■ 武占云/郝 慶/王旭陽/孫 君

（1.中國社會科學院生態(tài)文明研究所，北京 100710；2.北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司，北京 100085；3.中國社會科學院大學應用經(jīng)濟學院，北京 102401；4.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出要“構建有利于碳達峰、碳中和的國土空間開發(fā)保護新格局”，碳達峰碳中和成為中國高質(zhì)量發(fā)展階段生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的核心議題。國土空間作為人類經(jīng)濟活動與大自然相互作用的主要載體，既承載了山水林田湖草等各類碳匯實體，也承載了作為碳源的社會經(jīng)濟活動，其開發(fā)保護與利用和“雙碳”目標的實現(xiàn)相互促進、互為支撐。然而，傳統(tǒng)工業(yè)化模式形成的國土空間開發(fā)利用邏輯無法擺脫資源利用的“杰文斯悖論”，亦無法有效支撐“雙碳”目標的落地實施。為此，迫切需要破除工業(yè)文明時代空間開發(fā)的固有邏輯，科學認識和把握“雙碳”目標與國土空間優(yōu)化的內(nèi)在聯(lián)系和作用機理，構建有利于碳達峰、碳中和的高質(zhì)量國土空間格局體系。

1 進展綜述

既有研究圍繞“雙碳”目標下的國土空間格局構建與優(yōu)化開展了富有成效的研究，主要聚焦如下維度：

一是國土空間的碳源碳匯特征研究?？茖W評估生態(tài)系統(tǒng)的碳源碳匯特征是實現(xiàn)碳中和的重要科學基礎。學者們圍繞陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力、土地利用碳排放效應、林業(yè)和海洋碳庫結構等議題[1-3]，研究了碳源碳匯本底特征，估算了不同類型空間、不同區(qū)域的碳收支差異[4-5]。已有研究表明，陸地生態(tài)系統(tǒng)碳收支是一個非線性復雜過程，并不是所有類型和所有地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)均是碳匯，碳源和碳匯存在普遍的雙向轉(zhuǎn)化現(xiàn)象[6]。從空間格局來看，我國陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯空間大體呈現(xiàn)“東南高, 西北低”的分異特征，西南林區(qū)是我國最重要的生態(tài)碳匯潛力區(qū)，其碳匯作用大致可抵消區(qū)域化石燃料燃燒排放CO2量的33%[7-8]，青藏高原、新疆草地和內(nèi)蒙古草原在固碳減排方面也發(fā)揮著重要作用，有較大的固碳潛力。此外，農(nóng)田、灌叢、城市功能區(qū)等陸地生態(tài)系統(tǒng)及海岸海洋生態(tài)系統(tǒng)均在不同程度上、通過不同方式和不同作用機制影響著區(qū)域碳收支過程[9]。

二是面向“雙碳”目標的國土空間格局優(yōu)化研究。優(yōu)化國土空間格局和調(diào)整土地利用結構可以有效釋放碳匯潛力并增加碳儲量[10]。學者們從不同角度探討了碳中和目標下的國土空間格局優(yōu)化路徑和調(diào)控機理，如基于“經(jīng)濟-社會-生態(tài)”復合系統(tǒng)探尋基于資源優(yōu)化管理的區(qū)域協(xié)同碳減排路徑，從多尺度視角研究超大型城市國土空間格局的優(yōu)化策略，從國土空間碳匯沖突角度入手研究國土空間格局的優(yōu)化框架[4,11-13]，并提出了面向碳中和的低碳國土空間構建框架與路徑[14]。

三是面向“雙碳”目標的國土空間規(guī)劃與治理研究。學者們圍繞“雙碳”目標與國土空間規(guī)劃的邏輯關系、低碳國土空間規(guī)劃技術框架、多尺度不同層級低碳國土空間規(guī)劃路徑、不同類型生態(tài)碳匯空間及城鄉(xiāng)建設用地等多要素多類型的用途管制等議題進行了大量研究[15-19]，涵蓋了“雙碳”目標下的國土空間規(guī)劃理論框架和實現(xiàn)路徑[20]，以及國土空間治理理念與模式轉(zhuǎn)型等方面[21]。此外，國土空間生態(tài)修復相關研究也在不斷推進，包括生態(tài)修復關鍵區(qū)域診斷、識別、分區(qū)、規(guī)劃設計及生態(tài)修復項目的固碳增匯效益分析等。

既有研究一定程度上為保障“雙碳”目標的落地實施提供了支撐和借鑒，但仍存在如下認知局限與實踐限度：一是在認知論層面，“雙碳”目標的實現(xiàn)不是簡單的化石能源替代和技術進步問題，而是一個發(fā)展范式的深刻轉(zhuǎn)變問題[22-23]，這其中必然包括國土空間開發(fā)利用理念和范式的全面轉(zhuǎn)型，然而既有研究尚未跳出傳統(tǒng)工業(yè)化模式和單一的“減碳”思維，存在“就減碳論減碳”的窠臼[24]。二是在方法論層面，既有研究以框架性分析或指導性政策為主，缺乏明確的各級各類空間規(guī)劃落實“雙碳”目標的內(nèi)容任務與約束性指標傳導機制，亦未提出支撐“雙碳”目標的高質(zhì)量國土空間格局體系構建的系統(tǒng)性方法。

鑒于此，本文試圖跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維，從發(fā)展理念、科學認知、技術支撐和法規(guī)保障等方面系統(tǒng)分析國土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題及其困因，進而提出在強化科學認知的基礎上，以生態(tài)文明理念為引領，將“雙碳”目標融入國土空間價值重塑、國土空間格局優(yōu)化、國土空間規(guī)劃編制、國土空間用途管制等全過程、各領域的思路與建議，以期為構建有利于碳達峰、碳中和的高質(zhì)量國土空間格局提供借鑒和參考。

2 多重困境：“雙碳”目標下國土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

黨的十八大以來，我國大力推動國土空間規(guī)劃和治理的實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，不斷深化對國土空間形成和演變規(guī)律的科學認識，國土空間開發(fā)保護制度實現(xiàn)了由分類開發(fā)保護向山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變，國土空間規(guī)劃體系實現(xiàn)了由多規(guī)并行向系統(tǒng)性重構的重大轉(zhuǎn)變，國土空間用途管制實現(xiàn)了由單要素管制向全域、全要素、全過程管制的重大轉(zhuǎn)變，為構建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系奠定了堅實基礎。然而，受制于傳統(tǒng)工業(yè)化時代驅(qū)動形成的粗放型發(fā)展模式，國土空間資源約束趨緊與粗放利用矛盾依然存在，“雙碳”目標下的國土空間高質(zhì)量發(fā)展仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

2.1 國土空間資源利用不當導致碳匯功能下降

作為支撐經(jīng)濟社會活動和維護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要載體，土地利用變化會使原有土地覆被格局，以及生態(tài)系統(tǒng)結構、過程和功能發(fā)生改變，直接或間接改變陸地生態(tài)系統(tǒng)碳源、碳匯的規(guī)模和分布，這一過程往往伴隨著大量的碳交換，并對碳循環(huán)過程產(chǎn)生影響。改革開放以來，過度依賴高資源消耗的增長模式導致建設用地過度擴張、耕地和生態(tài)用地減少，森林、農(nóng)田和草原等自然資源利用管理不當進一步導致了區(qū)域碳匯能力下降。已有研究表明，包括火災和病蟲害管理、木材采伐和收集,以及施肥和排水等森林管理不善造成年總生物量碳損失約為131TgC。由于農(nóng)田耕作管理和化肥使用管理不善，我國耕地土壤有機碳密度（32.34～33.47t/hm2）與飽和水平仍有較大距離，低于歐盟同期均值（46.8t/hm2）[4]。

此外，由于陸海功能布局和開發(fā)利用缺乏統(tǒng)籌，資源過度開發(fā)和圍海造地等導致紅樹林、海草床、濱海沼澤等藍碳空間縮小，甚至造成埋藏碳重新釋放回大氣。截至2022年,我國紅樹林面積從1970年代的4.88萬hm2減少至2.90萬hm2,碳儲量由45.7MtC減少至24.1MtC[25]。樸世龍等的研究表明，我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能雖然有效抵消了部分工業(yè)碳排放，但對碳排放的抵消貢獻逐漸下降，由20世紀80年代的30%下降至2010年以來的7%～15%[26]，盡管植樹造林等生態(tài)工程增匯可緩解碳減排壓力,但碳匯增速遠小于同期化石燃料燃燒造成的碳排放增速。與此同時，我國經(jīng)濟規(guī)模預計到2060年翻兩番以上，用地規(guī)模和能源消耗仍將繼續(xù)增長[23]，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、協(xié)同推進碳中和與穩(wěn)增長仍是一項艱巨的挑戰(zhàn)。

2.2 國土空間資源錯配形成的空間格局不經(jīng)濟

改革開放以來，我國人口和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向東部沿海地區(qū)聚集，截至2022年，長三角城市群、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)分別承載了全國16.78%、7.77%和6.12%的人口，以及全國24%、8.29%、10.79%的經(jīng)濟總量，但能源富集地區(qū)總體位于中西部地區(qū)，形成了資源富集區(qū)與資源需求地之間的空間錯配。我國煤炭資源主要分布在華北、西北地區(qū)，水能資源主要集中在云南、四川等西南省區(qū)，光能資源主要集中于四大高原域內(nèi)省份，而用電負荷主要集中在東部沿海地區(qū)，形成了能源供需空間的錯配。再如，黃河、海河、西北內(nèi)陸河等流域水資源稟賦相對不足，但布局了大量能源化工、糧食生產(chǎn)等高耗水型產(chǎn)業(yè)，水資源與產(chǎn)業(yè)布局空間錯配現(xiàn)象突出[27]。為應對上述產(chǎn)業(yè)布局與人口、資源分布不協(xié)調(diào)問題，我國先后實施了“北煤南運”“南水北調(diào)”“西電東送”“西氣東輸”等重大工程以解決空間資源錯配問題，能源資源的長距離輸送不僅增加了能源消耗和交易成本，造成空間發(fā)展格局不經(jīng)濟，還加劇了發(fā)展與保護的矛盾。

2.3 “雙碳”目標落地實施仍存在諸多制約因素

長期以來，我國國土空間格局是基于資源稟賦、生態(tài)保護及生產(chǎn)力布局形成的，對于“雙碳”目標落地實施的空間保障考慮不足，尤其是如何保障可再生能源大規(guī)模開發(fā)的空間需求仍面臨諸多亟待解決的問題，包括可再生能源布局引發(fā)的空間資源需求、可再生能源長距離輸送產(chǎn)生的通道資源需求、新型能源的儲能空間需求等等，不同程度存在土地利用沖突、生態(tài)環(huán)境約束、鄰避效應等多重困境[28]。例如，我國西部地區(qū)擁有較為豐富的風光資源和沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但囿于生態(tài)保護紅線約束或電網(wǎng)、儲能等基礎設施配套薄弱，可再生能源大規(guī)模開發(fā)尚面臨多重制約。與此同時，可再生能源項目的快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的負面影響，甚至部分可再生能源項目布局在應該規(guī)避建設的高生態(tài)價值保護區(qū)域內(nèi)，進而可能導致生物多樣性、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務損失，亟需加強空間層面的統(tǒng)籌布局與優(yōu)化。

3 追根溯源：“雙碳”目標下制約國土空間高質(zhì)量發(fā)展的困因

3.1 發(fā)展理念方面，國土空間利用受制于工業(yè)文明形成的開發(fā)邏輯

從人類文明發(fā)展史的角度看，當土地作為自然景觀和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途受到工業(yè)生產(chǎn)、居民生活等用途的競爭時，自然保護與人類活動便不可避免地出現(xiàn)矛盾，農(nóng)業(yè)文明時代的開發(fā)利用強度和規(guī)模相對有限，人類與自然處于相對樸素的和諧狀態(tài)。工業(yè)文明時代，技術進步促使人類開啟了大規(guī)模的開發(fā)利用活動，人類與自然的關系演化為物質(zhì)財富、產(chǎn)權交換、市場交易等資本關系，空間開發(fā)利用者作為“理性經(jīng)濟人”，基于國土空間產(chǎn)出效益和開發(fā)成本的權衡，往往選擇在開發(fā)上最為合適、時間上最為合宜、收益上最為合算的空間用途類型[29]。同時，受制于新古典經(jīng)濟學傳統(tǒng)發(fā)展理論的影響，生態(tài)環(huán)境惡化往往被視為外部性問題，并在技術進步的研究框架下采用傳統(tǒng)政策工具進行管理和應對[23,30]。上述傳統(tǒng)發(fā)展理論強調(diào)勞動、資本和技術進步對經(jīng)濟增長的作用，認為國土空間開發(fā)利用中的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等負外部性問題可以通過土地供應結構改善、技術進步、治理手段提升等得以緩解甚至消除[31]，經(jīng)濟活動對空間資源造成的影響也被排斥在標準經(jīng)濟學分析框架之外。然而，技術進步、治理手段提升并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)空間開發(fā)利用的不可持續(xù)危機，反而促使更大規(guī)模、更大強度的開發(fā)建設活動，建設用地快速擴張不斷擠壓農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，碳匯空間和碳匯能力下降，工業(yè)化時代的國土空間開發(fā)利用邏輯無法擺脫空間資源利用的“杰文斯悖論”，也不能從根本上應對全球不可持續(xù)危機。

3.2 科學認知方面，國土空間碳匯碳源特征的基礎研究不足

陸地生態(tài)系統(tǒng)碳源碳匯的時空分布具有顯著的規(guī)律性，深入且系統(tǒng)地理解碳匯碳源時空演變機理是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要科學基礎。已有研究表明，我國陸地生態(tài)系統(tǒng)整體上表現(xiàn)為碳匯，但關于碳源匯強度、分布和演化的認識仍存在不確定性，尤其是基于不同方法的碳匯估值存在差異性，如大氣反演法、生態(tài)系統(tǒng)過程模型模擬法和清查法等不同估算方法的陸地碳匯估值區(qū)間為0.17～0.35PgCa-1（平均值為0.24PgCa-1）[26]。從空間分布來看, 我國陸地碳匯大體呈現(xiàn)“東南部高,西北部低”的格局,東南和西南季風區(qū)具有較強的碳匯能力, 西北干旱地區(qū)呈碳中性,但對于東北地區(qū)碳匯強度及青藏高原碳源匯特征的認識仍存在分歧。同時，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和現(xiàn)有知識體系的局限性, 海洋碳匯資源核查面臨諸多挑戰(zhàn)，不利于國土空間功能分區(qū)和用途管控。此外，受制于全球氣候變化不確定性及人類活動因素的影響，目前科學界所預測的未來特定時期、特定區(qū)域的碳匯能力也具有不確定性[4]，由此也將對國土空間碳源碳匯的管理和相關決策帶來不確定性。

3.3 用途管制方面，國土空間用途管制存在“制度失靈”困境

國土空間用途管制制度是國土空間開發(fā)保護的基礎性制度，是很多國家和地區(qū)維護空間開發(fā)秩序和效率所普遍采用的一項基本制度。然而，我國用途管制低效甚至失效的現(xiàn)象卻普遍存在，出現(xiàn)了忽視耕地資源質(zhì)量的“占優(yōu)補劣”，避開資源數(shù)量約束的“增量擴張”“三生空間”沖突加劇、碳匯空間和碳匯能力下降等問題。究其原因，一是用途管制內(nèi)容以空間劃線為主，忽視功能管制和規(guī)則建設。國土空間用途管制不僅管制各類自然資源的空間載體，還包括對所有市場失靈和導致負外部性開發(fā)建設活動的管制，也就意味著用途管制不僅是地理空間劃線問題，更是協(xié)調(diào)開發(fā)保護矛盾、促進空間高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具,但地方實踐往往注重物理空間劃線、忽視功能空間管制，依據(jù)“藍圖式規(guī)劃”和“空間劃線”進行總量管控、計劃管理和邊界管護，忽視包括功能分區(qū)細化、用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、分類糾錯機制等在內(nèi)的功能管制。二是用途管制模式以剛性管控為主，剛柔并濟的韌性治理不足。當前以剛性管控為主的空間管制模式忽視了人地耦合系統(tǒng)的時空動態(tài)演變特征。如基于“雙評價”的空間用途分區(qū)假定現(xiàn)有資源環(huán)境條件和空間開發(fā)適宜性不變，機械地按照評價結果設定規(guī)劃指標、劃分空間分區(qū)，通過邊界管護和指標約束實行靜態(tài)剛性管制。規(guī)劃指標缺乏對碳源碳匯時空動態(tài)演變的考量，國土空間用途分區(qū)忽視空間組織方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)生活方式改變、全球氣候變化、科學技術進步等對自然資源可用性、承載力和國土空間開發(fā)適宜性的影響和預判。三是管制手段以行政指令為主，經(jīng)濟手段和市場機制欠缺，各地依據(jù)規(guī)劃許可、行政強制和違法處置等手段強制對自然要素實行管制，土地發(fā)展權交易、水權交易及生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等市場化機制不健全，使得空間發(fā)展利益分配不盡合理，各利益主體對碳匯空間保護的積極性不高。

3.4 技術法規(guī)方面，“雙碳”目標融入國土空間規(guī)劃的技術法規(guī)亟待健全

國土空間規(guī)劃在落實“雙碳”目標中發(fā)揮著空間引領和要素保障的重要作用，但相關政策和規(guī)劃多停留在政策愿景層面，“雙碳”目標在空間層面的落地實施缺乏具體的技術標準和指標支撐。例如，受技術方法、數(shù)據(jù)來源等因素影響，尚未對生態(tài)保護修復碳匯成效進行系統(tǒng)監(jiān)管和科學評估；如何將現(xiàn)有碳源碳匯評估或碳承載力評估納入“雙評價”規(guī)程中、如何將碳減排目標納入國土空間城市體檢評估規(guī)程中均缺乏具體的技術指南。再如，現(xiàn)行的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》依據(jù)環(huán)境污染程度將工業(yè)用地劃分三級分類，但不能從能耗和碳排放的維度識別高碳和低碳行業(yè)的用地類型，這些問題亟需加強跨部門、跨層級、跨領域的深入合作。此外，由于國土空間立法滯后，國土空間開發(fā)保護在實現(xiàn)“雙碳”目標方面缺乏可操作性的制度保障；現(xiàn)行政策法規(guī)在有效協(xié)調(diào)處理自然資源所有權和使用權人、可再生能源開發(fā)企業(yè)等多元主體方面還存在諸多不足[28]，對于可再生能源開發(fā)利用對生物多樣性保護、水土保持、糧食安全等產(chǎn)生的不利影響缺少應有考量；現(xiàn)有能源碳減排工作尚未充分考慮空間因素，國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等銜接不夠。

4 困境紓解：“雙碳”目標下構建高質(zhì)量國土空間格局的對策建議

碳達峰碳中和帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展范式轉(zhuǎn)型為國土空間高質(zhì)量發(fā)展提供了新機遇和新路徑，發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型也意味著國土空間開發(fā)保護的底層邏輯、價值理念和利用方式需進行相應的變革。未來，應從重塑國土空間價值位序、發(fā)揮空間規(guī)劃統(tǒng)領作用、優(yōu)化“三生”空間格局、加強碳匯空間用途管制、強化科學認知基礎等方面著手，推動形成面向“雙碳”目標的高質(zhì)量國土空間開發(fā)保護新格局，進而將傳統(tǒng)工業(yè)化模式下發(fā)展與保護的權衡、沖突關系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明范式下的促進、協(xié)同關系，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供空間支撐和保障。

4.1 以生態(tài)文明理念為引領，重塑國土空間價值位序

長期以來，過度依賴高資源消耗的增長模式很大程度上是傳統(tǒng)工業(yè)化模式的產(chǎn)物，其根源在于工業(yè)革命后建立的傳統(tǒng)發(fā)展范式的內(nèi)在局限?！半p碳”目標下國土空間開發(fā)保護新格局的構建，需要對傳統(tǒng)工業(yè)化時代的基本價值取向和發(fā)展概念進行反思和定義[22,32]。傳統(tǒng)工業(yè)化模式強調(diào)人類的主體地位，未充分考慮人類活動給自然生態(tài)系統(tǒng)帶來的巨大成本，追求自然資本向物質(zhì)資本轉(zhuǎn)化的最大效益，進而形成了以經(jīng)濟價值為核心的空間資源價值認知體系，以致形成全球不可持續(xù)危機。生態(tài)文明以人與自然和諧共生為價值取向，樹立生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧共生的空間開發(fā)價值位序是生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)碳達峰碳中和的必由路徑。因此，高質(zhì)量國土空間格局的構建應以人與自然和諧共生為邏輯起點，摒棄以經(jīng)濟價值為單一目標的空間開發(fā)利用邏輯，以生態(tài)文明視角重構人與自然的關系，以碳中和帶來的發(fā)展范式轉(zhuǎn)型重新解構國土空間開發(fā)利用模式、資源配置方式和空間組織形式；在生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的優(yōu)化布局中統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益[33]，推動國土空間利用由服務于經(jīng)濟增長的價值導向向服務于生態(tài)環(huán)境保護、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、強調(diào)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”相互協(xié)調(diào)的多元目標轉(zhuǎn)變。

4.2 以優(yōu)化空間格局為核心，提升國土空間碳匯能力

應統(tǒng)籌考慮碳源碳匯空間格局、生態(tài)本底資源、人口產(chǎn)業(yè)分布和能源供需體系，科學優(yōu)化三類空間格局，推動資源適配人地協(xié)調(diào)。一是推動減污降碳協(xié)同增效，加快形成低碳綠色城鎮(zhèn)空間格局。探索建立“正面”清單與“負面”清單相結合的城鎮(zhèn)空間準入制度，通過優(yōu)化用地布局、鼓勵土地混合利用、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供給、促進職住平衡等，降低通勤過程中所致各種碳排放等措施強化碳源管控，探索實現(xiàn)微觀尺度的碳中和及零碳微單元[34]，推動減污降碳協(xié)同增效。二是嚴格落實耕地保護制度，保障農(nóng)業(yè)碳匯本底。嚴守基本農(nóng)田保護紅線，持續(xù)推進耕地質(zhì)量保護與提升行動，促進保護性耕作模式的標準化推廣，通過整理修復農(nóng)用地、實施種養(yǎng)減排、生物和土壤固碳，保障農(nóng)業(yè)碳匯本底；同時，將碳中和目標納入高標準農(nóng)田建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，加快推動低碳農(nóng)業(yè)技術的廣泛應用，實現(xiàn)糧食安全和耕地固碳能力提升雙重目標。三是推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。立足提升自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，繼續(xù)推進基于自然解決方案的生態(tài)保護實踐，實施山水林田湖草沙一體化保護與修復，持續(xù)提升生態(tài)功能重要地區(qū)碳匯增量，通過生態(tài)保護與修復實現(xiàn)固碳增匯“量-質(zhì)”提升。四是推進資源能源適配，科學匹配可再生能源產(chǎn)需空間。統(tǒng)籌可再生能源生產(chǎn)、長距離能源輸送、大范圍能源網(wǎng)絡的規(guī)劃與建設，做好能源基礎設施的支撐落地和空間預留；逐步推動能源資源配置模式由規(guī)模擴張、長距離運輸向適度規(guī)模、空間均衡轉(zhuǎn)型，探索推進分布式電網(wǎng)與微電網(wǎng)建設，促進能源生產(chǎn)消費一體化，最大限度降低資源能源配置成本、提升配置效率[27]。

4.3 以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領，強化“雙碳”目標逐級傳導

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，應結合“五級三類”國土空間規(guī)劃內(nèi)容體系和功能定位，強化落實“雙碳”目標的規(guī)劃引領作用。一是健全國土空間規(guī)劃縱向“五級”間的碳指標約束與傳導機制，細化“三類”規(guī)劃的落實目標與內(nèi)容。其中，國土空間總體規(guī)劃應發(fā)揮落實目標要求和確定總體格局的功能，通過規(guī)劃方案的多情境模擬與優(yōu)化，形成有利于減排增匯的國土空間規(guī)劃方案；詳細規(guī)劃應落實總體規(guī)劃層面的碳約束指標和空間布局，促進規(guī)劃實施落地。二是完善各類專項規(guī)劃的橫向傳導和銜接機制。在各類專項規(guī)劃中分解細化碳效應的控制指標，制定“雙碳”技術路線圖、實施政策、重點任務和行動計劃等，充分發(fā)揮重點區(qū)域、重點流域及都市圈、城市群等專項規(guī)劃在推動區(qū)域碳達峰碳中和方面的作用[35]；協(xié)調(diào)好國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能源交通規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃等對減排增匯的多重約束，推動實現(xiàn)空間格局優(yōu)化、能源結構轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結構升級、生態(tài)環(huán)境保護等多目標的協(xié)同發(fā)展。

4.4 以空間用途管制為手段，加強碳匯空間用途管制

“雙碳”目標下的國土空間用途管制應將減排增匯作為“三區(qū)三線”劃定和實施的約束條件，引導形成集約低碳高效的國土空間格局。首先，強化以碳匯空間保護為重點的國土空間用途管制。將碳約束納入國土空間“雙評價”和環(huán)境影響評價中，注重對高碳匯區(qū)域空間的保護，制定重要碳匯空間的土地利用碳排放標準，強化國土空間用途管制對低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障和對高碳行業(yè)發(fā)展的用地管控。其次，加快完善各類空間用途管制規(guī)則。推動空間用途管制由“空間劃線”的技術思維向空間功能優(yōu)化、用途管制規(guī)則完善的治理思維轉(zhuǎn)變，加快建立覆蓋所有國土空間的用途轉(zhuǎn)用許可制度，完善“山水林田湖草”之間的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則和機制；加快建立空間錯配糾錯機制，促進空間糾錯與國土綜合整治和生態(tài)修復、落后產(chǎn)能退出和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等協(xié)同推進，以結構優(yōu)化、固碳增匯和提質(zhì)增效的系統(tǒng)性思維加快形成低碳可持續(xù)的國土空間格局。再次，推動空間用途管制手段由行政指令向市場機制轉(zhuǎn)型。國土空間用途管制的實施必然會影響空間資源的供求關系和相關利益主體的收益，應充分發(fā)揮政府管控和市場調(diào)節(jié)兩種作用，完善生態(tài)保護修復的多元化投入機制，健全體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制，將碳匯空間保護成效與轉(zhuǎn)移支付的額度或資助項目的規(guī)模相掛鉤；加快完善用能權、碳排放權、排污權交易等市場化運作機制，根據(jù)全國碳市場建設的總體部署，探索開展碳匯項目開發(fā)和交易。此外，強化海洋藍碳空間用途管制。加快推進陸域“三區(qū)三線”與海域“兩空間一紅線”的對接，嚴格海域海島用途管控和海洋生態(tài)保護制度，構筑“沿海陸地-海面-海底”多維立體生態(tài)安全屏障；加快實施陸海統(tǒng)籌負排放生態(tài)工程，綜合開展各類藍碳試點項目，充分發(fā)揮藍碳在減緩氣候變化方面的作用；有序推進海上風電與海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提高藍碳資源利用的質(zhì)量和效益。

4.5 以強化科學認知為基礎，支撐雙碳目標落地實施

受制于全球氣候變化和國土空間系統(tǒng)演變的本體不確定性，以及碳源碳匯估算方法的不確定性，關于國土空間碳源碳匯特征、區(qū)域尺度碳收支估算的研究仍存在一定分歧及認知不確定性，加強基礎研究、提升科學認知對于“雙碳”目標的落地實施尤為重要。首先，應綜合考慮全球氣候變化和人類活動對生態(tài)系統(tǒng)碳源碳匯的影響和作用，系統(tǒng)研究不同階段、不同地區(qū)、不同類型國土空間碳源碳匯的時空演變規(guī)律及其驅(qū)動因素[36]。其次，通過“多數(shù)據(jù)、多過程、多尺度、多方法”相融合減少誤差和不確定性，加快完善碳收支估算方法，科學評估碳收支的數(shù)量、格局及其變化[26,37]，以有效支撐碳匯空間保護和碳源空間管制。再次，加強國土空間信息平臺與碳源碳匯監(jiān)測評估系統(tǒng)的對接，加快推進國土空間碳排放核算、土地利用碳排放清單的研究；積極推進重點項目碳排放核算監(jiān)測、全域建設用地能源利用碳排放估計，加大現(xiàn)有減排增匯技術研究成果在全域土地綜合整治領域的應用和推廣力度[38]；全面開展清潔低碳能源資源普查和評價，并與國土空間基礎信息平臺做好銜接，為各地區(qū)制定“碳中和”方案、實現(xiàn)國土空間保護與利用的低碳增匯目標等提供科學依據(jù)。