□文/荊玲玲 曹 杰

（哈爾濱師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求提升一體化政務(wù)服務(wù)能力水平，一體化政務(wù)服務(wù)能力的有效提升離不開(kāi)多元主體的協(xié)同共治。本文從協(xié)同治理視角出發(fā)，探究一體化政務(wù)服務(wù)能力提升所面臨的組織困境、機(jī)制困境及平臺(tái)困境，提出突破一體化政務(wù)服務(wù)能力困境的應(yīng)對(duì)之策。

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升，實(shí)現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦。在時(shí)代發(fā)展形勢(shì)和國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)背景下，數(shù)字政府建設(shè)步伐正日漸加快，一體化政務(wù)服務(wù)能力顯著提升已成為我國(guó)現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)的典型特征，雖取得不少進(jìn)展，但各級(jí)政府在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)工作中還面臨諸如辦事標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)字鴻溝、政務(wù)數(shù)據(jù)共享難、平臺(tái)數(shù)據(jù)安全等堵點(diǎn)。一體化政務(wù)服務(wù)能力提升過(guò)程中的協(xié)同不足，制約了一體化政務(wù)服務(wù)能力的持續(xù)升級(jí)。基于此，本文從協(xié)同治理視角出發(fā)，探究一體化政務(wù)服務(wù)能力提升過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出提升一體化政務(wù)服務(wù)能力的突破路徑，以期優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

在中央一系列關(guān)于數(shù)字政府、數(shù)字治理政策的號(hào)召下，各省市政府積極探索和推進(jìn)一體化政務(wù)服務(wù)，相關(guān)的實(shí)踐探索與理論研究呈現(xiàn)飛躍式發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究主要圍繞以下幾個(gè)方面開(kāi)展：一是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的研究。黃璜等認(rèn)為數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)基于“政務(wù)”中臺(tái)體系，構(gòu)建聯(lián)系政府、公眾、企業(yè)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，對(duì)內(nèi)提供高效協(xié)同辦公，對(duì)外提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。祁志偉強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)便利化和可操作性，通過(guò)平臺(tái)內(nèi)部數(shù)據(jù)能力、業(yè)務(wù)能力、交互能力和協(xié)同能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與能力的轉(zhuǎn)化協(xié)調(diào)，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，簡(jiǎn)化政府辦事流程。二是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)實(shí)踐的研究。鐘莉以廣州“一窗式”集成服務(wù)改革為例，認(rèn)為地方政務(wù)服務(wù)效能需從頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化服務(wù)、深化數(shù)據(jù)應(yīng)用、健全制度體系等方面來(lái)提高。蔣敏娟通過(guò)對(duì)廣東、浙江、貴州三省數(shù)字政府建設(shè)模式的比較，發(fā)現(xiàn)三省都通過(guò)集約化的建設(shè)打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)，以提高政務(wù)服務(wù)水平和公共服務(wù)質(zhì)量。三是關(guān)于一體化政務(wù)服務(wù)能力影響因素的研究。李良成等基于扎根理論構(gòu)建電子政務(wù)治理體系、治理能力與績(jī)效關(guān)系的模型，研究發(fā)現(xiàn)作為內(nèi)驅(qū)力的信息技術(shù)、服務(wù)理念以及外驅(qū)力的制度、業(yè)務(wù)、信息影響電子政務(wù)績(jī)效。程波輝對(duì)19 個(gè)城市政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”的政策文本進(jìn)行質(zhì)性分析，研究發(fā)現(xiàn)“好差評(píng)”制度實(shí)施效果總體較為顯著，但仍存在評(píng)價(jià)權(quán)益不均、創(chuàng)新實(shí)踐不足、回應(yīng)機(jī)制乏力、第三方評(píng)估欠缺等問(wèn)題。

二、協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)內(nèi)涵及特點(diǎn)

一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同治理是社會(huì)治理的重要組成部分，是建設(shè)服務(wù)型政府中不可忽視的重要組成要素。具體來(lái)說(shuō)，呈現(xiàn)出以下內(nèi)涵和特點(diǎn)：

（一）協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)的內(nèi)涵。一體化政務(wù)服務(wù)能力提升的過(guò)程就發(fā)生于社會(huì)協(xié)同中，從協(xié)同論視角思考治理及其機(jī)制是實(shí)現(xiàn)善治的有效途徑。協(xié)同學(xué)理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯認(rèn)為，協(xié)同是系統(tǒng)要素或子系統(tǒng)之間相互作用和配合，在時(shí)間、空間和功能上形成一定的自組織結(jié)構(gòu)，從無(wú)序走向有序的過(guò)程。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為，協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。本文認(rèn)為一體化政務(wù)服務(wù)能力協(xié)同治理是指政府借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)工具組成的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，對(duì)外實(shí)現(xiàn)政務(wù)平臺(tái)的高效運(yùn)用，為公眾、企業(yè)提供智慧、精準(zhǔn)、便捷的政務(wù)服務(wù)，政府、公眾和企業(yè)等社會(huì)主體在既定的組織框架下，相互協(xié)同配合，共同參與一體化政務(wù)服務(wù)能力提升的行為。

（二）協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)的特點(diǎn)。與傳統(tǒng)政府治理相比，一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同治理呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。第一，治理主體的多元性。與傳統(tǒng)“全能政府”模式不同的是，政府占據(jù)主導(dǎo)地位的同時(shí)，公眾、企業(yè)等社會(huì)主體也作為建設(shè)主力發(fā)揮作用，形成政府為主、多元主體介入的協(xié)同治理模式。第二，治理目標(biāo)的一致性。政府、公眾和企業(yè)等多元利益主體本著自身利益最大化的原則，各自的參與目的呈現(xiàn)多樣性，協(xié)同治理將各自的目標(biāo)進(jìn)行整合，最終形成各方認(rèn)可的共同目標(biāo)。第三，治理系統(tǒng)的開(kāi)放性。政務(wù)服務(wù)能力的有效提升離不開(kāi)公眾、企業(yè)等主體對(duì)其服務(wù)能力的評(píng)價(jià)反饋，也需政府做出實(shí)時(shí)回應(yīng)，只有做到系統(tǒng)開(kāi)放，各主體間的協(xié)同參與才能得以實(shí)現(xiàn)。

三、協(xié)同治理視角下提升一體化政務(wù)服務(wù)能力面臨的現(xiàn)實(shí)困境

一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升離不開(kāi)政府、公眾和企業(yè)等多元主體的參與，但各主體間可能面臨利益分歧、溝通不暢和數(shù)據(jù)碎片化等問(wèn)題，協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)能力提升面臨以下現(xiàn)實(shí)困境。

（一）組織困境：一體化政務(wù)服務(wù)組織與職能渙散。一方面從政府主體來(lái)看，受傳統(tǒng)一元治理模式的制約，政府在一體化政務(wù)服務(wù)中扮演著單一服務(wù)者的角色，與服務(wù)對(duì)象、服務(wù)目標(biāo)及服務(wù)環(huán)境難以形成有效的信息溝通。不同部門(mén)之間面臨組織協(xié)調(diào)與資源整合不足的碎片化問(wèn)題，導(dǎo)致有關(guān)政務(wù)服務(wù)辦事機(jī)構(gòu)職能重疊、信息更新不同步，制約政務(wù)服務(wù)能力的有效提升。各服務(wù)機(jī)構(gòu)間由于條塊分割、利益沖突、信任障礙等因素的影響，使得政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享緩慢，帶來(lái)數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。另一方面從公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等主體來(lái)看，一元治理模式和保守行政文化使得全能型政府色彩嚴(yán)重，其他主體無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地反映自身訴求，導(dǎo)致其他主體參與到一體化政務(wù)服務(wù)中的體驗(yàn)感變差，加之反饋渠道較少，政務(wù)服務(wù)效能得不到實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。

（二）機(jī)制困境：一體化政務(wù)服務(wù)機(jī)制有待完善。一方面缺乏有效的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。雖然政府相繼出臺(tái)了政策和法規(guī)文件來(lái)促進(jìn)政務(wù)信息資源共享，但上升到法律層面的較少，更多的只是規(guī)劃和意見(jiàn)，尚未制定涉及政務(wù)數(shù)據(jù)共享的全國(guó)性法律，導(dǎo)致缺乏引導(dǎo)政府和其他主體參與政務(wù)數(shù)據(jù)治理的共享機(jī)制，政務(wù)數(shù)據(jù)不對(duì)稱(chēng)，難以真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，可持續(xù)性發(fā)展受阻。另一方面缺乏常態(tài)化的激勵(lì)機(jī)制。由于一體化政務(wù)服務(wù)的工作成果沒(méi)有被納入到政府部門(mén)的績(jī)效考核中，相關(guān)的監(jiān)督考核機(jī)制相對(duì)落后，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致各部門(mén)對(duì)一體化政務(wù)服務(wù)的重視程度較低。政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)體系所推動(dòng)的績(jī)效效能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等對(duì)政務(wù)服務(wù)的訴求得不到切實(shí)反饋，久而久之給政務(wù)服務(wù)提供改進(jìn)意見(jiàn)的積極性不高，多元主體難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)行動(dòng)。

（三）平臺(tái)困境：一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)效能還需優(yōu)化。首先，平臺(tái)系統(tǒng)質(zhì)量有待提高。在穩(wěn)定性方面，平臺(tái)界面公共入口、頁(yè)面連接點(diǎn)之間偶有斷點(diǎn)現(xiàn)象，反應(yīng)慢或出現(xiàn)錯(cuò)誤提示。在便捷性方面，個(gè)人、企業(yè)登錄認(rèn)證方式各不相同，各政務(wù)平臺(tái)間存在用戶(hù)反復(fù)登錄、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)重復(fù)輸入的問(wèn)題。其次，平臺(tái)服務(wù)質(zhì)量有待提升。在互動(dòng)性方面，面對(duì)公眾、企業(yè)所提出的咨詢(xún)和疑問(wèn)，難以做到及時(shí)互動(dòng)，智能客服答非所問(wèn)的現(xiàn)象層出不窮，反饋時(shí)效性較差。在個(gè)性化方面，部分省份政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所包含的服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待補(bǔ)充統(tǒng)一，針對(duì)老年人、殘障人士等特殊群體所面臨的“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題缺乏精準(zhǔn)化的服務(wù)。再次，平臺(tái)安全質(zhì)量存在隱患。政務(wù)平臺(tái)中不僅有政府辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)數(shù)據(jù)，還存儲(chǔ)涉及個(gè)人隱私和企業(yè)信息的數(shù)據(jù)資源，目前與之配套的數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)仍不健全，技術(shù)層面缺乏專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管和維護(hù)。政務(wù)人員缺乏網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，公眾的個(gè)人信息安全素養(yǎng)薄弱，給政府形象、公眾利益及社會(huì)安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、協(xié)同治理視角下一體化政務(wù)服務(wù)能力提升策略

一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升需要組織、機(jī)制、平臺(tái)多方協(xié)同配合，也需要政府、公眾、企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體的協(xié)同參與，以實(shí)現(xiàn)效能的最大化協(xié)同，滿(mǎn)足多元主體的政務(wù)服務(wù)需求。

（一）組織協(xié)同：加強(qiáng)一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)與組織建設(shè)。首先，加強(qiáng)政府一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。以效能提升為方向，發(fā)揮國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)總樞紐的作用，在現(xiàn)有一體化政務(wù)服務(wù)建設(shè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打破一元治理模式的弊端，明確政府的權(quán)利與職責(zé)，與公眾、企業(yè)進(jìn)行有效溝通。其次，建立和健全提升一體化政務(wù)服務(wù)能力的組織架構(gòu)。構(gòu)建自上而下的政務(wù)服務(wù)對(duì)接體系，成立全國(guó)統(tǒng)一的一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)中心，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)同。建立首席政務(wù)服務(wù)官制度，讓首席政務(wù)服務(wù)官來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)政府服務(wù)機(jī)構(gòu)間資源整合碎片化的問(wèn)題，打破因條塊分割、利益沖突等帶來(lái)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享緩慢難題。再次，厘清多元治理主體的權(quán)責(zé)和職能邊界。政府通過(guò)讓渡部分公權(quán)力，結(jié)合公眾與企業(yè)的需求進(jìn)行政民、政企互動(dòng)反饋，充分發(fā)揮“好差評(píng)”模塊功能，拓寬政務(wù)服務(wù)反饋渠道，激發(fā)其他主體參與政務(wù)服務(wù)效能提升的主動(dòng)性，使各治理主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理效果最大化。

（二）機(jī)制協(xié)同：構(gòu)建和完善一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同相關(guān)機(jī)制。一方面建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。出臺(tái)針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的法規(guī)，搭建涉及政務(wù)數(shù)據(jù)共享的綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，整合來(lái)自政府、公眾與企業(yè)等碎片化、多元化的數(shù)據(jù)資源，打破政務(wù)數(shù)據(jù)不對(duì)稱(chēng)的堵點(diǎn)，保證政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作的健康持續(xù)發(fā)展。政務(wù)數(shù)據(jù)共享政策法規(guī)的制定既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也要聽(tīng)取來(lái)自公眾、企業(yè)等主體的意見(jiàn)，明確各主體參與其中的權(quán)利和職責(zé)，真正做到協(xié)同共商。另一方面構(gòu)建完善各主體參與政務(wù)服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。將政務(wù)服務(wù)工作成效納入政府績(jī)效考核，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)服務(wù)工作的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、評(píng)估和反饋，增強(qiáng)各政府各部門(mén)對(duì)政務(wù)服務(wù)的重視度。充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)體系的作用，對(duì)公眾、企業(yè)等被服務(wù)主體的訴求進(jìn)行實(shí)時(shí)反饋，以保持公眾、企業(yè)等主體對(duì)政務(wù)服務(wù)能力提升出謀劃策的積極性與主動(dòng)性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各主體的互動(dòng)合作。

（三）平臺(tái)協(xié)同：多方面持續(xù)優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能。第一，定期更新平臺(tái)系統(tǒng)質(zhì)量的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)系統(tǒng)質(zhì)量的監(jiān)管。除政府技術(shù)部門(mén)定期對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行測(cè)評(píng)和維護(hù)外，組織第三方機(jī)構(gòu)、公眾和企業(yè)對(duì)頁(yè)面穩(wěn)定性和登錄便捷性進(jìn)行測(cè)評(píng)，抓住系統(tǒng)運(yùn)行漏洞，及時(shí)修補(bǔ)完善平臺(tái)系統(tǒng)。第二，以場(chǎng)景服務(wù)為重點(diǎn)，提供精準(zhǔn)個(gè)性化服務(wù)。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)將服務(wù)資源與公眾、企業(yè)不同的場(chǎng)景需求相匹配，結(jié)合場(chǎng)景需要對(duì)接到政務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，采取智能客服與人工客服相結(jié)合的互動(dòng)方式，做到實(shí)時(shí)精準(zhǔn)的反饋。對(duì)各級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)開(kāi)展適老化及無(wú)障礙改造，關(guān)注弱勢(shì)群體的使用習(xí)慣和需求，縮小數(shù)字鴻溝，滿(mǎn)足人性化、個(gè)性化的服務(wù)需要。第三，強(qiáng)化政務(wù)平臺(tái)安全系統(tǒng)建設(shè)，提升各主體安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力。政府應(yīng)加強(qiáng)與社會(huì)資本、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，善用監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管，引進(jìn)具有實(shí)操技能的專(zhuān)業(yè)人才，從事平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，增強(qiáng)對(duì)涉及國(guó)家、公眾、企業(yè)等政務(wù)數(shù)據(jù)資源的保護(hù)力度。定期對(duì)政務(wù)人員開(kāi)展信息安全培訓(xùn)活動(dòng)，使其充分認(rèn)識(shí)到政務(wù)平臺(tái)安全工作的重要性；借助“兩微一端”和社區(qū)基層力量，向公眾、企業(yè)宣傳信息安全保護(hù)知識(shí)，增強(qiáng)各主體的信息安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

綜上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型給政府和社會(huì)治理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇，也給一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升帶來(lái)挑戰(zhàn)。從協(xié)同治理視角出發(fā)，破解政務(wù)服務(wù)能力提升實(shí)踐中面臨的組織困境、機(jī)制困境及平臺(tái)困境，加強(qiáng)一體化政務(wù)服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)與組織建設(shè)，構(gòu)建和完善一體化政務(wù)服務(wù)協(xié)同的相關(guān)機(jī)制，多方面持續(xù)優(yōu)化一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能，借助多元主體的相互協(xié)同實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，以期為提升我國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)能力提供新思路，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化變革。