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城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理機(jī)制與優(yōu)化路徑
——以北京市綠化隔離地區(qū)為例

2024-03-07 07:33:04
關(guān)鍵詞:城市邊緣主體綠色

■ 李 玏

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732)

城市邊緣區(qū)綠色空間是位于城市建成區(qū)外圍,具有較高的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及美學(xué)價(jià)值的自然與近自然開敞空間,包括農(nóng)田、園林綠地、城市森林、水體濕地等,其形成既受到自然環(huán)境條件的制約,也受到人類活動(dòng)的影響[1]。倫敦是世界首個(gè)以法案形式確立城市邊緣區(qū)綠色空間的城市,早在1938年就出臺(tái)了《綠帶法案》[2]。此后,包括歐洲的莫斯科、巴黎、柏林,北美的渥太華、多倫多,以及亞洲的東京、首爾等城市陸續(xù)出臺(tái)并實(shí)施相關(guān)政策,劃定并保護(hù)城市邊緣區(qū)綠色空間[3-4]。在我國(guó)相關(guān)實(shí)踐主要有北京的“城市綠化隔離地區(qū)”、上海的“外環(huán)綠帶”和成都的“環(huán)城生態(tài)區(qū)”等[5-8]。城市邊緣區(qū)綠色空間承擔(dān)著控制城市無(wú)序蔓延,改善城市生態(tài)環(huán)境,以及優(yōu)化城市邊緣區(qū)空間結(jié)構(gòu)等多種功能,對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

隨著生態(tài)資源日益稀缺,城市邊緣區(qū)綠色空間為城市提供的生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值越來(lái)越受到關(guān)注。學(xué)者們對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間生態(tài)服務(wù)價(jià)值、空間布局與結(jié)構(gòu)、土地利用變化特征與影響因素、城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃策略和實(shí)施效果評(píng)價(jià)等展開了大量相關(guān)研究[9-14]。研究表明城市邊緣區(qū)綠色空間對(duì)維持城市物種多樣性,加強(qiáng)城市固碳與碳儲(chǔ)存,減少城市熱島效應(yīng),以及為城市提供景觀美學(xué)和休閑游憩價(jià)值等都具有一定的積極作用[15-17]。然而,目前我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間普遍面臨著“重規(guī)劃、輕實(shí)施,規(guī)劃易、實(shí)施難”的現(xiàn)實(shí)困境,出現(xiàn)綠色空間被侵占[18],城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡,以及社會(huì)不公平等一系列空間治理問題[19],值得關(guān)注。

2015年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出“空間治理”概念。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),城市空間的失效、失序、失衡成為諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的表現(xiàn)形式[20],熱度不斷上升。近年來(lái),城市空間治理研究主要關(guān)注城市空間格局重構(gòu)、提高城市空間利用效率、提升城市空間品質(zhì)及城市空間權(quán)益分配等問題[21-25]。城市空間治理正是通過(guò)優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)、功能布局和設(shè)施配置等空間要素,解決城市內(nèi)部空間發(fā)展的不平衡和不充分問題[26]。郭旭等認(rèn)為,我國(guó)城市空間治理主要存在兩種典型模式,即地方政府主導(dǎo)的自上而下“權(quán)威型”治理,以及地方政府、市場(chǎng)力量與原土地權(quán)利人多元互動(dòng)的“合作型”治理[27]。沈昊婧等提出城市存量空間作為生產(chǎn)場(chǎng)所,吸引了多元利益主體的高頻互動(dòng)和博弈,構(gòu)建了政府、市場(chǎng)、社會(huì)及文化對(duì)城市空間生產(chǎn)的作用模型[28]。也有學(xué)者對(duì)不同區(qū)位、不同類型的城市空間治理結(jié)構(gòu)、機(jī)制和模式等展開研究,如城市邊緣區(qū)空間治理、城市生態(tài)空間治理等[29-31]。韓祎等基于多元主體權(quán)利配置關(guān)系,將城市邊緣區(qū)空間治理模式總結(jié)為政府主導(dǎo)型、政企聯(lián)合型、內(nèi)生驅(qū)動(dòng)型、村企聯(lián)合型和多元協(xié)作型[32]。

2019年5月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,明確提出“全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,形成可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局”。黨的二十大報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。城市邊緣區(qū)綠色空間治理是國(guó)土空間治理體系中重要的組成部分,也是促進(jìn)人與自然和諧共生,提升城市現(xiàn)代化水平的有效手段。與西方20世紀(jì)30年代開始的大規(guī)模實(shí)施城市邊緣區(qū)綠色空間治理相比,我國(guó)相關(guān)實(shí)踐和研究仍處于探索階段。以城市邊緣區(qū)綠色空間為代表的制度性生態(tài)空間治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等都是亟待研究的學(xué)術(shù)問題。此外,我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間地處城鄉(xiāng)接合的特殊區(qū)位,是城市與鄉(xiāng)村系統(tǒng)相互作用最為劇烈的地區(qū)。對(duì)人口基數(shù)大、密度高、城鄉(xiāng)制度二元化的城市邊緣地區(qū)而言,綠色空間治理需要更加關(guān)注“自下而上”的內(nèi)生機(jī)制,尤其是集體土地產(chǎn)權(quán)和微觀主體在半城市化地區(qū)空間結(jié)構(gòu)變遷中的角色定位。北京是中國(guó)首個(gè)在城市發(fā)展總體規(guī)劃中明確提出并劃定城市邊緣區(qū)綠色空間的城市,經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展,具有一定的代表性。本研究以北京市的相關(guān)實(shí)踐為基礎(chǔ),梳理城市邊緣區(qū)綠色空間治理演進(jìn)過(guò)程,剖析不同主體在差異化治理目標(biāo)導(dǎo)向下對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間治理的內(nèi)在影響機(jī)制,以期為構(gòu)建具有中國(guó)特色的城市國(guó)土空間治理體系提供參考。

1 城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理框架

空間治理是對(duì)城鄉(xiāng)及區(qū)域空間資源的使用、開發(fā)、收益及分配的系統(tǒng)協(xié)調(diào)過(guò)程,目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源的有效、公平和可持續(xù)利用[33];與此同時(shí),也要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)不同功能空間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市空間治理體系中,政府、企業(yè)、社會(huì)組織等分別掌握著土地、人力、資本、權(quán)威和正當(dāng)性、信息等要素,不同主體憑借所占有的差異化資源,在空間治理過(guò)程中形成了競(jìng)爭(zhēng)、合作與沖突的社會(huì)關(guān)系[31]。由于不同主體分別掌握城市空間開發(fā)所需的不同資源,并且任何一方均無(wú)法獨(dú)立促成發(fā)展政策的實(shí)現(xiàn),因此要強(qiáng)調(diào)多主體對(duì)空間事務(wù)的共同參與,即“多元治理”屬性[34]。

綠色空間是城市邊緣區(qū)中一種特殊的空間類型,是人類豐富活動(dòng)與自然多樣過(guò)程高度融合的區(qū)域。與一般空間治理過(guò)程不同,城市邊緣區(qū)綠色空間具有公共物品屬性,無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)供給,主要由代表公共利益的城市政府通過(guò)各種政策措施來(lái)保障供給。此外,在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制背景下,城市邊緣區(qū)綠色空間治理主體除各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)組織外,還包括村集體這一重要自治組織。村集體作為城市邊緣區(qū)村莊集體土地的所有者,負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理集體土地和其他財(cái)產(chǎn),同時(shí)也承擔(dān)村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)建設(shè)和管理,代表了村民集體成員的利益。城市邊緣區(qū)綠色空間治理需要尊重和滿足政府、市場(chǎng)、村集體和社會(huì)等多元主體對(duì)空間發(fā)展的訴求。

因此,城市邊緣區(qū)綠色空間治理是城市國(guó)土空間治理體系重要的組成部分,其核心內(nèi)涵在于以政府公權(quán)力對(duì)公共事務(wù)的主導(dǎo)性為核心,多元主體共同參與城市邊緣區(qū)綠色空間資源的規(guī)劃、控制、干預(yù)和影響,調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡,實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化及綠色開敞空間科學(xué)保護(hù)、合理利用和有序管理(圖1)。

圖1 城市邊緣區(qū)綠色空間治理演進(jìn)過(guò)程

2 北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理的實(shí)踐演進(jìn)

北京最早于1958年明確提出“設(shè)置綠化隔離地區(qū)”,并先后于1994年、2003年頒布相關(guān)政策文件,劃定并推動(dòng)北京市第一道和第二道綠化隔離地區(qū)建設(shè)。目前,北京市城市邊緣區(qū)綠色空間共涉及126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),其發(fā)展歷程反映出中國(guó)特大城市邊緣區(qū)綠色空間治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的轉(zhuǎn)型過(guò)程,大致可以分為4個(gè)階段。

2.1 1953—1992年:城市邊緣區(qū)綠色空間治理理念形成階段

1953年《改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》中就編寫了“綠化系統(tǒng)”專章,提出“在市區(qū)境界外圍建立巨大的防護(hù)林帶和防護(hù)林網(wǎng),以防止風(fēng)沙襲擊,并作為污濁空氣的過(guò)濾所和新鮮空氣的貯藏所”。1958年的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中,參考了莫斯科“單中心+環(huán)線”的城市發(fā)展模式,提出了“分散集團(tuán)式”的空間布局原則,即通過(guò)劃定城市邊緣區(qū)綠色空間作為間隔,防止城市中心區(qū)組團(tuán)式建設(shè)用地蔓延連片而引起環(huán)境惡化,為北京城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留出空間。當(dāng)時(shí),北京市市區(qū)面積規(guī)劃為640平方千米,綠化隔離地區(qū)面積達(dá)314平方千米,足見城市邊緣區(qū)綠色空間在北京城市空間結(jié)構(gòu)中居于重要位置。城市邊緣區(qū)綠色空間概念首次通過(guò)正式文件形式,出現(xiàn)在中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的歷史舞臺(tái)上。然而,由于地方政府尚未針對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間建立制度性的治理機(jī)制,村集體、工業(yè)企業(yè)等在城市邊緣區(qū)空間發(fā)展上“各自為政”。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)速度的加快,城市建設(shè)用地日趨緊張,城市邊緣區(qū)域內(nèi)新建了大量廠房、單位、村鎮(zhèn)等,《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中劃定的城市邊緣區(qū)綠色空間不斷遭到侵蝕而萎縮,面積從1958年規(guī)劃的314平方千米逐步減少為1992年的244平方千米,綠色空間面積占市區(qū)面積比例也從49.1%下降至23.1%[35]??傮w來(lái)看,這一階段僅是特大城市邊緣區(qū)綠色空間治理理念的形成階段,大致明確了城市邊緣區(qū)綠色空間的位置、范圍和治理目標(biāo),規(guī)范性空間治理機(jī)制尚未形成。

2.2 1993—1997年:以政府為治理主體的城市邊緣區(qū)綠色空間治理初期階段

這一時(shí)期我國(guó)市場(chǎng)體系處于逐步建立過(guò)程中,政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過(guò)程中起到了絕對(duì)主導(dǎo)作用。1993年國(guó)務(wù)院對(duì)《北京城市總體規(guī)劃(1991年—2010年)》進(jìn)行了批復(fù),明確指出“要建設(shè)完善的城市綠化系統(tǒng),嚴(yán)格保護(hù)并盡快實(shí)施市區(qū)組團(tuán)間的綠化隔離地區(qū),保證城市地區(qū)足夠的綠色空間,形成合理的城市框架和發(fā)展格局”。在營(yíng)造和保護(hù)北京城市邊緣區(qū)綠色空間的過(guò)程中,涉及規(guī)劃范圍內(nèi)村莊搬遷安置和企業(yè)拆遷等工作,進(jìn)展十分困難。政府從制度上擁有城市邊緣區(qū)土地資源的配置、開發(fā)、管理權(quán)力,能夠通過(guò)行政力量,推動(dòng)城市邊緣區(qū)綠色空間大規(guī)模、高速度的建設(shè)。1994年北京市政府確定了19個(gè)試點(diǎn)行政村,通過(guò)土地儲(chǔ)備方式將劃定為“綠化隔離地區(qū)”范圍的土地征為國(guó)有,運(yùn)用公共財(cái)政承擔(dān)了綠色空間的所有公共事務(wù),包括綠化、公共服務(wù)設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。然而,隨著1997年國(guó)務(wù)院全面凍結(jié)了非農(nóng)建設(shè)占用耕地的征地審批,北京城市邊緣區(qū)綠色空間試點(diǎn)建設(shè)也隨之暫告一段落。這一階段,高度集權(quán)化的空間治理模式有效保護(hù)和擴(kuò)展了城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)模,但與此同時(shí)也存在著管理成本過(guò)高、治理可持續(xù)性較弱,以及公眾參與空間被壓縮等問題。

2.3 1998—2003年:相關(guān)利益主體博弈下的城市邊緣區(qū)綠色空間治理推進(jìn)階段

這一階段,城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內(nèi)村莊的空間優(yōu)化與就地城鎮(zhèn)化等問題越來(lái)越受到關(guān)注,為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,市場(chǎng)力量開始介入城市邊緣區(qū)綠色空間治理框架。2000年3月北京市委、市政府先后頒布了《關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見》(京政發(fā)〔2000〕12號(hào))、《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)總體規(guī)劃》及《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》等,提出在營(yíng)造大面積綠地時(shí),允許劃出一定比例的土地用于開發(fā)籌資,解決城市邊緣區(qū)綠色空間農(nóng)民安置和綠化造林的費(fèi)用問題。自此,北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理逐步分化為兩種主要結(jié)構(gòu):一是地方政府與企業(yè)結(jié)成的城市增長(zhǎng)聯(lián)盟,如各區(qū)縣政府負(fù)責(zé)組織通過(guò)房地產(chǎn)開發(fā),完成綠色空間內(nèi)村莊的拆遷與安置,以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地綠化建設(shè),實(shí)現(xiàn)綠色空間治理目標(biāo);二是村集體與企業(yè)結(jié)成的地方法團(tuán)結(jié)構(gòu),即村集體、村民自發(fā)與企業(yè)達(dá)成合作,對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內(nèi)鄉(xiāng)村空間進(jìn)行改造,以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和綠色空間營(yíng)造。這一階段,北京城市邊緣區(qū)綠色空間治理以政府、市場(chǎng)和集體為主體,當(dāng)其利益訴求和價(jià)值規(guī)范與基層利益不一致時(shí),容易導(dǎo)致公共資源配置不均衡等社會(huì)問題。

2.4 2004年至今:多元主體并存的城市邊緣區(qū)綠色空間協(xié)同治理階段

近年來(lái),人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的期盼不斷提高,城市環(huán)境日益成為影響城市發(fā)展品質(zhì)的重要因素。城市邊緣區(qū)綠色空間在發(fā)揮生態(tài)功能的基礎(chǔ)上,逐步拓展出休閑游憩、科普教育、生態(tài)文化等多種價(jià)值,呈現(xiàn)出生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合發(fā)展的新格局。為落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》提出的“以第一道綠化隔離地區(qū)形成圍繞中心城區(qū)的公園環(huán),……將綠化隔離地區(qū)建設(shè)成為具有游憩功能的景觀綠化帶和生態(tài)保護(hù)帶”發(fā)展思路。北京市啟動(dòng)了以城市邊緣區(qū)綠色空間為載體,以郊野公園、體育休閑、經(jīng)營(yíng)性綠色產(chǎn)業(yè)等為支撐的多種功能全面改造和提升。城市邊緣區(qū)綠色空間治理主體開始涉及多級(jí)政府、村集體、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等多元主體,通過(guò)形成分權(quán)化的治理結(jié)構(gòu)對(duì)空間格局產(chǎn)生影響。這一過(guò)程中,城市邊緣區(qū)綠色空間治理形成了多種模式,包括政企合作治理、社企合作治理,以村集體為主的社區(qū)自治組織主導(dǎo)等??偟目磥?lái),現(xiàn)階段城市邊緣區(qū)綠色空間治理主要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、綠色空間使用公平性及環(huán)境正義等議題,以實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的治理目標(biāo)。

3 北京城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

從北京市綠化隔離地區(qū)空間治理的實(shí)踐演進(jìn)過(guò)程可以看出,我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間治理具有復(fù)雜性特征,不僅表現(xiàn)為土地構(gòu)成、功能構(gòu)成和社群構(gòu)成的高度分異,更深層次在于利益主體和利益格局的復(fù)雜性[36]。單純依靠政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制抑或是社會(huì)機(jī)制,無(wú)法實(shí)現(xiàn)綠色空間保護(hù)與城市邊緣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。城市邊緣區(qū)綠色空間治理逐步形成了多元主體構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu),通過(guò)共同參與和相互協(xié)作,推動(dòng)城市政策性生態(tài)空間治理更具包容性和適應(yīng)性(表1、圖2)。

表1 城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理主體和治理目標(biāo)

圖2 北京城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結(jié)構(gòu)

3.1 政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的核心性作用

城市邊緣區(qū)綠色空間屬于公益性的城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施,政府監(jiān)管在治理中具有不可替代的核心性和基礎(chǔ)性作用。突出表現(xiàn)在空間法規(guī)和政策的制定與執(zhí)行,土地用途管制框架下用地及項(xiàng)目審批,綠色空間營(yíng)建中綠化建設(shè)監(jiān)管與問責(zé),以及為企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與綠色空間治理提供相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與安排等重要方面。從中央政府到地方政府,在城市邊緣區(qū)空間治理行政決策上具有自上而下的“命令—服從”系統(tǒng)性。中央政府為確保國(guó)土空間安全,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧永續(xù)發(fā)展的空間治理目標(biāo),通過(guò)編制國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃,進(jìn)行戰(zhàn)略性管控。與此同時(shí),中央政府通過(guò)對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)和部分城市國(guó)土空間規(guī)劃行使審批權(quán),實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域國(guó)土空間的全局性、系統(tǒng)性部署。如北京、上海等直轄市國(guó)土空間規(guī)劃直接由中央政府審批,其中包括了城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃。而地方政府一方面是城市空間的管理者,另一方面也是城市空間的經(jīng)營(yíng)者。從管理者的角度來(lái)看,地方政府代表公共利益,通過(guò)行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間的保護(hù)與修復(fù),如編制空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等,劃定城市邊緣區(qū)綠色空間控制線,并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)空間布局規(guī)劃,并通過(guò)土地審批權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)的上移和下移,推動(dòng)生態(tài)空間保護(hù)性政策的實(shí)施。從城市經(jīng)營(yíng)者的角度來(lái)看,在城市邊緣區(qū)綠色空間營(yíng)造過(guò)程中,地方政府對(duì)城市邊緣區(qū)土地實(shí)施征地和一級(jí)開發(fā),再通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),形成了城市邊緣區(qū)新的土地利益制度性安排。

3.2 市場(chǎng)在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的主體性作用

企業(yè)是市場(chǎng)主體的有機(jī)組成,政府在空間開發(fā)中通過(guò)出讓土地進(jìn)行招商融資,實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)空間的市場(chǎng)化重構(gòu)。與一般土地開發(fā)不同的是,在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中,企業(yè)承擔(dān)著不可或缺的環(huán)境責(zé)任,表現(xiàn)為在追求收益最大化的同時(shí),應(yīng)承擔(dān)維護(hù)環(huán)境公共利益的社會(huì)責(zé)任。參與城市邊緣區(qū)綠色空間開發(fā)的企業(yè)通常與政府或村集體合作,負(fù)責(zé)舊村拆遷、公共設(shè)施建設(shè)及綠化建設(shè),再通過(guò)獲取的土地開發(fā)權(quán)和收益權(quán),實(shí)現(xiàn)整體空間增值收益。例如北京實(shí)施的“以綠引資、引資開發(fā)、開發(fā)建綠、以綠養(yǎng)綠”的城市邊緣區(qū)綠色空間開發(fā)機(jī)制,通過(guò)市場(chǎng)參與,將舊村改造、農(nóng)民安置及綠化造林相結(jié)合。凡營(yíng)造大面積森林,企業(yè)可獲得約20%的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)。此外,為了促進(jìn)北京城市邊緣區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展,相關(guān)政策允許在綠色空間范圍內(nèi)安排3%~5%的綠色產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地。政府通過(guò)招商引資,發(fā)展了一批旅游觀光、休閑游憩、文化體育等綠色產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)了城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)獲利的同時(shí),也吸收和安置了部分當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力,促進(jìn)了城市邊緣區(qū)農(nóng)民市民化。市場(chǎng)力量的參與為城市邊緣區(qū)空間重構(gòu)提供了內(nèi)生動(dòng)力,推動(dòng)了綠色空間營(yíng)造、鄉(xiāng)村空間改造和產(chǎn)業(yè)空間升級(jí)。

3.3 集體在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的協(xié)同性作用

在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中,村集體既是村民利益的代表者,也是城市公共利益和村民利益矛盾的協(xié)調(diào)者。得益于良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì),北京城市邊緣區(qū)村莊以活躍的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體。村集體在村莊經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中,通常傾向于推動(dòng)舊村改造、土地整理等整合村莊發(fā)展空間,通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或與企業(yè)合作開發(fā)等空間治理方式,獲取土地溢價(jià),促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而北京綠化隔離地區(qū)各項(xiàng)保護(hù)性政策的實(shí)施與村民、村集體強(qiáng)烈的發(fā)展意愿存在一定沖突,村集體開始尋求與企業(yè)合作,優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。在村集體的協(xié)調(diào)下,村民和企業(yè)通過(guò)股份制等形式,企業(yè)提供資金,村民提供土地資源,各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)舊村改造和新村建設(shè),將騰退的土地用于綠化建設(shè)。與此同時(shí),村集體獨(dú)立或聯(lián)合其他鎮(zhèn)村、企業(yè),通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)或招商引資,利用集體建設(shè)用地,發(fā)展符合城市邊緣區(qū)綠色空間功能要求的綠色產(chǎn)業(yè),促進(jìn)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間由工業(yè)生產(chǎn)向物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型。隨著確權(quán)頒證等制度的不斷完善,村集體明確各類主體權(quán)屬,構(gòu)建適宜的收益分配機(jī)制,既保障村民和集體利益,又實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村空間的有序開發(fā)和綠色空間的營(yíng)造。

3.4 社會(huì)組織在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中的制衡性作用

相較于政府的權(quán)威性與企業(yè)的逐利性,以新聞媒體、科研機(jī)構(gòu)及公益組織等為主體的社會(huì)組織在城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的監(jiān)督和制衡作用。在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過(guò)程中,政府與村民對(duì)城市邊緣區(qū)土地行使空間權(quán)利存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。由于政府與集體、村民在征地補(bǔ)償機(jī)制、產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)機(jī)制、綠地養(yǎng)護(hù)機(jī)制等諸多方面無(wú)法達(dá)成一致,導(dǎo)致村社違法開發(fā)與綠色空間不斷被蠶食的現(xiàn)象屢禁不止。政府與村民互動(dòng)關(guān)系的改善,來(lái)自新聞媒體、科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的介入。2000年以來(lái),新聞媒體對(duì)北京城市邊緣區(qū)綠色空間建設(shè)持續(xù)關(guān)注,關(guān)注話題從政府行動(dòng)到村社面臨的問題,加深了社會(huì)對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間的認(rèn)知,在輿論的影響下政府采取了更加積極的治理策略。新聞媒體的報(bào)道,也引起了人大代表、政協(xié)委員為代表的代議機(jī)構(gòu)成員的關(guān)注,形成了促進(jìn)城市邊緣區(qū)綠色空間可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)提案。此外,科研機(jī)構(gòu)圍繞北京綠化隔離地區(qū)生態(tài)價(jià)值、空間治理存在問題等展開研究,對(duì)決策者調(diào)整城市邊緣區(qū)綠色空間邊界及布局、優(yōu)化治理策略等也提供了參考。社會(huì)組織在城市邊緣區(qū)綠色空間治理機(jī)制中,主要以促進(jìn)社會(huì)公平和重視公民表達(dá)等為理念,對(duì)多元主體之間的合作與互動(dòng)起到了積極作用。

4 我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái),我國(guó)對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間的重視度不斷提升。除北京市的綠化隔離地區(qū)建設(shè)外,上海、成都、西安等多個(gè)城市也先后開展了綠色基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)城綠帶、環(huán)城生態(tài)區(qū)等規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐,但在實(shí)際操作中治理成效顯著的不多,導(dǎo)致城市邊緣區(qū)空間結(jié)構(gòu)失衡,無(wú)法有效為城鄉(xiāng)居民提供適宜的綠色空間,制約了城市可持續(xù)發(fā)展能力。

4.1 生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各維度空間治理實(shí)效差異大

城市邊緣區(qū)綠色空間是城市生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地,也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)接合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域,其空間治理目標(biāo)涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)維度,具有系統(tǒng)性特征。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展,我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間普遍出現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各維度治理績(jī)效不均衡現(xiàn)象,影響空間治理整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是空間治理的生態(tài)績(jī)效較為顯著,在保護(hù)性政策的不斷完善和推進(jìn)下,部分城市的邊緣區(qū)綠色空間規(guī)模和質(zhì)量有著顯著的提高,與廣大群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)秀生態(tài)文化的新需求不斷契合。二是空間治理的經(jīng)濟(jì)績(jī)效不斷提升,在低碳經(jīng)濟(jì)的城市發(fā)展理念下,城市邊緣區(qū)綠色空間已經(jīng)逐步成為城市推廣綠色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要區(qū)域,促進(jìn)了城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是空間治理的社會(huì)績(jī)效則普遍較為滯后,綠色空間治理深刻地影響著城市邊緣區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。保護(hù)性政策的實(shí)施限制了村集體對(duì)土地的開發(fā)權(quán),集體經(jīng)濟(jì)解決村民就業(yè)能力嚴(yán)重下降,造成失地農(nóng)民就業(yè)困難的現(xiàn)實(shí)困境。此外,失地農(nóng)民還面臨社會(huì)保障和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)銜接等問題,市民化進(jìn)程滯后。

4.2 空間治理多元主體職能尚未完全發(fā)揮

城市邊緣區(qū)綠色空間治理包含了政府、企業(yè)、集體及社會(huì)組織等多元主體,當(dāng)各主體職能發(fā)揮不足時(shí),多元協(xié)同治理將無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是政府在城市邊緣區(qū)綠色空間治理監(jiān)管中的權(quán)威性與有效性不足。綠色空間建設(shè)屬于大型公共項(xiàng)目,離不開政府的有效監(jiān)管。早些年的“土地財(cái)政”現(xiàn)象助推了地方政府對(duì)綠色空間范圍內(nèi)違法、違規(guī)建設(shè)的縱容,土地違法查處偏輕,導(dǎo)致了城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內(nèi)土地執(zhí)法形勢(shì)嚴(yán)峻。二是市場(chǎng)在城市邊緣區(qū)綠色空間治理中主體性作用發(fā)揮不夠。城市邊緣區(qū)綠色空間治理過(guò)程中,市場(chǎng)作為空間開發(fā)的主體,應(yīng)積極補(bǔ)充部分公共服務(wù)職能,如環(huán)境保護(hù)、部分基礎(chǔ)設(shè)施及綠化建設(shè)等。然而企業(yè)的逐利性使得一些不易開發(fā)的土地往往被繞開,使得綠色空間破碎度上升,城中村等現(xiàn)象頻發(fā)。三是社會(huì)力量參與的有效性偏低。社會(huì)組織和公眾參與可以影響城市邊緣區(qū)綠色空間治理相關(guān)制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行效果。然而,在實(shí)踐中城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃決策對(duì)公眾較為封閉,社會(huì)組織和公眾往往參與綠色空間科普宣傳較多,參與空間規(guī)劃決策較少,對(duì)信息掌握不足,使得規(guī)劃實(shí)施缺少外部監(jiān)督。

4.3 各主體空間權(quán)利不平等現(xiàn)象突出

城鄉(xiāng)二元制度背景下,城市邊緣區(qū)綠色空間土地權(quán)屬較為復(fù)雜,如何協(xié)調(diào)政府“自上而下”的綠色空間治理目標(biāo)與集體、村民自發(fā)的空間生產(chǎn)行為之間的矛盾,化解各主體對(duì)空間資源的爭(zhēng)奪,構(gòu)建合理的空間開發(fā)和收益分配機(jī)制,成為我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間治理的關(guān)鍵。政府代表著國(guó)家權(quán)力,在空間爭(zhēng)奪時(shí)通常占據(jù)權(quán)威地位,具有空間開發(fā)的正當(dāng)性[37],這種空間權(quán)利的不平等,容易導(dǎo)致空間收益分配不均。從我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間治理實(shí)踐來(lái)看,早期政府通過(guò)征地進(jìn)行綠色空間營(yíng)造,城市邊緣區(qū)村莊的村民能夠完成城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。后期政府為減少高昂的建設(shè)成本,多改為“占地”進(jìn)行綠化建設(shè),即城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃范圍內(nèi)的土地由政府行政部門管理,但土地仍屬集體土地性質(zhì)。綠色空間土地權(quán)屬的不清晰,使得集體、村民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限,且缺少多元主體的協(xié)同治理機(jī)制,致使城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村對(duì)此產(chǎn)生強(qiáng)烈的“鄰避效應(yīng)”。

5 我國(guó)城市邊緣區(qū)綠色空間多元治理優(yōu)化路徑

多元協(xié)同治理是政策性生態(tài)空間治理發(fā)展趨勢(shì),應(yīng)倡導(dǎo)共建共治共享理念,從建立多維度空間治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系、厘清多元治理主體職能、構(gòu)建多元主體治理協(xié)同共治機(jī)制三個(gè)方面著力,打造基于多元主體共同參與的城市邊緣區(qū)綠色空間治理模式,促進(jìn)城市邊緣區(qū)綠色空間的科學(xué)保護(hù)、合理利用和有序管理,實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境均衡發(fā)展。

5.1 建立多維度城市邊緣區(qū)綠色空間治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建城市邊緣區(qū)綠色空間治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系,科學(xué)評(píng)價(jià)城市邊緣區(qū)綠色空間治理水平,明確空間治理的矛盾和問題,是優(yōu)化空間治理體系的重要基礎(chǔ)和必要前提。城市邊緣區(qū)綠色空間是人類豐富活動(dòng)與自然多樣過(guò)程高度融合的區(qū)域,是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高度耦合的復(fù)合空間系統(tǒng)。應(yīng)以生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、社會(huì)公平正義為治理目標(biāo)導(dǎo)向,構(gòu)建城市邊緣區(qū)綠色空間治理多維度績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一是生態(tài)環(huán)境優(yōu)美維度。應(yīng)重點(diǎn)對(duì)綠色空間規(guī)模與格局、綠色空間生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值、綠色空間生態(tài)修復(fù)和保護(hù)措施實(shí)施、綠地維護(hù)與管理水平等進(jìn)行評(píng)價(jià),以反映城市邊緣區(qū)綠色空間生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。二是經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型維度。綠色空間的建設(shè)不僅倒逼了城市邊緣區(qū)低端產(chǎn)業(yè)的疏解與騰退,同時(shí)促進(jìn)了資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)重點(diǎn)對(duì)城市邊緣區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造情況、新興產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施情況及綠色產(chǎn)業(yè)空間集約利用水平等進(jìn)行評(píng)價(jià),以反映城市邊緣區(qū)綠色空間范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地的合理利用情況。三是社會(huì)公平正義維度。在保護(hù)城市邊緣區(qū)綠色開放空間的過(guò)程中,要保障村集體、村民的空間權(quán)利,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)鄉(xiāng)村有序城鎮(zhèn)化。可通過(guò)對(duì)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平等進(jìn)行評(píng)價(jià),表征城市邊緣區(qū)綠色空間治理的社會(huì)績(jī)效。構(gòu)建自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多維度城市邊緣區(qū)綠色空間治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系,可有效調(diào)控、激勵(lì)和約束不同主體空間治理行為,促進(jìn)空間治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.2 以科學(xué)分工為準(zhǔn)則厘清多元治理主體職能定位

為實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)綠色空間多元共治有效運(yùn)轉(zhuǎn),必須科學(xué)地厘清政府、企業(yè)、村集體、社會(huì)組織和公眾等多元治理主體的職能定位與分工,調(diào)動(dòng)各方參與空間治理的積極性。一是充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和服務(wù)職能。首先,作為空間治理權(quán)威主體,中央政府應(yīng)為城市邊緣區(qū)綠色空間治理提供有力的制度保障,包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間用途管制制度,以及探索對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間進(jìn)行專項(xiàng)立法。如倫敦的《綠帶法案》、東京的《首都圈近郊綠地保護(hù)法》等,賦予國(guó)家在公共利益的前提下具有對(duì)部分土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行控制的權(quán)利[38]。地方政府除了執(zhí)行中央政府制定的空間法規(guī)與政策外,應(yīng)制定規(guī)劃編制-實(shí)施-管理權(quán)利和責(zé)任清單。其次,地方政府也可以積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用,主導(dǎo)搭建區(qū)(縣)政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、企業(yè)、集體、社會(huì)組織和公眾的交流平臺(tái)和機(jī)制,促進(jìn)各主體進(jìn)行利益協(xié)商和合理分配。二是通過(guò)市場(chǎng)參與激發(fā)綠色空間發(fā)展活力。城市邊緣區(qū)綠色空間建設(shè)涉及大量舊村改造、新村建設(shè),以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),政府通過(guò)與企業(yè)合作可提升建設(shè)的質(zhì)量與層次。此外,企業(yè)參與也可促進(jìn)綠色空間合理開發(fā)與利用,通過(guò)發(fā)展符合綠色空間功能定位的特色產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是保障社會(huì)組織與公眾在城市邊緣區(qū)綠色空間治理的參與和監(jiān)督職責(zé)。一方面,鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與城市邊緣區(qū)綠色空間規(guī)劃編制,通過(guò)合理渠道,表達(dá)自身發(fā)展訴求。實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃編制由咨詢公眾轉(zhuǎn)向共同決策,踐行空間治理體系民主化要求。另一方面,應(yīng)完善社會(huì)組織和公眾的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間治理中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為予以監(jiān)督,形成全民化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

5.3 構(gòu)建城市邊緣區(qū)綠色空間多元主體協(xié)同共治機(jī)制

城市邊緣區(qū)綠色空間治理包含城市和鄉(xiāng)村空間,涉及公共、群體和個(gè)人利益,應(yīng)強(qiáng)調(diào)多層治理、多重參與、多方價(jià)值,積極構(gòu)建多元主體共同參與的空間治理機(jī)制、需求表達(dá)機(jī)制、協(xié)同決策機(jī)制和沖突協(xié)調(diào)機(jī)制等。一是構(gòu)建城市邊緣區(qū)綠色空間多尺度網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理機(jī)制。在縱向空間尺度上,城市邊緣區(qū)綠色空間治理包括市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村域等多重尺度。在橫向權(quán)利分配上,城市邊緣區(qū)綠色空間治理涉及發(fā)改、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境等多部門。應(yīng)構(gòu)建合連縱橫的大城市邊緣區(qū)空間治理網(wǎng)絡(luò),完善多尺度和多部門之間的議事協(xié)調(diào)、部門協(xié)作、信息共享等高效運(yùn)行機(jī)制。二是建立多元主體需求識(shí)別和表達(dá)機(jī)制。了解政府、市場(chǎng)、集體和個(gè)人等主體對(duì)城市邊緣區(qū)綠色空間治理的利益訴求、價(jià)值偏好和需求優(yōu)先次序,尤其要尊重村民意愿。完善各類需求表達(dá)機(jī)制和多元化溝通渠道,如定期決策調(diào)研、公示、線上平臺(tái)等,促進(jìn)多元主體對(duì)話協(xié)商。三是建立基于統(tǒng)一目標(biāo)管理的協(xié)同決策機(jī)制。將城市邊緣區(qū)綠色空間治理關(guān)鍵利益相關(guān)者納入決策之中,提升多元主體話語(yǔ)權(quán),共同參與制定協(xié)作制度,以有效達(dá)成空間發(fā)展共識(shí)。四是完善沖突調(diào)解保障機(jī)制和利益分配機(jī)制。在城市邊緣區(qū)綠色空間治理過(guò)程中,多元主體之間難免產(chǎn)生利益沖突,首先應(yīng)以公共利益為重,通過(guò)公眾咨詢、協(xié)商等方式化解矛盾;其次要充分保障廣大農(nóng)民群體的利益,通過(guò)建立科學(xué)合理的優(yōu)化方案和利益補(bǔ)償機(jī)制,達(dá)成城市邊緣區(qū)綠色空間治理矛盾的調(diào)解。

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