張永福

摘? ? 要：高校規(guī)范性文件是全面推進依法治校，提升管理服務(wù)效益，完善內(nèi)部治理體系的重要手段和依據(jù)。然而，關(guān)于“學校規(guī)范性文件”，各高校的認定也有所不同。文章首先梳理了規(guī)范性文件的相關(guān)概念，其次對16所高校規(guī)范性文件管理情況進行調(diào)研，并比較分析各高校規(guī)范性文件的概念、制定目的、制定原則、制定程序等，最后提出加強規(guī)范性文件管理的幾點建議：加強頂層制度設(shè)計、嚴格審查備案程序、推動管理信息化公開化、強化宣傳教育。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號：G644.3? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1002-4107（2024）03-0097-04

規(guī)范性文件是高校履行管理職能的重要依據(jù)，是全面推進依法治校的制度載體，是完善大學內(nèi)部治理體系的制度保障?！督逃筷P(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》一文中強調(diào)“健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機制”。然而，關(guān)于“規(guī)范性文件”的界定，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。有很多高校目前只針對規(guī)章制度作了相關(guān)界定，沒有涉及到所有規(guī)范性文件?；诖?，為進一步規(guī)范學校規(guī)范性文件管理，全面推進依法治校，本文系統(tǒng)梳理了規(guī)范性文件的概念界定，以X大學為例闡釋了高校規(guī)范性文件的建設(shè)情況，并對北京航空航天大學、上海交通大學、南京大學等16所高校規(guī)范性文件管理情況進行了調(diào)研分析。

一、關(guān)于規(guī)范性文件的相關(guān)概念梳理

（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中關(guān)于“黨組織制定的規(guī)范性文件”是指“黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復適用的文件”[1]。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，印發(fā)領(lǐng)導講話、年度工作要點、工作總結(jié)等內(nèi)容的文件不列入備案審查范圍；關(guān)于人事調(diào)整、表彰獎勵、處分處理以及機關(guān)內(nèi)部日常管理等事項的文件不列入備案審查范圍；請示、報告、會議活動通知、會議紀要、情況通報等文件不列入備案審查范圍。

（二）規(guī)范性法律文件

規(guī)范性法律文件是國家機關(guān)依據(jù)法定程序制定出來的以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容、有約束力、要求人們普遍遵守的行為規(guī)則的總稱。一般均有如下特征：第一，規(guī)范性，即規(guī)定行動模式，明確權(quán)利義務(wù)，確定行為后果。第二，強制性，即一般以教育引導人民自覺遵守，同時以國家強制力為后盾，對不遵守者予以制裁。第三，公開性，即公之于眾，告訴人們哪些行為可以做，哪些行為應(yīng)該做，哪些行為禁止做。第四，一般性，即不是針對某一個人，而是針對其調(diào)整范圍內(nèi)的所有人；不是只適用一次，而是可以反復適用[2]。

（三）行政規(guī)范性文件

《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》中只含有“規(guī)范性文件”一詞的相關(guān)表述，但沒有對其作具體界定[3]。另外，地方對“行政規(guī)范性文件”界定并不一致。河南省《關(guān)于認定行政規(guī)范性文件的指導意見》（豫政法

〔2014〕29號）中提出：“認定規(guī)范性文件主要看文件內(nèi)

容，即辨別文件的內(nèi)容是否符合規(guī)范性文件的特征。認定規(guī)范性文件也可以從文種上作排除判斷。”[4]上海市《關(guān)于認定行政規(guī)范性文件的指導意見的通知》（2017年12月20日）中指出：“本質(zhì)上是否屬于規(guī)范性文件，

仍然應(yīng)當按照文件內(nèi)容來判斷?！盵5]陜西省司法廳2022年9月組織召開行政規(guī)范性文件認定專家論證會，對《關(guān)于認定行政規(guī)范性文件的指導意見（草案）》及行政規(guī)范性文件認定工作中的疑難問題進行研究論證[6]，目前尚未見正式發(fā)布的指導意見。另外，查閱了國家發(fā)改委網(wǎng)站、衛(wèi)健委網(wǎng)站、國家檔案館網(wǎng)站的“規(guī)范性文件”欄目，里面包含各種文種，但對規(guī)范性文件的判定依據(jù)并不一致。

（四）學校規(guī)范性文件

2020年7月15日，《教育部關(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》提出了“健全規(guī)范性文件制定發(fā)布機制”“建立定期清理機制”“推動管理信息化和公開化”等要求，但是未對“規(guī)范性文件”包括哪些文種作出界定。2021年11月8日，中共陜西省委教育工委、陜西省教育廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強高等學校法治工作的

實施意見》提出了“完善規(guī)章制度和規(guī)范性文件制定、審查、修訂、發(fā)布、解釋、廢止工作制度”“堅持合法性審查制度”等要求。但此文沒有對“規(guī)范性文件”作出明確的概念界定。

總之，現(xiàn)行的法律法規(guī)關(guān)于規(guī)范性文件的概念、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機制等尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。關(guān)于“學校規(guī)范性文件”，教育部與筆者所在的陜西省均尚無明確界定，且各高校的認定也不一致（詳見本文第三部分“部分高校規(guī)范性文件管理情況”）。盡管差異較大，但是部分地方已經(jīng)開始探索規(guī)范性文件登記、編號、發(fā)文的相關(guān)工作流程，率先開啟了規(guī)范性文件的管理工作。從規(guī)避風險的角度來看，根據(jù)需求對規(guī)范性文件進行合法合規(guī)性審查，“愿審盡審”“應(yīng)審盡審”不失為明智之舉。

二、學校規(guī)范性文件建設(shè)情況——以X大學

為例

X大學以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，根據(jù)《教育部關(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，結(jié)合學校實際，持續(xù)完善以章程為核心的學校規(guī)章制度體系，不斷提升學校法治工作水平。

（一）基本情況

2020年，X大學印發(fā)了《規(guī)章制度規(guī)范化建設(shè)工作方案》《規(guī)章制度建設(shè)管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管理規(guī)定》）、《規(guī)章制度起草技術(shù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《起草規(guī)范》）、《規(guī)章制度建設(shè)工作小組議事規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）等。認真對標《深化新時代教育評價改革總體方案》等文件精神，在廣泛征求意見、充分研討的基礎(chǔ)上，及時查漏補缺，開展相關(guān)制度制定和修訂，穩(wěn)步推進規(guī)章制度的“廢改立釋”工作。2021年學校啟動X大學章程修訂工作，歷時一年，2022年8月完成章程修行工作并正式發(fā)布。學校將持續(xù)完善以章程為統(tǒng)領(lǐng)，科學規(guī)范、層次明晰的制度體系，提高規(guī)章制度建設(shè)質(zhì)量，全面推進依法治校工作。截至2022年10月12日，學?，F(xiàn)有規(guī)章制度656項，其中2021年新制定90項，新修訂62項，沿用374項，已廢止108項，擬廢止22項。

（二）存在的不足

一是學?，F(xiàn)有《管理規(guī)定》對“規(guī)章制度”作了界定（規(guī)章制度一般包括章程、規(guī)定、規(guī)則、規(guī)范、辦法、實施細則等），沒有涉及到所有規(guī)范性文件。二是目前學校規(guī)章制度合法合規(guī)性審查是按照《管理規(guī)定》執(zhí)行，規(guī)章制度合法合規(guī)性審查沒有涉及到所有規(guī)范性文件。三是2020年制定的《管理規(guī)定》《起草規(guī)范》均為試行文件，截至目前尚未修訂完善。

三、部分高校規(guī)范性文件管理情況

筆者對北京大學、清華大學、北京航空航天大學、南京大學、蘇州大學等除X大學外的16所高校進行調(diào)研，其規(guī)范性文件管理的總體情況如下。

（一）關(guān)于規(guī)范性文件的概念界定

上海交通大學將規(guī)范性文件定義為學?；蛘哂嘘P(guān)職能部門以學校名義制定的旨在規(guī)范學校各項管理工作，能反復適用，具有普遍約束力的文件，包括基礎(chǔ)規(guī)范性文件和操作規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的名稱一般稱“章程”“規(guī)定”“規(guī)則”“細則”“辦法”“制度”“決定”“意見”等，但不能稱“條例”“規(guī)章”。

北京航空航天大學將規(guī)范性文件定義為學?；蛴嘘P(guān)職能部門以學校名義，按照一定程序制定，旨在規(guī)范學校各項工作，能反復適用，具有普遍約束力的文件。學校向上級的請示、報告，校內(nèi)特殊事項的處理決定的文件，各職能部門制定的操作流程或服務(wù)指南，以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規(guī)范性文件管理辦法。

西安交通大學、南京大學則將學校規(guī)范性文件定義為學校制定的旨在規(guī)范學校各項管理工作，對學校各單位、教職員工和學生具有普遍約束力，在一定時間內(nèi)相對穩(wěn)定，且能夠反復適用的文件。

河海大學將規(guī)范性文件分為學校統(tǒng)一發(fā)布的規(guī)范性文件和學校授權(quán)二級單位發(fā)布的規(guī)范性文件兩類。規(guī)范性文件一般包括：章程、規(guī)定、意見、辦法、細則、流程等。

蘇州大學將規(guī)范性文件定義為按照一定程序制定、以學校名義公布、旨在規(guī)范學校管理，具有普遍約束力的文件。

北京理工大學將部門規(guī)范性文件定義為學校管理機構(gòu)為履行工作職責按照一定程序制定的，在一定范圍具有普遍約束力，且能夠在一定時期內(nèi)反復適用，具有規(guī)范性質(zhì)的文件。

另外，北京大學、清華大學、中國人民大學、哈爾濱工業(yè)大學、哈爾濱工程大學、南京航空航天大學、南京理工大學、西北農(nóng)林科技大學、西安電子科技大學等9所高校未對規(guī)范性文件作出明確界定。部分高校規(guī)范性文件的概念梳理見表1。

綜合調(diào)研情況以及查閱相關(guān)資料，規(guī)范性文件主要是指學校為規(guī)范各項管理工作，制定的有普遍約束力，在一定時間內(nèi)能夠反復適用的文件。具有普遍約束力、能夠反復適用是學校規(guī)范性文件的兩個基本要素。在具體實踐中，認定學校規(guī)范性文件可以從兩個方面判定：一是依據(jù)文件內(nèi)容，即辨別文件的內(nèi)容是否符合規(guī)范性文件的特征。二是從文種上判定，比如章程、規(guī)定、規(guī)則、細則、辦法、制度、決定、意見等屬于規(guī)范性文件，報告、請示、通報、批復、議案、函、紀要、條例等一般不屬于規(guī)范性文件。各二級單位制定的操作流程或服務(wù)指南以及其他不具有普適性或有效期不足6個月的文件，不適用規(guī)范性文件管理辦法，不宜認定為規(guī)范性文件。

（二）制定規(guī)范性文件管理辦法的目的及原則

上海交通大學2008年制定了《上海交通大學規(guī)范性文件制定辦法》（目前擬進行修訂）。目的是規(guī)范制定程序，明確制定標準，保證文件質(zhì)量，促進依法治校。切實保障師生員工的合法權(quán)益，體現(xiàn)職能部門的職權(quán)與責任相統(tǒng)一，體現(xiàn)改革精神，符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則。

北京航空航天大學2015年制定了《北京航空航天大學規(guī)范性文件管理辦法》。其目的是加強學校規(guī)范性文件的管理，保證規(guī)范性文件質(zhì)量，促進依法治校。并遵循公平、公正、公開、職權(quán)與責任相統(tǒng)一以及精簡、協(xié)調(diào)、效率的原則。

南京大學2019年制定了《南京大學規(guī)范性文件制定管理辦法》。目的是規(guī)范學校規(guī)范性文件的制定程序，明確制定標準，保證文件的質(zhì)量，促進依法治校。遵循了憲法和法律的基本原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定；符合學校發(fā)展的需要，須維護學校規(guī)章制度體系的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

河海大學2021年制定了《河海大學規(guī)范性文件管理規(guī)定》。目的是構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內(nèi)部治理能力，全面推進依法治校和現(xiàn)代大學制度建設(shè)。遵循的原則是政治性、合法性、統(tǒng)一性、科學性以及規(guī)范性。

蘇州大學2021年制定了《蘇州大學規(guī)范性文件管理暫行辦法》。目的是深入推進依法治校，規(guī)范學校規(guī)范性文件管理。遵循的原則是合法性、統(tǒng)一性、科學性、規(guī)范性。

北京理工大學2020年制定了《北京理工大學部門規(guī)范性文件備案管理辦法》。目的是規(guī)范北京理工大學部門規(guī)范性文件備案管理工作，健全以大學章程為核心的現(xiàn)代大學制度體系，維護學校制度體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

西安交通大學沒有制定專門的規(guī)范性文件管理辦法，2022年4月黨委辦公室、校長辦公室、法律事務(wù)辦公室發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范性文件名稱使用的通知》。此外，2010出臺了《西安交通大學規(guī)章制度制定管理辦法》，調(diào)研了解到，西安交通大學計劃2023年對該辦法進行修訂，從而進一步梳理規(guī)范性文件。部分高校制定規(guī)范性文件管理辦法的目的及原則見表2。

綜合上述幾所高校制定規(guī)范性文件的現(xiàn)狀來看，主要遵循合法、科學、規(guī)范、協(xié)調(diào)的原則，旨在進一步明確學校規(guī)范性文件的制定權(quán)限和程序，提高規(guī)范性文件質(zhì)量，做好規(guī)范性文件管理，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一、層次清晰、運行高效的制度體系，不斷提升內(nèi)部治理能力，全面推進依法治校和現(xiàn)代大學制度建設(shè)。

（三）規(guī)范性文件的制定程序

從上海交通大學、南京大學等7所高校規(guī)范性文件的制定程序來看，規(guī)范性文件制定程序主要包括立項、起草、審查、決定、頒布，但又略有不同。比如，上海交通大學在規(guī)范性文件正式頒布之后，有“備案”環(huán)節(jié)，自頒布之日起10日內(nèi)，由規(guī)范性文件起草部門向法律事務(wù)室報送備案。北京航空航天大學在規(guī)范性文件正式頒布之前，有“會簽”環(huán)節(jié)，“審議或?qū)徟ㄟ^的規(guī)范性文件草案，起草部門應(yīng)通過學校辦公系統(tǒng)，將草案及相關(guān)材料提交相關(guān)職能部門會簽。涉及招生、招標、基建工程、科研經(jīng)費、職稱評聘、人事招聘、干部選任等事項的規(guī)范性文件，應(yīng)由監(jiān)察處會簽”。南京大學、蘇州大學規(guī)范性文件制定時沒有“立項”環(huán)節(jié)。筆者通過調(diào)研，了解到蘇州大學之所以取消了規(guī)范性文件“立項”環(huán)節(jié)，是因為實際操作過程中，一些部門“重立項而輕制定”或“只立項而不制定”，給日常管理工作帶來一定困擾。因此，蘇州大學經(jīng)過研究，在2021年制定《蘇州大學規(guī)范性文件管理暫行辦法》時取消了“立項”這一步驟。部分高校規(guī)范性文件的制定程序如表3所示。

關(guān)于規(guī)范性文件的“合法合規(guī)性審查”，不同學校有不同的規(guī)定。上海交通大學由法律事務(wù)室統(tǒng)一負責審核規(guī)范性文件草案。北京航空航天大學在規(guī)范性文件草案完成征求意見后，由起草部門報送法律事務(wù)部門進行合法性與協(xié)調(diào)性審查。南京大學由黨辦、校辦和法制辦共同審查。黨辦、校辦主要從文字、格式等方面進行審查，法制辦主要從合法性方面進行審查，把合法性審查作為前置審查。河海大學由黨辦、校辦、法律事務(wù)辦共同審查。黨辦、校辦主要從政治性、規(guī)范性、必要性、科學性等方面進行審查，法律事務(wù)辦公室主要從合法性方面進行審查。蘇州大學規(guī)范性文件合法性審查由法律事務(wù)辦負責，合規(guī)性審查由紀委辦負責。北京理工大學黨委辦公室對報送備案的部門規(guī)范性文件進行合法性審查、合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。在實際工作中，部門規(guī)范性文件備案管理工作由學校法治工作委員會辦公室（設(shè)在黨委辦公室）具體承辦。

其他一些未制定規(guī)范性文件管理辦法的高校，實際工作中也在做合法合規(guī)性審查。比如：中國人民大學規(guī)章制度送審稿由主管校領(lǐng)導審核把關(guān)，并報請校長或黨委書記審閱，然后提交校長辦公會議或黨委常委會會議按照法定程序討論通過。哈爾濱工程大學規(guī)章制度合法合規(guī)性審查沒有明確的范圍，根據(jù)部門需求“愿審盡審”。南京航空航天大學法律事務(wù)室對規(guī)章制度草案進行合法性審查。西安電子科技大學法務(wù)辦公室根據(jù)部門需求對規(guī)范性文件做合法性審查。

綜合調(diào)研時部分高校規(guī)范性文件合法合規(guī)性審查情況來看，大多數(shù)高校都通過一定程序?qū)σ?guī)范性文件進行合法合規(guī)性審查，“應(yīng)審盡審”，這也是落實《教育部關(guān)于進一步加強高等學校法治工作的意見》中要求“健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機制，明確起草、審查、決定、公布的程序……”的具體體現(xiàn)。

另外，關(guān)于“規(guī)范性文件定期清理”，筆者通過調(diào)研了解到，大多數(shù)高校提到了“建立定期清理制度”，但大多數(shù)高校尚未明確具體的清理周期。調(diào)研的16所高校中，僅有南京航空航天大學提出，“每3年定期組織一次規(guī)章制度的清理，并匯編成冊”。

四、加強規(guī)范性文件管理的幾點思考

（一）加強頂層制度設(shè)計

一是對學校規(guī)范性文件作出明確界定。二是借鑒北京航空航天大學、南京大學、蘇州大學等學校的典型做法，出臺《規(guī)范性文件管理辦法》。三是健全起草、審核、決定、公布全過程協(xié)調(diào)機制。四是建立學校規(guī)范性文件有效期制度和評估制度，定期清理。五是做好《規(guī)范性文件管理辦法》相關(guān)配套制度的制定和修訂工作。

（二）嚴格審查備案程序

一是嚴格規(guī)范性文件合法性審查，主要包括制定主體、制定權(quán)限、制定依據(jù)、制定程序、制定內(nèi)容的合法性以及合法性審查機構(gòu)認為需要審查的其他事項；二是做好合規(guī)性審查，主要從文字、體例、格式等方面進行審查；三是落實規(guī)范性文件備案制度，比如規(guī)范性文件自發(fā)布之日起15個工作日內(nèi)，由規(guī)范性文件起草部門向相關(guān)機構(gòu)報送備案，提交規(guī)范性文件正式文本與相關(guān)背景材料，并填寫備案登記表等。

（三）推動管理信息化公開化

一是探索建立集意見匯總、合法合規(guī)性審查、備案、發(fā)布、檢索、督辦、考核等功能為一體的規(guī)范性文件管理平臺和數(shù)據(jù)庫。二是對全校規(guī)范性文件進行全過程監(jiān)管，實現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊、一次錄入、分級審核、數(shù)據(jù)同源、信息共享、動態(tài)更新”的管理效果。三是面向全校師生提供規(guī)范性文件“一站式查詢服務(wù)”數(shù)據(jù)庫，為師生提供“一攬子政策信息服務(wù)”。

（四）強化宣傳教育

一是加強規(guī)范性文件出臺后政策解讀工作，按照“誰牽頭起草、誰解讀”的原則，落實文件解讀責任主體，推動政策落實落地。二是推動各相關(guān)單位在學校門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)頁上分類發(fā)布本單位的規(guī)范性文件，提升公開時效和質(zhì)量。三是編輯形成《規(guī)范性文件匯編》，把規(guī)范性文件學習納入教職工入職教育、崗前培訓和干部教育培訓中。

參考文獻：

[1]? 中共中央辦公廳.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定[EB/OL].（2019-09-17）[2022-11-29].https：//www.spp.gov.cn/dj/c100027/201909/t20190917_431958.shtml.

[2]? 張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2018：87-88.

[3]? 新華社.中共中央 國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》[EB/OL].（2021-08-11）[2022-11-29].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.html.

[4]? 河南省人民政府法制辦公室.關(guān)于認定行政規(guī)范性文件的指導意見[EB/OL].（2014-08-27）[2022-12-08].http：//sfj.pds.gov.cn/contents/14241/8623.html.

[5]? 上海市人民政府.上海市人民政府法制辦公室印發(fā)《關(guān)于認定行政規(guī)范性文件的指導意見》的通知[EB/OL].（2017-12-20）[2022-12-01].http：//www.eshian.com/?laws/45718.html.

[6]? 廳規(guī)范性文件審查備案處.陜西省司法廳組織召開行政規(guī)范性文件認定專家論證會[EB/OL].（2022-09-08）[2022-12-01].http：//sft.shaanxi.gov.cn/cfxz/gfxwjscba/62370.htm.