張木子

財(cái)政政策是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。中國(guó)運(yùn)用財(cái)政政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控自改革開放以來已有四十余年的歷史，經(jīng)歷了由探索到成熟的過程。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的狀態(tài)之中，面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，這也就對(duì)財(cái)政政策的調(diào)節(jié)能力提出了更高的要求，財(cái)政政策轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中面臨著的許多中長(zhǎng)期問題，財(cái)政政策在發(fā)揮原有的逆周期調(diào)節(jié)作用同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)著眼于更好地發(fā)揮跨周期的調(diào)節(jié)作用，助力中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

文獻(xiàn)綜述

我國(guó)制定并實(shí)施何種類型的財(cái)政政策，主要與所處經(jīng)濟(jì)周期的不同階段有關(guān)。有學(xué)者研究指出，我國(guó)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)能力的發(fā)揮與經(jīng)濟(jì)所處的具體發(fā)展時(shí)期有關(guān)，只有充分發(fā)揮好財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)能力，才能暢通運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳導(dǎo)路徑。財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮主要通過相機(jī)抉擇和自動(dòng)穩(wěn)定器兩種方式，在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐中暴露出我國(guó)過多依賴相機(jī)抉擇而對(duì)自動(dòng)穩(wěn)定器的關(guān)注有限問題，為了更好地發(fā)揮財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，需要理順二者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)上有機(jī)結(jié)合。截至目前，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)十四年實(shí)行積極的財(cái)政政策，并針對(duì)每一階段所面臨的新問題，對(duì)財(cái)政政策的具體應(yīng)用進(jìn)行調(diào)整。2015年以來，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問題，政府提出要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這要求以財(cái)政政策為手段的宏觀調(diào)控在重視需求端的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)于供給端的關(guān)注，擴(kuò)展了財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的范圍。2020年以來，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)受到突發(fā)性因素沖擊這一背景，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，可以通過持續(xù)深化改革，完善財(cái)稅體制建設(shè)，制定并實(shí)施更有為的財(cái)政政策來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的主基調(diào)。相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為，可以通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的手段。

財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的成功發(fā)揮，可以助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨問題的復(fù)雜性程度提高，單純依靠財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用有限，傳統(tǒng)的財(cái)政政策面臨困局，存在轉(zhuǎn)型升級(jí)的合理性。

財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)的理論基礎(chǔ)

財(cái)政政策作為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策工具，具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。凱恩斯主義是國(guó)家運(yùn)用財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要理論來源。凱恩斯主義從經(jīng)濟(jì)的總量方面進(jìn)行分析，認(rèn)為政府可以通過實(shí)施財(cái)政政策刺激投資與消費(fèi)，從需求側(cè)入手，提高國(guó)民收入，促進(jìn)社會(huì)總供求實(shí)現(xiàn)平衡。凱恩斯主義認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施“相機(jī)抉擇”，可以通過包含調(diào)節(jié)稅收與政府赤字的規(guī)模等手段的財(cái)政政策，熨平經(jīng)濟(jì)周期和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，有針對(duì)性地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)總需求超過總供給，發(fā)生通貨膨脹，經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施緊縮性財(cái)政政策，抑制膨脹的總需求，實(shí)現(xiàn)供求平衡；反之，當(dāng)社會(huì)總需求不足，失業(yè)問題嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)低迷萎縮時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，刺激社會(huì)總需求，實(shí)現(xiàn)供求平衡。

?？怂沟腎S-LM模型是對(duì)凱恩斯理論的重要補(bǔ)充。在IS-LM模型中，I表示投資，S表示儲(chǔ)蓄，IS曲線上的點(diǎn)代表著產(chǎn)品市場(chǎng)的均衡狀態(tài)，即投資與儲(chǔ)蓄相等。IS曲線反映著在產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)均衡時(shí)，總產(chǎn)出Y與利率r之間的關(guān)系。政府實(shí)施財(cái)政政策會(huì)帶來IS曲線的移動(dòng)，擴(kuò)張性財(cái)政政策會(huì)使得IS曲線向右移動(dòng)，這是由于擴(kuò)張性財(cái)政政策會(huì)增加政府支出，使得在利率水平保持不變的情況下增加社會(huì)總需求。

逆周期財(cái)政政策的成效與困局

改革開放以來，我國(guó)在五個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，以不同時(shí)期的具體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況為基礎(chǔ)，實(shí)施或是擴(kuò)張性，或是緊縮性，抑或是中性的財(cái)政政策，創(chuàng)造了我國(guó)經(jīng)濟(jì)四十余年穩(wěn)中向好的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。我國(guó)所實(shí)施的財(cái)政政策始終發(fā)揮了相機(jī)抉擇的重要作用，財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮也日益明顯。每一次采取緊縮性財(cái)政政策，都是基于經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱勢(shì)頭；而采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，也是為了抵抗國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊；而中性財(cái)政政策的實(shí)施，同樣具備逆周期的特點(diǎn)。我國(guó)政府運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行相機(jī)抉擇，成功熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，保障了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。不能忽視的是，實(shí)施逆周期的財(cái)政政策也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定問題。

逆周期財(cái)政政策效果逐漸減弱 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)，生產(chǎn)要素和勞動(dòng)力的成本都相較之前有了很大水平的提高，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用減弱，財(cái)政政策的實(shí)施效果也相應(yīng)地打了折扣。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，投資拉動(dòng)作用減弱這一問題也得到了關(guān)注與重視，我國(guó)政府在后續(xù)制定并實(shí)施財(cái)政政策時(shí)，除控制投資需求外，還增強(qiáng)了對(duì)于稅收等工具的應(yīng)用，但是這些調(diào)節(jié)工具的實(shí)施時(shí)間相對(duì)較短，尚未成為主要應(yīng)用的手段。

逆周期財(cái)政政策關(guān)注目標(biāo)有限

在中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的初期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的問題往往是短期的，局部的，可以通過財(cái)政政策實(shí)施得以較為輕易解決的，因此，采取逆周期的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)是恰如其分的。而隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)都存在復(fù)雜化的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展存在長(zhǎng)期性的、結(jié)構(gòu)性的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變數(shù)增大。逆周期的財(cái)政政策天然具有短期屬性，僅僅將當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的問題視作當(dāng)下存在的問題，而忽視前期積累下來的矛盾，往往會(huì)引起雪球越滾越大，最終造成掩蓋問題而非緩解矛盾的結(jié)果。

逆周期財(cái)政政策忽視市場(chǎng)規(guī)律 財(cái)政政策作為一種宏觀調(diào)控的手段，偏重于運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)擾亂市場(chǎng)規(guī)律的正常發(fā)揮。隨著政府對(duì)市場(chǎng)的參與日益深入，政府資金流入原本應(yīng)當(dāng)遵照市場(chǎng)規(guī)律而被淘汰的產(chǎn)業(yè)，不僅會(huì)導(dǎo)致資源配置效率的低下和資源的浪費(fèi)，還會(huì)削弱其他產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，加劇產(chǎn)能過剩，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。

財(cái)政政策是一種政府行為，運(yùn)用這一政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，不可避免地會(huì)產(chǎn)生尋租行為。財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，往往缺乏相應(yīng)的透明度，具備極強(qiáng)的變化性，這通常會(huì)造成腐敗的滋生。政府投資對(duì)私人投資存在擠出效應(yīng)，從而降低市場(chǎng)配置資源的效率。

逆周期財(cái)政政策調(diào)控效率有限 在我國(guó)，逆周期的財(cái)政政策主要發(fā)揮相機(jī)抉擇的作用。為了實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，保持國(guó)際收支平衡的宏觀調(diào)控目標(biāo)，往往需要及時(shí)對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整，這也就進(jìn)一步削弱了保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政政策的可能性。由于經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基本一致，而政府又從經(jīng)濟(jì)的周期出發(fā)制定并實(shí)施逆周期的財(cái)政政策，故消費(fèi)者與企業(yè)就可以據(jù)此對(duì)政府行為進(jìn)行預(yù)測(cè)，這也就削弱了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的效率，使得政策不能發(fā)揮預(yù)期的作用。

財(cái)政政策轉(zhuǎn)型方向

2010年后，我國(guó)進(jìn)入新的經(jīng)濟(jì)周期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著許多新的問題與挑戰(zhàn)。在2012年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期刺激政策消化期三期疊加的狀態(tài)，但自2008年開始施行的積極的財(cái)政政策延續(xù)至今。我國(guó)政府對(duì)每一年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行合理預(yù)判，因時(shí)因勢(shì)調(diào)整積極的財(cái)政政策的重心，聚焦于我國(guó)經(jīng)濟(jì)三期疊加的狀態(tài)，改變?cè)緜?cè)重于需求側(cè)的財(cái)政政策，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)財(cái)政政策提質(zhì)增效。

財(cái)政政策除了可以通過相機(jī)抉擇發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的作用，自動(dòng)穩(wěn)定器這一方式同樣不容忽視。自動(dòng)穩(wěn)定器與相機(jī)抉擇不同，它對(duì)外力的依賴程度較小，穩(wěn)定性較強(qiáng)。累進(jìn)稅制與社會(huì)保障制度等，均是自動(dòng)穩(wěn)定器發(fā)揮作用的工具。當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)，原有的自動(dòng)穩(wěn)定器的制度設(shè)計(jì)可以及時(shí)地對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行識(shí)別，自動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)劇烈，無法單純依靠自動(dòng)穩(wěn)定器解決時(shí)，其也可以為后續(xù)政策與措施的制定提供緩沖時(shí)間。以累進(jìn)稅制為例，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，國(guó)民收入普遍提高，即使稅率不發(fā)生改變，稅基的擴(kuò)大也會(huì)帶來財(cái)政收入的提高，吸納過多的資金以遏制通貨膨脹趨勢(shì)。反之亦然。當(dāng)前我國(guó)仍存在著社會(huì)保障體系和稅收制度不完善的狀況，這阻礙了自動(dòng)穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。如果能夠做到相機(jī)抉擇和自動(dòng)穩(wěn)定器的相互配合，則可以進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政政策的調(diào)節(jié)能力，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的問題，不是僅僅由偶發(fā)事件與短期沖擊構(gòu)成，其中還積累了之前發(fā)展過程中未能得到徹底解決的諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、人口紅利消失、收入分配領(lǐng)域中公平與效率的關(guān)系未能完全理順等結(jié)構(gòu)性的問題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益復(fù)雜嚴(yán)峻，變幻莫測(cè)，這也對(duì)我國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力提出了新的要求。僅僅關(guān)注財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)，這都要求政府做到立足更高的戰(zhàn)略布局，制定目光更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際上要求政府制定并實(shí)施跨周期的財(cái)政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)。

政策建議

當(dāng)前，我國(guó)開始執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要，為了實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的六大主要目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程，需要政府進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控的能力，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。下文所述政策建議正是基于前文所述的財(cái)政政策施行時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)問題與領(lǐng)域而提出。

提升對(duì)調(diào)控工具的運(yùn)用能力 財(cái)政政策具有豐富的調(diào)控工具，通過不同種類的調(diào)控工具的組合，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策提質(zhì)增效。稅收、轉(zhuǎn)移支付等均是重要的財(cái)政政策調(diào)控工具。要持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)改革，加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅制度，深化財(cái)稅體制改革，更好地發(fā)揮財(cái)政政策自動(dòng)穩(wěn)定器的作用；要充分運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)合理的收入分配格局的形成，以縮小區(qū)域發(fā)展差距與城鄉(xiāng)發(fā)展差距；要提高財(cái)政資金的使用效率，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

增強(qiáng)與其他政策的協(xié)調(diào)程度 國(guó)家在運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控之外，還擁有貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策等手段。要增強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的配合，在實(shí)行積極的財(cái)政政策時(shí)，往往會(huì)采取穩(wěn)健的貨幣政策予以配合，財(cái)政政策提質(zhì)增效，貨幣政策靈活適度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)與長(zhǎng)期發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一；要增強(qiáng)財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策的配合，聚焦于培養(yǎng)新興的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，提升競(jìng)爭(zhēng)力；要增強(qiáng)財(cái)政政策與就業(yè)政策的配合，完善勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，提升勞動(dòng)力與就業(yè)崗位的匹配效率，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

實(shí)現(xiàn)跨周期與逆周期調(diào)節(jié)相結(jié)合 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行過程中，呈現(xiàn)出明顯的長(zhǎng)期性特征。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性要求政府站位更高，眼光更遠(yuǎn)，保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，始終堅(jiān)持實(shí)行積極的財(cái)政政策，始終堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費(fèi)，努力發(fā)揮財(cái)政政策的跨周期調(diào)節(jié)作用；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體階段，所面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)同樣會(huì)發(fā)生變化，這要求政府對(duì)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，及時(shí)有效采取相應(yīng)政策工具，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)的有機(jī)統(tǒng)一。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）