郭林宇, 崔素娟, 黃筱靜, 袁龍飛, 周 超, 葉貴標

(1.中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)質量標準與檢測技術研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質量安全重點實驗室，北京 100081；2.中國合格評定國家認可中心，北京 100062；3.中國科學院 動物研究所，北京 100101；4.泰安市農(nóng)業(yè)科學院，山東 泰安 271000；5.聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織，意大利 羅馬 00153)

為防止“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施” (sanitary and phytosanitary measures，SPS) 被變相用于貿(mào)易保護，烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判中，1994 年各方簽署了“實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定 (SPS 協(xié)定)”，澄清了SPS 措施的運用規(guī)則，指導各締約方合理運用食品安全和動植物衛(wèi)生措施，減少貿(mào)易壁壘。根據(jù)SPS 協(xié)定實施機制，世界貿(mào)易組織 (World Trade Organization，WTO) 成立了SPS 委員會，該委員會每年召開3 次例行會議，SPS 特別貿(mào)易關注 (specific trade concerns，STCs) 是SPS 委員會會議的重要議題之一。WTO 成員可以在SPS 委員會例行會議上就影響國際貿(mào)易的擬議或現(xiàn)行SPS 措施提出特別貿(mào)易關注，特別貿(mào)易關注議題的討論為WTO 成員提供了在透明、多邊環(huán)境下進行正式磋商的機會。如果成員關注的貿(mào)易問題未能在SPS 委員會得到解決，則成員可能會進一步使用WTO 爭端解決程序進行爭端解決?？梢姡琒PS 特別貿(mào)易關注集中反映了影響農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的SPS 熱點和焦點問題，有利于在早期階段溝通、討論成員關注的議題，促進成員之間化解可能產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦，避免貿(mào)易摩擦升級。

農(nóng)藥殘留是農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的關注重點，也是引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品和食品國際貿(mào)易摩擦的重要因素[1]。歐盟是全球食品安全保護水平最為嚴格的地區(qū)，其農(nóng)藥管理政策和農(nóng)藥殘留限量 (MRLs) 均較為嚴苛[2-4]。近年來，歐盟不斷以食品安全和環(huán)境保護為由，取消或限制多種農(nóng)藥有效成分的登記使用[5]，并將相關農(nóng)藥殘留限量降低至定量限 (LOQ) 水平，受到WTO 成員的廣泛關注，已成為SPS 特別貿(mào)易關注的熱點議題。同時，歐盟是我國植物源農(nóng)產(chǎn)品出口的重要目標市場，其嚴苛的農(nóng)藥殘留限量是我國農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟面臨的主要障礙之一[6-7]，因此，研究分析歐盟農(nóng)藥殘留SPS 特別貿(mào)易關注趨勢進展，對把握農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易壁壘前沿動態(tài)，提升我國農(nóng)產(chǎn)品技術性貿(mào)易壁壘應對能力具有重要參考意義。

1 WTO 成員關注歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的總體狀況

1.1 特別貿(mào)易關注議題數(shù)量的發(fā)展趨勢

自1995 年美國第一次提出SPS 特別貿(mào)易關注以來，截至2022 年底，WTO 成員共提出558 項SPS 特別貿(mào)易關注議題。其中，與農(nóng)藥殘留相關的議題共有52 項，占SPS 特別貿(mào)易關注議題總量的9.32%。這52 項農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注議題涉及歐盟、日本、美國等10 余位WTO 成員，其中，針對歐盟提出的關注議題數(shù)量最多 (32 項，占61.54%)，其次是日本 (7 項，占13.46%)，向其他成員提出的關注議題數(shù)量均較少，僅為1 項～3 項 (圖1)。同期，WTO 成員共對歐盟提出127 項SPS 特別貿(mào)易關注，其中與農(nóng)藥殘留相關的關注議題占比為25.20%?？梢钥闯觯琖TO 成員對于歐盟制定的農(nóng)藥殘留管控措施關注度極高，歐盟是WTO 框架下因農(nóng)藥殘留管控措施被提出貿(mào)易關注最多的成員。

圖1 1995 年至2022 年農(nóng)藥殘留相關WTO/SPS 特別貿(mào)易關注涉及成員分布Fig.1 Member distribution of WTO/SPS specific trade concerns regarding pesticide residues proposed from 1995 to 2022

圖2 顯示了自WTO 成立以來各成員針對歐盟提出的農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注的具體情況。WTO成員從2001 年開始對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施提出特別貿(mào)易關注，且連續(xù)5 年均有新關注議題提出，說明本世紀初期WTO 成員對歐盟的農(nóng)藥殘留管控措施較為關注。2006 年至2015 年間，新提出的關注議題數(shù)量較少，僅2008 年、2010 年、2012年和2014 年4 個年份提出過新關注，說明在這10 年間WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關注度有所降低。2016 年至2022 年則每年都有新的關注議題提出，其中2022 年提出的新關注議題最多 (6 項)，且大部分新關注議題提出后，都在后續(xù)年份又被延續(xù)提出，說明近年來WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關注度大幅提升。WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關注度主要受歐盟農(nóng)藥禁限用管理政策調整影響。據(jù)初步統(tǒng)計，2001年至2015 年間，歐盟平均每年發(fā)出農(nóng)藥禁限用技術性貿(mào)易措施通報4.5 項，而2016 年至2022 年間，歐盟平均每年發(fā)出農(nóng)藥禁限用技術性貿(mào)易措施通報達10.3 項，歐盟農(nóng)藥禁限用措施通報數(shù)量增加與WTO 成員對其農(nóng)藥殘留管控措施關注量上升的總體趨勢相同。歐盟禁限用部分農(nóng)藥后，隨即將相應的MRLs 降低至LOQ 水平，導致農(nóng)產(chǎn)品進口門檻大大提高。根據(jù)歐盟食品和飼料快速預警系統(tǒng) (RASFF) 數(shù)據(jù)，2021 年至2022 年，非歐盟國家因農(nóng)藥殘留問題被歐盟通報的農(nóng)產(chǎn)品和食品批次數(shù)量呈跳躍式上升，2021 年和2022 年被通報批次數(shù)量分別為2020 年的1.56 倍 (959 批次)和1.48 倍 (909 批次)。可見，歐盟不斷增加禁限用農(nóng)藥種類并持續(xù)降低農(nóng)藥最大殘留限量已經(jīng)對國際貿(mào)易造成重要影響和壁壘效應。

圖2 1995 年至2022 年WTO 成員對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注議題的數(shù)量變化Fig.2 Number of specific trade concerns raised by WTO members regarding pesticide residues in the EU from 1995 to 2022

1.2 提出及支持特別貿(mào)易關注成員的特點

1995 年至2022 年間，共有43 位成員對歐盟提出過SPS 特別貿(mào)易關注，對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注的成員有18 位，占比41.86%。23項歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注議題由1 位WTO 成員單獨提出，8 項由多位WTO 成員共同提出，涉及成員最多的1 項議題 (關于歐盟擬定噻嗪酮、百菌清等15 種農(nóng)藥MRLs 的關注) 由10 位成員共同提出。值得注意的是，很多成員雖然本身不是某項特別貿(mào)易關注議題的提出方，但積極通過支持其他成員提出的關注議題參與相關討論。32 項對歐盟提出的農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注中，共有20 項得到其他成員支持，17 項有多位成員共同支持，7 項有超過10 位成員共同支持，涉及成員最多的1 項 (關于歐盟內(nèi)分泌干擾物立法的關注) 有約50 位成員共同支持。歐盟作為全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品進口市場之一，其嚴苛的農(nóng)藥殘留管控措施受關注程度之深、影響范圍之廣可見一斑。

分析提出關注議題的成員類型(表1)，可發(fā)現(xiàn)歐盟農(nóng)藥殘留管控措施是發(fā)達成員、發(fā)展中成員共同關注的議題，其中發(fā)展中成員關注度相對更高。農(nóng)產(chǎn)品出口是發(fā)展中成員參與國際貿(mào)易、保持國際收支平衡的重要方面，但受資源、經(jīng)濟和科技發(fā)展水平限制，面對歐盟日益提高的農(nóng)產(chǎn)品進口門檻，發(fā)展中成員農(nóng)產(chǎn)品出口承受的技術壁壘壓力越來越大。同時，歐盟持續(xù)將多種全球廣泛使用的農(nóng)藥排除在許可清單之外，也給其他發(fā)展程度相當?shù)陌l(fā)達成員的農(nóng)產(chǎn)品出口造成了困擾，美國和澳大利亞等成員也先后提出關注，進一步反映出歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的嚴苛程度。

表1 對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施提出特別貿(mào)易關注議題的WTO 成員分布Table 1 WTO member distribution of specific trade concerns regarding EU pesticide residue measures

從提出關注議題成員的地理分布看，主要涉及南美洲 (37.50%)、亞洲 (31.25%)、北美洲(23.44%)、非洲 (6.25%) 和大洋洲 (1.56%)，說明美洲和亞洲成員在關注歐盟農(nóng)藥殘留管控措施方面表現(xiàn)最為活躍。從提出關注議題的具體成員看，位列前5 的成員分別為：中國 (10 項，31.25%)、印度 (9 項，28.13%)、厄瓜多爾 (8 項，25.00%)、哥倫比亞 (7 項，21.88%)、科特迪瓦和巴拉圭 (各4 項，12.50%)。整體而言，地處熱帶地區(qū)的成員對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注的積極性較高，分析其原因主要有兩方面：一是熱帶地區(qū)氣候溫暖濕潤，病蟲害種類多、發(fā)生頻繁，農(nóng)藥使用需求大，歐盟禁限用某些農(nóng)藥并降低殘留限量后，熱帶地區(qū)成員出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用藥受到較大限制；二是熱帶地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品出口多為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，而歐盟是熱帶農(nóng)產(chǎn)品出口的主要目標市場之一，如果農(nóng)產(chǎn)品出口因農(nóng)藥殘留問題受阻，對當?shù)亟?jīng)濟和農(nóng)戶生計影響較大。

1.3 特別貿(mào)易關注的措施類型分析

廣泛受到各成員關注的歐盟農(nóng)藥殘留管控措施主要包括限量調整、殘留檢測要求和適用新限量的過渡期3 個方面，這些措施的實施理由主要為確保食品安全和保護人類健康。其中農(nóng)藥殘留限量的調整最受關注，1995 年至2022 年間，此類關注議題共有27 項，涉及百菌清、代森錳鋅、抑霉唑等約64 種農(nóng)藥，近3/4 的農(nóng)藥的殘留限量值已/擬降低至定量限或一律限量 (0.01 mg/kg)。農(nóng)藥殘留檢測要求類關注議題共有4 項，分別為中國對滅菌丹殘留定義和對茶葉中農(nóng)藥殘留檢測方法的關注、印度對大米中農(nóng)藥殘留檢測(以稻谷為檢測部位)的關注和古巴對蜂蜜中農(nóng)藥殘留物分析計劃的關注。適用新限量的過渡期在很多關注議題中均有所提及，但單獨作為關注議題提出的僅有1 項 (關于歐盟MRLs 過渡期和國際磋商的關注)，由哥倫比亞提出，包括中國、美國和加拿大在內(nèi)的16 個成員對該議題表示了支持。綜上可以看出，WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的核心關注點是，歐盟禁限用特定農(nóng)藥后，將原有農(nóng)藥殘留限量調整為定量限或一律限量這一做法，對農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易構成了顯著影響。

1.4 特別貿(mào)易關注的產(chǎn)品種類分析

由于農(nóng)藥主要施用于植物上，農(nóng)藥殘留管控措施變化也主要影響植物源農(nóng)產(chǎn)品的進出口貿(mào)易，因此，各成員關注的產(chǎn)品種類也以植物源農(nóng)產(chǎn)品為主，僅有2 項關注議題涉及動物源性產(chǎn)品蜂蜜。植物源農(nóng)產(chǎn)品中，水果及其制品、飲料作物、谷物、油料、蔬菜是關注的重點，具體關注產(chǎn)品涉及香蕉、芒果、菠蘿、柑橘、葡萄、茶葉、咖啡、可可豆、大米、小麥、大豆、蘆筍、青豆、香辛料等，尤以熱帶產(chǎn)品和飲料作物受關注較多。

1.5 特別貿(mào)易關注議題的解決情況

跟蹤分析歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注議題的解決情況發(fā)現(xiàn)，已解決的僅有1 項，為古巴對歐盟蜂蜜中農(nóng)藥殘留物分析計劃的關注；部分解決的有3 項，分別是厄瓜多爾對歐盟可可豆中農(nóng)藥殘留限量的關注以及對歐盟菠蘿中乙烯利殘留限量的關注、中國對歐盟茶葉中農(nóng)藥殘留限量及檢測方法的關注。上述已解決或部分解決的關注議題均為2008 年及之前提出的，暫未報告解決情況的有28 項，以2008 年之后提出的關注議題為主(23 項)。雖然提出議題的成員后續(xù)沒有報告具體解決狀態(tài)，但分析相關議題的討論內(nèi)容可以看出，這些關注議題的解決情況并不樂觀，推進難度較大，部分議題曾多次在SPS 委員會進行討論，但仍然沒有得到有效解決，其中討論次數(shù)最多的一項是關于歐盟內(nèi)分泌干擾物立法的關注，已在24 次SPS 委員會會議上提出并討論。

2 WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的主要關注點

2.1 所擬定措施缺乏充分的科學依據(jù)

提出關注議題的成員普遍認為，歐盟將越來越多的農(nóng)藥殘留限量降低至定量限水平不符合SPS 協(xié)定的第2.2 條和第5.1 條，歐盟修訂這些農(nóng)藥的殘留限量時并未以充分的科學證據(jù)和風險評估為基礎，而僅僅是基于危害和預防性原則采取的措施。SPS 協(xié)定認可各成員有權確定其認為適當?shù)谋Ｗo水平，但應基于科學證據(jù)和風險評估結果，制定實現(xiàn)適當保護水平的措施，確保所采取的措施是實現(xiàn)該保護水平所必需的，不應以可能存在的危害為基礎無限期采取預防性措施，更不應對貿(mào)易構成不必要的限制。眾多案例表明，歐盟在很多情形中并沒有完成針對特定農(nóng)藥有效成分的風險評估，而是以相關農(nóng)藥有效成分及其代謝物具有基因毒性或缺乏評估數(shù)據(jù)無法完成風險評估為理由，取消登記授權并將其MRLs 修改為定量限。以G/SPS/N/EU/394 通報為例，該通報修訂了百菌清等10 種農(nóng)藥的殘留限量，其中8 種為歐盟曾批準使用但未續(xù)展登記的農(nóng)藥，歐洲食品安全局 (EFSA) 在審查這8 種農(nóng)藥時并沒有完成對消費者的膳食暴露風險評估，就將其殘留限量降低至定量限[8]。

2.2 未與國際標準協(xié)調一致

很多提出關注議題的成員指出，歐盟將殘留限量降低至定量限的多種農(nóng)藥，之前已被國際食品法典委員會(CAC)和其他貿(mào)易伙伴審查、評估并制定了安全合理的限量標準，證明在按照良好農(nóng)業(yè)規(guī)范使用時不會構成不可接受的風險，但歐盟在調整這些農(nóng)藥的殘留限量時并沒有考慮與國際標準協(xié)調一致，違反了SPS 協(xié)定第3.1 條。根據(jù)SPS 協(xié)定第3.3 條，如果有科學理由或能夠證實已經(jīng)制定的國際標準不能滿足其可接受的保護水平，成員可以制定高于國際標準的保護水平，但當某成員決定不采用某項國際標準時，必須進行適當?shù)娘L險評估，并且需與SPS 協(xié)定第5 條 (風險評估和適當?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平的確定)中規(guī)定的其他條件一致。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)農(nóng)藥殘留聯(lián)席會議(JMPR)是全球農(nóng)藥殘留評估領域最主要的科學咨詢機構。歐盟曾要求JMPR 重新評估歐盟擬禁用的某些物質，如歐盟曾提出過一項針對噻嗪酮的公共健康關注，涉及待加工產(chǎn)品中噻嗪酮殘留物轉化為苯胺的潛在可能性，但2019 年JMPR 評估得出的結論并沒有支持歐盟的觀點。JMPR 認為，在其所評估的膳食暴露水平下，苯胺對人體沒有致癌作用，重申了現(xiàn)有的CAC 農(nóng)藥殘留限量的安全性，同時建議將噻嗪酮在柑橘渣中的殘留限量由2 mg/kg 提高至5 mg/kg，并進一步制定該農(nóng)藥在多種產(chǎn)品中新的CAC 殘留限量。在JMPR 建議提高和新增噻嗪酮在部分作物中的殘留限量的背景下，歐盟卻大幅降低該農(nóng)藥的殘留限量，無疑會給相關安全食品的國際貿(mào)易造成障礙[9]。如果歐盟認為CAC 制定的農(nóng)藥殘留限量科學證據(jù)不夠充分，應該采取恰當?shù)呐R時措施，并在合理的期限內(nèi)尋求開展更客觀的風險評估和審查農(nóng)藥殘留限量所需的額外信息，而不是簡單地通過一項法規(guī)直接撤消或降低相關農(nóng)藥的殘留限量。

2.3 對貿(mào)易的影響超出必要限度

世界各地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都依賴于可獲得的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和技術進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其對于降低糧食安全風險和減輕貧困問題至關重要，農(nóng)藥即是其中必不可少的一環(huán)。農(nóng)藥是有害生物綜合防治 (IPM) 的重要組成部分，允許合理使用農(nóng)藥可保護作物免受有害生物的危害，在促進提高產(chǎn)量和生產(chǎn)力的同時還可減少收獲后的損失和不必要的浪費，以滿足全球日益增長的消費需求。多種農(nóng)藥輪換使用有助于減輕有害生物對特定農(nóng)藥的抗性，而不必要地限制一些農(nóng)藥的使用可能會增強抗藥性，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者造成額外的挑戰(zhàn)。歐盟連續(xù)采取措施撤消某些重要農(nóng)藥的登記使用，并將殘留限量降低至定量限，限制了生產(chǎn)者使用這些農(nóng)藥產(chǎn)品，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，甚至影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

目前歐盟將殘留限量降低至定量限的多種農(nóng)藥在全球使用廣泛，在非歐盟成員大多登記在重要農(nóng)作物上使用，是保護這些重要作物的主要藥劑，且很多在生產(chǎn)中沒有可替代的藥劑[10]。特別是熱帶地區(qū)由于病蟲害易發(fā)多發(fā)，某些必需的農(nóng)藥品種對保障這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關重要[11]。同時由于熱帶地區(qū)和歐洲之間距離較遠，有些農(nóng)藥不僅是保護作物免受有害生物侵害的基本工具，也是在農(nóng)產(chǎn)品儲存、運輸和銷售期間保證產(chǎn)品質量的必要措施。因此，歐盟制定的一些缺乏科學依據(jù)、過于嚴苛的農(nóng)藥殘留限量將對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易構成不必要的障礙，對其他成員的經(jīng)濟發(fā)展和國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。以哥倫比亞為例，香蕉是哥倫比亞的重要出口農(nóng)產(chǎn)品，約占哥倫比亞水果和蔬菜出口量的53%，其中80%銷往歐盟[12]，而嚴重威脅香蕉產(chǎn)業(yè)的重要真菌病害黑條葉斑病病原菌已對多種殺菌劑產(chǎn)生了抗性，目前百菌清、代森錳鋅是可有效防治香蕉黑條葉斑病的主要化學藥劑，歐盟不許可百菌清和代森錳鋅續(xù)展登記之后將其殘留限量降低至定量限，將導致哥倫比亞缺乏控制黑條葉斑病的可用藥劑，對其香蕉產(chǎn)業(yè)造成極大負面影響，直接或間接影響到依賴香蕉出口歐盟維持生計的16 萬從業(yè)者[13]。

2.4 對非歐盟成員構成歧視

提出關注議題的成員認為，歐盟在農(nóng)藥緊急授權使用方面對非歐盟成員構成歧視，違反了SPS 協(xié)定第2.3 條。通常在歐盟禁用某些農(nóng)藥后，如果經(jīng)評估認為，在某些特殊情況下沒有切實可行、可接受的、明確的非農(nóng)藥有效方案用于防治有害生物，或當非農(nóng)藥的方法可用但無法提供與農(nóng)藥相同的效力時，歐盟成員國會緊急授權使用某些禁用農(nóng)藥。但歐盟的這一緊急授權政策只適用于國內(nèi)生產(chǎn)者，并不適用于非歐盟成員。雖然歐盟設置了進口限量制定機制，即允許非歐盟成員根據(jù)貿(mào)易需求針對相關出口產(chǎn)品申請制定進口限量，但是這類進口限量的申請和審批需要非常艱難、復雜的程序，并且很難獲得批準通過。據(jù)統(tǒng)計，自2017 年以來，歐洲生產(chǎn)商受益的農(nóng)藥緊急授權共達1934 項，而同期只批準了61 項進口限量[14]。提出此類關注議題的成員認為，歐盟對禁用農(nóng)藥的緊急授權證明其自身將這些產(chǎn)品視為IPM 的重要組成部分，因此要求歐盟考慮同樣為第三國的生產(chǎn)商提供平等的市場機會。

2.5 未提供充足合理的過渡期

雖然SPS 協(xié)定規(guī)定，措施公布和實施之間一般需要提供6 個月的過渡期，但是歐盟撤消農(nóng)藥產(chǎn)品登記并降低殘留限量的措施具有特殊性，新的替代農(nóng)藥的研發(fā)、試驗和審批需要較長的時間周期，6 個月對于找到符合歐盟高標準要求的替代方案來說是明顯不夠的[9]。過渡期不足和缺乏替代措施可能導致非歐盟成員的農(nóng)產(chǎn)品無法進入歐盟市場，而歐盟是全球農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易的最重要市場之一。按照歐盟法規(guī)(EC) No 1107/2009 第4.7 條規(guī)定，當控制嚴重植物病害必需某種農(nóng)藥，同時該植物病害無法通過其他措施得到控制，那么該農(nóng)藥可以被臨時批準使用，但該臨時授權時間不超過5 年，同時在使用這類農(nóng)藥時需采取必要的風險緩解措施，以確保人類和環(huán)境的暴露量降到最小。因此，歐盟在降低某些農(nóng)藥的殘留限量之前，應給予非歐盟地區(qū)出口商同樣的臨時授權時限，以有效控制病害并尋找潛在的替代產(chǎn)品。此外，即便在能夠獲得替代農(nóng)藥的情況下，種植者也必須在最終出口產(chǎn)品到達目標市場邊境的前一年確定種植作物的農(nóng)藥使用方案，因此過渡期較短將給生產(chǎn)者帶來重大挑戰(zhàn)，特別是對于儲存和銷售周期較長的商品，問題尤其嚴重。例如干果、罐裝產(chǎn)品、冷凍產(chǎn)品、果汁、葡萄酒和烈酒等，這些商品有可能在生產(chǎn)時還是按照有效的歐盟標準生產(chǎn)的，但在裝運時就已經(jīng)不再具備進入歐盟市場的條件[15]。總之，在合理的情形下，原有生產(chǎn)系統(tǒng)需要足夠時間做出調整才能適應歐盟的新措施。

3 應對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的幾點建議

3.1 加強基于科學數(shù)據(jù)的風險評估

對于成員質疑歐盟持續(xù)撤消部分農(nóng)藥登記授權并降低多種農(nóng)藥殘留限量的做法過于嚴苛，歐盟在答復成員關注時強調，非歐盟成員可以提交可供歐盟開展風險評估的數(shù)據(jù)，參與修訂歐盟的農(nóng)藥殘留限量或申請制定進口限量。EFSA 會定期公布擬修訂殘留限量的農(nóng)藥名單，非歐盟成員可以通過相關農(nóng)藥的生產(chǎn)商，在EFSA 開展風險評估之前的早期階段向負責起草評估報告的報告成員國 (rapporteur member state，RMS) 提供補充信息或數(shù)據(jù)，也可以在歐盟委員會形成限量修訂法規(guī)草案并向WTO 通報后，通過WTO/SPS 評議機制向歐盟提出評議意見，以便自身的利益需求能夠在歐盟農(nóng)藥殘留限量修訂中得到體現(xiàn)。如果歐盟制定的農(nóng)藥殘留限量無法滿足非歐盟成員的貿(mào)易需求，非歐盟成員還可以申請制定進口限量。但無論是參與修訂歐盟的農(nóng)藥殘留限量，還是向歐盟申請制定進口限量，都必須提交滿足歐盟要求的可供進行風險評估的數(shù)據(jù)，如果沒有相關數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)不充分，則只能被動接受歐盟單方面制定的嚴苛殘留限量?？茖W的試驗證據(jù)和風險評估是制定農(nóng)藥殘留限量的核心原則和依據(jù)，也是在歐盟現(xiàn)有法規(guī)框架下，推動歐盟采納貿(mào)易伙伴意見、放寬殘留限量要求的核心要素。目前我國在應對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的過程中，由于缺少基礎研究數(shù)據(jù)支撐，難以推動相關議題取得實質進展，因此迫切需要針對影響我國重要農(nóng)產(chǎn)品出口的農(nóng)藥殘留物，加強基礎研究和風險評估數(shù)據(jù)積累，強化風險評估方法體系及能力建設，為與歐盟交涉相關議題提供有力的科學依據(jù)。

3.2 加強多邊機制下有共同訴求成員的聯(lián)合應對

由于歐盟推動建立了一套自己的評估體系，對于風險評估數(shù)據(jù)、方法和程序都有極為嚴苛的要求，因此其他成員提交的風險評估數(shù)據(jù)想要獲得歐盟的認可具有一定難度。2009 年至2020 年間，應貿(mào)易伙伴申請，歐盟共制定了422 項農(nóng)藥殘留進口限量，其中由單一成員申請制定和由多位成員聯(lián)合申請制定的約各占一半，申請制定這些進口限量的成員以美國和加拿大等發(fā)達成員為主，由發(fā)展中成員申請制定的進口限量數(shù)量很少，目前還沒有由我國申請制定的進口限量?？梢姡l(fā)展中成員的科技、經(jīng)濟實力與發(fā)達成員還存在較大差距，向歐盟申請制定農(nóng)藥殘留進口限量仍存在不小的困難。因此，有必要強化CAC 等國際組織的功能和作用，加快推動對全球農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易具有重要影響的農(nóng)藥在JMPR 機制下的毒理學評估和殘留限量審查與制定進程，爭取有共同利益訴求的成員形成多邊聯(lián)合，集中風險評估資源，依據(jù)國際認可的方法和程序制定農(nóng)藥殘留限量國際標準，力爭形成國際共識，推動歐盟對CAC 農(nóng)藥殘留限量的認可和采信，以共同應對歐盟嚴苛的殘留限量標準體系。

3.3 加強信息預警并提早做好應對準備

歐盟持續(xù)撤消部分農(nóng)藥登記授權并降低最大殘留限量的舉措對我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響已初步顯現(xiàn)。近年來歐盟因農(nóng)藥殘留問題通報我國出口農(nóng)產(chǎn)品批次數(shù)量有所增加，涉及的農(nóng)藥種類和產(chǎn)品范圍均有所擴展。如受歐盟撤消毒死蜱登記授權并降低其殘留限量影響，2021 年以來我國茶葉、柚子、梨等多種出口農(nóng)產(chǎn)品因毒死蜱殘留問題被歐盟通報。在應對全球氣候變化、推動實施“歐洲綠色協(xié)議”大背景下，歐盟在農(nóng)業(yè)領域積極對標可持續(xù)發(fā)展目標，于2021 年底正式通過了新的共同農(nóng)業(yè)政策。該政策提出的具體目標包括到2030 年化學農(nóng)藥的使用量和風險減少50%，危害較大的農(nóng)藥品種的使用量減少50%?？梢灶A見在未來一段時期，歐盟仍然會持續(xù)收緊農(nóng)藥登記使用政策，并擴展降低殘留限量的農(nóng)藥范圍，亦即對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的應對具有長期性。因此，為保障農(nóng)產(chǎn)品順暢出口歐盟市場，需要主動跟蹤歐盟農(nóng)藥管理政策變化動態(tài)，及時掌握歐盟農(nóng)藥登記和殘留限量調整新動向，盡早向行業(yè)發(fā)出預警信息，提前做好應對準備，提升應對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的前瞻性。

3.4 充分表達利益訴求，爭取更長的過渡期

有關歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關注的議題數(shù)量、涉及農(nóng)藥種類、提出和支持關注的成員均較多，說明歐盟撤消部分農(nóng)藥品種登記及降低殘留限量不是僅涉及雙邊或某個區(qū)域的關注議題，而是對全球很多成員的農(nóng)產(chǎn)品及食品出口產(chǎn)生了廣泛影響。盡管歐盟農(nóng)藥殘留管控趨嚴的做法在SPS 例會上屢受關注，但歐盟并沒有對相關措施做出實質性改變，僅強調適用于歐盟成員的農(nóng)藥緊急授權是臨時性措施，貿(mào)易伙伴可以通過申請進口限量長遠解決因農(nóng)藥殘留導致的貿(mào)易問題。在缺少符合歐盟高標準要求的科學試驗數(shù)據(jù)的背景下，讓歐盟取消降低農(nóng)藥殘留限量相關措施的難度極大。不過隨著眾多成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控趨嚴的持續(xù)關注和對貿(mào)易所受影響的不斷訴求反饋，歐盟可能會考慮適當延長過渡期，以促進新措施的平穩(wěn)過渡。例如，目前歐盟在撤消噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥殘留限量的案例中，擬提供36 個月的過渡期，從一個側面說明成員的利益訴求表達得到了歐盟的關注，并影響了其決策。因此發(fā)展中成員應積極利用SPS 例會等多邊機制，充分表達產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易利益訴求，盡量爭取較長的過渡期和公平合理的政策。

3.5 積極尋求技術援助

由于各成員的生產(chǎn)條件、氣候環(huán)境、作物品種和經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，病蟲害防治的緊迫程度也不相同。發(fā)展中成員受經(jīng)濟和科技實力限制，一方面，為適應歐盟依據(jù)定量限設定殘留限量的措施，需要調整檢測方法以滿足對相應定量限的要求，同時確保出口產(chǎn)品檢測合規(guī)；另一方面，尋找和開發(fā)替代農(nóng)藥產(chǎn)品的能力不足，如何有效防治有害生物、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并滿足歐盟市場準入要求，是擺在發(fā)展中成員面前的一道難題。而SPS 協(xié)定規(guī)定了技術援助相關條款，發(fā)展中成員可向歐盟尋求技術援助，請歐盟提供檢測技術、替代產(chǎn)品和方法等方面的培訓交流，幫助發(fā)展中成員獲得切實有效的工具，在保護食品安全和推動可持續(xù)發(fā)展的同時，確保全球糧食安全和貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展。因此，發(fā)展中成員應充分利用這一條款，積極向歐盟尋求必要的技術援助。