王田雨，張永生

（唐山海事局，河北 唐山 063611）

1 引言

《國務院關于印發(fā)“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出，要完善郵輪游艇旅游發(fā)展政策，推進海洋旅游業(yè)態(tài)產品發(fā)展，完善郵輪游艇碼頭等旅游服務設施功能，加強旅游航道建設，《規(guī)劃》從政策上為海洋旅游行業(yè)指明了方向。隨著人民生活水平的不斷提高，人民對美好生活的向往也更加迫切，乘坐旅游船艇進行海上觀光旅游也日益受到廣大游客的喜愛，隨之帶動旅游船艇產業(yè)快速發(fā)展。小型旅游船艇憑借機動靈活、費用低廉的優(yōu)勢，多樣化經(jīng)營的新現(xiàn)象層出不窮，在一定程度上繁榮沿海旅游經(jīng)濟發(fā)展的同時，由于產業(yè)政策不明朗、法規(guī)依據(jù)不健全、碼頭配套設施不完備、航行活動不規(guī)律等原因，小型旅游船艇超航區(qū)航行、私自載客、運輸、捕撈，甚至參與錨地船員換班、錨泊船補給的情況時有發(fā)生，小型旅游船艇的航行安全以及防污染問題已成為現(xiàn)階段較為突出的安全風險點，也給監(jiān)管部門的安全監(jiān)管帶來了新壓力、新挑戰(zhàn)。

2 小型旅游船艇概念及現(xiàn)狀分析

2.1 相關概念

目前對小型旅游船艇的定義并不明確，本文所研究的小型旅游船艇是根據(jù)唐山京唐港轄區(qū)沿海船艇現(xiàn)狀進行分析得出，主要包括游艇、小艇、快艇、小型客船等。

2.1.1 游艇

《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》（2013）中對游艇的定義是指僅限于游艇所有人自身用于游覽觀光、休閑娛樂等活動的具備機械推進動力裝置的船舶。并且規(guī)定游艇根據(jù)不同的設計類別分為五類：

Ⅰ類：系指設計為可航行于距岸超過200 海里，且其最小設計有義波高為6 米的游艇；

Ⅱ類：系指設計為可航行于距岸不超過200 海里，且其最小設計有義波高為4 米的游艇；

Ⅲ類：系指設計為可航行于距岸不超過20 海里，且其最小設計有義波高為2 米的游艇；

Ⅳ類：系指設計為可航行于距岸不超過10 海里，且其最小設計有義波高為1 米的游艇；

Ⅴ類：系指設計為可航行于距岸超過5 海里，且其最小設計有義波高為0.5 米的游艇。

2.1.2 小艇

小艇作為一種船舶類型，從法律法規(guī)的角度來講，應該稱為小型船舶。而小型船舶的定義來源于《沿海小型船舶法定檢驗技術規(guī)則》，即在我國水域內，船長大于等于5 米但小于20 米的中國籍船舶，沿海航行區(qū)域為距岸不超過20 海里的海域。

2.1.3 快艇

快艇作為小艇的一個子類，一般指高速小艇。

2.1.4 小型客船

《河北省小型客船運輸管理規(guī)定》中明確，小型客船是指核定載客12 人及以下從事旅客運輸?shù)拇啊?/p>

2.2 國家大政方針政策

黨的二十大報告指出要建設現(xiàn)代化產業(yè)體系，構建優(yōu)質高效的服務業(yè)新體系，推動現(xiàn)代服務業(yè)同先進制造業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)深度融合。加快發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)，建設高效順暢的流通體系，降低物流成本。黨中央、國務院先后印發(fā)《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，共同指出要加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，深化交通運輸與旅游融合發(fā)展，充分發(fā)揮交通促進全域旅游發(fā)展的基礎性作用，完善郵輪游輪游艇碼頭旅游服務設施功能，形成交通帶動旅游、旅游促進交通發(fā)展的良性互動格局。為加快建設交通強國明確了頂層設計。河北省委十屆二次、三次全會分別作出“向海發(fā)展，向海圖強”，建設新型能源強省、現(xiàn)代化交通強省、臨港產業(yè)強省、物流強省等戰(zhàn)略部署。河北省委經(jīng)濟工作會議吹響了實施港口轉型升級行動，打造環(huán)渤海港口群，建設沿海經(jīng)濟崛起帶的號角。

由上可見，黨和國家對于沿海旅游業(yè)的發(fā)展高度重視，并對旅游船艇運營配套設施的建設給予了綱領性指導。

2.3 部分省市小型旅游船艇管理政策

2021 年，山東、遼寧、天津等地出臺政策，對小型旅游船艇用途、?？繀^(qū)域和航行水域進行了明確規(guī)定，限制小型旅游船艇的隨意登記。2022 年8 月《秦皇島市休閑船艇管理規(guī)定》實施，對75 千瓦以上IV 或V 類游艇不予登記；2021 年黃驊市人民政府發(fā)布《關于進一步加強小型客船規(guī)范管理的通告》，要求在確定小型客船運力數(shù)量前，停止小型客船的盲目建造。各地對于小型旅游船艇的管理政策不統(tǒng)一，造成大量小型旅游船艇異地轉籍登記，取得船舶登記手續(xù)后又返回當?shù)剡\營，造成事實上的脫管問題，進一步擾亂小型旅游船艇監(jiān)管秩序。

2.4 唐山籍小型旅游船艇登記情況及特點

2019 年以前，唐山地區(qū)海事部門共登記游艇34 艘，小艇12 艘，2020 年新增登記游艇21 艘，小艇22 艘，2021 年新增登記游艇47 艘，小艇9 艘，2022 年新增登記游艇26 艘，小艇17 艘。截至目前，唐山地區(qū)海事部門合計登記各類小型旅游船艇188 艘，其中京唐港轄區(qū)149 艘，主要分布在祥云灣碼頭、三貝明珠碼頭、碧海浴場等水域，除上述已完成登記的游艇、小艇外，目前還有130 余艘游艇、小艇完成了船名核準，擬登記所有權。

上述小型旅游船艇多為IV 類（可航行距離為距岸10 海里以內）或V 類（可航行距離為距岸5 海里以內）游艇，小艇船長介于5 米至20 米之間，抗風浪能力和抗沉性差。管理方面多為自主管理，日常營運不規(guī)范，管理不系統(tǒng)，航區(qū)近，航速快，造價低廉，構造簡單，航行安全和消防救生防污染設施簡陋，未配備船舶自動識別系統(tǒng)，極易發(fā)生涉及人命安全的水上安全事故以及海洋環(huán)境污染事故，且事故搜尋救助難度與防污染處理難度較大。

3 小型旅游船艇目前存在的問題

3.1 缺乏統(tǒng)一政策，行業(yè)監(jiān)管標準不一

面對層出不窮的海上旅游新生事物和日趨復雜的海上安全監(jiān)管形勢，執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法邊界不清仍然是目前包括海事部門在內的各監(jiān)管部門對小型旅游船實施安全監(jiān)管的問題，面對小型旅游船艇的監(jiān)管亂象，在缺乏上級統(tǒng)一的監(jiān)管法規(guī)指導前提下，各地政府針對轄區(qū)出現(xiàn)的問題，自行發(fā)布地方性法規(guī)進行約束監(jiān)管，導致各地小型旅游船艇登記政策、監(jiān)管形式不統(tǒng)一，作為新業(yè)態(tài)的小型旅游船艇異地登記問題、日常監(jiān)督管理問題普遍存在。

3.2 產業(yè)畸形發(fā)展，經(jīng)營風險突出

唐山沿海小型旅游船艇日?；顒又型怀龃嬖谌缦聠栴}：

（1）大量小型旅游船艇在未取得經(jīng)營許可的前提下，私自收費載客，私自營運，私自組織出海旅游觀光，不按規(guī)定申報進出港報告，甚至超過限制航區(qū)航行。

（2）大量小型旅游船艇擅自改變用途從事涉漁活動，私自有償組織海釣、海捕活動，私自加裝涉漁設備，為釣魚人提供海釣交通工具或為乘客提供體驗式拖網(wǎng)旅游，非法進入或占用航道、航標、錨地、海上石油平臺、海上風電場等水域，嚴重影響海上安全生產秩序。

（3）部分小型旅游船艇非法為錨地商船運送物料、接送船員。部分小型旅游船艇在明知超航區(qū)、超載重、超乘員定額的前提下，為錨地待港的商船提供物料配送、船員接送等服務，極易發(fā)生安全事故。

（4）部分小型旅游船艇存在“黑船”偷跑、下水即跑、手續(xù)不全、船種不明、用途不清、無適任船員等現(xiàn)象，甚至有“三無”船艇在海上航行，從事偷盜漁獲、載客、運輸、休閑垂釣等經(jīng)營性行為，“打游擊”式的作業(yè)活動嚴重擾亂社會公共秩序。

3.3 配套保障不足，加劇產業(yè)發(fā)展失衡

（1）現(xiàn)行法律法規(guī)對游艇管理的針對性不強，行政部門執(zhí)法依據(jù)不足，同時，小型旅游船艇不主動安裝并開啟自動識別定位裝置，執(zhí)法部門無法跟蹤識別，監(jiān)管難度進一步增加。

（2）轄區(qū)海域合法的小型旅游船艇碼頭少，無專用航道、航標、專屬航行水域等，岸線基礎設施不能有效滿足小型旅游船艇這一新興產業(yè)健康發(fā)展需要。

（3）轄區(qū)內無經(jīng)備案合格的俱樂部或管理組織，小型多為私人自管，安全意識薄弱，缺少健全的安全管理和應急保障及防污染機制；岸基配套設施不全，無系統(tǒng)化管理，小型旅游船艇涉及應急安全方面薄弱，存在發(fā)生海上事故后不能及時組織應急救援處置，涉及防污染方面的生活垃圾、含油污垃圾不能有效規(guī)范的回收，存在將垃圾私自排放入海的污染問題。

（4）北方船員隊伍發(fā)展薄弱，船員市場緊缺，造成轄區(qū)大量小型旅游船艇不能配備適任的船員，造成小型旅游船艇航行混亂，不遵守航行和避碰規(guī)則，惡劣天氣冒險航行等問題。

4 安全監(jiān)督管理建議

為有效促進沿海經(jīng)濟健康發(fā)展，防范和化解水上安全風險，現(xiàn)就加強小型旅游船艇安全管理工作建議如下：

4.1 強化頂層設計，統(tǒng)一標準

針對當前地方性法規(guī)“一地一策、尺度不一”和強制力相比國家立法薄弱的現(xiàn)狀，建議從國家層面出臺符合沿海小型旅游船艇實際的專項管理法律法規(guī)，以頂層設計角度明確小型旅游船艇產業(yè)發(fā)展導向、小型旅游船艇的屬性、小型旅游船艇的登記準入條件、小型旅游船艇的管理要求、小型旅游船艇監(jiān)管部門職責等，統(tǒng)一管理尺寸和標準，實行全國“一盤棋”管理，從根本上解決制約當前小型旅游船艇管理的難題。

4.2 完善配套設施，統(tǒng)一規(guī)劃

對小型旅游船艇的航行、靠泊、錨泊劃定安全區(qū)域，建議鼓勵探索實施“海上渡口”管理，各監(jiān)管部門監(jiān)督、指導海上渡口經(jīng)營者建立健全的安全管理責任制，制定安全管理辦法，充分發(fā)揮海上渡口作為海上島嶼之間、海上島嶼與大陸之間，以及隔海相望的大陸與大陸之間，專用于渡船渡運人員、行李、車輛的交通基礎設施的維護渡運秩序，保障渡運安全作用，使小型旅游船艇有安全的活動水域，與商船、漁船復雜的通航和錨泊環(huán)境隔離出來，規(guī)避存在較大安全風險，必要時制定通航安全保障措施、防污染措施，并需要明確錨地維護責任主體和措施，進一步推動小型旅游船艇海上安全活動優(yōu)化調整。

4.3 加強協(xié)調聯(lián)動，統(tǒng)一行動

建議進一步明確政府職能部門管轄權限，構建“政府主導、部門監(jiān)管、企業(yè)負責、社會參與”的安全共管格局，優(yōu)化水上交通安全協(xié)調機制，明確“三無”游艇認定處置機制，健全海事、海防、海警、地方政府等職能部門共管共治聯(lián)合行動機制，統(tǒng)一組織開展聯(lián)合行動，共同打擊當前小型旅游船艇違法違規(guī)行為，推動小型旅游船艇業(yè)主安全生產主體責任落實，共同引導和監(jiān)督小型旅游船艇產業(yè)健康發(fā)展。唐山海事局聯(lián)合唐山國際旅游島管理委員會召開水上安全隱患整治工作聯(lián)席會議，通報轄區(qū)傳統(tǒng)旅游客船管理和游艇新業(yè)態(tài)管理過程中的問題與隱患，在船舶配員、體系管理、涉污作業(yè)、通航安全、維護保養(yǎng)等方面對小型旅游船艇監(jiān)管取得了一定的主動性。

4.4 優(yōu)化市場評估，統(tǒng)一尺度

建議地方政府統(tǒng)籌產業(yè)規(guī)劃，結合民眾需求、現(xiàn)有小型旅游船艇數(shù)量、碼頭容量、管理能力等因素，科學規(guī)劃游艇產業(yè)發(fā)展路徑和可控規(guī)模，科學判定小型旅游船艇飽和度，并根據(jù)飽和度建立小型旅游船艇運力準入機制，嚴格控制小型旅游船艇登記總數(shù)，阻斷小型旅游船艇數(shù)量野蠻式增長。

4.5 加快信息化建設，統(tǒng)一監(jiān)管

目前社會發(fā)展已進入信息化高速發(fā)展的階段，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、5G 網(wǎng)絡等現(xiàn)代科技手段日新月異，海事安全監(jiān)管必須依托現(xiàn)代科技，進一步提高規(guī)范小型旅游船艇航無定線、停無定所的“游擊”模式管控現(xiàn)代化水平，進一步完善適合小型游艇的通信定位手段和應急反應能力建設，以解決執(zhí)法人員力量吃緊、精力有限的現(xiàn)實問題。

4.6 培育專職團隊，統(tǒng)一培訓

建議依托現(xiàn)有航海專業(yè)院校和培訓機構資源，完善發(fā)展小型旅游船艇船員隊伍培訓體系，有計劃地統(tǒng)一推動其取得船員資質，進一步提升航海專業(yè)院校職業(yè)教育和就業(yè)保障服務作用。強化俱樂部岸基管理人員安全與防污染能力培訓，打造專業(yè)化、規(guī)范化、市場化的專職俱樂部專職管理人員隊伍，強化風險管控和行業(yè)自律。目前唐山海事局通過現(xiàn)場宣講、微信推送等方式，面向轄區(qū)俱樂部及小型旅游船艇所有人開展安全知識宣講活動。結合相關事故典型案例，以案說法，提升船艇所有人和從業(yè)人員安全與防污染責任意識。

5 結語

海事部門在當下小型旅游船艇安全監(jiān)管過程中，還應該繼續(xù)強化源頭管理，推動落實安全生產主體責任，嚴把“船舶適航關、船員適任關”，強化事前引導和事后監(jiān)管。同時積極爭取地方政府支持，進一步深化“四方聯(lián)動”安全共管機制，管理上形成合力，共同將旅游船艇安全監(jiān)管納入規(guī)范、長效管理軌道，保障小型旅游船艇安全、健康、有序發(fā)展。