李 勇

(上海社會科學(xué)院信息研究所 上海 200235)

美國政府將我國視為戰(zhàn)略競爭對手,長期遏制我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集成電路(integrated circuits,IC)又稱芯片、半導(dǎo)體,IC產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的核心樞紐,自2018年以來成為中美科技競爭的焦點。美國是全球IC產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者,而我國是產(chǎn)業(yè)追趕者,關(guān)鍵材料、零部件與設(shè)備等上游環(huán)節(jié)和先進IC產(chǎn)品主要依賴進口。自2005年起我國一直是全球最大的IC應(yīng)用市場,IC是最大宗的進口商品,2021年我國占全球IC消費額的34.6%,但是僅供應(yīng)全球消費額的6.1%、國內(nèi)市場自給率為16.7%[1],2021、2022年的進口額均超過4000億美元,產(chǎn)業(yè)安全和國家信息安全缺乏保障。

美國官方智庫是政府重要的決策咨詢機構(gòu),自2014年我國發(fā)布《國家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進綱要》(以下簡稱《綱要》)以來,這些智庫密切關(guān)注我國IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在中美IC競爭中為美國政府提供了大量的咨詢建議。本文解析代表性美國官方智庫關(guān)于中美IC競爭的主要咨詢建議,判斷這些智庫對美國政府決策和中美IC競爭走向的影響。

我國2015年正式啟動智庫建設(shè),2021年國家“十四五”規(guī)劃提出要加強中國特色新型智庫建設(shè)。然而國內(nèi)智庫在大國間科技競爭領(lǐng)域的研究積累較少,對美國官方智庫的跟蹤分析、對我國IC產(chǎn)業(yè)實踐的研究尚不全面,難以有效支持政府決策。通過本文研究,為我國加強智庫研究提供借鑒、為加快IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成參考。

1 美國官方智庫樣本選擇

智庫(think tank)是運用科學(xué)方法研究公共政策問題、提出咨詢建議的專業(yè)研究機構(gòu),分為官方和非官方智庫,官方智庫由政府依法設(shè)立并提供資助,研究任務(wù)通常由法律或者政府部門設(shè)定[2]。美國官方智庫數(shù)量居全球首位,政府向官方智庫提供資助,規(guī)定官方智庫的職能、人員組成和任務(wù)。聚焦于中美在高技術(shù)領(lǐng)域的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系和國家安全問題的美國官方智庫主要包括以下三類,本文從中選擇樣本:

第一類是專門研究科技創(chuàng)新政策的美國總統(tǒng)科技顧問委員會(President's Council of Advisors on Science and Technology,PCAST)。PCAST的職能是向總統(tǒng)提供關(guān)于科技創(chuàng)新方面的咨詢建議,以及總統(tǒng)在制定經(jīng)濟、國家安全、就業(yè)等政策時所需的科技信息,是產(chǎn)業(yè)界與政府最高科技決策機構(gòu)之間的正式溝通渠道。美國能源部向PCAST提供經(jīng)費,但是不干涉其具體研究內(nèi)容,成員通常來自政府部門、科技界、產(chǎn)業(yè)界,由總統(tǒng)直接任命[3]。

第二類是專門研究中美經(jīng)濟與國家安全問題的美中經(jīng)濟安全評估委員會(The U.S.-China Economic and Security Review Commission,USCC)。USCC于2000年由國會設(shè)立,任務(wù)是評估美中之間的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系對國家安全的影響并且向國會提出立法和行政建議,全體12名委員由國會任命、均來自非政府部門。

第三類是其他在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系、國家安全研究方面具有突出影響力的官方智庫。美國賓夕法尼亞大學(xué)“智庫與公民社會項目”(TTCSP)從事智庫評價,自2009年起每年度發(fā)布《全球智庫索引報告》,其《2018全球智庫索引報告》中公布了各研究領(lǐng)域的智庫排名[4]。美國發(fā)起對華貿(mào)易摩擦的著眼點是通過貿(mào)易、外交政策來維護國家安全,因此在該報告所覆蓋的14個研究領(lǐng)域中的“National Security”、“Foreign /International &Policy”和“Trade”這三個領(lǐng)域,選擇排名前20位的美國官方智庫:

研究領(lǐng)域1:領(lǐng)先的國防和國家安全智庫(見《2018全球智庫索引報告》中的表14),這一領(lǐng)域排名前20位的智庫中有9家來自美國,體現(xiàn)出美國在國家安全方面強大的研究實力,其中戰(zhàn)略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)、新美國安全中心(Center for a New American Security,CNAS)這兩家官方智庫分列第1、第9位,排名前20位以內(nèi)的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會等非官方智庫不是本文的研究樣本。

研究領(lǐng)域2:領(lǐng)先的外交政策與國際事務(wù)智庫(見該報告中的表19),符合條件的是排名第5位的CSIS。

研究領(lǐng)域3:領(lǐng)先的國際經(jīng)濟政策智庫(見該報告中的表23),符合條件的是排名第17位的CSIS。

因此在第三類智庫中選擇的樣本是CSIS和CNAS。

2 美國官方智庫關(guān)于中美集成電路科技競爭的咨詢建議

官方智庫向美國政府提交保密、可公開兩類報告,本文對這些智庫自我國實施《綱要》以來、即2015—2022年間的各類公開的相關(guān)研究報告、公告、聽證會記錄等內(nèi)容進行梳理,發(fā)現(xiàn)其主要建議如下:

2.1 PCAST的咨詢建議

在奧巴馬政府時期,美國官方智庫已明確提出遏制我國IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議,集中體現(xiàn)在2017年1月PCAST發(fā)布的《確保美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的長期領(lǐng)導(dǎo)地位》報告中[5]。該報告認(rèn)為,中國政府采用了多種非市場化的工具,包括制定IC產(chǎn)業(yè)政策為本國企業(yè)提供高額補貼和稅收優(yōu)惠、設(shè)置市場準(zhǔn)入條件限制外國企業(yè)、實施強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓(forced technology transfer)竊取外國企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán),這種“零和博弈”策略扭曲了市場,造成了外國企業(yè)與中國企業(yè)間的不公平競爭。雖然中國IC產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、市場競爭力方面仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國、臺灣省和其他競爭者,但是其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式對美國的國家安全造成了切實的威脅,阻礙著全球IC產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

PCAST以持續(xù)提高本國的技術(shù)創(chuàng)新能力為核心,提出要從以下三個方面保障美國在IC領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位:

一是要重視提高IC創(chuàng)新能力。中國IC產(chǎn)業(yè)的進步不可避免,要聚焦于前沿IC技術(shù)、通過持續(xù)的創(chuàng)新來保障美國的國防實力。政府支持對于IC產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可或缺,美國政府在人才培養(yǎng)、研發(fā)與投資、稅收優(yōu)惠方面提供更多的支持,持續(xù)改善本土IC產(chǎn)業(yè)營商環(huán)境,在政府采購中規(guī)定產(chǎn)自美國本土IC的比例。

二是合理應(yīng)用國家安全工具,加強對中國的IC出口管制和在美IC投資審查,反制中國不合理的IC產(chǎn)業(yè)政策。

三是與盟友合作,制定正式的貿(mào)易協(xié)定、非正式的貿(mào)易與投資準(zhǔn)則,來實施出口管制及外資投資安全審查,推動各國提高IC產(chǎn)業(yè)政策的透明度。

2.2 USCC的咨詢建議

USCC在其2015年以來的年度報告中(見https://www.uscc.gov),高度關(guān)注我國IC等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,認(rèn)為中國政府的行動破壞了公平競爭、侵蝕了美國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與軍事領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢,威脅著美國的國家安全,建議美國政府在貿(mào)易與投資、科技合作與人才交流、軍民融合等多個領(lǐng)域主動對我國實施對抗性的行動。

USCC的2015年報告建議美國政府修訂法律,以保障美資在華投資、中資在美國投資的市場準(zhǔn)入對等性。

在2016年的報告中,USCC建議國會評估《中國制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等戰(zhàn)略規(guī)劃對美國的不利影響,制定增強美國人工智能、IC、自動駕駛等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力的策略。USCC認(rèn)為中國國有企業(yè)在美國投資收購的行為威脅著美國的國家安全,建議修改法律授權(quán)外國投資委員會(CFIUS)阻止中資在美國投資、尤其是要阻止中資對IC企業(yè)的收購。USCC在2017年報告中再次提出了上述建議,還提議調(diào)查中國政府在實施“千人計劃”和“高等學(xué)校學(xué)科創(chuàng)新引智計劃”(Thousand Talents Program and Project 111)的過程中是否存在侵害美國國家安全的行為,建議政府打擊中國的工業(yè)間諜和知識產(chǎn)權(quán)盜用。

USCC的2018年度報告建議政府關(guān)注中國的軍民融合(civil-military fusion)戰(zhàn)略,調(diào)查中國國有企業(yè)或軍方是否受益于美國納稅人資助的研究,控制對中國出口軍民兩用技術(shù)(dual-use technology),并且嚴(yán)格監(jiān)管美國產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界在軍民兩用技術(shù)方面與中國的合作;在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,認(rèn)為華為、中興公司等中國電信設(shè)備公司會損害美國的網(wǎng)絡(luò)安全,建議美國的5G建設(shè)要避開華為和中興等公司。

在2019年度報告中,USCC認(rèn)為中美之間的大部分貿(mào)易爭議并未得到解決,中國政府仍未改變在補貼、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面對國外企業(yè)不公平的政策慣例,中國的一些大學(xué)在通過國際學(xué)術(shù)合作來提高國防科技水平方面很積極。USCC建議美國政府加強對中國赴美上市企業(yè)信息披露的監(jiān)管、收緊中美科技合作與學(xué)術(shù)交流。

USCC的2020年度報告建議國會在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的各個領(lǐng)域主張對等原則(reciprocity),包括而不限于貿(mào)易、投資、金融市場開放、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面;建議國會擴大聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)的權(quán)限,阻止中國政府提供資金支持本國企業(yè)在美國開展并購。

2021年6月,USCC在《未完成的工作:出口管制和外國投資改革》(Unfinished Business:Export Control and Foreign Investment Reforms)的簡報中提出,政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管制新興和基礎(chǔ)技術(shù)的出口,切斷中國獲取美國軍民兩用技術(shù)的渠道。

2.3 CSIS的咨詢建議

自2016年起,CSIS重點關(guān)注中國的自主創(chuàng)新戰(zhàn)略對美國和全球經(jīng)濟的影響(見https://www.csis.org),發(fā)布了中國創(chuàng)新政策系列報告(China Innovation Policy Series),并且對IC、人工智能等關(guān)鍵領(lǐng)域開展了專題研究。CSIS認(rèn)為中美之間在IC等高技術(shù)領(lǐng)域的競爭不僅是產(chǎn)業(yè)競爭,更是關(guān)于發(fā)展方式、全球產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭,建議美國政府持續(xù)加強對華遏制,但是預(yù)計這無法改變中國政府強化自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略意圖[6]。

2019年的CSIS報告聚焦于IC產(chǎn)業(yè)[7],認(rèn)為中國實施《綱要》以來IC產(chǎn)業(yè)取得了顯著的進步,但是由于研發(fā)投入和資本支出不足、技術(shù)積累與人才培養(yǎng)薄弱、對知識產(chǎn)權(quán)保護不力,弱化了中國企業(yè)的創(chuàng)新動力,IC產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力仍將遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國,難以實現(xiàn)《綱要》提出的目標(biāo)。然而中國政府提供補貼、支持企業(yè)在海外并購造成了不公平競爭,不利于全球IC產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

在2020年的報告中[8],CSIS認(rèn)為在今后較長時期內(nèi)中美IC產(chǎn)業(yè)間的分工格局不會改變,美國仍居于附加價值較高的上游,中國需要大量從美國進口IC產(chǎn)品和制造設(shè)備,建議美國政府繼續(xù)采取綜合性的遏制策略:

一是大幅度增加對中國IC企業(yè)的商業(yè)限制、減少現(xiàn)有的商業(yè)交往和科技合作,繼續(xù)推動IC等高技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”(decoupling)。

二是支持美國IC企業(yè)提高創(chuàng)新能力。美國的IC研發(fā)資金主要來自企業(yè)投入,政府的投入不足,導(dǎo)致IC領(lǐng)域的原始創(chuàng)新速度變慢,政府應(yīng)加強對IC基礎(chǔ)研究和人才培養(yǎng)的資助、增進公私部門之間的合作。

三是聯(lián)合盟友重構(gòu)全球IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)則。制定出口、投資、國有企業(yè)、政府補貼、數(shù)據(jù)管理、知識產(chǎn)權(quán)保護方面的新規(guī)則,加強針對中國的反情報活動,共同限制中國獲得海外的先進IC技術(shù),共同建設(shè)“可信任代工廠”(trusted foundries)。

2.4 CNAS的咨詢建議

CNAS的職能是為政府、私人部門與社會提供關(guān)于國家安全方面的政策參考(見https://www.cnas.org)。2020年4月CNAS發(fā)布專題報告[9],指出雖然近幾年來美國對中國提高了IC產(chǎn)品關(guān)稅、加強了貿(mào)易管制,但是仍然難以解決貿(mào)易爭端,美國應(yīng)當(dāng)重構(gòu)全球IC供應(yīng)鏈。

CNAS認(rèn)為雖然中國的IC產(chǎn)品主要依賴進口、尤其是高端產(chǎn)品完全依賴于海外或者在華外企,但是中國在經(jīng)濟總量、研發(fā)投入、工程師數(shù)量、風(fēng)險投資總額等方面已具備規(guī)模優(yōu)勢,IC產(chǎn)業(yè)政策和政府參與造成了市場扭曲和不公平競爭,中國在IC領(lǐng)域的科技創(chuàng)新實力持續(xù)增強,建議美國政府采取以下措施[10]:

一是保持美國IC技術(shù)領(lǐng)先。政府需要加大對美國IC企業(yè)開展下一代技術(shù)研發(fā)的資助,在關(guān)鍵領(lǐng)域增加政府投資、和私營部門加強協(xié)作,并且制定長期的資助計劃鼓勵增大國內(nèi)IC制造產(chǎn)能、吸引海外企業(yè)回流。

二是聯(lián)合盟友共同行動。需要組建國際半導(dǎo)體制造聯(lián)盟(international fab consortium),分?jǐn)偨ㄔO(shè)先進IC制造廠的高昂研發(fā)投入與成本,形成多樣化的供應(yīng)鏈;共同加強向中國出口IC產(chǎn)品與技術(shù)的管制,優(yōu)先建立美國、日本、荷蘭之間的合作,共同對中國實施IC制造設(shè)備出口管制。

2.5 官方智庫相關(guān)咨詢建議的總體特征

USCC等官方智庫的相關(guān)建議各有側(cè)重、相互補充,為政府提供了具有前瞻性的建議和多樣化、高效力的政策工具,要點包括:

一是強化在IC等高技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊亩糁菩源胧?包括加征關(guān)稅、出口管制、投資審查、限制技術(shù)轉(zhuǎn)讓與人才流動、反補貼、反技術(shù)間諜相關(guān)的司法行動等。

二是支持本國IC產(chǎn)業(yè)提高技術(shù)創(chuàng)新能力、增強本土供應(yīng)鏈的完備性,降低對其他地區(qū)的依賴,尤其是要減少對亞洲IC代工制造的依賴。

三是加強與盟友的合作。一方面是增進產(chǎn)業(yè)合作,和英、法、韓、日、以色列等盟友共同制定國際IC技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),深化在操作系統(tǒng)與EDA設(shè)計工具、制造設(shè)備等關(guān)鍵供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的創(chuàng)新合作,共建軍事領(lǐng)域所需的可信任代工廠;另一方面是共同制定新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,改變中國政府扭曲IC市場的行為,保證公平競爭。

官方智庫還預(yù)估了中國反制行動的效力。認(rèn)為中國在IC技術(shù)架構(gòu)、設(shè)計工具、制造設(shè)備等供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然高度依賴于美國,因此中國的反制措施例如對美國出口產(chǎn)品加征關(guān)稅、在WTO起訴美國、制定“不可靠實體清單”(unreliable entities)和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等工具,總體效力將很有限,而且中國政府鼓勵自主創(chuàng)新的政策也難以在未來10年顯著提高IC自給率。

3 對美國官方智庫關(guān)于中美集成電路科技競爭研究質(zhì)量的評價

3.1 美國政府對華相關(guān)行動框架與智庫建議高度一致

美國政府的相關(guān)行動框架主要包括兩個層面:

一是直接遏制中國IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展。包括加征關(guān)稅、加強對中資在美投資的安全審查、中斷科技合作與人員流動、禁止美國資本向“中國涉軍企業(yè)”投資以阻礙軍民融合、強化單邊出口管制并且聯(lián)合盟友共同實施出口管制等。2023年1月美國政府與荷蘭、日本達(dá)成協(xié)議,共同實施對中國先進IC制造設(shè)備的出口管制。

二是強化美國在IC產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)力。2022年8月美國《芯片與科學(xué)法案》(《CHIPS and Science Act》)正式生效,政府以總計520億美元的補貼與稅收優(yōu)惠支持?jǐn)U大本土先進IC制造能力,還倡議與日本、韓國、中國臺灣省共建“四方聯(lián)盟”(CHIP4),加強IC產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)與標(biāo)準(zhǔn)制定、設(shè)備與材料供應(yīng)等方面的合作。

由這一行動框架可見,美國政府的行動與智庫建議具有高度的一致性,所采取的各項舉措都可以從智庫建議中找到源頭,目標(biāo)是強化IC產(chǎn)業(yè)霸權(quán),推動中國與先進IC供應(yīng)鏈“脫鉤”、在中低端IC領(lǐng)域形成一定程度的“去中國化”。

美國遏制中國科技發(fā)展的戰(zhàn)略是長期性、全方位的,根據(jù)官方智庫的咨詢建議,可以預(yù)見美國政府仍將繼續(xù)泛化國家安全,采用復(fù)雜多樣的政策工具、加強與盟友的共同行動以阻礙中國IC等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,相關(guān)遏制性舉措缺乏事實依據(jù)、隨意性突出,而且頻次升高、涉及面持續(xù)擴大。

3.2 美國官方智庫影響政府對華相關(guān)決策的機制

官方智庫影響決策是美國政治體系的重要特征,官方智庫虛構(gòu)“中國半導(dǎo)體威脅論”,通過“旋轉(zhuǎn)門”、自身的外部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等方式影響政府在中美IC競爭方面的決策,國內(nèi)對此已從多個視角開展研究[11][12]。從本文的4個代表性官方智庫的官網(wǎng)信息可見,其成員通常擁有良好的教育背景,多數(shù)曾在跨國公司、研究機構(gòu)以及外交、經(jīng)濟等部門或者軍隊任職的經(jīng)歷,智庫成員有機會進入政府任職、一些政府官員卸任后轉(zhuǎn)到智庫從事研究,充分體現(xiàn)了美國智庫的“旋轉(zhuǎn)門”特征。這些智庫的職能定位和運行方式,使其成為中美IC競爭中影響美國政府決策的重要力量:

PCAST下設(shè)面向不同科技領(lǐng)域的委員會,包括健康與生命科學(xué)委員會、能源氣候變化與環(huán)境委員會等,以成立工作組(Working Group)的方式開展對特定科技領(lǐng)域的咨詢,組員以PCAST成員為主、也有從外部邀請的專家[3],例如2017年P(guān)CAST發(fā)布《確保美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的長期領(lǐng)先地位》報告的工作組共19名組員,包括咨詢公司與投資公司高管、英特爾等全球領(lǐng)先IC企業(yè)的高管、大學(xué)IC相關(guān)專業(yè)教授、政府科技政策部門與經(jīng)濟政策部門的人員[5],代表了官、產(chǎn)、學(xué)、研各領(lǐng)域的利益相關(guān)者,能夠提供“以政策促進科技發(fā)展”和“以科技促進政策制定”兩個層面的咨詢建議。

USCC自2002年起每年向國會提交報告,研究主題涉及IC等中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對美國的影響、中國的軍民融合戰(zhàn)略、中國“一帶一路”倡議的實施進展、美國對中國生物技術(shù)及醫(yī)藥產(chǎn)品制造的依賴問題等。USCC的現(xiàn)任主席Daniel Peck曾經(jīng)擔(dān)任國防部長辦公室的中國政策研究高級主任、有20余年的軍隊任職經(jīng)驗,其他成員也普遍具有在政府、研究機構(gòu)或者產(chǎn)業(yè)界任職的經(jīng)歷,與政府部門聯(lián)系深廣,能夠長期影響政府決策。

CNAS的執(zhí)行副主席Ely Ratner在奧巴馬政府時期就曾在政府部門任職,是拜登政府的國防部中國特別工作組主任,是智庫學(xué)者通過“旋轉(zhuǎn)門”進入政府部門而影響決策的代表[11]。

智庫研究成果通過多種渠道提交給政府部門,為美國政府的行動提供佐證與政策工具,例如在美國貿(mào)易代表辦公室2018年發(fā)布的《301調(diào)查報告》中,USCC、CSIS都提供了材料,證明中國政府支持IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展給美國企業(yè)造成了損失。

這些官方智庫不僅為政府的貿(mào)易保護主義行為、強化科技霸權(quán)的戰(zhàn)略意圖提供理論依據(jù)和可操作的多種政策工具,還注重對研究成果開展廣泛的宣傳而在全球產(chǎn)生影響力,其網(wǎng)站可以查詢到大量活動的音像資料,與政府、研究基金、學(xué)術(shù)共同體、媒體和公眾以各種形式頻繁互動,通過舉行研討會、參加政府聽證會、與公共媒體合作來推介研究成果。

3.3 美國官方智庫相關(guān)研究的客觀性、全面性不足

自2010年以來,美國主流媒體質(zhì)疑官方智庫研究的客觀性,認(rèn)為智庫過度看重宣傳、將研究人員視為“發(fā)言人”,而且“旋轉(zhuǎn)門”機制使智庫與政府之間存在共同利益而難以保持中立。官方智庫并非知識創(chuàng)新的源頭,在美國的聲譽出現(xiàn)明顯下降[13]。

1980年代的日美半導(dǎo)體貿(mào)易戰(zhàn)是在日本IC產(chǎn)業(yè)競爭力超越美國、占據(jù)全球市場大部分份額的情形下,由美國IC產(chǎn)業(yè)界向政府提議發(fā)起的。而中美IC競爭是在美國政府將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”、而中國并未對美國的領(lǐng)導(dǎo)力和國家安全形成威脅的前提下,由美國政府策動的[14]。美國政府、官方智庫、IC產(chǎn)業(yè)界充分了解中美之間在IC貿(mào)易規(guī)模、技術(shù)水平、市場份額、對全球供應(yīng)鏈影響力等方面的巨大差距:美國是全球最大的IC供應(yīng)國、2019年占全球IC市場供應(yīng)份額的47%而中國大陸僅占5%,美國在EDA工具、IP研發(fā)、IC設(shè)計、制造設(shè)備等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)全球領(lǐng)先,2019年在EDA/IP環(huán)節(jié)占全球74%的份額而中國僅有3%,在制造設(shè)備方面美國占全球市場的41%而中國僅為5%[15]。美國IC產(chǎn)業(yè)界指出,中國是全球最大的IC消費市場,政府圍堵中國會降低全球IC產(chǎn)業(yè)分工效率、抬高IC成本,給美國IC產(chǎn)業(yè)帶來重大的損失[16]。

美國官方智庫無視上述事實,完全從政府的政治目標(biāo)出發(fā)而提供咨詢建議,與美國IC產(chǎn)業(yè)界的立場存在明顯的偏離,而且對政府行動的后續(xù)影響及潛在風(fēng)險缺乏關(guān)注:

一方面是忽視重構(gòu)全球IC供應(yīng)鏈的風(fēng)險。2021年以來歐洲、日本、韓國、臺灣省、新加坡等經(jīng)濟體效仿美國,制定了新的IC發(fā)展戰(zhàn)略,加大政府扶持提高本土先進IC制造能力、完善本土供應(yīng)鏈,在今后10年內(nèi)對先進IC制造產(chǎn)能的政府補貼資金總計超過2000億美元,這將導(dǎo)致全球IC供應(yīng)鏈縮短、先進制造產(chǎn)能明顯供過于求。怎樣預(yù)防對IC市場的沖擊、是否會引發(fā)美國IC制造業(yè)重新布局?對此官方智庫少有關(guān)注。

另一方面是對于如何解決美國IC人才短缺問題缺乏研究。美國實施《芯片與科學(xué)法案》以直接補貼、稅收優(yōu)惠擴大本土先進IC制造產(chǎn)能,預(yù)計10年內(nèi)美國對IC人才的需求至少將增加3.5萬[17],而IC人才培養(yǎng)周期長、成本高,美國面臨嚴(yán)重的IC人才短缺,官方智庫對怎樣提高IC人才培養(yǎng)質(zhì)量、吸引人才入行少有明確的對策。

在科技競爭領(lǐng)域,美國官方智庫的相關(guān)博弈策略和政策工具積累豐富,兼具決策咨詢和競爭情報服務(wù)的雙重功能[18],在中美IC競爭中起到了設(shè)置議程、分析預(yù)測、決策支持和宣傳推動的作用,但是官方智庫為了提升對政府的影響力,主要是從政治黨派、利益集團的立場提出咨詢建議,研究過程的中立性不足,也因此而降低了相關(guān)研究的客觀性、全面性。

4 對提高我國智庫相關(guān)研究質(zhì)量的啟示

我國智庫在應(yīng)對大國間科技競爭方面的研究經(jīng)驗較少,在IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨核心技術(shù)被“卡脖子”、遭遇多方遏制的趨勢下,亟待有選擇地借鑒美國官方智庫的經(jīng)驗,提高研究質(zhì)量有效支撐政府決策、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“自主可控”。

一是重視對海外官方智庫的跟蹤研究。美國政府對我國IC產(chǎn)業(yè)的遏制不是突發(fā)性、偶然性的,而是其官方智庫共同指向、多次明確建議的。然而國內(nèi)對美國官方智庫的跟蹤研究不足,對IC競爭走向的預(yù)見不充分,相關(guān)應(yīng)對策略研究的及時性較弱。例如USCC在2016年度報告中建議嚴(yán)格監(jiān)管中國在美國的投資,而國內(nèi)并未認(rèn)識到這一建議被采納帶來的風(fēng)險、未能及時調(diào)整在美國投資的主體與方式,自2016年起我國政府支持的投資基金或者紫光集團等國企/央企發(fā)起的IC企業(yè)并購多次被CFIUS否決、被美國總統(tǒng)直接禁止[19]。2017年P(guān)CAST的報告[5]奠定了美國對華IC產(chǎn)業(yè)遏制行動的基本框架,對此國內(nèi)智庫未能充分重視、及時提出整體性的應(yīng)對方案。有必要密切關(guān)注海外官方智庫的研究進展,把握美、歐、日等國經(jīng)貿(mào)規(guī)則以及IC相關(guān)政策的變化。

二是加強對我國IC產(chǎn)業(yè)的實地調(diào)研,提高產(chǎn)業(yè)信息和數(shù)據(jù)的真實性、即時性。關(guān)于我國IC產(chǎn)業(yè)的實際進展,政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界存在顯著的認(rèn)知差異,智庫需要通過充分的調(diào)研厘清產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),主動回應(yīng)政府和產(chǎn)業(yè)界的關(guān)切。例如2016年美國IC企業(yè)在華銷售額為1076億美元、占其總銷售額的40%以上[20],而美國政府對IC貿(mào)易的統(tǒng)計口徑不合理、顯示當(dāng)年對華出口IC僅為97億美元,但是由于國內(nèi)智庫的數(shù)據(jù)分析不充分,我國商務(wù)部2017年5月發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的研究報告》也沿用了美國政府的這一數(shù)據(jù),這與真實情況相差巨大。

三是探索IC產(chǎn)業(yè)新型舉國體制。IC產(chǎn)業(yè)的知識需求結(jié)構(gòu)和技術(shù)創(chuàng)新過程具有獨特性,需要在闡釋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新特征的基礎(chǔ)上,借鑒美、韓、日等國提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新效率的經(jīng)驗,在2023年新組建的中央科技委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,改革IC技術(shù)創(chuàng)新體系、明確政府和市場的具體作用,探索建設(shè)產(chǎn)學(xué)研用一體化的創(chuàng)新體系。

四是增進智庫的對外交流。美國官方智庫注重對外宣傳的這種導(dǎo)向,在實踐中提高了美國的輿論引導(dǎo)效應(yīng)、壓制了我國的話語權(quán)。我國主要是由外交部、商務(wù)部等政府部門回應(yīng)美國貿(mào)易保護主義政策的不合理之處,但是這種方式的主動性、影響力有限。而且國內(nèi)一些媒體對IC產(chǎn)業(yè)的夸大、不實報道多次引起海內(nèi)外機構(gòu)的誤解,成為國外質(zhì)疑我國政府干預(yù)造成不公平競爭的依據(jù)。國內(nèi)智庫需要與媒體建立良好的合作機制,以公開對話、閉門研討等方式加強與國外政府、智庫、產(chǎn)業(yè)界的交流,反駁美國對我國IC產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不實指責(zé),提高研究成果的傳播效應(yīng)和轉(zhuǎn)化率[21],形成開放、公平的輿論格局。