趙子謀

一、 行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的理論依據(jù)

(一)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的概念厘定

行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)地限制其行政行為的范圍和方式,使其行政權(quán)在法律和理性的框架內(nèi)運(yùn)行的一種自律行為。[1]從規(guī)制的主客體角度看,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,行政機(jī)關(guān)既是監(jiān)督主體,又是監(jiān)督對(duì)象。[2]在現(xiàn)代行政對(duì)于行政一體化的基本要求下,行政系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)機(jī)關(guān)之間需對(duì)解決爭(zhēng)議、責(zé)任承擔(dān)等問題協(xié)調(diào)一致,共同建設(shè)高效便民的服務(wù)型政府。行政主體作出行政行為的獨(dú)立性決定了行政責(zé)任的獨(dú)立性,但在自我規(guī)制的視角下行政機(jī)關(guān)的軟責(zé)任的對(duì)外效果較弱,過度強(qiáng)調(diào)主體的獨(dú)立性不利于行政機(jī)關(guān)之間的有效組織性,弱化了上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)任,背離了自我規(guī)制的初衷。行政權(quán)來自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán),其屬性決定了其自我規(guī)制只能針對(duì)行政權(quán)本身開展,對(duì)立法、司法權(quán)等無權(quán)干涉。根據(jù)行政法理論通說,行政機(jī)關(guān)作出的行政行為一般情況下有三種類型的效力:合法有效的行政行為、無效的行政行為、有瑕疵的行政行為。盡管行政法領(lǐng)域?qū)髢烧叩姆秶缍ù嬖谥T多爭(zhēng)議,但并不影響行政主體對(duì)行為本身存在錯(cuò)誤的認(rèn)定。因此,行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制的主體是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)自身,還包括行政一體化框架下對(duì)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等,而自我規(guī)制的客體包括無效和有瑕疵的行政行為。

行政機(jī)關(guān)與組織對(duì)自身可能存在的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行自我監(jiān)督和自我整改的過程稱為行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制。規(guī)制(Regulation)一詞在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域常用來表示政府根據(jù)一定的規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行干預(yù),有時(shí)也與管制(Control)一詞混用。塞爾茲尼克將規(guī)制定義為公共機(jī)構(gòu)對(duì)具有社會(huì)價(jià)值的活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)和集中的控制。自我規(guī)制的最顯著特征在于其自愿性,也即并非受到外部力量的強(qiáng)制,而是自愿地、主動(dòng)地、自覺地、及時(shí)地調(diào)整權(quán)力的運(yùn)用和效果,以實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。自我規(guī)制包括自律的含義,但不能把行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制等同于行政機(jī)關(guān)的自律。行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制的本質(zhì)是遵循良法善治的要求,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治的目標(biāo),而行政機(jī)關(guān)的自律是“自己約束自己”,實(shí)現(xiàn)合法行政的標(biāo)準(zhǔn)。可以看出,行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制在行政機(jī)關(guān)的自律的基礎(chǔ)上還需具備更高的主觀能動(dòng)性和道德水準(zhǔn),在合法性的基礎(chǔ)上追求合理性、預(yù)防性和糾正性。

(二)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的必要性

行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制是現(xiàn)代政府職能擴(kuò)張的必然要求?，F(xiàn)代政府相較封建政府進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)須對(duì)民主、自由等價(jià)值做出相當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。隨著行政事務(wù)的高度復(fù)雜化、專業(yè)化,行政組織與行政權(quán)不可避免地走向擴(kuò)張,立法權(quán)是最有力的外部規(guī)制力量,但因其固有的滯后性和無法應(yīng)對(duì)公共行政事務(wù)的快速變化,而不得不為行政權(quán)留下較大的裁量空間或委任其較大立法權(quán)。自我規(guī)制正是在立法權(quán)等外部規(guī)制能力衰退的背景下產(chǎn)生的傳統(tǒng)行政規(guī)制的替代手段。對(duì)行政權(quán)力與行政組織進(jìn)行全方位全過程的監(jiān)督與控制,這必然要求行政權(quán)力與行政組織在遵循合法行政原則的基礎(chǔ)上接受合理行政原則的約束。

行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化視角下制衡行政自益的客觀需求。具體行政行為并非由行政機(jī)關(guān)作為集體身份的統(tǒng)一體作出,而是由具體行政人員在權(quán)衡利益之后以行政機(jī)關(guān)之名作出,行政人員在執(zhí)法過程中考慮的當(dāng)然是個(gè)人利益的最大化。[3]如在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域,行政人員既充當(dāng)裁判又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,是為行政權(quán)的自我增益現(xiàn)象,即行政權(quán)與公民權(quán)失衡后外部規(guī)制缺位的表征之一。合法性的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)是正當(dāng)性,不具有正當(dāng)性的法就不是良法,行政權(quán)的自我增益實(shí)則是顯失正當(dāng)性地與民爭(zhēng)利,在外部規(guī)制缺位的背景下行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制即成為行政權(quán)善治的必由之路。

居輔助性地位的自我規(guī)制有助于居主要地位的外部規(guī)制作用的發(fā)揮。缺乏系統(tǒng)性與制度剛性的自我限權(quán)決定了行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制相對(duì)于外部規(guī)制的軟法性質(zhì)與輔助性質(zhì)。但社會(huì)體系中任何子系統(tǒng)在運(yùn)行過程中都具有某種程度的自治屬性,這種自治屬性為外部控制進(jìn)入該系統(tǒng)設(shè)置了障礙。[4]任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)作為子系統(tǒng)的功能與自身結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性都會(huì)衍生出與另一個(gè)行政機(jī)關(guān)不完全相同的運(yùn)作機(jī)理,形成了區(qū)分此與彼的邊界。理論上想要只憑外部規(guī)制達(dá)到最優(yōu)規(guī)制狀態(tài)需要逐一施加彼此不同的控制手段,但這顯然有違效率原則,因此,作為信息中介的自我規(guī)制將具有普遍性的外部規(guī)制轉(zhuǎn)換為符合自身獨(dú)立性的制度語言,對(duì)前者的發(fā)揮具有促進(jìn)作用。

二、 行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境

(一)外部制度保障的缺位

現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中對(duì)于無效和有瑕疵的行政行為大多著眼于上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)制(1)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第76規(guī)定由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正的情形。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第69條、第71條、第72條、第74條規(guī)定針對(duì)違法設(shè)立、實(shí)施行政許可的行為,上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或撤銷?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第61條、第62條、第64條規(guī)定違法實(shí)施行政強(qiáng)制的責(zé)令改正責(zé)任?！墩讲旃ぷ鳁l例》第19條規(guī)定政府督查機(jī)構(gòu)可以根據(jù)督查結(jié)論,提出改變或者撤銷本級(jí)或者下級(jí)人民政府及其所屬部門不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令等規(guī)范性文件的建議。,缺乏作出行政行為的行政機(jī)關(guān)自身主動(dòng)規(guī)制的具體規(guī)定,僅在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第75條規(guī)定行政機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正,該條規(guī)定過于含混簡(jiǎn)略而無法為行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制提供具體的規(guī)范指引。2008年,湖南省頒布我國(guó)第一部行政程序規(guī)范《湖南省行政程序規(guī)定》,此后其他省、市也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的地方性程序規(guī)范。2021年,江蘇省南通市發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政行為自我糾正的實(shí)施意見》,對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)予以規(guī)定。有關(guān)規(guī)范即使制度化后成為地方法規(guī)或政府規(guī)章,亦會(huì)因規(guī)范的效力位階較低而影響自我規(guī)制制度的實(shí)施效果,規(guī)章在法院對(duì)行政行為合法性的司法審查時(shí)僅為可以斟酌適用的依據(jù)。行政行為自我糾正不僅應(yīng)當(dāng)有白紙黑字的規(guī)定、完備的制度規(guī)范,更重要的是應(yīng)當(dāng)確保這些基本原則和規(guī)定具有直接的約束力和司法適用效力。[5]

(二)自我限權(quán)的動(dòng)力困境

工具主義視角下理想的科層結(jié)構(gòu)將排除行政人員對(duì)行政行為的私利與非理性部分,但這顯然是不可能的。行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制需要回答行政人員為什么要主動(dòng)限制自己的權(quán)力這個(gè)問題。行政人員的“經(jīng)濟(jì)人屬性”影響自由裁量權(quán)的行使難以從外部的立法、司法甚至輿論控制獲得穩(wěn)定有效的監(jiān)督,權(quán)力分立與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制亦難以保證行政人員完全按照法律法規(guī)和政策的應(yīng)然路徑行事,對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)過大的自由裁量權(quán)的監(jiān)督往往流于形式,進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)力尋租的灰色空間。行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制游離于法治軌道之外增強(qiáng)了執(zhí)法實(shí)踐中的自我限權(quán)的任意性與復(fù)雜程度,部分行政人員寧愿承擔(dān)敗訴、處罰等不利后果,也要對(duì)行政行為本身的錯(cuò)誤置若罔聞,或?yàn)樘颖茇?zé)任互相推諉,或以承擔(dān)較小責(zé)任的方式逃避更大責(zé)任,或沒有正當(dāng)依據(jù)肆意濫用裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制需要首先對(duì)規(guī)制的啟動(dòng)程序和方式進(jìn)行制度安排。

(三)自我規(guī)制與確定力的緊張關(guān)系

行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的對(duì)象包括無效和有瑕疵的行政行為,針對(duì)后者時(shí)即產(chǎn)生與行政行為的確定力之間的緊張關(guān)系。除明顯重大違法的無效行政行為外,行政行為一旦作出便推定為合法、有效,任何組織和個(gè)人都應(yīng)服從,即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力,旨在保障其穩(wěn)定性與嚴(yán)肅性,非因法定原因并經(jīng)法定程序不得任意更改和撤銷。若允許行政機(jī)關(guān)以自我規(guī)制為由任意更改、撤銷其行政行為,有違法的安定性原則和保護(hù)相對(duì)人信賴?yán)嬖瓌t。最高法院在“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中肯定了行政撤銷權(quán)的行使必須受到行政行為實(shí)質(zhì)確定力的限制,“依法作出的行政處罰決定一旦生效,其法律效力不僅及于行政相對(duì)人,也及于行政機(jī)關(guān),不能隨意被撤銷,已經(jīng)生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷,也就意味著行政處罰行為本身帶有隨意性,不利于社會(huì)秩序的恢復(fù)和穩(wěn)定”[6]。行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制源于依法行政原則的要求,原則之間的沖突決定了自我規(guī)制的法治限度仍需訴諸利益衡量。

三、 行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的制度路徑

(一)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的基本原則

2023年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》為行政機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)提供了基本指引(2)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第3條規(guī)定,行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé),應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則,堅(jiān)持有錯(cuò)必糾,保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。,為依法行政原則的深化賦予了有錯(cuò)必糾的新內(nèi)涵?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》亦提到行政權(quán)力制約和監(jiān)督全面加強(qiáng),違法行政行為能夠被及時(shí)糾正查處,有錯(cuò)必糾原則自此得以明確。有錯(cuò)必糾原則要求行政行為的作出必須符合職權(quán)、事實(shí)、依據(jù)、程序四個(gè)要件同時(shí)合法,實(shí)事求是,有錯(cuò)必糾。這一原則不僅適用于作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān),亦包括其上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān),但在自我規(guī)制話語體系下,做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自身需要負(fù)有糾錯(cuò)的首要和主體責(zé)任,同時(shí),以更加嚴(yán)格審慎的態(tài)度兼顧行政行為的確定力、相對(duì)人的信賴?yán)媾c公共利益。

行政善治原則是正當(dāng)行政原則在行政自制體系下,實(shí)體和程序兩方面的更高層次要求。“政府擁有的一切權(quán)力只是為了謀求社會(huì)的福利,不應(yīng)該是專斷的和隨意的。”[7]在實(shí)質(zhì)法治的要求下,以行政機(jī)關(guān)之名作出行政行為的行政人員受到道德權(quán)利的影響,需要通過裁量權(quán)在個(gè)案中追求結(jié)果的公平正義,并最終形成行政善治。具有良善道德的行政人員不僅需要合法地使用行政權(quán)力,還需要結(jié)合具體案情和行政職業(yè)道德,為相對(duì)人和公共利益善用行政權(quán)力,正確而穩(wěn)定地符合最大公約數(shù)的道德標(biāo)準(zhǔn)。也即行政善治原則需要兼顧合規(guī)范性與合道德性,既要防止好心辦壞事,又要防止釣魚式行政,以內(nèi)心自覺來預(yù)防與反省權(quán)力運(yùn)用中的問題。

(二)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的制度框架

提升自我規(guī)制的路徑透明性是平衡確定力與有錯(cuò)必糾原則矛盾的核心關(guān)鍵?！靶姓袨榈闹匾δ苤辉谟谙蛎癖娦尽裁词蔷唧w的法’”[8]。行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制不僅僅要糾正行政行為的瑕疵,更重要的是要在行政層面面向民眾定分止?fàn)?做出正確指引。民眾對(duì)于不透明的行政行為的撤銷、變更過程中具有當(dāng)然的懷疑理由,因此,不透明的行政自制既不利于確定力又有損公信力。在行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制的正當(dāng)程序方面,需要對(duì)相關(guān)的涉案事實(shí)、裁量理由等證據(jù)材料進(jìn)行充分調(diào)查,面向相對(duì)人和利害關(guān)系人時(shí)需充分保障其陳述申辯權(quán)利,面向社會(huì)公眾時(shí)除涉密或法律規(guī)定的其他情況,應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露,慎思自省,以案釋法,贏取行政自制的正當(dāng)性以及政府公信力。

在事后規(guī)制的層面,需要注重行政自制的方式選擇。方式主要包括撤銷、補(bǔ)正、改變和確認(rèn)違法等,但由于各方式的法律效果不同,必須根據(jù)個(gè)案情況審慎選擇,行政行為撤銷后自始不存在,只有在撤銷后影響行政后果的實(shí)質(zhì)公正的或不撤銷會(huì)對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益造成重大損失的才為之,除此之外,需優(yōu)先選擇其他方式。在事前規(guī)制層面,制定行政自制的權(quán)力清單制度具有較強(qiáng)建設(shè)性。權(quán)力清單具有對(duì)外的簡(jiǎn)政放權(quán)功能和對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的實(shí)體、程序的指引作用,同時(shí)作為外部規(guī)制的依據(jù),便于與后者相銜接。

四、結(jié)論

行政任務(wù)的多元化與復(fù)雜化使單純的作為硬法的外部控制已經(jīng)力所不逮,需要作為軟法的自我規(guī)制的長(zhǎng)足發(fā)展予以補(bǔ)充和協(xié)調(diào)。立足于行政機(jī)關(guān)作出行政行為的人格性,與外部式、他治相對(duì)的內(nèi)部式、自制在指導(dǎo)、促進(jìn)、制約行政裁量權(quán)方面具有顯著的優(yōu)勢(shì),但這并不意味著其足以替代外部規(guī)制,甚至應(yīng)當(dāng)斷定,自我規(guī)制需要在外部規(guī)制及其效力的實(shí)現(xiàn)的前提下進(jìn)行豐富其內(nèi)涵與規(guī)范,才有發(fā)揮其價(jià)值,促進(jìn)權(quán)力制約與再平衡的可能。