□文/趙雨絲

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行 吉林·長(zhǎng)春）

［提要］ 地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是我國(guó)地方政府籌集資金、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，在擴(kuò)大社會(huì)總需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮重要作用。然而，在快速發(fā)展的過程中，融資平臺(tái)也存在一些問題，暴露出一定風(fēng)險(xiǎn)。本文在分析我國(guó)地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從多個(gè)角度提出我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控策略。

隨著我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，融資平臺(tái)在化解地方政府債務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越重要，同時(shí)也存在一些風(fēng)險(xiǎn)。從短期來(lái)看，要加強(qiáng)地方政府投融資建設(shè)工程項(xiàng)目管理，從源頭上預(yù)防和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善地方政府償債機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的地方財(cái)政管理體制，加快完善地方政府債務(wù)管理制度。

一、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、各類企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱城投企業(yè)）出資設(shè)立，承擔(dān)地方政府融資功能，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各級(jí)各類城投企業(yè)，其資金來(lái)源主要是通過政府財(cái)政資金、土地批租收入、企事業(yè)單位收入、商業(yè)銀行貸款等多種渠道籌措。我國(guó)目前有城市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司（簡(jiǎn)稱城司）、土地儲(chǔ)備中心等50 多家地方政府融資平臺(tái)。

由于我國(guó)投融資體制的特殊性，地方政府融資平臺(tái)可分為三種類型：一是以地方國(guó)有獨(dú)資或控股公司為主要載體的政府投融資平臺(tái)；二是以城投企業(yè)為主要載體的政府投融資平臺(tái)；三是以市政公用為主要載體的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的公益性，在很多情況下與政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)存在一定的關(guān)聯(lián)性。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展，一些城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在資金缺口，而通過政府投融資平臺(tái)進(jìn)行融資將有效地緩解這一矛盾。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷加大，尤其是一些重點(diǎn)項(xiàng)目，需要大量的資金進(jìn)行投資和建設(shè)，因此地方政府利用投融資平臺(tái)來(lái)促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前我國(guó)部分縣市已成立了政府性融資平臺(tái)，參與到城市建設(shè)中去。在融資平臺(tái)中，以城投、交投等為代表的地方國(guó)有投資公司占據(jù)了主要地位，也有一些民營(yíng)企業(yè)加入到地方國(guó)有投資公司的隊(duì)伍中。它們憑借自身的優(yōu)勢(shì)與當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。

二、融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展中存在的問題

部分融資平臺(tái)公司存在以下問題：一是融資平臺(tái)公司發(fā)展不規(guī)范。一些融資平臺(tái)公司的資金來(lái)源和使用不規(guī)范，內(nèi)部財(cái)務(wù)管理混亂，埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是部分融資平臺(tái)公司在金融機(jī)構(gòu)取得貸款或其他渠道融資，一定程度上形成地方政府隱性債務(wù)。三是融資平臺(tái)公司的收入來(lái)源過于單一，無(wú)法與其投資的項(xiàng)目相匹配，導(dǎo)致對(duì)外債務(wù)履約能力受到限制。特別是一些地方融資平臺(tái)盲目擴(kuò)張，通過貸款、票據(jù)、公司債或通道投資等在金融機(jī)構(gòu)取得大量融資，經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)狀況惡化后導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)向債權(quán)金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)。四是個(gè)別融資平臺(tái)公司項(xiàng)目審批和管理不嚴(yán)格，部分承建的工程質(zhì)量較差，存在安全隱患。

三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控策略

地方政府融資平臺(tái)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，在建設(shè)過程中要正確認(rèn)識(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并采取有效措施對(duì)其進(jìn)行控制與防范。對(duì)于短期來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)根據(jù)地方財(cái)政實(shí)際狀況，靈活運(yùn)用地方融資平臺(tái)，如：對(duì)于有一定現(xiàn)金流的地方政府項(xiàng)目，可以采取直接投資方式、資本金貸款方式等。在目前不具備全面推廣PPP 的情況下，可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府的財(cái)力狀況，充分利用社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于PPP 項(xiàng)目，應(yīng)從以下方面加強(qiáng)管理：一是項(xiàng)目運(yùn)作過程中要充分考慮社會(huì)資本的利益，在合同中明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是建立第三方監(jiān)管機(jī)制，引入審計(jì)部門、律師事務(wù)所和政府代表等機(jī)構(gòu)參與，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督，確保項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性、透明性；三是要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過程中的信息披露管理。政府應(yīng)根據(jù)不同情況設(shè)計(jì)不同的信息披露內(nèi)容：對(duì)于一些有現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，可以考慮采取直接投資或資本金注入方式；而對(duì)于沒有現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府應(yīng)通過引入社會(huì)資本模式或PPP 模式解決；對(duì)于PPP 項(xiàng)目，則可以考慮采取政府補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等方式。

從中長(zhǎng)期來(lái)看，建立健全科學(xué)、規(guī)范、高效的政府財(cái)政管理體制是防范和化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本措施。要建立科學(xué)規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，中央應(yīng)強(qiáng)化其對(duì)財(cái)政的控制能力，增強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力；中央應(yīng)對(duì)地方財(cái)政收支進(jìn)行綜合平衡，加大對(duì)西部地區(qū)及縣級(jí)財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；中央應(yīng)強(qiáng)化其宏觀調(diào)控能力和調(diào)控職能，在合理劃分中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上給予必要轉(zhuǎn)移支付，以解決地區(qū)間基本公共服務(wù)水平不均衡的問題。同時(shí)，加快完善地方政府債務(wù)管理制度，建立健全融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范體系和償債保障體系。

在未來(lái)，通過完善的監(jiān)管機(jī)制和財(cái)政管理體制，引導(dǎo)地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展；同時(shí)，通過加強(qiáng)財(cái)政管理體制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，使融資平臺(tái)更加規(guī)范化、法制化、科學(xué)化，以提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國(guó)的法律法規(guī)體系尚存在一些不完善的地方，特別是在地方政府融資平臺(tái)方面。因此，從防范和控制地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。首先，要完善融資平臺(tái)的法律制度建設(shè)，加快建立專門針對(duì)融資平臺(tái)的法律法規(guī)，對(duì)平臺(tái)的設(shè)立、管理、融資活動(dòng)等各個(gè)方面進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，要建立監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。其次，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，在融資平臺(tái)管理中應(yīng)充分考慮相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的行為。此外，還應(yīng)逐步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)管理行為并建立相應(yīng)的約束機(jī)制。最后，要積極研究與融資平臺(tái)有關(guān)的其他法律法規(guī)和政策措施，加快制定出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件。這些措施可以在一定程度上降低地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。

（二）加強(qiáng)政府的監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的監(jiān)管，完善政府對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管體系，加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理力度和處罰力度，規(guī)范融資平臺(tái)的運(yùn)作。一方面應(yīng)該加強(qiáng)平臺(tái)公司內(nèi)部監(jiān)督和管理，嚴(yán)格執(zhí)行各類政策和規(guī)范，防止其在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中出現(xiàn)偏差。另一方面應(yīng)該加強(qiáng)外部監(jiān)督體系。協(xié)同強(qiáng)化融資平臺(tái)財(cái)政、金融領(lǐng)域的監(jiān)督，對(duì)于債務(wù)違約行為和盲目展業(yè)行為保持高壓態(tài)勢(shì)，壓實(shí)相關(guān)平臺(tái)企業(yè)的主體責(zé)任，形成強(qiáng)有力的市場(chǎng)約束。

（三）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是防范和控制地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制的前提。一方面要完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在法律上明確界定政府與融資平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù)，確保二者之間的權(quán)責(zé)明確，避免權(quán)責(zé)不清產(chǎn)生糾紛。另一方面要構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管制度。在法律法規(guī)上對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督，形成對(duì)平臺(tái)行為的約束機(jī)制，并通過建立科學(xué)合理的績(jī)效考核制度來(lái)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，要完善融資平臺(tái)資金來(lái)源及使用的監(jiān)管制度。地方政府應(yīng)當(dāng)重視對(duì)融資平臺(tái)資金來(lái)源與使用情況的監(jiān)管，確保地方政府融資平臺(tái)在國(guó)家宏觀調(diào)控下進(jìn)行合理發(fā)展。

（四）強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的管理。（1）加強(qiáng)融資平臺(tái)的資產(chǎn)管理，完善資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、抵押擔(dān)保等管理制度。通過對(duì)融資平臺(tái)資產(chǎn)的管理，確保融資平臺(tái)自身的資產(chǎn)狀況能夠持續(xù)穩(wěn)定。（2）建立健全融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)管理制度。（3）對(duì)融資平臺(tái)的收入來(lái)源進(jìn)行嚴(yán)格控制，要按照市場(chǎng)化原則獲取經(jīng)營(yíng)收入和其他收入。（4）完善財(cái)務(wù)信息披露制度，全面、真實(shí)地披露融資平臺(tái)的資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)狀況。通過建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，將融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，避免形成新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，地方政府融資平臺(tái)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。在實(shí)際工作中，由于地方政府缺乏對(duì)其了解，導(dǎo)致地方政府對(duì)其盲目信任、盲目投資，從而產(chǎn)生了一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要建立健全相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督和管理，以確保地方政府融資平臺(tái)的健康發(fā)展。

（五）建立科學(xué)的績(jī)效考核制度。完善的績(jī)效考核制度能夠激勵(lì)融資平臺(tái)管理人員主動(dòng)管理融資平臺(tái)，提高其工作積極性。通過建立科學(xué)的績(jī)效考核制度，能夠使融資平臺(tái)的工作人員從關(guān)注融資平臺(tái)能否完成工作轉(zhuǎn)變到關(guān)注工作完成的質(zhì)量及是否節(jié)約了資金，從而能夠通過對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行績(jī)效考核調(diào)動(dòng)其積極性。在建立科學(xué)的績(jī)效考核制度時(shí)，可以采取全面考核和重點(diǎn)考核相結(jié)合的方式，對(duì)融資平臺(tái)的管理人員進(jìn)行全面、客觀的考核。對(duì)融資平臺(tái)管理人員進(jìn)行全面、客觀的考核時(shí)，可以從融資平臺(tái)整體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、制度建設(shè)、決策是否合理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否充分等方面進(jìn)行。對(duì)重點(diǎn)考核的內(nèi)容要從資金使用效率、債務(wù)償還能力等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此來(lái)提高融資平臺(tái)管理人員工作的積極性。此外，還要結(jié)合地方政府績(jī)效考核制度對(duì)其進(jìn)行合理獎(jiǎng)懲，以調(diào)動(dòng)其積極性。

（六）優(yōu)化融資平臺(tái)財(cái)務(wù)信息披露制度。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)，地方政府融資平臺(tái)是可以發(fā)行企業(yè)債和公司債的，因此應(yīng)優(yōu)化融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息披露制度，提高融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)信息披露水平。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，規(guī)范融資平臺(tái)的管理方式，完善公司治理結(jié)構(gòu)。其次，要做好信息公開工作。地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過嚴(yán)格審查。融資平臺(tái)要對(duì)所發(fā)行的債券進(jìn)行全面披露，不僅要披露債券的基本信息，還應(yīng)包括債券發(fā)行后公司資產(chǎn)、收入和負(fù)債等財(cái)務(wù)指標(biāo)以及信用評(píng)級(jí)報(bào)告和償債計(jì)劃等信息，讓投資者更好地了解融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況，根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表判斷企業(yè)未來(lái)的償債能力。

（七）規(guī)范平臺(tái)類企業(yè)融資行為。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)存量平臺(tái)企業(yè)授信的排查，研判相關(guān)授信風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立健全相關(guān)授信風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬，并定期更新。對(duì)于存量業(yè)務(wù)，要按照授信用途和平臺(tái)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況分類化解，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)突出的業(yè)務(wù)要穩(wěn)妥有序壓降，積極做好風(fēng)險(xiǎn)防范、緩釋和應(yīng)對(duì)措施，防止產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域倒灌。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管部門對(duì)于平臺(tái)企業(yè)融資的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)防資金繞道流入相關(guān)平臺(tái)企業(yè)，加劇債務(wù)負(fù)擔(dān)。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)授信的管理，避免過度授信和多頭授信，避免風(fēng)險(xiǎn)前清后增。

綜上，地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要作用，但部分融資平臺(tái)盲目擴(kuò)張，對(duì)外大量融資，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露。地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范需要地方政府、財(cái)政、金融等各領(lǐng)域同向發(fā)力，深化體制改革，真正實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)高質(zhì)量發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添活力。同時(shí)，要高度關(guān)注平臺(tái)企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)的融資行為，嚴(yán)控增量、有序化解存量，嚴(yán)防相關(guān)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向金融領(lǐng)域蔓延，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域安全穩(wěn)定。