勢變更而變更解除行政協(xié)議，由政府補(bǔ)償相對人的損失。若雙方不能就補(bǔ)償協(xié)商一致，為維護(hù)公共利益，政府可以基于優(yōu)益權(quán)變更解除協(xié)議。由上述案件可知，由于實(shí)踐中沒有對情勢變更與優(yōu)益權(quán)進(jìn)行區(qū)分，法院在已經(jīng)認(rèn)定情勢變更的情況下又指出可以基于優(yōu)益權(quán)變更解除協(xié)議，發(fā)生了兩者適用上的混同。

四、行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)范路徑

欲矯正實(shí)踐中存在的以上問題，須明晰變更解除行政協(xié)議的依據(jù)、規(guī)范權(quán)力行使程序、明確補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分單方變更解除權(quán)與民事變更解除。

（一） 明晰單方變更解除行政協(xié)議的依據(jù)

合理確定公共利益。公共利益是一切行政行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，單方變更解除權(quán)行使條件的中心問題是在于是否是基于公共利益的需要。在行政協(xié)議的履行中，利益沖突是最普遍的問題，在行政相對人個人利益與公共利益相抵觸時，就會發(fā)生利益沖突。公共利益的抽象模糊性決定了其在司法實(shí)踐中的認(rèn)定存在困難，而公共利益的確定影響著行政機(jī)關(guān)作出單方變更解除行政協(xié)議的行為，因此需要對公共利益作出合理解釋。首先，在立法階段就要對公共利益進(jìn)行精準(zhǔn)分類，在解釋公共利益基本概念的基礎(chǔ)上，對公共資源、公益事業(yè)等方面常見的公共利益進(jìn)行具體化列舉，將不屬于公共利益范疇的事項(xiàng)排除列舉，這樣更便于行政主體、司法機(jī)關(guān)、行政相對人準(zhǔn)確靈活把握公共利益。其次，限縮公共利益解釋。最高人民法院明確了增加財政支出的情形不屬于公共利益受損，關(guān)嶺一案中，法院認(rèn)定房屋面積認(rèn)定錯誤導(dǎo)致財政支出增加非公共利益受損的情形。長峰加油站一案中，簽訂的兩份協(xié)議存在不同，最后一份協(xié)議是雙方約定的結(jié)果，政府以增加財政支出損害公共利益為由解除協(xié)議并未得到法院支持。再次，要確定維護(hù)的公共利益是否為訂立協(xié)議之初所追求之利益，將損害之公共利益若非協(xié)議之初所追求之利益，則不作為解除協(xié)議行為的依據(jù)。在李澤元一案中⑤張銀輝訴大悟縣人民政府不履行房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議案，參見湖北省高級人民法院（2020）鄂行終95 號行政判決書。，協(xié)議最初的公共服務(wù)目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，并不存在危害公共利益的情形。最后，協(xié)議履行過程中，因工作人員失誤導(dǎo)致公共利益受損不能作為解除協(xié)議的依據(jù)。在車懷強(qiáng)一案中⑥李澤元訴雙柏縣政府解除行政協(xié)議案，參見云南省高級人民法院（2020）云行終317 號行政判決書。，因工作人員失誤導(dǎo)致彌補(bǔ)措施出現(xiàn)錯誤，并未保障公共利益，法院否定了行政機(jī)關(guān)變更協(xié)議的決定。

引入比例原則。比例原則是為行政自由裁量權(quán)存在，行政協(xié)議的合意性特征降低了公權(quán)力機(jī)關(guān)的高權(quán)性，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)又在一定程度上具有高權(quán)色彩[7]。在上文中提到的草本工房飲料公司一案中，最高院就認(rèn)為必須嚴(yán)格規(guī)范單方變更解除權(quán)的行使，比例原則方面的規(guī)范就是其中之一。1958 年德國聯(lián)邦憲法法院在對藥房案的判決中形成了傳統(tǒng)的“三階”比例原則，即適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則[8]。適當(dāng)性原則是指行政機(jī)關(guān)采取的措施必須滿足行政目的，行政機(jī)關(guān)所采取的手段必須是為了實(shí)現(xiàn)行政目的[9]。在對適當(dāng)性的判斷是客觀的而不是主觀的，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合所處客觀環(huán)境以及社會經(jīng)驗(yàn)來判斷采取的手段是否滿足目的。在上文提到的關(guān)嶺一案中，法院認(rèn)為縣政府并未提交證據(jù)證明相對人已經(jīng)得到了公房福利，因而公共利益未受損，故縣政府的解除行為并未滿足適當(dāng)性原則要求，最終認(rèn)定征收補(bǔ)償協(xié)議合法。必要性原則是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政目的時要采取對相對人產(chǎn)生損害最小的措施，在多種方案、手段中選擇對行政相對人損害最小的一個實(shí)施[10]。均衡性原則又被稱作“法益相稱性原則”，是指行政機(jī)關(guān)在公私利益發(fā)生沖突時，要進(jìn)行利益衡量，保證單方變更解除行政協(xié)議的行為帶來的利益與損失。在采用必要性原則時，即便采取對相對人損害最小的措施，造成的損失也有可能大于維護(hù)的公共利益，因此需衡量公共利益與個人利益，最終公共利益要大于個人利益。三個原則相輔相成，從三個角度限制行政協(xié)議的單方變更解除，維持公共利益與個人利益的平衡，使行政協(xié)議保持相對穩(wěn)定。

（二） 規(guī)范單方解除行政協(xié)議的行使程序

為行政協(xié)議規(guī)范履行，保證行政相對人權(quán)益遭受侵害時能夠獲得救濟(jì)，也為維護(hù)政府公信力，不僅要規(guī)范單方解除行政協(xié)議實(shí)體條件，還需要規(guī)范單方解除行政協(xié)議的行政程序，在單方變更解除權(quán)行使時必須遵循正當(dāng)程序原則。程序的構(gòu)建必須是具體的，本文認(rèn)為要包含以下幾點(diǎn)：第一，協(xié)商。在變更解除行政協(xié)議前要與行政相對人就協(xié)議的新情況新變化重新達(dá)成一致意見，放棄原有行政協(xié)議、履行新的行政協(xié)議的行為。協(xié)商具有合意性，在行政協(xié)議面臨變更或解除的情形下，雙方在地位平等的基礎(chǔ)上重新協(xié)商達(dá)成一致意見，不僅在一定程度上保障了行政相對人的利益，而且能降低行政成本。第二，告知說明理由。告知是指行政機(jī)關(guān)在作出變更解除行政協(xié)議的行為時告知相對人，以便相對人能夠在第一時間尋求救濟(jì)與補(bǔ)償?shù)?，是判斷變更解除行為是否合法的重要依?jù)，也是正當(dāng)程序原則的體現(xiàn)。比如在特許經(jīng)營協(xié)議中，政府需向競標(biāo)失敗者告知說明競標(biāo)失敗理由，告知說明行政機(jī)關(guān)變更解除協(xié)議緣由，給予相對人一定補(bǔ)償及救濟(jì)途徑，保證相對人的程序性權(quán)利。也為后期進(jìn)入司法程序維護(hù)權(quán)益提供證據(jù)。對解除理由進(jìn)行說明，展示所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，便于相對人理解接受變更解除協(xié)議的行為。第三，聽取陳述與申辯。在行政機(jī)關(guān)行使變更解除權(quán)之前，相對人具有陳述利益損害申辯的權(quán)利，以期行政機(jī)關(guān)能夠合理判斷，給付說明。這一程序性權(quán)力能夠使行政機(jī)關(guān)的變更解除行為更具合理性，更容易被行政相對人接受。最后，聽證程序。聽證程序多存在于行政相對人人數(shù)眾多，涉及的利益重大時[11]。通過召開聽證會的方式，雙方就公共利益與個人利益進(jìn)行說明，對變更解除行政協(xié)議之后的補(bǔ)償、賠償事項(xiàng)進(jìn)行溝通。聽證程序一方面提供了一個平臺供行政相對人表達(dá)合理訴求，另一方面通過雙方充分交流表達(dá)意見使行政機(jī)關(guān)的決策更加科學(xué)、民主。

（三） 明確單方解除行政協(xié)議的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

個人利益與公共利益在行政協(xié)議中具有平衡性，當(dāng)為公共利益而變更解除行政協(xié)議時，個人利益受損，平衡兩方利益的天秤開始傾斜，此時需要給予相對人一定賠償或補(bǔ)償，保持天秤的動態(tài)平衡。法釋〔2019〕17 號中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)導(dǎo)致行政相對人利益受損，行政相對人有權(quán)請求對其損失進(jìn)行賠償。目前，賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，不能充分維護(hù)行政相對人的利益。根據(jù)我國理論與實(shí)務(wù)界爭議，本文認(rèn)為采用以下標(biāo)準(zhǔn)較為合適。

1. 明確賠償標(biāo)準(zhǔn)。《國家賠償法》中規(guī)定了賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要依據(jù)國民平均生活水平和國家的經(jīng)濟(jì)能力，通常僅限于行政相對人的直接損失，而不是全部損失?！蛾P(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》中根據(jù)行政賠償案件的特點(diǎn)，又結(jié)合民事法律規(guī)范中關(guān)于侵權(quán)的賠償規(guī)定，列舉了直接損失的范圍。法釋〔2019〕17 號第二十七條中規(guī)定了當(dāng)事人對數(shù)額有約定的按照約定，沒有約定的可以適用民事法律規(guī)范，不應(yīng)只適用國家賠償法的規(guī)定①車懷強(qiáng)訴重慶市南川區(qū)規(guī)劃和自然資源局變更協(xié)議案，參見重慶市中級人民法院（2020）渝03 行終39 號行政判決書。。以上法規(guī)都把賠償范圍限定在直接損失，不包括預(yù)期利益等間接損失。但實(shí)踐中，單方變更解除行政協(xié)議給行政相對人造成的間接損失往往大于直接損失。并且因基于對國家以及公權(quán)力機(jī)關(guān)的信任，相對人才簽訂行政協(xié)議，應(yīng)保護(hù)相對人的信賴?yán)??！睹穹ǖ洹肺灏侔耸臈l也規(guī)定了違約損失賠償數(shù)額應(yīng)包括合同履行后的可得利益①參見最高人民法院行政審判庭與《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》。。實(shí)踐中關(guān)于土地使用權(quán)方面的行政協(xié)議變更解除行為發(fā)生比較廣泛、爭議較大，有行政機(jī)關(guān)為開發(fā)利用土地甚至濫用單方變更解除權(quán)，因此類案件牽涉利益范圍較廣，單純適用以往的賠償制度不足以對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生威懾力，為更好地保護(hù)相對人利益，警示行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)行為，只有建立更為嚴(yán)格的賠償標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照民事賠償標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大賠償范圍，賠償行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議而導(dǎo)致的相對人的間接損失，既能維護(hù)行政相對人利益，又能防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。

2. 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償與賠償區(qū)別在于，補(bǔ)償是在行政機(jī)關(guān)行為合法的情形下，而賠償?shù)那疤崾切姓C(jī)關(guān)的行為違法，賠償帶有懲罰性色彩。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)與違約的賠償標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別，不能完全適用民事法律規(guī)范關(guān)于違約賠償?shù)囊?guī)定，相對人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分損失。但又考慮行政相對人基于信賴?yán)婧驼\信原則與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議，且預(yù)期利益不可能實(shí)現(xiàn)，若只按照國家賠償法補(bǔ)償相對人的直接損失有失公平。因此，綜合考慮相對人的出資以及預(yù)期合理收益，補(bǔ)償相對人的全部實(shí)際損失及部分可得收益。實(shí)際損失包括履約費(fèi)用、向他人支付的違約金及喪失的交易機(jī)會等。例如，在征收補(bǔ)償協(xié)議中，行政相對人基于信賴?yán)嫦嘈耪陌仓醚a(bǔ)償協(xié)議，之后政府單方變更協(xié)議中的安置條件，行政相對人因變更前的條件自愿騰退房屋，變更后的條件非相對人所愿，那么相對人就不會簽訂協(xié)議，此時政府的行為就侵犯了行政相對人對是否簽訂協(xié)議的選擇權(quán)?？傻檬找媸窃趨f(xié)議履行之后相對人可以得到的超過合同標(biāo)的本身履行價值的財產(chǎn)利益，也就是增值利益[12]。若可得收益已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)的所有條件，那么可以給予一定的補(bǔ)償。在超宇公司一案中②《民法典》第五百八十四條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，造成對方損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違約可能造成的損失。，房屋征收補(bǔ)償部門給予的補(bǔ)償就包括了房屋的估價、搬遷裝修停業(yè)損失、逾期補(bǔ)償利息、當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償文件中規(guī)定的搬遷獎勵等，該案補(bǔ)償了實(shí)際損失及可得利益。此外，要區(qū)別不同領(lǐng)域行政協(xié)議對應(yīng)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)危害公共利益的嚴(yán)重程度對應(yīng)不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對采礦權(quán)等國有資源重大領(lǐng)域的協(xié)議，相對人前期投入也較其他領(lǐng)域較多，應(yīng)與其他領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別對待。對行政相對人進(jìn)行合理補(bǔ)償而不是全額補(bǔ)償，既可以避免行政機(jī)關(guān)因補(bǔ)償過多而怠于行使單方變更解除權(quán)，又能更好地保護(hù)相對人的利益，實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡。

（四） 明確區(qū)分單方變更解除權(quán)與民事變更解除

在行政協(xié)議單方變更解除與民事變更解除適用上發(fā)生混同時，應(yīng)明確區(qū)分基于優(yōu)益權(quán)的行政機(jī)關(guān)單方變更解除與基于民事法定解除和情勢變更的民事變更解除，減少司法實(shí)踐中運(yùn)用混亂的現(xiàn)象。

1. 法定解除。行政協(xié)議單方變更解除與民事法律規(guī)范的法定解除存在以下兩點(diǎn)不同。首先是主體，基于優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)請求權(quán)主體只有行政機(jī)關(guān)，相對人不能作為請求權(quán)主體；而民事合同的法定解除權(quán)享有主體為雙方當(dāng)事人。其次是性質(zhì)，是兩者的本質(zhì)區(qū)別。基于優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)作為公權(quán)力，對應(yīng)著一定的責(zé)任；而民事合同是平等主體間簽訂的，對應(yīng)著權(quán)利與義務(wù)。合同目的不能實(shí)現(xiàn)是民事合同解除的核心，即當(dāng)事人根本違約和不可抗力。而基于行政優(yōu)益權(quán)的單方變更解除權(quán)必須是可能危害公共利益，此點(diǎn)在實(shí)踐中也有所體現(xiàn)。在宋天亮一案中，政府因房屋面積認(rèn)定錯誤將致公共利益受損而行使單方變更權(quán)，法院認(rèn)定其是基于優(yōu)益權(quán)而變更協(xié)議。在劉樹清一案中，政府同樣是為維護(hù)公共利益，防止環(huán)境遭受進(jìn)一步的破壞，維護(hù)城市形象而變更安置補(bǔ)償協(xié)議。在行政相對人根本違約或發(fā)生不可抗力的情況下同時可能造成損害公共利益結(jié)果時，本文認(rèn)為可優(yōu)先適用民事合同的規(guī)定。民事合同相對人的根本違約與不可抗力最終導(dǎo)致的是合同履行不能，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除使協(xié)議可以繼續(xù)履行，但與更重要的公共利益相比，私人利益要做出讓位，更傾向于行政機(jī)關(guān)的主觀判斷。并且民事合同目的不能實(shí)現(xiàn)時是遭遇了不可抗力和當(dāng)事人一方根本違約，可能損害的公共利益在合同目的范圍內(nèi)是特定的，而單方變更解除權(quán)可能損害的公共利益卻是不特定的。因此，在兩者適用上混同時，發(fā)揮行政協(xié)議的契約性特征，可參照民事合同的法定解除。

2. 情勢變更。行政協(xié)議中的情勢變更與行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)存在以下四點(diǎn)不同。一是主體，情勢變更的請求權(quán)主體為雙方當(dāng)事人，而單方變更解除權(quán)的主體為行政機(jī)關(guān)一方。二是性質(zhì)，情勢變更是雙方當(dāng)事人的權(quán)利，而單邊變更解除權(quán)是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力[13]。三是目的，情勢變更的目的是平衡雙方當(dāng)事人，實(shí)現(xiàn)相對公平，而行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)是為了避免公共利益受損[14]。四是后果，情勢變更造成的后果由雙方公平分擔(dān)，而單方變更解除權(quán)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。理論上的界限清晰并不代表實(shí)踐中界限清晰，因此在實(shí)踐中應(yīng)綜合多種因素，遵循協(xié)議穩(wěn)定的原則。在公共利益已經(jīng)或可能遭受重大損害且大于私人利益時，可基于優(yōu)益權(quán)行使單方變更解除權(quán)。在行政機(jī)關(guān)的部門利益遭受損失時，用更高的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否屬于不可預(yù)見、不可避免的情形，此時可適用情勢變更原則[15]。實(shí)踐中已有案件將情勢變更作為變更解除協(xié)議的依據(jù)①超宇公司訴株洲市政府、湖南省政府房屋征收補(bǔ)償決定案，參見最高人民法院（2019）最高法行再4 號行政判決書。，如上文所述，在星華公司一案中，協(xié)議訂立時間之久，法律政策與市場價格都發(fā)生了巨大變化，繼續(xù)履行協(xié)議將損害相對人利益，于是法院認(rèn)定此案可根據(jù)情勢變更來解除協(xié)議。在部門利益與公共利益發(fā)生沖突或難以界分時，應(yīng)請求法院根據(jù)個案綜合判斷，公共利益緊迫時，基于行政優(yōu)益權(quán)單方變更解除行政協(xié)議，在公共利益與部門利益關(guān)聯(lián)不大甚至無關(guān)且公共利益不緊迫時，適用情勢變更解除變更行政協(xié)議。[16]129-130

五、結(jié)語

基于優(yōu)益權(quán)的行政機(jī)關(guān)的單方變更解除權(quán)是行政協(xié)議領(lǐng)域中的一項(xiàng)特殊制度，權(quán)力的行使對監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義。此外，行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，是以私法方式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的新型行政管理方式，行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)的規(guī)范行使對行政協(xié)議的發(fā)展研究也有重要意義。目前單方變更解除權(quán)制度還有待完善，并隨著未來實(shí)踐的發(fā)展最終會趨于成熟。