朱超群

（作者單位：浙江省臨海市民政局）

財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》明確指出，行政事業(yè)單位內部控制是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控[1]。行政事業(yè)單位應注重改善內部管理，強化內控建設，一方面，能確保單位資產(chǎn)安全，合理有效地提高單位的管理水平；另一方面，能較為全面地提升風險防范水平，促進單位健康可持續(xù)性地發(fā)展。當前，因主客觀因素制約，行政事業(yè)單位內部控制建設工作還存在一些不足和短板，一定程度上影響著行政事業(yè)單位的高質量發(fā)展。

一、內控建設對行政事業(yè)單位的重要性

（一）有利于促進單位整體效能提升

加強內部控制制度建設，能促進單位內部各項工作條理清晰規(guī)范，各部門職責明晰公開，各類資源配置更加優(yōu)化，從而大幅度減少重復性工作，以達到提升單位總體工作效率的目標。破除固有藩籬，不斷創(chuàng)新改革，在新形勢新發(fā)展下對行政事業(yè)單位內控建設提出了新要求、新挑戰(zhàn)，必須采取務實管用的措施來推動內控建設。抓好了內部控制制度建設，一方面，能有效監(jiān)管各類經(jīng)濟活動，有力保障其在國家相關法律法規(guī)允許的范圍內運轉；另一方面，能幫助行政事業(yè)單位對自身各類工作運轉中存在的缺陷和漏洞進行查漏補缺，有力保障行政事業(yè)單位的監(jiān)管更加規(guī)范有效。

（二）有利于維護國有資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位的運行經(jīng)費主要依靠財政撥款，并具有?？顚Ｓ锰厥鈱傩裕绻麤]有健全完善、科學嚴謹?shù)膬炔靠刂浦贫?，在日常工作開展中，必然會出現(xiàn)紕漏甚至漏洞，長此以往會造成國有資產(chǎn)損失[2]。因此，建立科學規(guī)范的內部控制制度，對財政資金監(jiān)管、規(guī)避防范潛在風險的發(fā)生、保障國有資產(chǎn)安全，確保行政事業(yè)單位扎實有力、科學有序地開展各類經(jīng)濟活動具有至關重要的意義。

（三）有利于降低單位風險發(fā)生率

行政事業(yè)單位采取深化內部監(jiān)管制度建設和科學合理地將不相容的崗位與職責進行分離等手段來不斷加強內部控制建設，能有效規(guī)避各類隱形腐敗問題的發(fā)生。新形勢新發(fā)展背景下，一方面，建立規(guī)范的內部控制制度，對單位的所有經(jīng)濟活動及其各項業(yè)務行為進行監(jiān)管約束，有利于落實落細各項工作并取得實效；另一方面，建設科學完善、規(guī)范合理的內部控制制度，引導全體員工積極參與單位日常的管理，不斷增強內部管理的內生動力，切實防范各類風險隱患的發(fā)生。

（四）有利于提升公共服務水平

行政事業(yè)單位扮演著為廣大群眾提供各類社會公益服務的重要角色，是國家行政管理制度的實施者和執(zhí)行者。健全完善的內部控制機制，不僅能有力保障財政資金安全完整地投入行政管理、各類公共服務，助力提升社會公益服務水平，而且有助于增強財政資金規(guī)范管理的有序性和計劃性，節(jié)省不必要的財政支出，確保國家資源得到充分利用，同時加大財政資金投入來提高公共服務質量。

二、行政事業(yè)單位內控建設面臨的困境

（一）內控建設思想認識有待強化

內部控制建設嚴重缺失的直接后果是誘發(fā)單位內控失效，難以達到行政事業(yè)單位高質量發(fā)展的所求所需。當前，部分單位在加強內部控制建設方面還存在認識不清、認識不到位等情況，未能充分認識到內部控制建設的重要性，會直接影響到單位健康長遠發(fā)展。同時，部分單位的相關工作人員甚至領導班子在日常工作中，沒有將加強內部控制建設與日常業(yè)務工作進行同安排、同部署、同落實，有明顯重業(yè)務輕內控建設的情況，甚至有些單位錯誤地認為內部控制就是簡單的財務管理，是財務部門的職責任務，致使覆蓋面不全，無法對所有業(yè)務活動進行相應的約束，致使內控建設作用發(fā)揮不夠。

（二）內控制度需要進一步健全完善

從當前大部分行政事業(yè)單位的內控實施體系來看，主要是參照上級單位印發(fā)的相關規(guī)章制度來制定，沒有從自身單位實際情況出發(fā)，將上級政策與本單位工作屬性、職能特點、關鍵管控點等進行有機結合來制定符合本單位實際的內部控制制度。在后續(xù)制度修訂過程中，也未能結合新形勢新情況新問題，同步跟進完善本單位的內部控制制度。這些導致本單位在執(zhí)行內部控制制度過程中，往往是制度頂層設計與執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)，背離了內部控制建設的初衷使命。

（三）內控監(jiān)管體系有待加強

構建強有力的監(jiān)管體系，是促進行政事業(yè)單位抓好內控工作的關鍵舉措。當前，行政事業(yè)單位最主要的監(jiān)督方式是紀檢監(jiān)督和審計檢查等，是外部監(jiān)督，屬于事后審查，更多是從責任的角度來履行監(jiān)督職責，因紀檢部門與審計聯(lián)動監(jiān)督作用發(fā)揮不夠明顯，再加上因單位數(shù)量較多，審查間隔周期較長，風險防范方面的監(jiān)督作用發(fā)揮非常有限。部分單位受經(jīng)費與人員編制的限制，內部審計與內部控制建設部門為同一部門，實際監(jiān)管效果很不理想。此外，由于某些行政事業(yè)單位的獨特屬性，其工作有一定的保密性，且在公開內容的格式和標準缺乏一致性，社會層面的監(jiān)督介入不夠，從而給內部控制監(jiān)管帶來了一定的困難。

（四）內部控制信息化建設水平需提升

現(xiàn)實中，部分行政事業(yè)單位受經(jīng)費、人員專業(yè)水平等客觀因素制約，對信息化建設重視程度不夠，甚至在認識上存有一定誤解，往往認為只要設計一個系統(tǒng)軟件就相當于完成單位內部控制信息化建設工作。其實內部控制信息化建設是一項綜合復雜的工程，是一套涵蓋預算、收支、采購、資產(chǎn)管理、項目建設等全流程的控制監(jiān)管系統(tǒng)[3]，全流程的要素聯(lián)動運轉，相互影響制約，才能達到風險監(jiān)管全過程全要素覆蓋的效果。

（五）內部控制建設相關人員能力需強化

部分單位受職工編制數(shù)量有限等影響，在實際運轉過程中，一人多崗現(xiàn)象比較普遍，內部控制建設工作往往都是由其他崗位的人員兼任，沒有相應健全的專門機構來負責。在一些單位，從事內部控制建設的人員甚至沒有財務管理、審計、法律等相關專業(yè)背景，單位也未對其從事的內部控制工作職責進行明確和提出對應的要求，應有的內部控制建設工作系統(tǒng)性培訓也較為缺乏。很多單位人員長時間未進行流動調崗，且某些單位還存在一人擔任多個不相容崗位的情況，這些是導致近年來一些違規(guī)操作情況時有發(fā)生的重要原因，長此以往將直接制約行政事業(yè)單位的高質量發(fā)展。

三、做好行政事業(yè)單位內控建設工作的優(yōu)化措施

（一）增強內部控制意識

內部控制的實質是風險管理[4]。全面提升意識是基礎，只有不斷提高對內部控制建設重要性的認識，才能不斷助推行政事業(yè)單位高質量發(fā)展。一要領導班子帶頭。領導班子要帶頭從自己做起，發(fā)揮表率作用。要通過邀請相關專家進行授課等方式，加強對內部控制制度相關文件的學習掌握，引導全體干部員工切實認識到加強內部控制在防范化解財務風險等方面具有重要作用。二要樹立將內部控制建設納入日常工作全過程的意識。要充分認識到內部控制制度是指導本單位開展預算管理、固定資產(chǎn)管理等工作的重要指導性文件，將其貫穿于經(jīng)濟活動全過程。

（二）加強內部控制制度建設

制度建設是一項基礎性工作，建立符合實際、科學管用的制度體系，才能全面提高單位服務質量和效率，確保各項工作部署及時有效落實，真正實現(xiàn)以制度管人管事管權。內部控制作用的發(fā)揮與內部控制制度息息相關，一套完整的內部控制制度對內部控制工作的開展具有極大的推動作用[5]。一要全面梳理現(xiàn)有制度建設情況。要組織專門工作力量，自上而下全面梳理本單位各職能部門的工作職責和流程，特別是要對本單位財務收支、采購、資產(chǎn)管理等重要領域進行排查，針對存在的短板和不足，深入思考健全完善內部控制制度的有效措施。二要制定精準的內部控制制度。行政事業(yè)單位種類性質差異大，領域和行業(yè)屬性決定著內部控制制度要求差異明顯，要在依據(jù)財政部門內部控制制度要求和吸收同領域同行業(yè)好經(jīng)驗、好做法的基礎上，結合本單位自身特色和實際情況，全面制定完善的預決算、收支管理、對外采購、合同簽訂等方面的內控制度，明確各環(huán)節(jié)的工作流程、風險點和責任人，確保制定的制度符合實際、科學規(guī)范、具有可操作性。三要加強制度的執(zhí)行，制度制定后如果不落實或執(zhí)行打折扣，將不能發(fā)揮出制度的應有作用，因此要強化對制度執(zhí)行的監(jiān)督管理，確保制度制定后執(zhí)行到位、落實到位。

（三）加強內外監(jiān)管建設

加強監(jiān)督管理，對保證工作落到實處具有重要作用。行政事業(yè)單位構建完善的風險評估機制，全面評估各項活動中的風險問題，加強內外監(jiān)管建設很有必要[6]。一要健全組織監(jiān)管體系。單位應單設內部控制職能監(jiān)督部門，無法獨立設置的，應抽調精干力量，成立內部控制建設監(jiān)督小組，統(tǒng)籌抓好內控建設監(jiān)督工作。在推進工作中，要定期召開專題工作會議，以聽取內控建設推進工作情況匯報和存在問題、困難為契機，提出解決問題的有效措施，從而推動單位內部控制工作高效開展。各內部職能部門要積極配合、形成合力，認真分析評估風險因素，建立完善的內部控制流程圖，不斷規(guī)范業(yè)務流程，強化崗位職責，形成相互監(jiān)督制約的工作體系。二要發(fā)揮紀檢、審計等外部聯(lián)合監(jiān)督機制。發(fā)揮紀檢與審計等多部門的聯(lián)動審查作用，堅持把落實內控機制情況作為行政事業(yè)單位日常監(jiān)督和重點監(jiān)督的主要內容，全面運用自評考核、綜合監(jiān)督、常態(tài)化督導、結果運用等手段，深入監(jiān)督內控制度執(zhí)行情況，確保內控管理取得實效。同時，為了確保監(jiān)督的獨立性和完整性，單位還需要利用會計師事務所等第三方力量，以減少內部人際關系等干擾因素的影響，通過將內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互融合，以更加客觀真實的方式對單位的所有活動進行監(jiān)督，從而達到監(jiān)督管理的目的。

（四）加強內部控制信息化建設

新形勢下信息化建設對單位發(fā)展的作用越來越大，各單位要根據(jù)本單位不同發(fā)展階段的實際情況，在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)基礎上分步驟解決完善內部控制信息化建設存在的問題。一要根據(jù)各單位內部信息化建設實際情況，謀劃制定相應的信息化建設工作方案，從政策、資金等方面給予大力支持。二要做好各個部門不同信息系統(tǒng)之間的有效銜接，暢通信息傳遞途徑，形成體系化、系統(tǒng)化的綜合監(jiān)管信息平臺。三要充分利用好信息技術手段，適時升級與優(yōu)化，加強人員培訓，加強對各部門工作情況的監(jiān)控，推進各項工作透明化，助力提升行政事業(yè)單位整體工作效率。

（五）加強內部控制人員隊伍建設

人才是單位穩(wěn)步發(fā)展的關鍵所在，內控建設成效如何，很大程度上取決于人員的落實情況。因此，全力加強內控隊伍建設，著力提升工作人員綜合業(yè)務能力就顯得尤為重要。一要加強專業(yè)能力提升培養(yǎng)。各相關部門要堅持把內控制度的學習作為日常培訓的重要內容，解放思想、主動作為，制定詳細的、具有可操作性的內部控制建設工作指南，讓工作指南入心入腦，讓全體干部職工全面掌握內控制度的詳細內容、工作流程及有關風險點。同時，邀請優(yōu)秀單位、相關領域專家等來分享他們成功經(jīng)驗與案例，對標對表優(yōu)秀單位，取長補短，在學習借鑒中提升員工做好內部控制建設的能力。二是要科學設崗。對行政事業(yè)單位的關鍵崗位如會計、采購、人事等相關人員要定期采取輪崗交流鍛煉方式，實現(xiàn)單位風險規(guī)避與員工綜合素質提升共贏，為行政事業(yè)單位的健康發(fā)展打下堅實良好的人力資源基礎。

四、結語

為切實保障行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)，行政事業(yè)單位需要不斷推進內部控制建設。針對當前行政事業(yè)單位內部控制建設存在的困境，通過認真分析問題的原因，結合新時代新發(fā)展要求和各單位實際情況，行政事業(yè)單位要從提升思想認識、完善內部控制制度、強化內外監(jiān)督管理、抓好信息化建設、加強人員隊伍建設等方面著手，切實推進行政事業(yè)單位內部管理更加科學、內控體系建設更加優(yōu)化、服務水平進一步提高，真正實現(xiàn)行政事業(yè)單位為民服務的初衷使命。