李毅

近年來，各地嚴格貫徹落實中央關于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的一系列政策文件，各地房地產(chǎn)市場價格趨于理性，房地產(chǎn)市場的遇冷使土地出讓收入 減少，這對長期以來嚴重依賴土地的地方財政造成了較大沖擊，財政收支矛盾日益突出，經(jīng)濟發(fā)展中存在的部分問題也更加凸顯出來。

一、地方經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

（一）財政金融方面

一是負債規(guī)模大。各地在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，前期對基礎設施的投入較大。經(jīng)過多年的開發(fā)建設，各地區(qū)都形成了較大規(guī)模的負債。自2016年起，國家開始嚴控地方政府債務，相關政策不斷收緊，地方政府平臺公司融資難度持續(xù)加大，還本付息壓力巨大。

二是債務化解難。地方財政收入減少，可用財力不足，地方政府債務化解進度緩慢，債務風險逐步升高。

三是可用財力少。受經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大、大規(guī)模減稅降費等因素疊加影響，重點企業(yè)稅收持續(xù)減少。房地產(chǎn)市場冰凍，土地出讓收入枯竭，財政收入階段性減收。財政保工資、保運轉、保基本民生、保償債付息、保發(fā)展等支出壓力巨大，無力保障城市基礎設施建設，同時，受限于財力，安置房建設速度推進較慢。

（二）經(jīng)濟發(fā)展方面

一是經(jīng)濟總量規(guī)模不大。除部分發(fā)達地區(qū)外，全國大部分縣區(qū)經(jīng)濟總量仍然偏小，各地區(qū)發(fā)展差距較大，經(jīng)濟總量躍升仍是各地區(qū)發(fā)展需要突破的重要問題。

二是產(chǎn)業(yè)關聯(lián)程度不強。部分地區(qū)企業(yè)間上下游關聯(lián)度低，代表性的產(chǎn)業(yè)鏈條尚未完全形成；產(chǎn)業(yè)布局相對分散，關聯(lián)度不夠高；產(chǎn)業(yè)配套欠缺，缺少相應的輔助生產(chǎn)部門，產(chǎn)業(yè)配套成本較高。

三是資源要素供給不足。產(chǎn)業(yè)用地占比不高、土地空間分散、發(fā)展空間受限等資源承載能力和發(fā)展空間問題，已成為制約各地長遠發(fā)展的主要矛盾。環(huán)境承載能力的剛性約束日趨明顯，節(jié)能減排面臨巨大壓力，可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

四是企業(yè)發(fā)展動力不足。受國內(nèi)外復雜嚴峻形勢影響，煤炭、石油、天然氣等大宗商品價格漲幅較大，生產(chǎn)成本不斷上升，企業(yè)利潤空間受到進一步壓縮，企業(yè)發(fā)展面臨困境。

（三）國資管理方面

一是國有公司功能定位依然較低。在各地區(qū)發(fā)展過程中均成立了不同類型的國有平臺公司，其核心業(yè)務長期停留在資金融入、項目建設等方面，長期存在內(nèi)生動力不足，資本運作能力不強，缺乏具有市場競爭力的核心產(chǎn)業(yè)，缺乏競爭優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)結構單一等問題，企業(yè)如何轉型面臨困境。

二是國有公司經(jīng)營業(yè)績不佳。各國有公司為發(fā)展需要多數(shù)存在股權結構錯綜復雜，經(jīng)營模式單一等情況，普遍業(yè)績不佳，獲利能力有限，甚至部分公司長期處于虧損狀態(tài)。

（四）低效用地方面

經(jīng)過多年發(fā)展，各地普遍存在較多的低效企業(yè)，占用了大量寶貴的土地資源，不但稅收收入較少，對地方財政的貢獻度較低，而且普遍存在管理混亂、矛盾交織甚至安全風險。盤活低效用地企業(yè)，釋放土地資源是當前破解發(fā)展空間受限的唯一途徑，但盤活工作推進難度較大，雖有進展，但成效不明顯，不能滿足發(fā)展需要。

二、對地方經(jīng)濟發(fā)展的建議

（一）強化債務管控，化解債務風險

一是加大向上爭取力度。通過加強資金統(tǒng)籌，加大向上爭取政府債券力度，不斷加大化債力度，促進隱債規(guī)模、政府性債務率持續(xù)下降，債務風險逐步降低。

二是積極探索新的融資渠道。守住不違規(guī)融資的底線，拓展融資通道，有序償還到期債務，穩(wěn)妥管控債務規(guī)模；規(guī)范投融資行為，嚴格執(zhí)行新增融資成本控制線，強化融資平臺公司項目投融資行為審批管理，細化審核流程，重大投融資行為提級研究管理。

（二）強化財政增收，增加可用財力

一是突出優(yōu)質稅源培育。緊緊圍繞發(fā)展做工作，不斷做大做強財政收入“蛋糕”，強化稅收征管，確保各項稅收收入顆粒入庫，增加財政貢獻度。強化稅源培育，積極推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，搭建銀企交流平臺，持續(xù)推進普惠金融服務，全力滿足企業(yè)金融需求。充分發(fā)揮減稅降費穩(wěn)定和引導市場預期的政策效應，全面落實上級貸款貼息、援企穩(wěn)崗等系列扶持政策。統(tǒng)籌推進財政集成獎補、合理運用產(chǎn)業(yè)投資基金等政策工具，充分發(fā)揮財政資金的杠桿效應，引導企業(yè)激發(fā)經(jīng)營活力，加快培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，做實培厚稅源。

二是推進稅收協(xié)同共治。通過協(xié)護稅工作機制，在企業(yè)辦理各項行政審批事權時，對企業(yè)納稅情況進行審核，倒逼企業(yè)提質增效。同時，加強物流行業(yè)協(xié)稅護稅，重點協(xié)調(diào)解決快遞行業(yè)屬地納稅問題，確保稅收不流失。

三是積極向上爭取。加強政策研究，深入分析研究中央、省、市政策方向，主動對接中央、省、市等各類扶持政策，引導企業(yè)申報各類涉企產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金和貸款貼息政策，為企業(yè)成長發(fā)展再助力。加大財力和往來資金的爭取力度，爭取國家財政專項轉移支付資金和財力補助，增加財政資金現(xiàn)金流，緩解重點項目資金需求壓力。

（三）優(yōu)化支出結構，保障重點項目

一是堅持政府過緊日子。大力壓減政府運行支出，推動各部門把政府過“緊日子”納入常態(tài)，大力嚴控一般性支出、壓減“三公經(jīng)費”，嚴格控制和執(zhí)行資產(chǎn)配置標準。強化預算剛性約束，從嚴從緊管好財政支出，完善能增能減、有保有壓的預算安排機制，做到集中財力辦大事。

二是堅決兜牢“三?！钡拙€。堅持“三?！敝С鲈谪斦С鲋械膬?yōu)先地位，按盡力而為、量力而行的原則，加強財政民生支出保障，落實就業(yè)優(yōu)先政策保障，促進教育高質量均衡發(fā)展。同時，要加強基層財政運行風險監(jiān)測，兜牢“三保”底線。

三是加強重點支出保障和績效管理。圍繞年度工作重點，加大國有資產(chǎn)資源的統(tǒng)籌力度，推動財政資金重點向主導產(chǎn)業(yè)培育、重點項目建設傾斜。進一步調(diào)整優(yōu)化支出結構，提高財政資金使用效益。

（四）穩(wěn)定經(jīng)濟大盤，提升發(fā)展質效

一是堅持工業(yè)強區(qū)。堅持把先進制造業(yè)項目作為招商引資的著力點、主攻點，突出抓好重大項目，圍繞主導產(chǎn)業(yè)，延伸招商觸角、拓寬引資渠道，強化龍頭骨干企業(yè)培育，緊盯在建項目投產(chǎn)達效進度，盡快形成一批新經(jīng)濟增長點。

二是深化項目攻堅。緊抓項目建設“牛鼻子”，對納入年度計劃的省市重大項目進行分類管理，合力推進，協(xié)調(diào)解決項目推進過程中存在的問題，確保按時間節(jié)點、序時進度推進項目建設。

三是強化科技創(chuàng)新。大力開展科技招商，加快企業(yè)研發(fā)中心建設，爭創(chuàng)國家級企業(yè)研發(fā)中心，提升科技企業(yè)孵化器等創(chuàng)新能力，用好金融、財政、稅收等扶持政策，集聚一批優(yōu)質科技服務類企業(yè)，豐富科技服務資源供給。

（五）深入推進國有資產(chǎn)管理

一是加快轉型升級，提升核心競爭力。根據(jù)各國有企業(yè)的功能定位，進一步確立各自發(fā)展方向，加快其實體化運營步伐，加大對優(yōu)質實體企業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資力度，完善產(chǎn)業(yè)投資基金管理，逐步探索風險投資項目。旅游資源較豐富地區(qū)，可以依托優(yōu)質資源，重點打造明星旅游文化綜合體項目，引入戰(zhàn)略投資者，參與在建項目建設，優(yōu)化股權結構，補充建設及運營資金，共同參與投資與經(jīng)營，分散風險。

二是鼓勵資本融合，推進混合所有制改革。將大力招引外來資本與發(fā)展自身國有資本雙向融合，競相發(fā)展，交相呼應。鼓勵國有企業(yè)依據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等方式，與非國有企業(yè)合作發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

三是轉變監(jiān)管模式，提升科學化管理水平。深入貫徹中央、省、市對國資管理以管資本為主改革的目標要求，推動國有資本做強做優(yōu)做大，參照發(fā)達地區(qū)組建國金資本運營集團有限公司的管理模式，在有條件的前提下，搭建國有資本運作平臺，以管資本方式履行職權，盤活優(yōu)化國有資本存量，對國有資產(chǎn)進行集中管理，實施戰(zhàn)略并購重組，提升產(chǎn)業(yè)控制力、影響力和競爭力。通過股權運作，基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，實現(xiàn)國有資本合理流動，不斷提升國有資本運營效率。

（六）全力抓好土地上市和低效盤活

一是更大力度開展低效資產(chǎn)盤活。用好用足上級對低效資產(chǎn)盤活政策，對低效用地、低效資產(chǎn)重新界定、分類。對現(xiàn)有企業(yè)用地情況和存量土地資產(chǎn)情況，進行新一輪普查調(diào)查，優(yōu)化盤活方案；加大對攻堅項目聯(lián)合執(zhí)法力度，推進攻堅項目盡快取得成效，同時，開展集中連片區(qū)域攻堅會戰(zhàn)，加快空間清理盤活進度，為重大產(chǎn)業(yè)項目落地提供保障。

二是有序推進經(jīng)營性土地上市。針對成熟地塊，排出未來兩年的出讓計劃，推進土地有序成功上市，以確保資金鏈安全。針對已規(guī)劃為經(jīng)營性用地但還不夠成熟地塊，提前進行梳理，排出3—5年內(nèi)上市計劃。針對實際發(fā)展現(xiàn)狀，對原來的規(guī)劃用途加以調(diào)整，留下部分經(jīng)營性用地，以便于未來產(chǎn)城融合推動和發(fā)展資金籌集。

三、結 語

綜上，地方政府在面臨經(jīng)濟發(fā)展過程中的諸多問題時，要主動作為，積極思考。具體來說，就是要強化風險意識，逐步降低政府債務風險；聚焦重大項目建設，穩(wěn)住經(jīng)濟發(fā)展的基本盤，不斷提升經(jīng)濟發(fā)展質效；強化支出管理，提升資金使用效率；積極推動國有企業(yè)改革，提升國有企業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度；盤活低效資源，提升發(fā)展質效等在各個方面綜合施策，推動地方經(jīng)濟高質量發(fā)展。