■ 陳宇琛

（中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

0 引言

自2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》以來(lái)，自然資源部一直在推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的工作。隨著各級(jí)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的編制，全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的建立，《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》的印發(fā)實(shí)施，我國(guó)逐漸建立了國(guó)土空間規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。黨的二十大報(bào)告提出“構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間規(guī)劃體系；健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局”，要求在深化“多規(guī)合一”改革的工作中把握新發(fā)展階段特征，深入貫徹新發(fā)展理念，落實(shí)構(gòu)建新發(fā)展格局要求，不斷創(chuàng)新和發(fā)展國(guó)土空間規(guī)劃新理論新策略，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

與我國(guó)“多規(guī)合一”改革歷程相似，荷蘭也正在經(jīng)歷規(guī)劃改革。不同的是，荷蘭自1902年起經(jīng)過(guò)數(shù)輪規(guī)劃改革，在規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃實(shí)施等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。荷蘭與我國(guó)相比，在國(guó)土面積、管理體制等方面存在差異，荷蘭空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)與方法并不能全盤(pán)復(fù)制到我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐中。然而，其規(guī)劃體系變革中規(guī)劃管控、法律支撐等方面的經(jīng)驗(yàn)仍對(duì)我國(guó)具有較強(qiáng)借鑒和啟示意義。

1 荷蘭基本情況

荷蘭位于歐洲西部三角洲平原，有三分之二的土地低于海平面，是著名的低地國(guó)家[1]。人造國(guó)土面積在荷蘭現(xiàn)今的國(guó)土總面積中占比高達(dá)17%，故荷蘭民諺有云：“上帝創(chuàng)造了地球，但荷蘭人創(chuàng)造了荷蘭”（God schiep de aarde，behalve Nederland，want dat deden de Nederlanders zelf）。荷蘭本土共有12個(gè)省、355個(gè)市鎮(zhèn)。2021年，荷蘭人口為1763萬(wàn)，人口密度和城市化水平分別為423人/平方千米和92.6%，人均GDP為6.9萬(wàn)美元。荷蘭國(guó)土面積為4.15萬(wàn)平方千米，土地利用結(jié)構(gòu)中農(nóng)地約占54%（其中耕地占比31%），水域占19%，森林和開(kāi)敞空間占12%，建成區(qū)占9%。

從政治體制上來(lái)講，荷蘭是一個(gè)分權(quán)的單一制國(guó)家，每一級(jí)政府均保有一定的自治權(quán)力，以“盡可能分權(quán)，必要時(shí)集權(quán)”為國(guó)家治理的原則。荷蘭主體上由中央政府、省和市鎮(zhèn)三級(jí)政府構(gòu)成，另外由于防洪治水的重要性，各區(qū)域都成立了通過(guò)民主選舉組成的地方水務(wù)局，并擁有獨(dú)立于政府組織的征稅權(quán)。從地理尺度上來(lái)看，荷蘭市鎮(zhèn)面積與中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尺度大體相當(dāng)。但是從政府層級(jí)來(lái)看，其政府管理職能與規(guī)劃?rùn)?quán)限則與中國(guó)的市縣層級(jí)更為接近，包括立法、征稅、編制結(jié)構(gòu)愿景與環(huán)境規(guī)劃等[2]。

2 荷蘭空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

2.1 初始階段：1902—1964年

1902年荷蘭頒布了《住房法》（Woningwe），力圖解決工業(yè)和人口在城鎮(zhèn)快速集聚導(dǎo)致的住房短缺和城市無(wú)序發(fā)展等問(wèn)題。法案賦予市鎮(zhèn)政府規(guī)劃?rùn)?quán)，其中第6章第28條規(guī)定人口大于1萬(wàn)人或者過(guò)去五年人口增長(zhǎng)超過(guò)1/5的市鎮(zhèn)必須制定擴(kuò)展規(guī)劃（Uitbreidingsplan），擴(kuò)展規(guī)劃需要明確指出未來(lái)用于街道、運(yùn)河、廣場(chǎng)和公園用途的土地，且至少每十年修訂一次。而擴(kuò)展規(guī)劃及其修訂都需要得到省行政委員會(huì)（Gedeputeerde Staten）批準(zhǔn)。1921年修訂后的《住房法案》賦予省級(jí)一定的規(guī)劃?rùn)?quán)利。第6章第32條進(jìn)一步規(guī)定，省行政委員會(huì)有權(quán)要求毗鄰市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)相互之間的擴(kuò)展規(guī)劃。

1931年重新修訂的《住房法》大幅增加了關(guān)于空間規(guī)劃的內(nèi)容。第7章第45條規(guī)定，兩個(gè)及以上市鎮(zhèn)可以派出市鎮(zhèn)代表組成規(guī)劃委員會(huì)聯(lián)合編制區(qū)域規(guī)劃（Streekplan），其主要內(nèi)容為安排交通、產(chǎn)業(yè)和商業(yè)用地等，屬于綜合性土地使用規(guī)劃。第7章第49條進(jìn)一步規(guī)定，如果相關(guān)市鎮(zhèn)已經(jīng)有得到審批的擴(kuò)展規(guī)劃，則現(xiàn)有擴(kuò)展規(guī)劃必須與區(qū)域規(guī)劃銜接，而如果相關(guān)市鎮(zhèn)沒(méi)有擴(kuò)展規(guī)劃，則區(qū)域規(guī)劃中覆蓋相關(guān)市鎮(zhèn)的部分即為其擴(kuò)展規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃因而成為后來(lái)省結(jié)構(gòu)規(guī)劃的先驅(qū)。

1941年5 月1 5 日出臺(tái)的《基本決定》（Basisbesluit），雖然只有短短兩頁(yè)，卻奠定了荷蘭國(guó)家規(guī)劃的制度基礎(chǔ)。該決定第1節(jié)第1條提出建立國(guó)家規(guī)劃辦公室（Rijksdienst voor het Nationale Plan），負(fù)責(zé)制定國(guó)家規(guī)劃。第5節(jié)規(guī)定國(guó)家規(guī)劃辦公室主席可以給省和市鎮(zhèn)下達(dá)行政指令，從而使省區(qū)域規(guī)劃或市鎮(zhèn)擴(kuò)展規(guī)劃必須包含特定內(nèi)容，當(dāng)省區(qū)域規(guī)劃或市鎮(zhèn)擴(kuò)展規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃相沖突時(shí)，國(guó)家規(guī)劃辦公室主席可以凍結(jié)與之相關(guān)的土地交易或建設(shè)活動(dòng)。

2.2 發(fā)展階段：1965—2007年

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的初期，荷蘭的空間規(guī)劃實(shí)踐主要側(cè)重于解決戰(zhàn)后重建和住房短缺等近期面臨的迫切問(wèn)題。短期問(wèn)題逐漸解決之后，未來(lái)城市化政策和國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略等長(zhǎng)期空間規(guī)劃議題逐漸得到重視。在此背景下，1965年荷蘭政府頒布了《空間規(guī)劃法》（WRO:Wet op de Ruimtelijke Ordening），該法案從法律層面全面系統(tǒng)地確立了荷蘭“國(guó)家—省—市鎮(zhèn)”三級(jí)空間規(guī)劃體系。這一時(shí)期，國(guó)家、省級(jí)規(guī)劃不具有強(qiáng)制的法律效力，市鎮(zhèn)層級(jí)的土地利用規(guī)劃具有強(qiáng)制性的法律效力。1986年，荷蘭正式修改了《空間規(guī)劃法》，確立了“國(guó)家重大規(guī)劃決策報(bào)告”的編制、協(xié)商、審批及監(jiān)督的法定程序，使下級(jí)政府能夠更清晰地理解國(guó)家重大決策，確保國(guó)家政策實(shí)施效果，相當(dāng)于增強(qiáng)了國(guó)家規(guī)劃的影響力度[3]。

2.3 改革階段：2008—2013年

荷蘭在2008年7月通過(guò)了新的《空間規(guī)劃法》，規(guī)劃改革最初的目的是加強(qiáng)符合規(guī)劃體系的原則(Janin Rivolin，2008)，即開(kāi)發(fā)建議必須遵守預(yù)先設(shè)定的規(guī)則，取代規(guī)劃。本次改革主要有兩個(gè)重點(diǎn)方向：

(1)簡(jiǎn)政放權(quán)同時(shí)加強(qiáng)中央干預(yù)能力。“結(jié)構(gòu)愿景”（Structure Vision）替代了“國(guó)家重大規(guī)劃決策報(bào)告”，空間規(guī)劃的編制審批程序相應(yīng)簡(jiǎn)化，內(nèi)容更加戰(zhàn)略化。同時(shí)，中央和省級(jí)政府下放了部分規(guī)劃審批權(quán)限，城市發(fā)展邊界（規(guī)劃紅線）和限制建設(shè)區(qū)（規(guī)劃綠線）不再是強(qiáng)制內(nèi)容，職責(zé)也由國(guó)家逐漸交由省級(jí)政府。新的《空間規(guī)劃法》強(qiáng)化規(guī)劃干預(yù)的集權(quán)權(quán)力，提出國(guó)家和省級(jí)政府有權(quán)通過(guò)編制“強(qiáng)加性土地使用規(guī)劃”直接干預(yù)市鎮(zhèn)政府土地使用規(guī)劃，國(guó)家和省級(jí)政府能夠越過(guò)市鎮(zhèn)政府直接為某一地塊頒發(fā)建設(shè)許可，市鎮(zhèn)也必須服從這一等級(jí)化的行政權(quán)力[7]。

(2)調(diào)整部門(mén)職責(zé)權(quán)限。荷蘭中央政府合并了住房空間規(guī)劃與環(huán)境部（VROM）和交通及水管理部，成立了基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部（I&M）。隨后，基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部編制了新一輪的國(guó)家空間規(guī)劃《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略草案》，該草案于2011年6月頒布實(shí)施，綜合代替了此前的《國(guó)家空間戰(zhàn)略》《蘭斯塔德規(guī)劃2040》《國(guó)家交通戰(zhàn)略與政策》等一系列國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃，統(tǒng)一了國(guó)家的空間戰(zhàn)略目標(biāo)[8]。新編制的空間規(guī)劃主要圍繞充足且高質(zhì)量的“空間供應(yīng)”以提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；建立“以用戶為中心”的交通網(wǎng)絡(luò)；對(duì)重要自然資源進(jìn)行特殊管理，確保生態(tài)環(huán)境的安全性和宜居性，提升空間韌性；向可持續(xù)的國(guó)土空間轉(zhuǎn)型，建立有效的縱向傳導(dǎo)機(jī)制，將國(guó)家任務(wù)落實(shí)到7個(gè)海陸統(tǒng)籌的地域分區(qū)。該草案保留了前一版中的提升競(jìng)爭(zhēng)力和保障安全的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)新增了可達(dá)性和宜居性目標(biāo)[9]。

2.4 “多規(guī)合一”階段：2014年至今

隨著財(cái)政政策持續(xù)緊縮，人口縮減，原本強(qiáng)調(diào)規(guī)則和控制的空間規(guī)劃體系已不能適應(yīng)新的發(fā)展需要，荷蘭更加關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并于2011年開(kāi)始研究基于物質(zhì)環(huán)境保護(hù)的空間規(guī)劃體系。2014年，荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部向荷蘭議會(huì)提交了《環(huán)境與規(guī)劃法》（Omgevingswet），該法案旨在協(xié)調(diào)和簡(jiǎn)化當(dāng)前城市和農(nóng)村再開(kāi)發(fā)等活動(dòng)中的規(guī)則和程序，包括土地使用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)、建筑建設(shè)、保護(hù)文化遺產(chǎn)、水管理等方面。超過(guò)26部法律、120部政府法令和120部部級(jí)規(guī)章將被整合或部分取代至該法案（表1）。荷蘭相關(guān)組織對(duì)草案進(jìn)行了評(píng)估和討論，于2016年3月投票通過(guò)新法草案。但由于《環(huán)境與規(guī)劃法》過(guò)分龐雜，截至目前仍然沒(méi)有正式實(shí)施。但可以看到荷蘭部分地方已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)推進(jìn)該法案，有關(guān)物質(zhì)環(huán)境活動(dòng)和規(guī)劃項(xiàng)目的現(xiàn)有許可發(fā)放制度的內(nèi)容已納入立法法案，各種準(zhǔn)建證等也多證合一為“環(huán)境許可證”，以提高項(xiàng)目工程的啟動(dòng)速度（表2）。

表1 整合至《環(huán)境和規(guī)劃法》的有關(guān)法律一覽

表2 荷蘭空間規(guī)劃發(fā)展歷程及空間規(guī)劃體系改革框架一覽

本次改革主要有三個(gè)重點(diǎn)方向：

(1)進(jìn)一步簡(jiǎn)化規(guī)劃程序?！碍h(huán)境愿景”（Omgevingsvisie）和“環(huán)境規(guī)劃”（Omgevingsplan）取代了原有的“結(jié)構(gòu)愿景”和“土地利用規(guī)劃”?！董h(huán)境與規(guī)劃法》規(guī)定國(guó)家和省級(jí)必須編制“環(huán)境愿景”，用以指導(dǎo)市鎮(zhèn)層面編制環(huán)境規(guī)劃。省級(jí)層面可基于新法額外增加適用于本省的政策用以指導(dǎo)省級(jí)規(guī)劃編制。市鎮(zhèn)層面強(qiáng)制編制的“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”被廢除?！董h(huán)境與規(guī)劃法》提出各級(jí)的環(huán)境愿景、環(huán)境規(guī)劃都要以《環(huán)境與規(guī)劃法》為依據(jù)，整合空間規(guī)劃、水務(wù)、交通、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

(2)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，基于地方更多自主規(guī)劃的權(quán)利?！董h(huán)境與規(guī)劃法》提出了“邀請(qǐng)規(guī)劃”的概念（uitnodigingsplanologie）[10]。邀請(qǐng)規(guī)劃也可以被描述為“征求建議規(guī)劃”，這意味著當(dāng)目前的國(guó)土空間用途發(fā)生變化時(shí)，社會(huì)參與者也就是市民群眾所提出的建議對(duì)規(guī)劃內(nèi)容發(fā)揮著重要的作用。邀請(qǐng)規(guī)劃的方法意味著地方在落實(shí)上位規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)前提下，可以根據(jù)民眾的意愿適當(dāng)調(diào)整空間布局安排，為地方政府提供了一定的規(guī)劃自由裁量權(quán)。

歷史視域中褒揚(yáng)與異議“以詩(shī)為詞”的論辯，是對(duì)不同視域下的“以詩(shī)為詞”的綜合研究，其能防止蘇軾詞研究的片面性，使我們繼承前人的研究成果，不斷開(kāi)創(chuàng)新的研發(fā)點(diǎn)。

(3)空間規(guī)劃職能部門(mén)調(diào)整。2018年，空間規(guī)劃職能調(diào)整到內(nèi)政和國(guó)王關(guān)系部（BZK）負(fù)責(zé)，并在2019年開(kāi)始編制《空間規(guī)劃與環(huán)境國(guó)家戰(zhàn)略》(Nationale Omgevingsvisie - NOVI)，取代了2012年頒布的荷蘭《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施和空間規(guī)劃愿景》（Samenvatting Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte）[11]。這標(biāo)志著空間規(guī)劃在荷蘭的作用和需求不斷提升，不再作為環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)建設(shè)等單方面的指導(dǎo)原則，而是成為國(guó)土空間利用的指南和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要手段。

3 現(xiàn)階段荷蘭各級(jí)空間規(guī)劃的主要內(nèi)容

3.1 國(guó)家層面

荷蘭國(guó)家政府在《空間規(guī)劃與環(huán)境國(guó)家戰(zhàn)略》中提出了對(duì)荷蘭居住環(huán)境未來(lái)發(fā)展的長(zhǎng)期愿景。與我國(guó)一樣，荷蘭也在氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、交通便利和房屋建設(shè)等方面面臨諸多挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，荷蘭也意識(shí)到，可持續(xù)復(fù)興是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。尤其是新型冠狀病毒流行的事態(tài)發(fā)展說(shuō)明，政府和規(guī)劃迅速對(duì)社會(huì)事態(tài)發(fā)展作出反應(yīng)的能力面臨挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)以上問(wèn)題和挑戰(zhàn)，規(guī)劃始終圍繞“空間質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量的結(jié)合”提出解決路徑和實(shí)施辦法，并提出了4個(gè)需要優(yōu)先解決的事項(xiàng)：氣候適應(yīng)和能源轉(zhuǎn)型的空間、可持續(xù)(循環(huán))經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力、強(qiáng)大和健康的城市和區(qū)域、農(nóng)村地區(qū)的未來(lái)發(fā)展。

基于以上4個(gè)事項(xiàng)，通過(guò)重點(diǎn)戰(zhàn)略與合作項(xiàng)目、法律法規(guī)、資金、實(shí)施監(jiān)督、知識(shí)普及逐一進(jìn)行落實(shí)，確保規(guī)劃實(shí)施落地（表3）。NOVI還附帶了一份實(shí)施議程，說(shuō)明了中央政府將如何在實(shí)施NOVI計(jì)劃中發(fā)揮作用。例如，執(zhí)行議程將包括各政策領(lǐng)域的文書(shū)和（具體領(lǐng)域的）方案的概覽。如有必要，執(zhí)行議程將每年更新一次。

表3 NOVI政策選擇實(shí)施情況

(1)氣候適應(yīng)和能源轉(zhuǎn)型的空間。為了應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的海平面上升、洪水等導(dǎo)致的災(zāi)害。規(guī)劃提出要對(duì)能夠承受氣候變化后果的物質(zhì)生活環(huán)境進(jìn)行良好設(shè)計(jì)，并在三角洲計(jì)劃、2022—2027年國(guó)家水資源計(jì)劃(NWP)和沿海公約等專項(xiàng)規(guī)劃中進(jìn)一步詳細(xì)闡述，包括空間選擇和良好的區(qū)域水資源管理，為洪水風(fēng)險(xiǎn)管理措施及淡水可持續(xù)高效管理和使用保留足夠的空間。為了到2050年實(shí)現(xiàn)完全可持續(xù)能源的目標(biāo)，大部分能源生產(chǎn)通過(guò)北海的風(fēng)電場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。除此之外，在保證健康生態(tài)系統(tǒng)的前提下，平衡航運(yùn)、漁業(yè)、自然（恢復(fù)）、航空、國(guó)防訓(xùn)練區(qū)、采砂、油氣開(kāi)采和娛樂(lè)的空間。

(2)可持續(xù)（循環(huán)）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。規(guī)劃提出，到2050年，荷蘭實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)完全循環(huán)可持續(xù)發(fā)展，溫室氣體排放量減少 95%。通過(guò)為循環(huán)原材料的使用設(shè)定要求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)能源利用。連接國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化城市和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的（國(guó)際）國(guó)家可達(dá)性，通過(guò)流動(dòng)性基金，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和跨歐洲網(wǎng)絡(luò)、主要公路網(wǎng)絡(luò)、具有良好區(qū)域和國(guó)際IC連接的高質(zhì)量鐵路基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的水路網(wǎng)絡(luò)、充足的運(yùn)力能源和管道基礎(chǔ)設(shè)施及優(yōu)質(zhì)的公共交通網(wǎng)絡(luò)。鼓勵(lì)在（國(guó)際）國(guó)家走廊的物流中心聚集（大規(guī)模）物流功能。新寫(xiě)字樓、商務(wù)園區(qū)和（大型）零售企業(yè)的選址必須與交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)相適應(yīng)，以更好地適應(yīng)企業(yè)的需求，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力以及城市和國(guó)家的質(zhì)量和吸引力。

(3)建設(shè)強(qiáng)大、有吸引力和健康的城市。繼續(xù)致力于發(fā)展和擴(kuò)大荷蘭城市網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建便捷的城市和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)。為解決當(dāng)前巨大的住房需求，落實(shí)綜合城市化戰(zhàn)略，新住宅區(qū)的選址要以荷蘭城市網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，在現(xiàn)有城市區(qū)域內(nèi)，盡可能保持氣候彈性和自然包容空間。新冠疫情進(jìn)一步凸顯了合理布局和利用公共空間的重要性，城市之間應(yīng)保留大片開(kāi)放空間和綠色特色。擴(kuò)大城市綠化設(shè)施的范圍并提高質(zhì)量，加強(qiáng)與城市外綠化的聯(lián)系。

(4)農(nóng)村地區(qū)未來(lái)發(fā)展。氮問(wèn)題對(duì)農(nóng)村地區(qū)和許多經(jīng)濟(jì)部門(mén)都產(chǎn)生了巨大影響，大自然的價(jià)值、景觀和農(nóng)業(yè)的未來(lái)都面臨著壓力。規(guī)劃提出，確保在荷蘭通過(guò)森林和其他種植園的形式種植足夠多的樹(shù)木，實(shí)現(xiàn)氮擴(kuò)散限制，以及景觀恢復(fù)和二氧化碳儲(chǔ)存。保護(hù)和加強(qiáng)生物多樣性，可持續(xù)地利用自然資本。通過(guò)增加4.1萬(wàn)公頃額外自然功能空間，減少過(guò)量氮沉降對(duì)自然質(zhì)量的負(fù)面影響。規(guī)劃提出重組鄉(xiāng)村地區(qū)，建立一個(gè)舒適的生活、工作和娛樂(lè)環(huán)境的農(nóng)村空間。發(fā)展可持續(xù)和重要的農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)農(nóng)業(yè)與自然和景觀價(jià)值保持良好平衡，到2030年實(shí)現(xiàn)對(duì)所有荷蘭農(nóng)業(yè)土壤進(jìn)行可持續(xù)管理。

3.2 省級(jí)和區(qū)域?qū)用?/h3>

目前荷蘭12個(gè)省均編制了環(huán)境愿景規(guī)劃，所有省份都有關(guān)于其環(huán)境愿景進(jìn)展情況的網(wǎng)頁(yè)。本文以南荷蘭?。╖uid-Holland）為例，說(shuō)明當(dāng)前省級(jí)空間規(guī)劃的主要內(nèi)容。南荷蘭省在省級(jí)層面制定了7個(gè)規(guī)劃期要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)（規(guī)劃雄心），這些目標(biāo)基于歐盟和荷蘭國(guó)家規(guī)劃的內(nèi)容，并在環(huán)境愿景中有所規(guī)定，它們分別是：南荷蘭合作、無(wú)障礙（交通便捷）南荷蘭、人人享有清潔能源、有競(jìng)爭(zhēng)力的南荷蘭、加強(qiáng)南荷蘭的自然空間、南荷蘭省強(qiáng)大的城市和村莊、健康安全的南荷蘭。為了實(shí)現(xiàn)這7個(gè)目標(biāo)，南荷蘭省針對(duì)每個(gè)目標(biāo)分別制定了相應(yīng)的政策措施和61個(gè)政策方案，以確保每個(gè)目標(biāo)都能實(shí)施落地（表4）。

表4 南荷蘭省規(guī)劃雄心與政策目標(biāo)實(shí)施結(jié)構(gòu)

4 荷蘭空間規(guī)劃對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 圍繞“整合”開(kāi)展空間規(guī)劃改革

我國(guó)“多規(guī)合一”改革以來(lái)，隨著首部《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》的正式印發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用可持續(xù)發(fā)展的“中國(guó)方案”已經(jīng)形成。與我國(guó)現(xiàn)階段空間規(guī)劃改革歷程相似，荷蘭也在經(jīng)歷著規(guī)劃整合。荷蘭國(guó)家級(jí)規(guī)劃《空間規(guī)劃與環(huán)境國(guó)家戰(zhàn)略》和省市的環(huán)境愿景規(guī)劃順應(yīng)《環(huán)境與規(guī)劃法》的主旨，在專業(yè)化的部門(mén)政策和研究基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)整合空間規(guī)劃，以及交通、自然環(huán)境、水務(wù)、土壤等多項(xiàng)部門(mén)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間關(guān)系。在國(guó)家和區(qū)域?qū)用?，荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃更加關(guān)注“戰(zhàn)略整合”，即為統(tǒng)一的區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)制定對(duì)應(yīng)行動(dòng)舉措；在市鎮(zhèn)層面，荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃更加關(guān)注“許可證整合”，即只需要申請(qǐng)一張“環(huán)境許可證”，8周內(nèi)就可以開(kāi)展項(xiàng)目工程實(shí)施，大大縮短了項(xiàng)目施工周期；在實(shí)施層面，更加關(guān)注“一張圖整合”，即通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，將市、省和水務(wù)局的所有規(guī)則集中在一個(gè)地方，可以一目了然地看到哪些計(jì)劃已經(jīng)存在，哪些規(guī)則適用于特定位置或區(qū)域，快速了解工程實(shí)施是否需要許可證或通知。

4.2 立足資源本底增強(qiáng)國(guó)土空間韌性

由于地處海平面以下，水風(fēng)險(xiǎn)和高密度的人口聚集不斷給荷蘭政府帶來(lái)空間挑戰(zhàn)。1950年代和1990年代兩次較大的洪水事件對(duì)荷蘭空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大影響，與此同時(shí)，快速城鎮(zhèn)化和人口增長(zhǎng)等問(wèn)題也增加了城市的脆弱性，讓荷蘭意識(shí)到傳統(tǒng)以工程或技術(shù)主導(dǎo)的“硬性”防洪措施已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)不斷發(fā)生的環(huán)境變化，只有轉(zhuǎn)變空間利用方式并提升效率才能保證可持續(xù)發(fā)展。在提升空間韌性方面，荷蘭空間規(guī)劃鼓勵(lì)采取中長(zhǎng)期方法，立足于對(duì)氣候變化、自然環(huán)境和城市空間系統(tǒng)的充分了解，提出一系列預(yù)防、應(yīng)對(duì)、反饋機(jī)制，如通過(guò)水土整合、創(chuàng)造韌性空間、劃分“淹水區(qū)”和“氣候緩沖區(qū)”等規(guī)劃設(shè)計(jì)手段降低洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，使規(guī)劃保持足夠的靈活性以保障在無(wú)法預(yù)見(jiàn)的情況下作出反應(yīng)并持續(xù)發(fā)展。荷蘭發(fā)展韌性空間規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和氣候變化，實(shí)現(xiàn)韌性發(fā)展具有一定的啟示。我國(guó)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃也應(yīng)重視韌性理念，在規(guī)劃中做好對(duì)不確定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、應(yīng)對(duì)工作，將提升韌性納入國(guó)土空間規(guī)劃框架和目標(biāo)。

4.3 始終關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展和空間質(zhì)量提升

不論從最早的住房法案還是最新的環(huán)境愿景，荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃的目的都是提升空間的質(zhì)量，給人們提供更好的生活環(huán)境。荷蘭政府通過(guò)劃定和保護(hù)園藝種植區(qū)（Greenports）、加強(qiáng)自然棲息地和自然景觀管理等方式，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的安全。農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，為保護(hù)農(nóng)業(yè)用地免受城市發(fā)展的侵占，避免環(huán)境污染和溫室集聚，荷蘭劃定了韋斯特蘭（Westland）、花田區(qū)域（Bollenstreek）、阿斯米爾（Aalsmeer）、博斯科普（Boskoop）、芬洛（Venlo）等園藝種植區(qū)以提升農(nóng)業(yè)景觀環(huán)境。自然棲息地保護(hù)一般是由國(guó)家林業(yè)局（Staatsbosbeheer）、荷蘭自然遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)（Vereniging Natuurmonumenten）或省自然管理局（Provinciale Landschappen）共同管理，通過(guò)發(fā)放“農(nóng)業(yè)自然保護(hù)補(bǔ)貼”補(bǔ)助金等方式進(jìn)行后續(xù)的空間保護(hù)和維護(hù)，通過(guò)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)破壞性開(kāi)發(fā)活動(dòng)的約束。這對(duì)于我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定后的實(shí)施管理有一定的借鑒意義，在分級(jí)管理、資金補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、規(guī)劃管控等方式上可借鑒荷蘭經(jīng)驗(yàn)。

4.4 兼顧規(guī)劃戰(zhàn)略性和管控性

從1960 年發(fā)布第一版《國(guó)家空間戰(zhàn)略》到當(dāng)前的《空間規(guī)劃與環(huán)境國(guó)家戰(zhàn)略》，荷蘭國(guó)土空間規(guī)劃的管控手段反復(fù)調(diào)整，從舊版《空間規(guī)劃法》到新版《空間規(guī)劃法》，再到《環(huán)境和規(guī)劃法》，荷蘭中央、省和市鎮(zhèn)各級(jí)政府的權(quán)責(zé)也不斷變化。由于規(guī)劃的戰(zhàn)略性和管控性體現(xiàn)在一本規(guī)劃中，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中對(duì)未來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的安排和對(duì)現(xiàn)狀國(guó)土空間的用途管制相互掣肘，規(guī)劃的兩個(gè)功能之間的緊張關(guān)系導(dǎo)致了荷蘭規(guī)劃及其法律組織設(shè)置中的“動(dòng)蕩”。為此，荷蘭研究將一本規(guī)劃拆分為不同的戰(zhàn)略和監(jiān)管工具，即環(huán)境愿景和環(huán)境規(guī)劃，使空間規(guī)劃從兩個(gè)方面得到落實(shí)，一方面是對(duì)未來(lái)發(fā)展的建議，另一方面是對(duì)目前情況的說(shuō)明和承認(rèn)現(xiàn)有權(quán)利[12]，其中環(huán)境規(guī)劃以法律形式存在，保障了規(guī)劃能夠享有法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在規(guī)劃戰(zhàn)略上，荷蘭一直秉承著提供高質(zhì)量的國(guó)土空間以提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的原則，陸續(xù)提出了綠色心臟、空間再開(kāi)發(fā)、發(fā)展便捷交通網(wǎng)絡(luò)等目標(biāo)。在規(guī)劃管控上，自1960年首份“關(guān)于空間管制的國(guó)家政策文件”發(fā)布后，便基本明確了國(guó)家管制政策的五大基本原則，即城鎮(zhèn)化的集中、空間融合、空間差異化、空間等級(jí)和空間公平。這5個(gè)管制的原則涵蓋了城鎮(zhèn)中心的更新和再開(kāi)發(fā)、綜合地區(qū)發(fā)展、分層規(guī)劃、土地的多重使用、土地的集約使用等措施并持續(xù)至今?？紤]到我國(guó)國(guó)土面積和區(qū)域差異，去規(guī)劃管控性的方式并不可行，但是應(yīng)學(xué)習(xí)荷蘭經(jīng)驗(yàn)，在城市化地區(qū)細(xì)化用途管制手段，鼓勵(lì)空間再開(kāi)發(fā)和多重使用來(lái)處理好發(fā)展訴求與保護(hù)間的矛盾，引導(dǎo)地方進(jìn)一步學(xué)習(xí)探索持續(xù)發(fā)展的方式。

4.5 完備的規(guī)劃法為規(guī)劃實(shí)施奠定基礎(chǔ)

荷蘭的空間利用行為始終以法律為依據(jù)，不管是改革之前的《空間規(guī)劃法》還是目前尚未實(shí)施的《環(huán)境和規(guī)劃法》，都是空間行為的準(zhǔn)則。土地利用規(guī)劃、環(huán)境愿景等都是以法律為依據(jù)進(jìn)行編制實(shí)施的，法律保證了規(guī)劃實(shí)施的連續(xù)性和權(quán)威性。同樣，自2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于建立國(guó)土空間體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出“完善法規(guī)政策體系”以來(lái)，我國(guó)《國(guó)土空間規(guī)劃法》一直處在研究編制階段。目前我國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃也在陸續(xù)批復(fù)，雖然國(guó)家和地方已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)文件指引，但在實(shí)踐中難免陷入無(wú)法可依的局面?？梢钥吹?，荷蘭的法律研究也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程，《環(huán)境和規(guī)劃法》從2011年開(kāi)展前期研究至今10余年仍未得到正式推廣。在此過(guò)程中，荷蘭一方面在《環(huán)境和規(guī)劃法》正式推廣之前仍然延續(xù)原有的規(guī)劃體系，另一方面采取廣泛征求地方意見(jiàn)、選取試點(diǎn)等方式對(duì)《環(huán)境和規(guī)劃法》進(jìn)行推廣和試行。這對(duì)同樣處在健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系的我國(guó)有很大的借鑒和啟示意義。