馬蔡琛 管艷茹

一、引言

黨的二十大明確提出“健全現(xiàn)代預算制度”的改革目標，社會性別預算通過促進性別平等進一步提高人民生活質量，是現(xiàn)代預算制度不可或缺的組成部分。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》統(tǒng)計監(jiān)測報告表明，女性參與社會保障的人數(shù)大幅增加，教育性別差異進一步縮小，但在社會參與以及就業(yè)等方面仍存在提升空間，這些差異或多或少地嵌入到了公共財政資源的分配和使用之中。社會性別預算(gender budget)在預算過程中將性別問題納入財政決策主流，考量預算決策對不同性別群體產(chǎn)生的影響，以期減少乃至消除性別差異(馬蔡琛等，2009[1])。然而，當前各國性別預算的執(zhí)行仍存在一定局限性。盡管G20成員大多頒布了注重性別平等的財政政策，但實施、評估、監(jiān)測和審計這些政策的預算工具依然較為有限(IMF，2022[2])。而性別預算的關鍵環(huán)節(jié)就在于從性別視角來考察公共財政資源的分配績效。因此，進一步推進性別預算改革應聚焦于強化績效導向，為其提供更有力的技術支撐，進而加快健全現(xiàn)代預算制度的整體改革進程。

二、社會性別預算研究的最新進展——“北京+20”以來的回顧與展望

“北京+20”(1)1995年9月4日，聯(lián)合國第四次世界婦女大會在北京召開，會議通過了具有里程碑意義的《北京宣言》和《行動綱領》。此后每五年聯(lián)合國在全球范圍內審查《北京宣言》和《行動綱領》的執(zhí)行情況，并舉辦紀念會議，稱為“北京+5”“北京+10”等?！氨本?20”即北京世界婦女大會20周年之際的2015年。以來，國內外關于社會性別預算的研究頗具特色，以發(fā)展實踐為重點，探討進一步推動其改革的重要政策安排與技術工具，但對于社會性別預算的結果和成效方面則關注不多。

(一)社會性別預算研究的最新國際進展

21世紀以來，在政府主導或是社會組織的推動下，社會性別預算在全球范圍內逐步發(fā)展起來。Stotsky等(2016)[3]總結了各國將性別觀點納入預算編制的相關政策。Quinn(2016)[4]調查了歐洲各國將性別觀點納入預算過程所引致的部分國家預算立法和行政管理的變化。Nolte等(2021)[5]則考察了新興經(jīng)濟體的經(jīng)驗，并指出其所采用的工具與實際應用之間存在脫節(jié)的問題。不過，多數(shù)研究通常是對現(xiàn)有政策或方法的描述，且往往集中在特定地區(qū)或國家的政府層面，難以從實施背景方面來探索異同，從而得出適用于不同地區(qū)或國家的針對性結論。

同時，社會性別預算的穩(wěn)定性與可持續(xù)性也承受著一定壓力。隨著世界政治經(jīng)濟形勢的變化，一些研究者開始關注在管理改革(Addabbo等，2015[6]；Elom?ki和Yl?stalo，2021[7])、流行病(Viswanath和Mullins，2021[8])和緊縮時期(Steinthórsdóttir等，2019[9])等新環(huán)境下推進性別預算的困境。政府對危機和復蘇的反應可能導致性別偏見的增加，從而威脅性別預算的制度化(Kickert等，2015[10])。

為規(guī)避以上風險，目前將性別觀點納入預算編制已成為聯(lián)合國等國際組織議程的重要組成部分(UN Women，2020[11])。早在2016年，部分國際組織就開始制定良好實踐的標準，如國際貨幣基金組織(IMF)的性別預算工具包(Stotsky等，2016[3])。2020年，歐盟(EU)、IMF等國際組織及挪威、英國等部分發(fā)達經(jīng)濟體制定的公共支出和財政問責框架，納入了性別平等評估(PEFA，2020[12])。此外，Mattei等(2022)[13]還關注了數(shù)字化趨勢對性別預算的重大影響。然而，目前多數(shù)國家面臨著巨額預算赤字，緩解失業(yè)和經(jīng)濟損失的政策措施占用了大部分財政資源，社會性別預算仍面臨著資金缺乏與推進動力不足的困境，急需通過更多研究來推動社會性別預算從性別主流化議程的外圍實踐發(fā)展到核心實踐。

總體而言，大多數(shù)研究對性別預算之結果和影響的關注有所不足，也使得公共部門難以鎖定在不同環(huán)境下行之有效的性別預算工具。為了將側重點逐步轉向性別預算的結果和影響，應側重于實際撥款、經(jīng)濟影響、性別績效指標的改進與變化以及公民認知的提升，尤其是績效管理視角的引入，將有望成為后續(xù)研究的重要方向。

(二)中國社會性別預算研究的漸進發(fā)展

關于社會性別預算在中國推廣的早期研究進展分析，可以參閱《中央財經(jīng)大學學報》發(fā)表的三論社會性別預算系列論文(馬蔡琛等，2009[1]；馬蔡琛，2010[14]；馬蔡琛，2012[15])，本文重點考察社會性別預算在2015年以來的最新進展。2015年以來，我國社會性別預算的研究大體沿著以下幾條線索加以展開：

第一，社會性別預算的國際經(jīng)驗與國內實踐。從目標制定、運行機制、制度保障等方面，分別對加拿大(婁洪和李春陽，2018[16])、南非(金姍姍，2021[17])、澳大利亞(邰烈虹等，2015[18])等典型國家的實踐進行了考察。閆坤等(2015)[19]、馬蔡琛(2015)[20]進一步界定了社會性別預算的本質、技術重點與功能，回顧了河南省焦作市社會性別預算的發(fā)展歷程，并對三種改革路徑進行了綜合比較。郭夏娟和楊麒君(2016)[21]考察了浙江省溫嶺市的參與式性別預算，提出參與式性別預算是重要的婦女賦權方式?？傮w而言，這些研究對于新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家的關注略有不足，而對于國內具體實踐的研究則因改革試點進一步收斂而受到局限。

第二，社會性別預算的推廣路徑探索。目前在觀念、制度以及具體操作層面上，社會性別預算的推進均存在著一些阻礙因素，應進一步強化性別預算認知、加強頂層設計、推進能力建設，拓展性別預算的實施范圍(山雪艷和劉筱紅，2016[22]；汪超，2016[23])。特別地，鑒于社會性別預算的績效實現(xiàn)是一個漸進過程，還應加入對中期財政規(guī)劃視角的考量(馬蔡琛和張莉，2015[24])。多數(shù)研究提出了推進性別預算的具體建議，同時也應考慮到健全現(xiàn)代預算制度的時代要求，將社會性別預算與當前預算改革的重要命題(如深化預算績效管理)緊密結合。

第三，性別評估機制的建設。完善的性別預算管理體系，需要將社會性別評估貫穿于公共政策制定、執(zhí)行、評價、監(jiān)督的各環(huán)節(jié)(張再生和強馨元，2015[25])。通過部門合作與專業(yè)化評估隊伍來實施性別評估，打造性別預評估、過程評估以及效果糾偏的完整流程(張再生和曲瑤，2018[26])。其中，應重點推進性別統(tǒng)計制度的建設，為性別評估提供數(shù)據(jù)基礎(蔣永萍，2015[27])。

總體來看，自“北京+20”以來，國內關于社會性別預算的研究數(shù)量有所減少，然而，法規(guī)政策性別平等評估機制(2)2020年4月，國務院婦女兒童工作委員會印發(fā)《關于建立健全法規(guī)政策性別平等評估機制的意見》，要求對有關法規(guī)、規(guī)章、政策的制定和實施進行評估，有效避免或者糾正涉嫌性別歧視的相關內容。2022年修訂后的《中華人民共和國婦女權益保障法》將其上升為國家法律，要求有關機關制定或者修改涉及婦女權益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應當聽取婦女聯(lián)合會的意見，充分考慮婦女的特殊權益，必要時開展男女平等評估。至今，全國31個省(區(qū)、市)已經(jīng)建立了法規(guī)政策性別平等評估機制。[28]、性別統(tǒng)計調查等社會性別預算的重要支持制度則得到了有序推進。隨著全面實施預算績效管理的不斷深入，通過績效管理有望整合各項制度，進而為社會性別預算改革注入新的活力。

三、社會性別預算引入績效管理視角的必要性

從全球實踐與理論研究來看，實施社會性別預算的國家大多已建立起了相應的政策框架，但因缺乏對政策效果的系統(tǒng)評價而導致管理效力不足。隨著績效導向型預算(performance-based budgeting)的廣泛實施，采用績效指標來衡量預算資源的分配效果，有助于更加科學地測度公共財政收支政策對不同性別群體的影響差異，進一步促進有限財政資源的提質增效。

(一)有助于確定支出優(yōu)先次序

社會性別預算覆蓋教育、衛(wèi)生健康、公共安全等支出領域，是一個較為龐雜的運作系統(tǒng)，而公共財政資源終歸是有限的，性別平等相關的財政資源更是如此，政府不得不依照優(yōu)先序來選擇性地提供相應的公共產(chǎn)品與服務。在以往，由于難以確定財政政策對不同性別群體的影響，婦女的發(fā)展關切在公共預算中未能得到充分考慮。而績效框架是政策制定和資源分配的有力工具，可以提供關于政策預期成果實現(xiàn)程度的有用信息。我國以十年為周期的婦女發(fā)展綱要提出的諸多政策目標，如果通過中期財政規(guī)劃視角下的績效框架，將會取得更為顯著的實施效果。

績效信息的合理使用為預算決策提供了有力支持，更加有助于確定性別敏感支出的優(yōu)先次序。譬如，2020—2021年度，加拿大政府通過績效分析指出性別不平等突出表現(xiàn)在性別暴力，其發(fā)生率增長了20%～30%，因而分配5000萬加元用于庇護所和性侵犯中心(UN Women，2021[29])，通過向1200多個組織提供這筆資金，庇護了130多萬婦女和兒童(Government of Canada，2022[30])。塞爾維亞政府的績效結果表明，有機農(nóng)業(yè)、溫室生產(chǎn)、花卉種植和養(yǎng)蜂等產(chǎn)業(yè)能夠突出提高婦女就業(yè)。因此通過更具針對性的激勵措施，為更多的婦女提供財政補貼，有效改善了婦女的業(yè)務與生計(UN Women，2023[31])。

(二)評估性別目標有效性

性別目標是制定社會性別預算的起點，也是評價成果的重要基礎。通過績效評估進一步完善制定全面、具體、可持續(xù)的性別目標，對于推進性別預算至關重要。從資金有效使用的角度來看，績效導向能夠權衡公共支出的收益和成本，通過既往績效信息來判別性別目標的可行性。從公平的角度來看，績效管理能夠更好地考慮支出項目利益以及稅收負擔分配的相對合理性。同時，績效導向的突出特點便是產(chǎn)出可衡量，且績效目標與預算分配有明確聯(lián)系，這將有助于評估性別目標的有效性。例如，英國在衛(wèi)生、教育、零售、金融服務、建筑、工程以及數(shù)字技術等行業(yè)，審查性別薪酬差距的績效指標，以評估就業(yè)政策的性別目標合理性(HM Government，2019[30])。在奧地利，公共服務部通過預算績效結果來評估預算文件中的性別目標，并對下一年度的目標編制形成指導，大大提高了性別目標的科學性與合理性(UN Women，2023[31])。

(三)追蹤性別預算的成果進展

社會性別預算的發(fā)展迫切需要能夠評估其預期成果實現(xiàn)程度的衡量框架，績效管理恰恰是這樣一種工具，通過績效指標來跟蹤進展變化，為優(yōu)化財政資金配置提供依據(jù)(姚敏，2022[33])?？冃虻臅嫼拓攧請蟾嫦到y(tǒng)可以跟蹤用于性別目標的支出執(zhí)行情況。厄瓜多爾自2012年起將績效指標嵌入國家性別政策框架之中，核驗、監(jiān)測和報告政府支出，更全面地跟蹤預算，保障了預算執(zhí)行與問責，顯著提高了社會性別預算實踐的可持續(xù)性(UN Women，2021[29](6))，增加了預算過程的透明度和參與度。2018年，加拿大構建了一個性別績效結果框架，通過跟蹤關鍵性別平等指標，來確定進一步提高性別平等程度所需的條件，同時改進對未來進展的衡量方式，其性別預算由此得以持續(xù)健康運行下去(Government of Canada，2021[34])。就我國而言，2021年浙江省溫嶺市石塘鎮(zhèn)性別預算民主懇談首次發(fā)放了《石塘鎮(zhèn)2020年社會性別預算執(zhí)行績效評估測評表》《性別預算協(xié)商懇談問卷》等(溫嶺人大，2021[35])，聚焦于性別預算的績效表現(xiàn)，這也是溫嶺市性別預算較之其他試點地區(qū)更具生命力的重要原因之一。

四、社會性別預算與績效管理相互結合的實踐與發(fā)展

(一)社會性別預算與績效管理整合的全球實踐

在全球范圍內，一些國家已建立起性別預算績效管理的法律框架作為制度基礎，完善性別平等績效指標體系為績效評估做準備，并通過多種方式展開績效監(jiān)測。我國對于社會性別預算與績效管理的整合也開展了部分基礎工作。

1.構建兼容社會性別預算與績效管理的法律制度框架。

澳大利亞是20世紀80年代性別預算改革的先驅，將婦女預算聲明作為國家預算的一個組成部分。然而并未做到與正常預算編制程序同步，預算支出和稅收決定通常在該聲明完成之前就已做出(Sharp和Broomhill，2014[36])，這導致在20世紀90年代婦女預算聲明實際上就停止了。由此可見，強制性的法律基礎才能促使落地后的性別預算進一步展開，相應的績效管理更需要法律規(guī)范來確?？沙掷m(xù)性。

社會性別預算績效管理法律框架的具體構建方式主要有兩種。其一是將性別觀點納入現(xiàn)有的預算過程。比利時議會就要求將性別目標與預算方案通過“性別說明”(gender note)聯(lián)系起來。例如，公務員事務部承諾將性別觀點納入對雇員更靈活工作條件的考慮(Quinn，2016[4])。韓國也規(guī)定，提交性別預算報表和性別績效報告，作為促進性別平等之預算決策的兩項重要法律文件(KWDI，2017[37])。其二是將性別預算與績效預算實現(xiàn)全面融合，以奧地利為典型代表。奧地利議會預算辦公室在預算法改革期間推進了績效預算與性別預算的全面融合(Downes和Nicol，2020[38])。

我國目前正逐步將性別觀點納入預算過程?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要 (2021—2030年)》從健康、教育等八個領域提出了主要目標和策略措施，明確要求將實施綱要所需工作經(jīng)費與監(jiān)測評估工作經(jīng)費納入財政預算，并對責任單位進行目標管理與考核。當然，可能由于各項工作的復雜性，并未明確規(guī)定具體責任單位。

2.性別平等績效指標體系的完善。

性別平等績效指標體系的完善也是在性別預算中注入績效元素的重要做法。與上述建立法律框架的模式類似，績效指標體系的完善也有從現(xiàn)有指標體系出發(fā)的。如摩洛哥要求在預算中確定績效目標、成果和指標時考慮性別平等，并在每年的財政法案中納入性別平等報告(UN Women，2022[39])。韓國政府公務員還必須參加培訓以學習編寫性別預算聲明，包含性別目標和政府支出的不同性別受益者信息等(Downes等，2017[40])。也有強制要求全面建立性別指標的，奧地利要求每一個“全局預算”(global budget)以及其下的“細節(jié)預算”(detailed budget)必須包括性別相關的產(chǎn)出指標(Downes和Nicol，2020[38])。

我國性別指標的使用主體多為統(tǒng)計機關，將婦女發(fā)展綱要或婦女發(fā)展規(guī)劃所提出的目標進行細化，以便于監(jiān)測工作的開展。然而，由于性別預算支出的軟約束，相關責任單位仍舊較少將性別指標納入評價體系中。

3.社會性別預算的績效監(jiān)測。

以往經(jīng)濟危機的證據(jù)表明，在短期內采取財政刺激方案之后，各國通常會轉向緊縮政策。財政壓力的增加導致社會支出削減，社會性別預算也因之受到負面影響。尤其是在新冠疫情發(fā)生后，企業(yè)預期增長率下降、現(xiàn)金流波動性增加，面臨著更大的財務困境風險(徐金球，2022[41])，這也在一定程度上加劇了社會就業(yè)的性別不平等。為持續(xù)促進性別平等，部分國家采用實時支出跟蹤系統(tǒng)，監(jiān)測用于性別平等的支出并發(fā)布績效結果報告，還有通過開展績效審計來評估實際支出的性別平等影響，同時也對政府向婦女組織支持程度進行績效評價。2021年，葡萄牙國家預算首次在社會保護和基礎設施、薪酬、家庭暴力等關鍵政策領域納入了一套性別平等指標，以追蹤各項財政政策的性別影響(Pouwels，2023[42])。

我國自2014年起就定期發(fā)布性別統(tǒng)計相關監(jiān)測報告，然而較為遺憾的是，其績效色彩仍有待進一步強化。一方面，監(jiān)測報告重產(chǎn)出輕效果，效果僅用同比數(shù)據(jù)來體現(xiàn)。例如，《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告中提供了法律援助機構和法律援助工作站點數(shù)量、獲得法律援助的女性數(shù)量以及受理婦女兒童投訴件次數(shù)等指標，而法律援助的女性知曉率、婦女權益案件平均受理時間等反映綱要實施效率和效果的數(shù)據(jù)，并未包含在其中。另一方面，監(jiān)測從宏觀領域出發(fā)，并沒有追蹤經(jīng)費支出，因而對于更多促進性別平等項目的投入與過程難以窺探。仍以《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告為例，考察婦女生殖健康服務水平時提及了國家免費孕前優(yōu)生健康檢查項目，但該項目的專項資金管理情況則并未在報告中有所說明。

(二)社會性別預算與績效管理融合的發(fā)展方向

盡管部分國家對社會性別預算績效管理做出了法律規(guī)定，但對于績效審查則有所忽視，性別預算的實施過程中也不同程度上存在對績效的忽略，這也對推進社會性別預算的績效管理形成了一定阻力。

1.強化事前性別影響績效評估。

應聚焦于性別需求，評估政府政策和公共項目的兩性平等需求，以便在預算范圍內確定滿足性別目標的優(yōu)先事項。在決策階段進行評估有助于為政策設計提供信息，以確保最終預算提案的性別影響更加平等。2015年，冰島議會預算委員會通過立法提案來簡化所得稅制度，其中一項提議為允許夫婦中收入較高一方從較低一方未使用的稅收抵免中受益。然而事前評估發(fā)現(xiàn)，在75%的婚姻關系中男性為高收入伴侶，這將意味著男子將獲得基于婦女工資的稅收優(yōu)惠。由此，預算委員會取消了這一提案(Downes等，2017[40])。我國新修訂的《婦女權益保障法》也明確規(guī)定：“有關機關制定或者修改涉及婦女權益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應當聽取婦女聯(lián)合會的意見，充分考慮婦女的特殊權益，必要時開展男女平等評估”，這在立法上確定了事前評估的重要性。

然而，G20成員只有三分之一進行了預先性別評估，以考察新政策對性別平等的潛在影響(IMF，2022[2])。較少國家開展事前評估，主要是立法缺失與評估工具不足所導致的，這也在相當程度上使得性別預算執(zhí)行效果不甚理想。在河南省焦作市試行性別預算時也同樣忽視了事前評估，僅規(guī)定了年終分析。這也是這一地方試點因難以最終影響預算決策以致無疾而終的原因之一。同時，實施事前性別影響績效評估也應該成為行政過程的一部分，需要進一步采取激勵措施，努力確保評估是經(jīng)過深思熟慮的、高質量的。為促進人口均衡發(fā)展，2022年3月國務院發(fā)布了《關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》。這一政策出臺后，也有觀點認為，企業(yè)稅收優(yōu)惠制度應是下一步要考慮的重要方面，此時就需要對擬議政策進行謹慎的事前評估。

2.有效使用性別相關績效信息。

觀察各國的政府年度財務報告，甚少包括性別信息。在各國提交的預算績效信息中使用性別指標的頻率遠低于其他類型(如效率指標)(Downes等，2017[40])。至于利用性別績效評估的信息來改進預算政策設計，更是微乎其微。舊金山市社會性別預算的失敗就與績效信息的缺失脫不開干系，政府要求所有市政部門在預算分配、公共服務提供以及就業(yè)三個領域進行性別分析。然而，為了避免相應制裁，多數(shù)部門選擇忽視績效信息的使用，堅持宣稱其政策是“性別中性的”(Rubin，2007[43])。

《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》也要求定期向同級人民政府及相關部門報送性別評估情況，進而為決策提供依據(jù)。然而，這有賴于健全的性別統(tǒng)計制度，性別相關績效信息是以分性別數(shù)據(jù)為基礎的。例如，澳大利亞在薪酬、勞動力參與、周工作時長、育兒活動時長等關鍵指標都進行了分性別統(tǒng)計[44]，為就業(yè)領域的性別平等考察提供數(shù)據(jù)基礎，也為后續(xù)就業(yè)政策的制定提供了有益指導。因此，應加強部門分性別統(tǒng)計工作，進而形成常態(tài)化機制，將性別相關的績效評估信息有效融入預算決策之中。

3.完善績效審計環(huán)節(jié)。

預算流程的最后一個階段就是審計和評估，這也是社會性別預算倡議的重點，諸如將兩性平等觀點納入公共支出審查和性別績效審計。然而，只有少數(shù)國家通過性別預算報表等問責文件對性別活動和項目展開審計。焦作市在試行性別預算時，也僅停留在合規(guī)審計的范疇內，尚未發(fā)展至對績效狀況的審計。溫嶺市人大對性別敏感度較高的預算支出開展跨年度追蹤，鼓勵婦女代表監(jiān)督預算執(zhí)行，巡查項目具體情況[45]，這也是一種頗為不錯的做法。然而這些活動并未規(guī)范化、制度化，因而也難以對相關支出項目形成較強的約束。

目前，國家統(tǒng)計機構已根據(jù)婦女發(fā)展綱要的要求定期發(fā)布統(tǒng)計監(jiān)測報告，提供了一定的基礎數(shù)據(jù)。審計機關可考慮以此為基礎開展針對性別政策的績效審計，審查性別政策目標的實現(xiàn)程度，重點考察農(nóng)村貧困母親“兩癌”救助、國家免費孕前優(yōu)生健康檢查等性別相關項目專項資金在執(zhí)行過程中的績效表現(xiàn)，為后續(xù)政策優(yōu)化提供指導性的績效信息。

五、績效管理視角下推動社會性別預算改革的政策建議

社會性別預算應以本國預算模式的現(xiàn)有要素為基礎，否則難以取得實質性進展(馬蔡琛和季仲赟，2010[46])。中國的社會性別預算改革應在全面實施預算績效管理的基礎上，抓住制度層面和技術層面的關鍵節(jié)點。

(一)制度層面：建立社會性別預算績效管理制度框架

1.完善性別統(tǒng)計制度。

獲得可靠的性別分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)是跟蹤性別相關支出以及監(jiān)測性別敏感績效指標的先決條件。通過性別統(tǒng)計制度的完善，可以利用性別數(shù)據(jù)來區(qū)分不同性別人群和地區(qū)之間的績效差異，進而識別不同群體之間的不平等因素。這對于分析和評估社會性別預算的績效狀況至關重要。

為了更好地引入績效導向，可以通過統(tǒng)計調查來確定不同性別群體的公共服務使用方式，以及應分配哪些資源來解決這些差異。例如，老年女性和男性、青年女性和男性、兒童等不同群體使用公共空間和公共交通，其使用方式取決于時間、收入水平、工作和育兒安排等，對性別問題的分析必須從更廣泛的角度來看待這一系列數(shù)據(jù)。因此，完善性別統(tǒng)計制度，必須利用好各種來源的信息(例如來自統(tǒng)計局、學術著作和政策報告的數(shù)據(jù))，以便全面了解現(xiàn)實情況。為了使得性別數(shù)據(jù)用于績效分析能夠因時因地制宜，性別統(tǒng)計制度的建立應該更多地吸納性別問題專家與各級婦女組織的參與。

2.實施性別影響績效評估制度。

應該建立一套性別相關的核心指標體系，用于預算資金支出與效果的監(jiān)控和評價。性別影響績效評估是按性別就財政政策對個人的影響進行的事前或事后評估，應始終關注一項法律、政策或計劃是減少、維持還是增加了性別不平等？這就依賴指標體系所反映的績效信息來提供佐證?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要》中規(guī)定了健康、教育等八方面的目標，在此之下還應細化相關績效指標，譬如，在目標“深入實施反家庭暴力法，預防和制止針對婦女一切形式的家庭暴力”下，可設立家庭暴力案件出警時間、結案率等指標；在目標“促進平等就業(yè)，消除就業(yè)性別歧視”下，設立就業(yè)人員的性別比例指標等。

盡管事前績效評估有助于提高預算決策科學性，能夠從源頭上促進績效提升，然而考慮到我國社會性別預算績效評估仍處于起步階段，缺少更為成熟的技術工具，目前應將重點放在性別平等影響的獨立事后評估。針對性別影響的績效評估既可以是一般公共預算績效評價的一部分，也可以作為性別平等的專項評價來加以實施?？紤]到現(xiàn)有的性別指標體系不甚完善，現(xiàn)階段應主要采取第一種方式。具體而言，應根據(jù)績效評價指標體系，從政策制定、政策執(zhí)行以及政策效果來展開性別影響績效評價。政策制定上，重點關注性別目標設定；政策執(zhí)行上，主要評價財政資金、相應管理制度以及強調性別平等的具體活動；政策效果上，需要考慮相關群體滿意度與政策的可持續(xù)性。同時，應明確性別支出項目的具體責任單位，尤其是預算資金使用單位，在其績效自評的過程中就引入相關性別指標，對其形成硬約束。

3.完善性別預算審計制度。

績效審計是實現(xiàn)問責制的重要工具，社會性別預算的發(fā)展也離不開績效審計。一方面，應將性別平等納入當前的績效審計目標。鑒于目前尚未建立性別預算績效審計框架，不妨在每次績效審計中考慮一些補充問題，譬如“與性別目標是否相關”“衡量性別平等的指標是否合適”。另一方面，逐步建立起性別平等績效審計報告制度。報告可以是預算執(zhí)行或績效報告的一部分，也可以作為單獨的專項報告。無論采用何種形式，報告都應包括性別平等結果、與性別有關的支出數(shù)據(jù)、評估預算政策的執(zhí)行情況及其對性別平等的影響。需要注意的是，性別平等績效審計報告應與目前監(jiān)測報告的宏觀視角區(qū)分開，具體追蹤預算支出的投入過程、執(zhí)行結果與政策影響。

此外，還應積極向公眾開放關于性別預算的績效信息。若公眾能夠通過某種渠道了解到績效結果，該結果將成為評判項目績效的重要標準?？梢栽谡A算公開平臺，開設社會性別預算專欄版塊，上傳性別預算報表及績效報告，通過這些信息幫助社會公眾了解財政政策在多大程度上與性別平等目標相一致。

(二)技術層面：優(yōu)化社會性別預算的績效管理工具

1.執(zhí)行性別平等資源分配績效評估。

性別平等資源分配(gender perspective in resource allocation)績效評估有助于認識到兩性不同的社會經(jīng)濟角色、特征和需求，促進財政資源配置效率的提高。執(zhí)行性別平等資源分配績效評估可以按照以下三步展開：

第一，針對主要績效差距(如社會事務婦女參與率等)確定具有重要戰(zhàn)略意義的預算活動，尤其要探索多種方法來鼓勵和幫助婦女參與到這一過程中。譬如，婦聯(lián)與社區(qū)實現(xiàn)對接，提高宣傳走訪頻率，并且在政府網(wǎng)站建立相應版塊征求不同政策領域的性別需求。此外，也可以考慮在女性用戶占比較高的社交平臺(如小紅書、新浪微博等)定期進行性別需求收集。(3)根據(jù)《2022主流社交媒體平臺趨勢洞察報告》，小紅書、新浪微博的女性用戶比例分別為69%與55%。第二，從不同性別需求的角度，分析并評估各項預算活動對于實現(xiàn)性別平等政策目標的可行性與可持續(xù)性。在這一步中，需要考察預算活動對兩性的不同影響及其可能導致的負面后果，分析預期風險并制定策略以實現(xiàn)風險最小化。第三，對于可行性與可持續(xù)性較強的預算活動，優(yōu)先為其分配財政資源。同時，也應考察是否還有相應補充措施(譬如建立績效監(jiān)督機制)，來鞏固并加強政府對提高婦女地位的承諾。

2.推進社會性別預算績效評價體系。

社會性別預算的發(fā)展必須有一個能夠評估其影響以及預期結果實現(xiàn)程度的衡量框架，這就需要推進性別預算績效評價。首先，需要分析性別問題產(chǎn)生的原因。譬如生育率的下降可能是由照料問題、經(jīng)濟壓力、婦幼健康服務等不同因素造成的。第二，鑒于我國性別預算績效評價仍處于起步階段，加之其本身的復雜性，可考慮在現(xiàn)有評價過程中引入相關性別因素考察。仍以生育問題為例，衛(wèi)健委2022年部門預算中的公共衛(wèi)生服務能力提升項目，就可以考慮在現(xiàn)有績效目標下增加“增強女性生殖健康，促進健康孕育”，相應的產(chǎn)出指標為“婦幼保健機構標準化建設”，效益指標為“孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率”。第三，逐步建立起獨立的性別預算目標指標體系，進一步評價性別預算對高質量發(fā)展和可持續(xù)性的影響。在這一階段可以采取多種方式，譬如參考浙江省溫嶺市參與式性別預算的經(jīng)驗，調查利益攸關方等目標群體，以了解他們對性別政策影響的看法，深入了解性別預算如何影響政策制定、總體資源分配和性別結果及其所面臨的障礙。至關重要的是，從相關性、效率性、效果性、可持續(xù)性等方面出發(fā)，逐步建立起性別平等的關鍵績效指標及其績效標準，并構建常態(tài)審查機制，定期向人大、審計機關及社會公眾做出報告。

3.編制社會性別預算相關報表。

性別預算報表(gender budgeting statement，GBS)通常由財政部門來負責編制，詳細說明擬議性別影響行動的預期績效表現(xiàn)(主要包括產(chǎn)出和成果)以及以績效為導向的預算分配。通過編制性別預算相關報表，能夠進一步提高績效評價的質量，使政策對性別平等的影響更加顯著。

各國性別預算報表的格式存在一定差異，但主要是定量信息。在此以印度尼西亞為例加以說明，其規(guī)定格式要求各機構描述支出和相關活動旨在解決的性別問題，描述這些活動將如何解決性別問題，給出分配數(shù)額，并設定產(chǎn)出指標(UN Women，2016[47])。全國婦聯(lián)的預算中也有類似版塊，譬如2022年部門預算中對“低收入婦女‘兩癌’救助”等主要項目的資金、目標及績效指標進行描述。然而與性別預算報表相比，缺少了性別問題分析這一重點內容。而除全國婦聯(lián)以外，其他部門則較少對于性別預算相關話題進行說明。

編制績效導向的性別預算報表是一個循序漸進的過程，因其需要相對完整的性別分列數(shù)據(jù)，加之反映性別平等的預算活動較為分散，故而，在性別統(tǒng)計制度的基礎上，各部門需要建立相應的管理信息系統(tǒng)，以收集和整理按性別分列的預算信息和受益人數(shù)據(jù)。在此基礎上，相關支出部門著手編制性別預算報表，當前階段應至少包括以下幾點：支出項目內容、預算金額、關于性別平等的績效目標和績效指標等，并逐步實現(xiàn)性別預算報表編制的標準化。