□文/謝宗藩

（湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南·長沙）

［提要］ 我國農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后進(jìn)入振興發(fā)展的新階段，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的巨額金融資源需求與目前農(nóng)村金融資源供給嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，對農(nóng)村合作金融發(fā)展提出新的要求。本文在闡述新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融發(fā)展必要性的基礎(chǔ)上，審視目前農(nóng)村合作金融發(fā)展困境，提出我國農(nóng)村合作金融發(fā)展政策建議。

新發(fā)展階段，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生了巨額的資金和金融服務(wù)需求，金融作為推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，須擔(dān)負(fù)起支持“三農(nóng)”發(fā)展的歷史使命。但無法回避的現(xiàn)實(shí)是，我國目前“三位一體”農(nóng)村金融體系未能充分發(fā)揮作用，仍難以適應(yīng)新發(fā)展階段“三農(nóng)”整體發(fā)展態(tài)勢，服務(wù)“三農(nóng)”不充分問題依然嚴(yán)峻。農(nóng)村合作金融組織作為農(nóng)村金融體系的“毛細(xì)血管”，深達(dá)鄉(xiāng)村，農(nóng)村熟人社會又使其具有信息優(yōu)勢和擔(dān)保功能，因而是一種可準(zhǔn)確回應(yīng)理論訴求和實(shí)踐探索的農(nóng)村金融組織。我國進(jìn)入新發(fā)展階段后，需根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)新情境找到一條最適宜的農(nóng)村合作金融發(fā)展路徑，進(jìn)一步發(fā)揮其支農(nóng)優(yōu)勢。

一、農(nóng)村合作金融發(fā)展的必要性

我國農(nóng)村金融體系先后在政府“汲取之手”和市場“抽取之手”的影響下成為政府和市場抽取農(nóng)村金融資源的工具，“農(nóng)村缺資金、農(nóng)業(yè)缺投入、農(nóng)民融資難”的“三農(nóng)”金融困局長期未能取得突破。特別需要提及的是，1996年以來政府多次發(fā)布相關(guān)政策文件嘗試建立和完善“以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”解決農(nóng)村金融不足問題。但目前來看，政策性金融未能充分發(fā)揮其所設(shè)計(jì)的金融職能，支農(nóng)范圍和力度均有所不足，而商業(yè)性金融的逐利性在市場改革不斷深化背景下表現(xiàn)得更為突出，對于相對收益較低的農(nóng)村金融服務(wù)“敬而遠(yuǎn)之”，即使政府多次出臺相關(guān)激勵措施，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)仍“選擇性執(zhí)行”金融支農(nóng)政策?！叭灰惑w”的農(nóng)村金融格局僅剩合作金融這一基礎(chǔ)，但這一基礎(chǔ)也在市場化改革中不斷被“侵蝕”，官辦農(nóng)村信用合作社逐步改制成為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)較為明顯地反映了這一情況。

因此，我國仍須大力發(fā)展真正的農(nóng)村合作金融，在有效抑制農(nóng)村資金外流的同時，使之成為推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的金融之源。一方面發(fā)展農(nóng)村合作金融是新發(fā)展階段貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)進(jìn)入鄉(xiāng)村振興發(fā)展階段后，資源下鄉(xiāng)等“輸血式”幫扶已無法滿足鄉(xiāng)村振興所需的海量資源需要，且鄉(xiāng)村振興金融需求具有低回報和長期性特點(diǎn)，加之目前農(nóng)村利率市場化形成機(jī)制與調(diào)控體系尚不健全，農(nóng)村金融資源配置出現(xiàn)供需嚴(yán)重失衡的情況。諸多因素決定了在農(nóng)村找到內(nèi)生金融渠道才是可行之路，而農(nóng)村合作金融的內(nèi)生性及草根性特征非常適合作為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生金融來源渠道，因此可成為金融支持鄉(xiāng)村振興的可行方案。另一方面發(fā)展農(nóng)村合作金融是新發(fā)展階段促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級的需要，合作金融具有點(diǎn)多面廣、接近群眾和服務(wù)及時等優(yōu)勢，能盡可能地把閑散資金吸收進(jìn)來，又能抑制農(nóng)村資金流向城市，特別是可利用合作金融組織吸收的資金增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。更進(jìn)一步地，發(fā)展農(nóng)村合作金融還可推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，能在有效緩解“融資難、融資貴、融資慢”的同時，推動金融資源集合利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系的現(xiàn)代化，進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷一體化融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、重組供應(yīng)鏈，進(jìn)而推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、農(nóng)村合作金融發(fā)展困境審視

（一）農(nóng)村合作金融發(fā)展定位不清。從合作金融的定義來看，合作金融被視為“經(jīng)濟(jì)上的弱者通過自助、互助的合作組織形式所經(jīng)營的金融”，農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的弱者是亟須通過合作金融獲得平等發(fā)展權(quán)的群體，但合作金融如何適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的新發(fā)展階段，需要對其功能重新認(rèn)識?，F(xiàn)有對合作金融的認(rèn)知與合作金融本質(zhì)仍有一定差距，政府部門仍更多地期望農(nóng)村合作金融發(fā)揮短期的流動性信貸服務(wù)功能，而新發(fā)展階段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興將更多地需要較長期信貸服務(wù)，更重要的是，商業(yè)性金融能更好地提供短期信貸服務(wù)，合作金融為與商業(yè)金融競爭自然會呈現(xiàn)出“商業(yè)化”趨向，但放棄自身制度優(yōu)勢，合作金融無異于以己之弱項(xiàng)與商業(yè)金融之強(qiáng)項(xiàng)競爭，與商業(yè)金融競爭無疑處于不利境地，同時亦無法通過差異化服務(wù)實(shí)現(xiàn)錯位競爭，這將嚴(yán)重制約合作金融的健康發(fā)展，進(jìn)而弱化其支農(nóng)助農(nóng)之功能，無益于支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長期有效實(shí)施。

（二）農(nóng)村合作金融適應(yīng)性不足。市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得進(jìn)入新發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢，但目前農(nóng)村合作金融適應(yīng)性尚顯不足，無法有效滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展態(tài)勢，特別是存在過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的問題，即強(qiáng)調(diào)合作金融應(yīng)與特定產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，依托專業(yè)合作社的信用合作是目前主要的農(nóng)村合作金融模式創(chuàng)新，此種以業(yè)緣關(guān)系為“共同紐帶”的合作金融發(fā)展思路誠然是合作金融發(fā)展的組織基礎(chǔ)，但從事相同或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體具有較強(qiáng)同質(zhì)性，且生產(chǎn)經(jīng)營周期基本同步，若合作金融組織面向這些經(jīng)營主體開展金融服務(wù)，成員期望獲得金融服務(wù)需求的時間具有一致性，合作金融組織無法同時有效滿足同質(zhì)成員的同質(zhì)金融服務(wù)需求，易出現(xiàn)流動性問題。而基于防范農(nóng)村金融風(fēng)險的考量，我國當(dāng)前發(fā)展合作金融的主導(dǎo)思路是“嚴(yán)格限于開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社社員內(nèi)部”，合作金融組織外部融資渠道受限，合作金融服務(wù)范圍有限，只能依靠無法頻繁變動的股金作為信貸業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，從而提高了流動性問題出現(xiàn)的概率，進(jìn)一步降低了合作金融的市場適應(yīng)性。

（三）農(nóng)村合作金融易出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題。我國農(nóng)村合作金融發(fā)展較之前有了明顯發(fā)展，機(jī)構(gòu)數(shù)量逐步增加，但目前我國農(nóng)戶分化日益明顯，農(nóng)村合作金融組織的設(shè)立者與運(yùn)營者大多為當(dāng)?shù)赜幸欢ń?jīng)濟(jì)實(shí)力或社會地位的鄉(xiāng)村精英，而普通農(nóng)戶基本為“跟隨者”，從而導(dǎo)致目前農(nóng)村合作金融組織出現(xiàn)了較為普遍的“精英俘獲”問題，中高收入經(jīng)營主體較容易獲得信貸支持，而占比較大的低收入農(nóng)戶則受到一定程度的“排擠”，并不能獲得較為充分的信貸支持。陳東平和周振（2012）基于對浙江省M 鎮(zhèn)匯民農(nóng)村資金互助社的調(diào)查，互助社對出資多的社員自然表現(xiàn)出特別“偏愛”，信用大戶經(jīng)常能從該社獲得超過規(guī)定的大額貸款。更進(jìn)一步地，精英控制導(dǎo)致合作金融組織利潤分配出現(xiàn)資本化傾向，該社僅占社員總數(shù)6.7%的理事、監(jiān)事和社員代表，卻擁有88.5%的股份，絕大多數(shù)盈余被少數(shù)精英成員占有。

三、新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融發(fā)展路徑優(yōu)化

（一）明確農(nóng)村合作金融發(fā)展方向。首先，應(yīng)明確農(nóng)村合作金融的功能為支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，自黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，2018～2022年的中央一號文件均提及“提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力和水平”，這充分表明服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融發(fā)展的核心目標(biāo)。其次，應(yīng)堅(jiān)持合作理念并強(qiáng)化社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，金融互助是合作金融與商業(yè)金融間的本質(zhì)區(qū)別，因此農(nóng)村合作金融發(fā)展堅(jiān)持合作發(fā)展方向，積極履行扶農(nóng)助農(nóng)的社會責(zé)任。最后，應(yīng)堅(jiān)持適應(yīng)性發(fā)展方向，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”以及“合作社+農(nóng)戶”等模式出現(xiàn)，適度規(guī)模化、專業(yè)化和合作化特征日益明顯，這些新模式和新特征對農(nóng)村合作金融發(fā)展提出了新要求，因此應(yīng)強(qiáng)化合作金融服務(wù)創(chuàng)新，圍繞新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式所產(chǎn)生的融合化及大額化金融需求，著力發(fā)展內(nèi)部信用合作、產(chǎn)業(yè)鏈金融等合作金融新形態(tài)。

（二）因地因時因情推動農(nóng)村合作金融創(chuàng)新。首先，新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融創(chuàng)新應(yīng)因地制宜。基于我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平差異大的現(xiàn)實(shí)，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及信用文化普及程度較高，合作金融資金規(guī)?？纱笠稽c(diǎn)，創(chuàng)新力度可強(qiáng)一點(diǎn)，服務(wù)對象亦可廣一點(diǎn)，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興提供更有力的支持；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且信用文化仍需普及，則需更多地防范合作金融風(fēng)險，積極引進(jìn)地方政府財(cái)力支持并進(jìn)行較審慎監(jiān)管，但也要防止地方政府不當(dāng)干預(yù)，保證社員民主管理。其次，應(yīng)因情制宜。同一村域內(nèi)不同經(jīng)營主體也存在差異，應(yīng)激勵與引導(dǎo)合作金融組織根據(jù)不同經(jīng)營主體的金融服務(wù)需要，進(jìn)行合作金融制度創(chuàng)新和發(fā)展轉(zhuǎn)型，支持農(nóng)村經(jīng)營主體在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)等方面的差異化信貸服務(wù)。最后，應(yīng)因時制宜。新發(fā)展階段是不斷推進(jìn)的，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展新趨勢，以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為重點(diǎn)，不斷助力推動特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)，與此同時，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷創(chuàng)新合作金融模式，在提高合作金融支農(nóng)績效過程中激發(fā)農(nóng)村農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力，最終實(shí)現(xiàn)合作金融有效且持續(xù)“支農(nóng)”的政策目標(biāo)。

（三）優(yōu)化農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部治理機(jī)制。基于我國農(nóng)村合作金融發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，合作金融異化主要源于合作金融組織內(nèi)部治理偏離合作制原則。因此，新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融須堅(jiān)持合作金融的基本原則，建立規(guī)范的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)并加強(qiáng)風(fēng)險防范，有效防止農(nóng)村合作金融發(fā)展再次走上“歧途”。首先，應(yīng)堅(jiān)持自愿參加、互助共濟(jì)、民主管理等合作制基本原則，不以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)。其次，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡的社員代表大會、理事會、監(jiān)事會以及經(jīng)營團(tuán)隊(duì)等具體機(jī)構(gòu)，且應(yīng)明確各機(jī)構(gòu)間的權(quán)力分工配置，形成相互制約的運(yùn)行機(jī)制，防止內(nèi)部人控制導(dǎo)致組織異化問題出現(xiàn)。最后，加強(qiáng)社員監(jiān)督和信息披露，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建普通社員線上意見發(fā)表平臺，同時形成定期信息披露機(jī)制，明確信息披露的內(nèi)容與頻率，通過降低監(jiān)督成本的方式增強(qiáng)普通社員談判地位。

（四）構(gòu)建農(nóng)村合作金融發(fā)展的新型外部環(huán)境。新發(fā)展階段推進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展，政府應(yīng)從“主導(dǎo)型”角色轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)型”角色，從政策扶持、完善立法、業(yè)務(wù)監(jiān)管三方面構(gòu)建農(nóng)村合作金融發(fā)展的新型外部環(huán)境。一是加大政策扶持力度，政府應(yīng)在稅費(fèi)優(yōu)惠、資金扶持、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面予以支持，通過加大農(nóng)村合作金融組織的扶持力度，促使其解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱勢群體的融資困境，承擔(dān)部分政府職能；二是推進(jìn)合作金融立法，我國已陸續(xù)出臺一些中央級政策文件，各級地方政府也出臺了一些規(guī)章細(xì)則，初步具備了合作金融法制基礎(chǔ)，新發(fā)展階段我國應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村合作金融制度體系，加快推進(jìn)《合作金融法》的制訂和出臺，為新發(fā)展階段農(nóng)村合作金融功能的充分發(fā)揮提供法制保障；三是完善業(yè)務(wù)監(jiān)管，可將地方政府某一部門（如金融辦）明確為監(jiān)管主體，在不過多介入農(nóng)村合作金融內(nèi)部經(jīng)營活動的同時，對農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行差別化監(jiān)管，降低資本充足率等量化經(jīng)營指標(biāo)門檻，鼓勵其在堅(jiān)持合作制底線的基礎(chǔ)上自主經(jīng)營發(fā)展，最終構(gòu)建新型良好環(huán)境，以促進(jìn)農(nóng)村合作金融高效發(fā)展。