□文/張 槊

（青島科技大學經濟與管理學院 山東·青島）

［提要］ 以人口流失為主要特征的城市收縮現象在我國已經出現，人口收縮型城市的不斷擴張影響我國城市建設和經濟發(fā)展。城市收縮現象最早出現在早期工業(yè)化國家，形成和發(fā)展了系列應對城市收縮的實踐經驗與理論。本文在分析這些應對經驗的基礎上，參考其優(yōu)缺點，同時立足我國國情，提出適合我們自身的措施，以應對城市人口收縮。

在高質量發(fā)展與人口負增長的背景下，我國部分中小城市正在經歷城市人口收縮，持續(xù)的人口流失將導致生產效率下降、人力資本降低、土地空置以及經濟發(fā)展停滯等問題。因此，如何應對城市發(fā)展中人口收縮這一新的難題成為亟須解決的新問題。從國際城市發(fā)展經驗來看，西方城市收縮問題早已顯現，并取得了一些理論和實踐成果，因此我國的人口收縮型城市應當從中吸取經驗，并立足自身國情和經濟發(fā)展階段，采取相關措施，努力實現城市經濟、人口的健康發(fā)展。

一、人口收縮型城市研究現狀

（一）國際研究進展。根據國際城市收縮相關研究文獻分析，可將城市收縮研究熱點歸納為城市收縮現象概念的界定、收縮成因等方面。由于城市發(fā)展階段存在差異，國外發(fā)達國家的城市較早經歷了城市收縮過程，因此在相關研究方面起步較早，也取得了較為豐碩的成果。城市收縮這一概念最早起源于德國，用來描述在經歷去工業(yè)化后城市出現的人口流失現象。因此，城市收縮現象最初用城市人口規(guī)模減少作為衡量標準，盡管在以后的研究中從經濟、社會、人口等多維度對城市收縮現象進行了完善，但是持續(xù)的人口流失是城市收縮的表面特征，也是判定城市收縮的核心指標。此外，包括收縮城市國際研究網絡、收縮城市項目以及席林等人在內的多數機構和學者均將人口流失作為城市收縮的衡量標準。因此，從這個角度來看，城市收縮就是以人口流失為主要特征的城市人口收縮，從而形成人口收縮型城市。

由于發(fā)達國家部分城市已經歷過不同程度的城市收縮問題，因此學者們對其成因也進行了大量研究，多數學者認為城市收縮的動因是多維度的。盡管導致城市收縮的因素是多方面的，但在不同發(fā)展階段，不同國家的城市，甚至同一國家不同類型的城市，導致其收縮的主導因素也存在較大差異。目前國外對其成因的相關研究主要從去工業(yè)化、老齡化、郊區(qū)化、政治和制度變革以及自然災害和全球化等方面進行解釋。其中，去工業(yè)化帶來的經濟轉型和人口流失是歐美老工業(yè)基地面臨收縮的主要原因，而低生育率和老齡化等人口結構性問題是引發(fā)日本城市人口嚴重收縮的主要因素。

（二）我國人口收縮型城市現狀。當前我國對人口收縮型城市的研究主要在收縮型城市的識別、成因探究等方面。與西方國家類似，在識別方法上大多以人口流失作為標準。如，龍瀛等人認為，我國有180 個城市面臨收縮，即存在人口流失問題。因此，中國城鎮(zhèn)化過程中存在增長與收縮并存現象，尤其是城市收縮問題日益凸顯，同時還存在城市人口減少與空間擴張的悖論。城市收縮現象需要引起重視，其過程和應對值得深入探討。

從導致我國城市人口收縮的成因來看，一般認為有去產業(yè)化、全球化等。目前，在中國山西等地區(qū)出現的城市收縮與區(qū)域性去工業(yè)化密切相關，即資源枯竭導致的工礦資源型城市轉型、產業(yè)收縮引發(fā)的城市人口流失在我國存在；全球化引發(fā)西方單一產業(yè)地區(qū)收縮，在中國則表現為資本向沿海地區(qū)集聚，區(qū)域發(fā)展不平衡導致人口向東部地區(qū)流入，因此人口收縮型城市在我國主要分布在中西部以及東北地區(qū)。

盡管我國和歐美日等發(fā)達國家的城市在發(fā)展階段方面存在差異性，但是在城市收縮現象的研判標準以及驅動機制等方面，我國學者立足自身特有的國情，逐步形成了符合我國城市收縮獨特性的城市收縮識別及其成因的理論探討。因此，在城市收縮的應對上不妨借鑒西方的經驗，豐富我國城市發(fā)展的理論與實踐。

二、應對城市收縮的國際經驗

（一）收縮發(fā)生時的應對舉措。在城市人口收縮發(fā)生時，西方城市也曾試圖采取補貼、拆除空置房屋以及進行大規(guī)模投資等方式使經濟增長率回到人口收縮前的水平。采取這些應對措施的核心理念是為了增加城市內部的就業(yè)機會，以遏制城市人口的流出。如，建立大型工業(yè)區(qū)，吸引大型企業(yè)入駐和投資，并提供一定的補貼以刺激經濟增長和創(chuàng)造就業(yè)機會。此外，通過恢復城市中心，吸引和利用高附加值企業(yè)在市中心地區(qū)的大規(guī)模投資，形成一個新的更具吸引力的多功能商務中心區(qū)域，并改善居民的生活質量。在廢棄空間利用上，西方國家的應對舉措是將閑置的廢棄空間以土地特許權的形式提供給有意愿的投資者。所以，在城市人口收縮發(fā)生后的應激階段，西方國家往往利用市場規(guī)律，通過刺激需求的方式試圖扭轉城市人口流失帶來的城市經濟的蕭條。這些措施是為了恢復經濟增長水平而不是扭轉城市人口收縮的趨勢。所以，國際上的人口收縮型城市的應對措施轉向能夠遏制人口流失的“彈性城市”策略和城市精明收縮策略。

（二）實施彈性城市規(guī)劃。面對不可逆轉的城市人口收縮現象，建立更加富有彈性的城市經濟結構，以增加抵御人口流失沖擊的能力。彈性城市主要是通過城市內部一系列的功能和結構的轉變，增加城市應對變化和外來沖擊的能力。彈性城市建設的主要目標為高技能的人才、多樣化的經濟結構、宜居的生活環(huán)境以及良好的市場環(huán)境。例如，西班牙的阿維萊斯便實施了以此為主要內容的彈性城市規(guī)劃來應對城市人口收縮。底特律采取了大規(guī)模的城市改造和產業(yè)結構調整措施，帶動了當地經濟的發(fā)展和城市更新，通過經濟結構多樣化以及利用廢棄空間打造綠地提高宜居性來抵御城市人口收縮危機。

此外，發(fā)掘新型產業(yè)職能，例如將文化藝術與工業(yè)結合、在公園中植入藝術設計功能、實施文化刺激項目等也能促進彈性城市建設和豐富城市經濟的多樣性。在曼徹斯特，便通過創(chuàng)造迎合年輕人的文化場景實現城市的人口增長；在英國，利物浦利用空置機場，通過引進一家廉價航空的方式打造了一個以旅游業(yè)為主導的新的城市增長點；意大利的威尼斯也是在去工業(yè)化后通過旅游業(yè)獲得就業(yè)創(chuàng)造與經濟增長的典型案例。綜上所述，以經濟多樣化來建立彈性城市的核心是改善和增加就業(yè)機會，實現居民生活質量的提升和城市經濟的再繁榮。與城市人口收縮發(fā)生后的應激舉措不同，以經濟多樣化促進彈性城市建設更多的是對城市人口收縮的適應性舉措。

（三）城市精明收縮策略。精明收縮的核心是減量規(guī)劃，即立足于人口收縮的事實，通過改造居民的生活居住環(huán)境提高人居環(huán)境質量，其目的主要是幫助城市應對人口和經濟下降的挑戰(zhàn)。更少的建筑、更少的土地以及更少的人口是城市減量規(guī)劃的主要特征，精明收縮就是通過合理預測城市人口的變化，精簡當前城市規(guī)模。通過對城市規(guī)劃做減法，城市運行成本、資源空置率等均會有所改善。

德國的城市精明收縮策略是首屈一指的，其中最著名的是萊比錫市，它在20 世紀90 年代初就開始了一個名為“城市轉型”的計劃，該計劃旨在減少失業(yè)率、改善居住環(huán)境、增加綠地空間，并通過拆除廢棄建筑物和重新利用土地等方式與人口下降相適應。荷蘭的鹿特丹通過拆除廢棄建筑和重建公共設施等措施，成功吸引了更多的年輕人和企業(yè)，實現了城市發(fā)展的良好轉型。此外，人口收縮型城市揚斯敦、克利夫蘭以及水牛城實施的精明收縮策略主要包含以下幾個方面的內容：（1）建立土地銀行，進行廢棄空置土地整備并以綠色空間的形式儲存，以備后續(xù)開發(fā)使用；（2）鼓勵居民集中居住，改善城市空間結構，提高公共服務水平的同時減少城市運行成本；（3）制定文化教育等領域的項目，以吸引社會投資、增加社會參與。

綜上所述，城市精明收縮的國際經驗表明，只有找到與人口和經濟下降相適應的發(fā)展策略，才能實現城市的可持續(xù)發(fā)展。與短期應激舉措以及彈性城市規(guī)劃不同的是，城市精明收縮是從更加長遠的角度來應對城市收縮，更加注重策略的長期影響。因此，精明收縮策略既有在短期中提升城市彈性或在城市收縮應激過程中的一些措施，如空置土地利用等，同時又兼具長遠目光，如加強文化教育等項目投資。由于精明收縮的獨特措施，回報周期一般較長，因此很難在短時間內看到政策效果，這也是精明收縮策略很難被城市管理者以及城市市民接受的主要原因之一。

三、人口收縮型城市國際應對經驗的不足

彈性城市規(guī)劃以及精明收縮策略的核心是通過城市規(guī)劃增加城市就業(yè)崗位，減少城市運行成本，實現城市正常運轉以及增加抵御外來沖擊的能力。但是，積極的人口政策這個關鍵因素似乎被忽略了。人口收縮型城市復興的關鍵因素是人才，年輕家庭以及具備一定知識技能人才的流入是人口收縮型城市復興的前提，所以在以經濟政策吸引人口實現城市復興前需要有穩(wěn)定且具有吸引力的人才政策。然而，國際經驗中往往將人才吸引政策置于經濟發(fā)展政策之中，忽略了人才政策與經濟改革之間的邏輯關系與優(yōu)先順序。

在以建設彈性城市為目標的經濟多樣化過程中面臨著巨大風險，可能使得原本發(fā)生人口流失的城市進一步收縮。例如日本的夕張，由于煤炭資源的枯竭，出現人口收縮現象，隨后在開發(fā)以“煤炭歷史村”為主題的旅游項目時導致市政府的破產，市政服務因此減少，進一步破壞了原本就已蕭條的城市經濟。因此，盡管可以通過多樣化經濟增加城市應對人口收縮的能力，但是過程中所面臨的財政債務風險不能被忽視。

四、我國人口收縮型城市應對策略

（一）城市規(guī)劃由增量模式向減量模式轉變，實現精明收縮。從國際經驗來看，人口收縮型城市的規(guī)劃應當摒棄傳統(tǒng)的增量規(guī)劃模式，要坦然接受城市收縮的現實，在城市規(guī)劃中做減法，以避免在城市人口收縮不可逆時加深土地空置以及公共資源浪費。根據城市人口變化和需求，優(yōu)化城市空間布局，合理利用閑置土地和建筑。這就要做好空置土地的整備工作，利用現有的土地收儲制度盤活空置土地資源，以公園綠地形式改善城市生態(tài)環(huán)境，增加城市的宜居性。同時，利用“減量”的城市規(guī)劃引導人口集中分布，發(fā)展集約型城市，讓人口活動、經濟活動更緊湊，改善民生服務保障體系，整合公共服務資源，減少城市運行成本，減輕城市財政壓力。

（二）優(yōu)化人口結構，吸引人才回流。鼓勵生育，減少人口流動的阻礙，優(yōu)化人口的年齡結構；提高基礎教育水平，優(yōu)化人口的知識結構。與此同時，通過建立高技能人才專項補貼，培育與本地優(yōu)勢產業(yè)匹配的專門人才等措施，遏制人口凈流出地區(qū)人口素質持續(xù)下降的趨勢，為城市創(chuàng)新發(fā)展做好智力準備。人口收縮型城市同時可以在政策、教育、就業(yè)等方面對返鄉(xiāng)人才提供更多的優(yōu)惠和支持，進而鼓勵人才返鄉(xiāng)。通過提高城市文化氛圍、公共設施設備以及環(huán)境衛(wèi)生狀況，提高城市的生活品質和吸引力，也是吸引人才回流的重要措施。

（三）增強央地聯合，強化城市治理能力。通過政府干預，合理調配財政、金融、土地等資源，防范化解城市人口收縮帶來的風險。地方政府和中央政府要統(tǒng)籌考慮收縮型城市人口、經濟、債務、住房等方面，統(tǒng)籌城市建設用地指標，探索建設用地指標有償轉讓機制，將收縮型城市冗余的用地指標與擴張型城市的金融資本、人力資源以及產業(yè)資源進行交換，實現資源的合理配置。城市治理應當努力提升本地公共服務水平與營商環(huán)境，營造適合年輕人創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的工作生活環(huán)境。

（四）構建彈性經濟體系，提高抗風險能力。應將城市收縮更多看作一種轉型發(fā)展的機遇，制定有效的適應戰(zhàn)略。利用城市收縮帶來的轉型契機在經濟中進行“騰籠換鳥”式的改革，促進城市經濟多樣化發(fā)展，增加城市經濟的彈性。通過產業(yè)結構升級為城市提供更多“就業(yè)機會”和增加市民的“幸福感”。充分利用原有工業(yè)基礎，結合城市文化，打造城市旅游觀光產業(yè)，加強城市宣傳，展示城市獨特的歷史、文化、景觀等資源，吸引更多游客前來游玩，帶動城市經濟發(fā)展，最終形成城市品牌，增加城市吸引力。

（五）積極融入區(qū)域發(fā)展。首先，發(fā)生人口收縮的中小型城市可以“借用規(guī)?！?，利用所在城市群的首位城市彌補自身的規(guī)模弱勢。其次，調整公共產品的布局，大城市和特大城市在疏解人口的同時，更重要的是要把優(yōu)質的公共服務向外疏解，這樣既防止區(qū)域內中小城市過度收縮，又能緩解大城市擁堵問題。