■ 陳海燕/李蘭圖/劉其華/馬 靜

（1.江蘇省自然資源廳，南京 210009；2.江蘇省規(guī)劃設計集團城市更新規(guī)劃設計院，南京 210008；3.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211000）

0 引言

自然資源權益改革是推動供給側改革、促進經濟雙循環(huán)和高質量發(fā)展的重要實踐[1]。改革開放以來，中國不斷推動自然資源產權制度改革與實踐，明晰權屬關系，健全自然資源統(tǒng)籌管理體系，深化資源市場化配置，促進經濟社會高質量發(fā)展[2-3]。當前，自然資源產權制度改革需要明晰產權主體，完善收益分配機制，以高質量國土空間開發(fā)保護格局助推區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展[4]。然而，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中，鄉(xiāng)村工業(yè)用地粗放和低效利用現(xiàn)象較為普遍，既降低了利用效率，又阻礙高質量發(fā)展目標實現(xiàn)[5-6]。因此，探索鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)對提升土地節(jié)約集約水平，優(yōu)化鄉(xiāng)村用地空間格局，推動城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展具有重要意義。

近幾年低效工業(yè)用地再開發(fā)受到學術界廣泛關注，主要集中于工業(yè)用地空間演變特征[7]、空間優(yōu)化模式[8]、市場化配置關鍵問題[9]、工業(yè)用地轉型影響因素及轉型策略與路徑[10-12]等方面。曾鵬等指出，鄉(xiāng)村工業(yè)用地存在占地比重高、用地分散等問題，可通過規(guī)劃引導鄉(xiāng)村工業(yè)用地集聚發(fā)展[7]；趙毅等認為，鄉(xiāng)村工業(yè)經濟從內部循環(huán)轉向外部循環(huán)，政府強制性制度變革面臨高昂成本，應循序漸進，采取自上而下和自下而上相結合的方式推進制度革新[13]；陳磊等為破解城鄉(xiāng)發(fā)展困境，運用歸納演繹法和理論分析法，解析了農村土地制度改革對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響機制[14]；戴小平等總結了深圳市片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃思路、主要內容和創(chuàng)新之處，指出應運用空間統(tǒng)籌手段重新劃定單元邊界，明確單元內各項配套設施的開發(fā)量，并建議可采取分期實施方式推動城市存量地區(qū)更新[8]；吳屹豪等基于多方主體關系視角，認為區(qū)域綜合開發(fā)模式能夠調動多元主體參與共治、共建與共享的積極性，有利于解決市郊村鎮(zhèn)工業(yè)用地更新這一復雜問題[11]。也有部分研究從土地發(fā)展權和產權制度角度，探索了城市存量工業(yè)用地更新機制與路徑，為工業(yè)用地轉型更新下土地增值收益分配方式發(fā)展提供了參考[15-17]。但既有研究多基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展、精明收縮、存量更新及產權制度改革等視角，總結實踐經驗，分析轉型策略，對鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構過程中產權融合、連片開發(fā)與空間重構關系和實踐路徑研究不足。

蘇南地區(qū)是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)源地，“村村點火、戶戶冒煙”的“蘇南模式”更是成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初中期鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樣板[18]。隨著經濟社會的發(fā)展，“蘇南模式”也在迭代升級，逐漸向“后蘇南模式”演變，但蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地存量過大、空間格局散亂、土地權屬混亂等問題嚴重，阻礙工業(yè)用地提質增效[19]。亟需通過連片再開發(fā)、產權制度改革等推動蘇南鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地轉型升級，提升節(jié)約集約水平，促進資源高效利用。本研究中，鄉(xiāng)村工業(yè)用地是指位于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內，用于工業(yè)生產的土地，包括國家所有、農村集體組織和個人所有。本文在分析蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地演變歷程和特征的基礎上，基于產權融合、連片開發(fā)等手段，探究鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構主要路徑，以期為鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構提供政策參考。

1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變與特征

1.1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變

蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史久遠，有研究將蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展劃分為“蘇南模式”階段、“新蘇南模式”階段和轉型優(yōu)化階段[19]。但從工業(yè)用地來說，20世紀80年代形成了以小型加工業(yè)為主的鄉(xiāng)村工業(yè)用地格局。20世紀90年代中后期，外向型經濟大幅增加，但蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)依然依賴低成本集體土地，用地零散破碎、權屬混雜不清[20]。2000年后，外資企業(yè)、私營企業(yè)蓬勃發(fā)展，工業(yè)用地最低保護價、最小容積率和單位面積最低投資額等節(jié)約集約措施廣泛推行。2018年后，我國開始施行多規(guī)合一，國土空間用途管制政策嚴格實施，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地全面推進精細化管理，工業(yè)用地不斷向產業(yè)園區(qū)集聚，促進提質增效、高質量發(fā)展。本文依據(jù)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地演變特征將其演變過程劃分為分散無序、優(yōu)化轉型和高質量發(fā)展三個階段（圖1）。

圖1 蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷史演變特征

(1)分散無序階段（1980—1999年）。改革開放之后，“村村點火、戶戶冒煙”的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式盛行，眾多規(guī)模較小的初級加工企業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)展起來，導致用地布局呈散點狀。同時，鄉(xiāng)村工業(yè)用地發(fā)展受行政村邊界限制，多以村域路網(wǎng)為中心向外擴張，形成“沿路兩張皮”的分布特點。

(2)優(yōu)化轉型階段（2000—2017年）。黨的十四屆三中全會全面推行“社會主義市場經濟”，加速了中國改革開放進程，外向型經濟逐步進入蘇南鄉(xiāng)村。外資企業(yè)、私營企業(yè)的大規(guī)模進駐沖擊了鄉(xiāng)村工業(yè)格局，逐步形成“新蘇南模式”。由股份制、民營制和外資三者融合的“新蘇南模式”促使鄉(xiāng)村工業(yè)用地煥發(fā)新的生機[21]。同時，“三集中”政策的實行，使鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)由鄉(xiāng)村向鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)集聚發(fā)展，加速了蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化進程。該階段以村域為發(fā)展中心的鄉(xiāng)村工業(yè)逐漸向城鎮(zhèn)周邊集中，工業(yè)用地布局集聚效應增強。

(3)高質量發(fā)展階段（2018年至今）。隨著“增存掛鉤”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定”等政策的實施，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地快速擴張勢頭得到了遏制，工業(yè)用地逐漸向大的工業(yè)園區(qū)集中，一些分散零亂的鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)被清理。同時，建設用地供給側改革也使得鄉(xiāng)村工業(yè)用地擴張被有效限制，低效工業(yè)用地再開發(fā)、產業(yè)園區(qū)提質增效整治等工作的廣泛推開，迫使地方政府加大推進存量土地盤活利用力度，倒逼鄉(xiāng)村低效工業(yè)用地逐步清退或提質增效，并逐漸向城市和產業(yè)園區(qū)集聚，以促進工業(yè)企業(yè)全方位、高質量發(fā)展。

1.2 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地現(xiàn)狀特征

(1)產業(yè)規(guī)模小而分散，空間集聚特征不明顯。早期蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地普遍嵌入村鎮(zhèn)建設用地內部，導致用地空間混雜，產業(yè)高度破碎分散[22]。從存量工業(yè)用地分布特征來看，總體上分為村鎮(zhèn)中心型、村鎮(zhèn)邊緣型和村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)型三類。村鎮(zhèn)中心型用地位于村鎮(zhèn)區(qū)內部，亟待改造的存量工業(yè)用地主要為已停產或產出低下的閑置類工業(yè)，以及政策禁止類、淘汰類企業(yè)，該類工業(yè)用地經濟價值較高，一般做“退二進三”處理。村鎮(zhèn)邊緣型用地位于村鎮(zhèn)邊緣，缺乏規(guī)劃引導，布局隨意，多呈散點狀分布且規(guī)模較小，一般做清退處理。村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)型用地位于各村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)，但由于前期缺少明確邊界劃定，以及當前部分企業(yè)因停產、破產導致土地閑置等，也存在一定程度的空間形態(tài)不規(guī)則、布局散亂特征。

(2)土地權屬雜而多元，權屬分布特征多樣化。鄉(xiāng)村工業(yè)用地權屬復雜，主要表現(xiàn)為產權主體、產權類型多元化[23]。產權主體存在鎮(zhèn)、村、村民小組三級原產權所有者，隨著市場化改制，逐漸又發(fā)展成形式多樣的開發(fā)管理單位，包括鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)屬集體資產管理公司、村委會、社區(qū)、經濟合作社、村民小組、村屬集體資產管理公司、私營企業(yè)等。產權類型有國有建設用地、集體建設用地與違法建設用地等。早期管理制度過于寬松和市場環(huán)境活躍，在招商引資中，集體土地一部分用于自建廠房，一部分直接出租土地或作價入股聯(lián)建聯(lián)營。但農村土地流轉規(guī)范及法律法規(guī)建設長期滯后于市場發(fā)展需求，私建、違建等現(xiàn)象普遍。此外，已批未建、合法已建、一地多企、租購并存等各類問題更加劇了產權零碎復雜的情況。

(3)用地產出低而有限，節(jié)約集約利用水平低。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、配套差”的特征，難以滿足現(xiàn)代化企業(yè)生產規(guī)?；囊?。例如，江陰市各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)接近200個，平均每個集中區(qū)面積不足70公頃，村級工業(yè)集中區(qū)面積更小，平均占地僅20～30公頃，用地產出約2000元/m2，遠低于市級工業(yè)園區(qū)約5000元/m2的用地產出水平，缺乏規(guī)模效益和集聚效益；同時，長期依賴征用非建設用地擴大經營，導致土地不能抵押，限制企業(yè)融資，阻礙規(guī)模擴張[18]。此外，目前江陰市村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)主要分布紡織加工、金屬零部件等效益較低的中小企業(yè)廠房，現(xiàn)狀工業(yè)用地的平均稅收僅18萬元/畝，村級工業(yè)園區(qū)中集體工業(yè)用地的稅收不到13萬元/畝，顯著低于城市工業(yè)園區(qū)30萬元/畝的產出水平。

2 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構的新時代要求

改革開放以來，我國經濟快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程持續(xù)加速。當前，長三角地區(qū)部分城市已進入城鎮(zhèn)化中后期，早期粗放無序擴張的弊端日漸凸顯，不僅限制了人口集聚和產業(yè)轉型升級，還嚴重制約區(qū)域高質量發(fā)展[24]。為適應新型城鎮(zhèn)化建設和社會經濟高質量發(fā)展要求，從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”轉變的需求日益迫切。工業(yè)用地作為經濟社會發(fā)展的重要資源載體，其利用強度和配置效率直接影響經濟發(fā)展質量和效益。當前，中國經濟正在向雙循環(huán)模式轉變，鄉(xiāng)村工業(yè)用地將成為推動縣域經濟發(fā)展的重要抓手，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、深化要素配置全面市場化改革、建設資源節(jié)約型社會具有重大戰(zhàn)略意義。

第一，推進經濟高質量發(fā)展的關鍵要求。黨的十九屆五中全會明確提出，把高質量發(fā)展作為經濟社會發(fā)展的核心指導思想。黨的十九屆六中全會進一步提出，要加快推動經濟發(fā)展的質量、效率和動力改革。黨的二十大報告提出，要堅持把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業(yè)化。以創(chuàng)新驅動、效益為主的內涵式高質量發(fā)展成為新時代經濟社會發(fā)展的關鍵要求。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地量大面廣，低效用地再開發(fā)潛力大，對這些用地進行集中規(guī)劃、連片開發(fā)并加強產業(yè)準入引導，不僅可以提高土地資源利用效率，推動形成產業(yè)集聚效應，還能夠促進鄉(xiāng)村經濟多元化發(fā)展，助力區(qū)域全產業(yè)鏈高質量發(fā)展。

第二，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在需求。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構下，優(yōu)勢資源主要向城市集中，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，嚴重制約著經濟社會包容性發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷深入，基于城鄉(xiāng)全域全要素統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式優(yōu)勢逐漸凸顯[26]。鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構可以推動城市先進技術與資本進入鄉(xiāng)村地區(qū)，促進鄉(xiāng)村產業(yè)轉型優(yōu)化，縮小城鄉(xiāng)經濟差距，能夠提高鄉(xiāng)村農民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與發(fā)展。

第三，自然資源節(jié)約集約政策的基本要求。長期以來，我國始終堅持嚴格的節(jié)約集約用地制度，不斷提高資源利用效率。從國家層面來看，黨的二十大報告明確提出“加快發(fā)展方式綠色轉型，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用”。從區(qū)域層面來看，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極響應國家戰(zhàn)略要求，探索提升工業(yè)用地節(jié)約集約水平和投入產出效益，助力縣域經濟高質量發(fā)展。然而，鄉(xiāng)村地區(qū)受歷史發(fā)展階段因素等影響，資源錯配、低效利用等問題普遍存在。實施鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，有助于整合零散、細碎的工業(yè)用地，優(yōu)化工業(yè)用地空間格局，策應全面實施節(jié)約戰(zhàn)略要求，推動自然資源節(jié)約集約利用，為鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級、經濟發(fā)展注入新的活力。

第四，土地利用形勢嚴峻的必然選擇。當下蘇南地區(qū)已進入城鎮(zhèn)化中后期，發(fā)展驅動力從以工業(yè)用地擴張為中心逐步轉向以人的發(fā)展為核心。近幾年，隨著開發(fā)區(qū)土地集約利用評價、工業(yè)企業(yè)用地調查、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、“三類園區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工業(yè)園、小微企業(yè)園、村級工業(yè)集聚園（點））”整治等工作開展，各地建設用地擴張趨勢得到了明顯改善。但從工業(yè)企業(yè)用地調查數(shù)據(jù)來看，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地集約水平遠低于國家級經濟開發(fā)區(qū)[18]。此外，鑒于鄉(xiāng)村工業(yè)用地多嵌入周邊農田空間，易激化工業(yè)發(fā)展與耕地保護的矛盾，故亟需轉變鄉(xiāng)村工業(yè)用地發(fā)展方向和利用強度，通過連片再開發(fā)和空間重構實現(xiàn)經濟、社會和生態(tài)三效統(tǒng)一。

3 當前鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構面臨的困境

3.1 政府投入收益倒掛，市鎮(zhèn)兩級財政壓力過大

目前，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構尚未全面展開，多以試點探索為主，連片再開發(fā)是主要手段。從試點區(qū)域實踐來看，資金投入多依賴于市鎮(zhèn)兩級政府，且市級政府財政補貼較少，鎮(zhèn)級政府資金籌措難度較大。從經濟平衡角度看，工業(yè)用地改造項目投入包括拆遷騰退成本、居民安置成本和指標調配成本三個主要方面，而短期收入只能依靠工業(yè)用地出讓，遠達不到投入水平。因此，面對較大的經濟壓力，政府部門通常選擇拉長工業(yè)用地改造項目周期，以期通過提質增效帶來新的稅收彌補工業(yè)用地改造項目成本。

3.2 各方利益主體訴求各異，協(xié)調難度較大

鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構依托于連片再開發(fā)項目實施，而連片開發(fā)往往涉及多種土地產權主體，包括國家、集體組織、企業(yè)主體和個人等多種主體。在連片開發(fā)過程中，利益協(xié)調順暢度在一定程度上影響項目進度。如在需要進行土地產權置換或整合時，多數(shù)中小民營企業(yè)經營者并不愿意接受用地產權變更，而是更加希望以租賃廠房的形式進行改造升級，這無疑增加了連片開發(fā)的阻力。此外，以政府為主導的再開發(fā)項目，在利益分配時，村集體組織的實際控制力也會對工業(yè)用地連片開發(fā)項目產生重要影響，“強勢”的村集體反而能更好地整合多方利益，順利推進工業(yè)園區(qū)改造項目。

3.3 破碎土地連片整合操作路徑不暢

鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片開發(fā)項目涉及多種產權類型，如國有建設土地、集體建設土地和農業(yè)用地等，因此，在實際整合過程中涉及環(huán)節(jié)眾多，過程繁復，面臨多種阻礙，主要體現(xiàn)在政府政策制定、土地權屬協(xié)商、多部門合作和資金技術保障等方面[27]。政策制定上，政府部門需因地制宜編制連片開發(fā)方案，政策方案的可行性、前瞻性與執(zhí)行力度不僅能推動土地權屬協(xié)商工作，而且決定著工業(yè)用地項目改造效率。土地權屬協(xié)商工作需要政府、村集體組織和企業(yè)之間多方協(xié)調，然而在實際過程中，往往缺乏有效的溝通，引起土地權屬糾紛。鄉(xiāng)村工業(yè)用地改造項目不僅涉及市、鎮(zhèn)、村各級，而且牽扯財政、自然資源、住建等多部門，需要政府統(tǒng)籌及部門合作，然而在實際工作中，仍存在著信息溝通不通暢、權屬責任不明晰、多方利益沖突等問題。此外，在工業(yè)用地項目改造過程中，由于資金、技術需求較大，由政府主導的土地征收工作使得政府面臨高昂成本，阻礙了項目進程。

4 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構的框架與機制

4.1 理論框架

鄉(xiāng)村工業(yè)用地作為鄉(xiāng)村經濟的基本載體和供給側結構性改革的關鍵要素，在資源環(huán)境硬約束背景下，開發(fā)、利用與管理仍面臨著用地-產業(yè)錯配、產權復雜流轉困難、空間布局分散等問題[28]。創(chuàng)新鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構模式，推動鄉(xiāng)村工業(yè)用地高效利用對縣域經濟振興、鄉(xiāng)村發(fā)展和共同富裕具有重要意義。基于此，本文提出鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構的理論框架（圖2）。該理論框架包括產權融合、連片開發(fā)和空間重構三個部分，三者之間在鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間價值提升過程中具有密切聯(lián)系。產權融合為連片開發(fā)的資源整合提供了基礎，連片開發(fā)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構的有效手段，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構、價值提升提供了條件，而空間重構是鄉(xiāng)村工業(yè)用地整合與發(fā)展的最終目標。三者之間相互聯(lián)系、相互作用，共同推進鄉(xiāng)村工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平提高與經濟實力提升。其中，產權融合是指將分散的工業(yè)用地產權進行整合，為提升工業(yè)用地利用與管理效率提供基礎。連片開發(fā)是指以連片規(guī)模效益為引導，將相近的工業(yè)用地進行整合，整體發(fā)展，通過資源共享實現(xiàn)資源利用效率最大化?？臻g重構是指對鄉(xiāng)村工業(yè)用地的重新規(guī)劃與布局，最終目標是為了促進鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間結構優(yōu)化、功能價值提升。

圖2 鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構理論框架

4.2 引入產權融合治理的空間重構機制

鄉(xiāng)村工業(yè)用地產權融合需適應生產關系的變革，其價值主體、基本特征和制度類型不斷發(fā)生階段性變化且具有復雜性。受社會經濟發(fā)展和政策制度的合力推動，鄉(xiāng)村工業(yè)用地產權融合是指分散的土地產權在某一時空范圍內的整合與轉變[29]。通常，形容工業(yè)用地產權融合完成的重要標度是某一區(qū)域整體內工業(yè)用地價值形態(tài)的顯著變化。由此，首先應該將工業(yè)用地權屬和具體制度類型結合起來才能實現(xiàn)區(qū)域內工業(yè)用地產權融合，單一類別的工業(yè)用地產權變化并不能完全理解為產權融合。其次，在工業(yè)用地長期演化過程中，其價值形態(tài)的根本轉變是工業(yè)用地產權融合的關鍵表征，主要涵蓋工業(yè)用地產權權屬形態(tài)、產權結構形態(tài)和產權主體形態(tài)三個層面（圖3）。

圖3 鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地產權融合治理機制解析

首先，產權權屬形態(tài)的整合最為直觀。經濟高質量發(fā)展要求促進鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，堅持向存量要空間、要效益，而工業(yè)用地所有權、使用權與管理權的分散化會制約其連片整合的進程。因此，面對經濟社會發(fā)展需求，應當協(xié)調與整合鄉(xiāng)村工業(yè)用地權屬關系，通過土地出讓、流轉等方式，將權屬分散的工業(yè)用地進行整合，以促進工業(yè)用地產權集中管理、統(tǒng)一調配，最大程度減少鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)阻力，提升鄉(xiāng)村工業(yè)整體水平，確保鄉(xiāng)村工業(yè)用地可持續(xù)利用。

其次，應注重產權結構形態(tài)的融合與轉變。工業(yè)用地產權結構主要包括國有土地、集體土地、企業(yè)和個人幾種主要形式，但在實際過程中，其產權結構易出現(xiàn)交叉融合的情況。因此，在工業(yè)用地空間重構過程中應注重國有土地和集體土地的有效置換，這一做法不僅能夠促進鄉(xiāng)村工業(yè)用地的高效利用，而且能夠有效應對工業(yè)用地資源稀缺等問題。一是應推動國有土地和集體土地的整合管理，依靠政府政策優(yōu)化工業(yè)用地利用方式，提升工業(yè)用地開發(fā)利用效率以實現(xiàn)工業(yè)用地的統(tǒng)一管理與使用。二是現(xiàn)有土地登記制度存在權屬信息不清、信息流通不暢等問題，應完善土地登記制度，推動形成權屬清晰、審批透明、規(guī)劃有序的工業(yè)用地產權管理體系，促進混合土地的有序整合。三是應有效銜接城鄉(xiāng)融合政策，推動城市用地和工業(yè)用地的有機整合，以完善城市基礎設施建設，為工業(yè)用地連片再開發(fā)提供基礎支撐。

最后，產權主體形態(tài)整合的實質是均衡與協(xié)調多方主體利益，為產權權屬與結構融合提供重要基礎。通過多方主體之間的利益博弈，尋求不同利益訴求者的工業(yè)用地均衡發(fā)展利用狀態(tài)，以實現(xiàn)工業(yè)用地資源的再分配。通過產權主體的整合，可以避免資源分散導致的浪費，易形成集聚融合效應，為產業(yè)轉型與升級提供基礎保障。同時，在整合的過程中，也能優(yōu)化調整產權結構，為進一步促進工業(yè)用地高效利用與發(fā)展提供保障。

5 產權融合視閾下蘇南典型鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村工業(yè)用地無序低效擴張使得連片再開發(fā)面臨諸多權屬問題，如同地不同權、權屬不清、產權混雜等，嚴重影響著連片再開發(fā)項目落實。圍繞地方政府、企業(yè)、村集體和村民的各自利益訴求所進行的博弈，依據(jù)產權結構、利益主體劃分，可歸納出如下三種鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構實現(xiàn)路徑。

5.1 歸宗整合，降低產權交易成本

鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)過程中，涉及的產權主體往往較多，易產生利益統(tǒng)籌困難和權責不清等問題。歸宗整合是指將多個產權主體歸并為單一產權主體。依托單一產權主體推進工業(yè)用地連片再開發(fā)工作，不僅減少了產權主體之間的摩擦成本，而且能實現(xiàn)整體統(tǒng)籌，降低交易成本，推動各類項目高效、有序實施。歸宗整合的路徑可分為政府征收、收購整合、作價入股和零星土地整合等方式（圖4）。例如，江陰青陽科創(chuàng)園通過將原土地產權人江蘇永聯(lián)集團國營江陰農藥廠（國企）和江陰凱江農化有限公司（民企）以企業(yè)土地和廠房等資產作價入股的方式，實現(xiàn)了土地歸宗，大大降低了連片改造土地征收的成本。

圖4 歸宗整合類型示意圖

5.2 用地置換，提升集約利用水平

零散、細碎的土地利用方式極大地限制了工業(yè)用地連片開發(fā)，影響了集約利用效率。用地置換是指按照“面積相近、價值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，將國有建設用地、集體土地進行同類性質、跨性質的置換（非交易性）。通過局部用地置換，可以避免大面積土地產權交易，降低了產權高頻交易的成本，以實現(xiàn)工業(yè)用地連片開發(fā)。用地置換主要是指土地使用權的置換，既包括國有建設用地之間的置換，也包括國有建設用地與集體建設用地之間的置換（圖5）。

圖5 用地置換類型示意圖

5.3 連片自改，協(xié)調多元主體權益

村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內存在多元利益主體，在實行連片再開發(fā)時，往往很難統(tǒng)籌多元主體利益訴求。因此，對于地塊規(guī)整、權屬清晰、不影響連片開發(fā)整體效益的土地允許保留權屬，實行自改以銜接區(qū)域整體再開發(fā)工作。通過連片自改不僅可以滿足土地產權人保留土地權屬的利益訴求，而且能夠提高土地產權人參與區(qū)域整體改造更新工作的積極性，保障其產權權益，確保連片再開發(fā)工作順利實施（圖6）。例如，江陰月城交通裝備制造園項目原土地產權人自行改造的意愿強烈，但通過政府平臺整體收儲難以實施。因此，江陰市通過政府牽頭，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一招商運營的三統(tǒng)一模式，保留原國有土地企業(yè)產權，實現(xiàn)了園區(qū)多宗地塊的統(tǒng)一改造，大大提高了原產權人參與改造的意愿，并通過出臺政策，允許按照一宗地進行消防、規(guī)劃建設指標等審查，保障了項目順利實施。連片自改路徑可分為單一企業(yè)自主改造和多個企業(yè)合并后再整體改造兩種方式。

圖6 連片自改類型示意圖

6 結語

本文基于蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地演進歷程、典型特征，分析鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地所面臨的困境，闡明了產權融合治理機制，設計了不同產權融合模式下工業(yè)用地空間重構路徑。主要結論如下：

(1)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地歷經“蘇南模式”時期和“新蘇南模式”時期，目前已進入轉型優(yōu)化期，但仍具有產業(yè)規(guī)模小而分散、土地權屬雜而混亂、用地產出低而有限等典型特征。

(2)鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構是推動經濟高質量發(fā)展的關鍵要求，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內在需求，是土地節(jié)約集約政策的基本要求和嚴峻土地利用形勢的必然選擇。

(3)蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構以連片再開發(fā)為主要手段，面臨著政府投入收益倒掛、土地產權利益協(xié)調難度大和破碎土地整合路徑不暢等主要困境。

(4)產權融合為連片開發(fā)的資源整合提供了基礎，連片再開發(fā)是鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構的有效手段，為空間重構提供了條件，而空間重構是鄉(xiāng)村工業(yè)用地整合與發(fā)展的最終目標，三者之間相互聯(lián)系、相互作用。

(5)產權權屬形態(tài)、產權結構形態(tài)和產權主體形態(tài)三個層面的融合轉變是鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地空間重構產權融合治理機制的關鍵表征。未來應深入探索歸宗整合、用地置換和連片自改等路徑，為城市存量工業(yè)用地再開發(fā)提供指導。

鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展對當?shù)亟洕鲩L發(fā)揮重要的作用，隨著高質量發(fā)展背景下的新型城鎮(zhèn)化推進，如何更好地推進鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)，促進鄉(xiāng)村工業(yè)用地空間重構，已成為適應新時代重大發(fā)展戰(zhàn)略要求。鄉(xiāng)村存量工業(yè)用地再開發(fā)更加注重內涵發(fā)展，不僅要重視資金、技術配置以實現(xiàn)高質量發(fā)展，還要重視產業(yè)導向合理性以最小化升級改造成本。這種復合多元化的規(guī)劃、轉型與鄉(xiāng)村工業(yè)用地改造，要求注重多學科交叉、優(yōu)化產權融合，形成應對鄉(xiāng)村工業(yè)用地連片再開發(fā)的空間重構思路。