□文/謝奕博
(貴州財經大學 貴州·貴陽)
[提要] 本文旨在研究城投公司治理評價體系。首先,介紹城投公司的定義和特點,強調城投公司治理對于城市經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及投資者利益的重要性。其次,分析城投公司治理存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。再次,構建城投公司治理評價指標體系,并說明評價指標體系的構建原則。最后,提出城投公司治理改進方案和發(fā)展啟示,希望為城投公司治理評價提供科學、合理的參考。
近年來,城市化進程加速、經濟轉型推進,城投公司已經成為推動城市經濟發(fā)展的重要力量。城投公司治理的好壞不僅關乎城市經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,還關系到廣大投資者的利益。因此,建立科學、合理的城投公司治理評價體系是提升城市經濟競爭力的必要前提。本文旨在對城投公司治理進行評價研究,包括理論和實踐兩個層面,通過構建城投公司治理評價指標體系,總結城投公司治理存在的問題及其解決方案,為城投公司治理改進提供有力依據(jù)和實踐應用。
(一)城投公司定義和特點。城投公司是城市建設投資公司的簡稱,是全國各大城市政府投資融資平臺,起源于1991 年,承擔相應的政府職能,是特殊市場經營體。城投公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營。城投公司是擁有獨立法人資格的經濟實體。
城投公司具有以下特點和特殊性:(1)城投公司與地方政府有密切的關系,受到地方政府的授權、監(jiān)督和支持,承擔了地方政府的部分職能和責任,具有一定的公共屬性和社會責任。(2)城投公司主要從事公益性或準公益性項目的開發(fā)建設,這些項目通常具有較長的建設周期、較低的收益率、較高的風險和較大的社會效益。城投公司的業(yè)務一般分為三類:公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務及經營性業(yè)務。(3)城投公司的融資能力受到地方政府信用的影響,依賴于地方政府的隱性擔保或直接擔保。城投公司通常通過發(fā)行債券、銀行貸款、信托計劃等方式進行融資,形成了較高的負債水平和杠桿率。(4)城投公司的治理結構受到地方政府的干預和制約,缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制,存在一定程度的內部控制缺陷和利益沖突。
(二)城投公司治理評價的意義。城投公司是實現(xiàn)城市建設、發(fā)展和改善城市民生的重要力量,具有巨大的社會和經濟價值。因此,城投公司的治理評價具有重要的意義:
1、提高城投公司市場化運作能力。通過治理評價,可以發(fā)現(xiàn)城投公司的優(yōu)勢和劣勢,制定合理的轉型發(fā)展戰(zhàn)略,增強自身市場競爭力和抗風險能力。同時,可以通過混改、員工持股、薪酬改革、引入職業(yè)經理人等途徑,優(yōu)化公司治理結構,激發(fā)內部活力和創(chuàng)新能力。
2、提升城投公司社會責任感和公信力。通過治理評價,可以監(jiān)督城投公司的財務狀況和債務風險,防止出現(xiàn)違約或逃廢債等行為,維護債權人和投資者的合法權益。同時,可以促進城投公司更好地履行社會責任,提供優(yōu)質的公共產品或準公共產品,增加民眾幸福感和區(qū)域經濟發(fā)展。
3、推動城投公司數(shù)字化和智慧化轉型。通過治理評價,可以引導城投公司利用5G、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息科技,提升城市基礎設施建設和管理的效率和質量。同時,可以促進城投公司開展數(shù)字化、智慧化的商業(yè)模式和服務創(chuàng)新,打造智慧城市和智慧社區(qū)。
(一)城投公司治理存在的問題。城投公司治理存在的問題主要有以下幾個方面:
1、城投公司與地方政府的關系不清晰,存在隱性債務風險。城投公司雖然是獨立法人,但是實際上受到地方政府的控制和影響,承擔了地方政府的部分職能和責任,而地方政府又通過隱性擔?;蛑苯訐槌峭豆咎峁┤谫Y支持。這樣就造成了城投公司的債務規(guī)模不斷擴大,債務結構不合理,債務償還能力不足,債務風險不斷累積。一旦地方政府出現(xiàn)財政困難或者信用下降,城投公司就可能面臨資金斷裂和違約危機。
2、城投公司的業(yè)務定位不明確,經營效率不高。城投公司主要從事公益性或準公益性項目的開發(fā)建設,這些項目通常具有較長的建設周期、較低的收益率、較高的風險和較大的社會效益。這些特點導致了城投公司在傳統(tǒng)業(yè)務領域無法獲得足夠的經營性收益。
3、城投公司的治理結構不完善,監(jiān)督激勵機制缺失。城投公司的治理結構受到地方政府的干預和制約,缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制,存在一定程度的內部控制缺陷和利益沖突。首先,組織結構“行政化”,決策流程繁雜,人員管理“行政化”,晉升通道狹窄,帶有較強的地方行政色彩。其次,股權結構單一,股東履職不到位,董事會、監(jiān)事會、經理層等治理主體職責不明確,相互制衡不足。再次,績效考核體系不科學,激勵約束機制不健全,獎懲機制不明確。
(二)城投公司治理面臨的挑戰(zhàn)。城投公司治理面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾個方面:
1、城投公司需要適應國家宏觀調控和地方政府財政管理的變化,降低對政府隱性擔保的依賴,提高自身信用和融資能力。隨著國家對地方政府債務管理的不斷加強,城投公司的融資空間和成本將受到影響,城投公司需要轉變傳統(tǒng)的以政府信用為依托的融資模式,增強自身信用建設,拓寬市場化融資渠道,降低融資成本。
2、城投公司需要明確自身的市場定位和核心競爭力,優(yōu)化業(yè)務結構和資產配置,提高經營效率和盈利能力。城投公司需要根據(jù)自身的資源優(yōu)勢和市場需求,確定合理的業(yè)務范圍和發(fā)展方向,避免盲目跟風或越界經營,注重產業(yè)鏈條的延伸和協(xié)同效應的發(fā)揮,提升項目的投資回報率和社會效益。
3、城投公司需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度和治理機制,強化內部控制和風險管理,建立有效的監(jiān)督和激勵機制。城投公司需要改革組織結構和人員管理,打破行政化的束縛,實現(xiàn)權責利一致,提高決策效率和執(zhí)行力。城投公司需要改善股權結構和治理主體的履職情況,明確各方的職責和權利,增加外部監(jiān)督和內部制衡。
(一)評價指標體系構建原則。城投公司治理評價指標體系的構建原則應包括以下方面:
1、全面性:評價指標體系應包含城投公司治理結構的多個方面,如公司治理結構、信息披露、股權結構、內部控制、經營能力等,確保評價結果全面準確。
2、科學性:評價指標體系應合理選擇指標,科學確定權重,采用科學方法進行分析,確保結果科學可信。
3、可操作性:評價指標應能夠量化度量、可操作,通過這些指標的量化評價,可以推進城投公司治理水平的提升。
4、動態(tài)性:評價指標應該隨著市場變化和公司的發(fā)展而不斷更新和調整,以確保評價結果的準確性。
(二)城投公司治理評價指標體系構成
1、地方政府治理水平。在城投公司治理評價指標體系構建中,地方政府治理水平是重要的一項指標。主要考慮以下內容:
(1)政府的管理效能。對地方政府的管理效益進行考評,包括政策層面及資源配置的合理性、決策、執(zhí)行效率等實質性評定,以評估其可靠性和穩(wěn)定性。
(2)政府與社會溝通的透明度。評估一定的范疇內政府和社會之間的互動與溝通水平,包括政策信息發(fā)布和咨詢程序、公民參與度、審批流程的操作性以及政策執(zhí)行過程中有無變化等方面。
(3)政府服務質量。對政府服務質量進行考核,特別是考核政府與公眾之間溝通、服務、響應速度、專業(yè)度等方面的質量。
2、地方政府與城投公司的關聯(lián)度。城投公司治理評價指標體系中,地方政府與城投公司的關聯(lián)度是重要的一項指標。主要考慮以下內容:
(1)地方政府授權資本金占比。評估地方政府是否通過授權資本金方式對城投公司進行資金注入,這項指標能夠顯著衡量城投公司與地方政府的關聯(lián)度和政府對城投公司的重視程度。
(2)城投公司在地方政府財政預算中的占比。評估城投公司在地方政府財政預算中的占比,不僅每一年進行經濟發(fā)展計劃和財政預算的構建,而且還要充分考慮企業(yè)各種經營決策能夠對預算構成影響的決定因素。(3)地方政府對城投公司的支持政策。了解地方政府對城投公司提供的支持政策,包括財政、稅收、土地、人才等支持,以及反腐去官效應,進一步考察地方政府與城投公司的合作程度。
3、股權結構。股權結構是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:(1)大股東是否為國家集中管理。評估大股東是否為國家中央管理的企業(yè)、部門、基金等,特別是政府持股的城投公司,深入了解所屬銀行、地方政府等大股東的實力與影響力,保證其統(tǒng)戰(zhàn)性。(2)大股東持股比例。關注大股東持股比例的高低,以及一些非理性原因對大股東持股比例的影響,例如擔任董事會成員而無法平衡控股比例等。(3)限制股份轉讓約定。評估是否存在股份轉讓需要受到的限制,并衡量這些限制的嚴重性和合理性,例如鎖定期的長短、轉讓價格的合理性、股權的質押與擔保等。
4、董事會結構。董事會結構是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:
(1)獨立董事。評估城投公司董事會獨立董事的比例和質量,獨立董事應當符合獨立性標準,能夠對公司決策提供獨立、公正的意見,保證董事會的有效性和決策的合規(guī)性。
(2)董事會主席。評估城投公司董事會主席的背景和經驗以及引領董事會決策的執(zhí)行能力。董事會主席應當是有經驗的業(yè)內專家,能夠堅持有效的治理原則,提升董事會的規(guī)范化、專業(yè)化和監(jiān)督力度。
(3)董事會會議制度。評估董事會會議制度的有效性,包括會議議程的確定、審議程序、決策的透明度等方面,以確保董事會能夠發(fā)揮有效監(jiān)督和決策作用,維護公司利益和投資者權益。
5、監(jiān)事會結構。監(jiān)事會是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:
(1)監(jiān)事會獨立性。評估監(jiān)事會的獨立性,是否與公司其他機構存在利益沖突,能夠對公司決策提供獨立、公正的監(jiān)督和建議,保障公司治理的有效性。
(2)監(jiān)事會機制。評估監(jiān)事會的機制建設,包括議事程序、決策過程、對董事會決策的監(jiān)督力度、提出糾正措施等,以確保監(jiān)督機制的有效性和實施程度。
(3)監(jiān)事會質量。評估監(jiān)事會成員的素質和能力,包括經驗水平、職業(yè)背景、獨立性等,以確保監(jiān)事會能夠履行有效監(jiān)督和審計職責,為公司治理提供支持。
6、信息披露。信息披露是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:
(1)信息披露廣度和深度。評估城投公司信息披露的廣度和深度,是否規(guī)范透明,是否包括公司治理、經營狀況、財務狀況、股東權益等方面,以確保投資者能夠全面了解公司狀況。
(2)信息披露時效性。評估城投公司信息披露的時效性,信息披露應當及時、準確,能夠及時反映公司近期內相關事項的變化,以保證投資者能夠及時了解公司情況,做出投資決策。
(3)信息披露的真實性和準確性。評估城投公司信息披露的真實性和準確性,包括信息的來源、數(shù)據(jù)的真實性、披露的附加解釋和說明等,以保證信息披露的真實性和準確性。
7、內部控制。內部控制是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:
(1)內部控制制度的建立與實施。評估城投公司內部控制制度的建立與實施情況,包括風險管理體系、預算控制體系、財務會計管理、資產保護等,以保證內部控制的有效性和規(guī)范性。
(2)內部控制風險評估和監(jiān)控。評估城投公司內部控制風險評估和監(jiān)控情況,包括對內部控制風險的評估和財務報表的審計監(jiān)控,以確保內部控制風險的可控性和防范性。
(3)內部控制體系的完善性和改進性。評估城投公司內部控制體系的完善性和改進性,包括對內部控制缺陷的改進和強化等措施,以確保城投公司能夠適應市場變化和公司發(fā)展的需要。
8、經營能力。經營能力是城投公司治理評價指標體系中的重要組成部分。主要考慮以下內容:
(1)市場占有率。評估城投公司在市場中的占有率,包括主營業(yè)務市場份額和細分市場競爭力,以確保公司在市場競爭中具有優(yōu)勢。
(2)經營效益和貢獻。評估城投公司的經營效益和貢獻,包括營業(yè)收入、利潤、稅收貢獻等方面,以衡量公司的經營能力和社會責任。
(3)產品和服務質量。評估城投公司的產品和服務質量,包括產品的創(chuàng)新性、技術含量、安全性和服務的專業(yè)性、質量和客戶滿意度等方面,以提升公司的市場競爭力和品牌形象。
(一)加強治理體系建設。加強城投公司治理體系建設是促進城投公司治理改進和發(fā)展的關鍵。建設治理體系應注重從源頭上預防和控制治理風險,并推動公司治理體系的完善和發(fā)展,保障公司經營合法、規(guī)范、透明。治理體系建設包括三方面內容:
1、治理結構的完善。完善公司治理結構,建立合理的董事會、監(jiān)事會、管理層和股東大會等治理機制,確保各方面的利益能得到平衡和保障。
2、信息披露能力的提升。加強信息披露制度建設,定期披露公司經營狀況,保證信息及時準確真實,增強公眾對公司治理的信任。
3、內部控制制度的完善。加強內部控制制度建設,建立內部管理制度,健全風險控制、內部審計、合規(guī)監(jiān)控等制度,確保公司管理合規(guī)、透明、高效。
(二)建立權力制衡機制。加強權力制衡機制建設,是確保公司治理過程中各方利益能有所平衡和保障的重要手段。在公司治理結構中,應設立獨立的董事會,加強對管理層行為進行監(jiān)督和制衡。對高管人員任職和績效評估應建立明確的制度,加強對高管監(jiān)督,防止利益輸送和失信等情況的發(fā)生。
(三)加強內部管理和監(jiān)督。城投公司應該加強內部管理和監(jiān)督,建立完善的內部控制制度,加強公司管理流程的規(guī)范化、標準化,提高管理水平和效率。同時,加強內部審計和風險控制,防范違規(guī)操作和經營風險。
(四)加強外部治理和監(jiān)督。城投公司應該加強對外部治理和監(jiān)督,加強與股東、監(jiān)管機構、投資者的溝通和協(xié)作,建立健全反洗錢、反腐敗、反欺詐等制度和機制,防止公司經營風險和聲譽風險的發(fā)生,提高公司社會信用和形象。
(五)注重治理創(chuàng)新。城投公司應該注重治理創(chuàng)新,加強對治理模式、管理制度、技術手段等方面的研究和應用,推動大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的應用,提高治理效率和水平。探索靈活的創(chuàng)新治理模式,適應市場變化和發(fā)展需要,提高公司治理能力和競爭力。