蔣豫，蔡云，潘旻陽

摘要：“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是加強生態(tài)環(huán)境源頭防控、推動高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的重要制度。目前，江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本建立，為“三線一單”的實施應用提供了制度基礎。文章從組織實施、成果管理、落地應用等方面系統(tǒng)評估了江蘇省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施應用情況，分析存在的主要問題，提出對策建議，以期推動“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系不斷完善。

關鍵詞：“三線一單”；生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控；實施應用

中圖分類號：X321文獻標志碼：A

0引言

“三線一單”是生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單的簡稱，核心內(nèi)容是實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控［1］。實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，是新時代貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，加強生態(tài)環(huán)境源頭防控的重要舉措［2］。截至2021年2月，13個設區(qū)市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案均完成發(fā)布，全省共劃定了4 613個環(huán)境管控單元，其中優(yōu)先保護單元1 214個，重點管控單元2 202個，一般管控單元1 197個，一套覆蓋省域國土空間的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本建立，為“三線一單”的實施應用提供了制度基礎。

2022年11月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關于開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控跟蹤評估工作的通知》（蘇環(huán)辦〔2022〕325號），明確了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控跟蹤評估的工作要求。本文以設區(qū)市自查評估報告為基礎，對江蘇省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施應用情況進行系統(tǒng)評估，精準分析存在的問題，提出進一步完善的對策建議。

1推進情況及實施成效

1.1組織實施

1.1.1工作落實

江蘇省積極推動落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，強化宏觀引領與約束，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控寫入了《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》（蘇政發(fā)〔2021〕18號），并將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控確定的環(huán)境質(zhì)量底線目標和分區(qū)管控要求作為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制的重要內(nèi)容。推進沿海三市（南通、鹽城、連云港）建成引領綠色低碳發(fā)展的標桿區(qū)、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的標桿區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定提升的標桿區(qū)、治理制度創(chuàng)新的標桿區(qū)、分區(qū)管控制度落地應用的標桿區(qū)。南京、蘇州、鹽城、鎮(zhèn)江、泰州等設區(qū)市將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要；南京、徐州、常州、泰州等設區(qū)市將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見；各設區(qū)市均將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等重要文件，壓實工作責任，加強保障機制，落實制度建設，有效落實保障制度。

1.1.2制度建設

江蘇省較早謀劃制定省級“三線一單”相關管理文件，為江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度規(guī)范化管理與實施奠定基礎。13個設區(qū)市均有生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案發(fā)布，明確了相關管理制度、落實隊伍建設、推動宣傳引導、強化經(jīng)費保障的內(nèi)容。南通市制定出臺《南通市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理暫行辦法》，規(guī)范了全市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果管理，為開展成果應用與監(jiān)督管理、動態(tài)調(diào)整與長效管理、組織保障與考核獎懲等工作提供了堅實的制度保障。

1.1.3宣傳培訓

2022年全省組織開展兩輪生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控培訓班，培訓班緊密結(jié)合江蘇省“三線一單”動態(tài)更新、跟蹤評估、典型案例上報等工作要求，介紹平臺使用流程和數(shù)據(jù)管理工作技術要求，提出相關建議，交流好的經(jīng)驗和做法，有效提升生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理部門和相關技術人員業(yè)務能力。各設區(qū)市充分利用省級培訓的機會，扎實落實對環(huán)評審批人員、環(huán)評技術單位技術人員、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法及環(huán)境管理業(yè)務人員、開發(fā)園區(qū)管理人員、相關部門規(guī)劃領域從業(yè)人員的培訓。

1.2成果管理

1.2.1成果發(fā)布

截至2021年2月，13個設區(qū)市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果均完成政府發(fā)布，基本建立了較為精細化的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為政府決策和生態(tài)環(huán)境部門參與綜合決策提供了寶貴的政策工具。其中，南通市于2022年5月發(fā)布《南通市近岸海域“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案（試行）》（通政辦發(fā)〔2022〕56號），是江蘇省唯一編制并發(fā)布近岸海域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案的設區(qū)市，進一步完善了分區(qū)管控的范圍，建立了陸海統(tǒng)籌的管控體系。南通市在江蘇省率先將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案落實到區(qū)縣，10個縣（市、區(qū)）完成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施方案編制與發(fā)布。

1.2.2數(shù)據(jù)管理

江蘇省生態(tài)環(huán)境廳牽頭建設江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控綜合服務系統(tǒng)，分為管理端和公眾端。管理端根植于政務內(nèi)網(wǎng)，主要面向各級環(huán)境、審批管理部門，系統(tǒng)于2020年建設完成并不斷優(yōu)化完善。2023年，系統(tǒng)進行全面升級，整合至江蘇省生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管平臺。該平臺在保留原有功能的基礎上，增加錄入、導出、統(tǒng)計等功能，實現(xiàn)系統(tǒng)（管理端）與排污許可、項目環(huán)評、污染源“一企一檔”等信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，旨在提升系統(tǒng)數(shù)據(jù)貫通，提升綜合服務支撐效能。公眾端為互聯(lián)網(wǎng)訪問端，向社會公眾、建設單位、第三方服務機構開放，可通過系統(tǒng)了解全省環(huán)境管控單元與對應的管控要求，重點實現(xiàn)自助選點智能評估、管控單元管控要求查詢等功能，實現(xiàn)不同使用主體對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控查閱、分析、應用等功能，為項目選址提供參考。各設區(qū)市積極配合，將設區(qū)市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控數(shù)據(jù)提交省級，共同構建數(shù)據(jù)管理平臺，有條件的南京、南通、連云港等3個設區(qū)市正在積極開展市級平臺建設工作。

1.2.3動態(tài)更新

2022年4月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關于做好“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新工作的通知》（蘇環(huán)辦〔2022〕124號），對動態(tài)更新工作基本原則、更新情形、工作流程、工作時間、技術要求等內(nèi)容做了詳細梳理和規(guī)定，全面啟動態(tài)更新工作。目前，南京、泰州、無錫等3個設區(qū)市完成對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元和環(huán)境準入清單的更新，并獲得江蘇省生態(tài)環(huán)境廳復函。

1.3落地應用

1.3.1政策制定

江蘇省“三線一單”實施以來，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控有關規(guī)定條款陸續(xù)被列入《江蘇省水污染防治條例》《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護條例（草案）》等地方性法規(guī)，探索了在立法中的應用?！笆奈濉钡膰窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等政策制定過程，也積極應用“三線一單”成果，持續(xù)強化生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間管控區(qū)域的保護力度，科學引導產(chǎn)業(yè)合理布局，精準謀劃生態(tài)環(huán)境保護工作。各設區(qū)市積極推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果在重大政策、重大規(guī)劃、重大戰(zhàn)略制定及實施過程中的有效銜接。其中，宿遷市在國土空間總體規(guī)劃編制過程中，加強與資規(guī)部門溝通，建議將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的環(huán)境評價結(jié)果納入資源環(huán)境承載力評價，使空間規(guī)劃的“雙評價”充分考慮環(huán)境因素。

1.3.2環(huán)境準入

各設區(qū)市加快落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果與規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評編制及審查、審批的有效銜接，涌現(xiàn)了近50個優(yōu)質(zhì)典型案例。常州市利用省級應用平臺智能研判，大大提高審批服務質(zhì)量和工作效率，研判次數(shù)達300余次。截至2022年12月，累計17個規(guī)劃、2 699個建設項目對照生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控開展成果對比應用，精準識別了重大項目選址可能存在的環(huán)境風險、政策制約因素，為項目審批決策提供了重要依據(jù)。南通市對照生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控省域、區(qū)域/流域、市域空間布局約束以及項目所屬環(huán)境管控單元空間布局約束要求，全方位指導中天綠色精品鋼等項目選址落地。

1.3.3園區(qū)管理

各設區(qū)市、各級工業(yè)園區(qū)嚴格遵守項目引入、結(jié)構和布局調(diào)整、落后產(chǎn)能清退等日常管理中的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求。連云港市打造綠色石化產(chǎn)業(yè)基地，印發(fā)《連云港石化產(chǎn)業(yè)基地世界一流標準體系》（連發(fā)〔2022〕6號），作為全市石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展標桿全面推進落實，強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與園區(qū)“限值限量”管理聯(lián)動工作，積極推動污染源在線監(jiān)控設施建設與聯(lián)網(wǎng)工作。泰州市泰興藥妝產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，明確所有入?yún)^(qū)項目在滿足污染物排放總量替代前提下，其工藝、裝備、資源利用、污染防治等各項內(nèi)容均應達到國家及省市相關規(guī)范和標準要求。

1.3.4執(zhí)法監(jiān)管

各設區(qū)市充分利用生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果進行環(huán)保督察、日常監(jiān)管執(zhí)法。南京市交通運輸局與南京市生態(tài)環(huán)境局協(xié)同開展船舶和港口污染突出問題整治，對存在問題的內(nèi)河港碼頭分類整改，對位于生態(tài)保護紅線、飲用水水源保護區(qū)的碼頭以及不符合港口規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的碼頭堅決取締。鹽城市強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果與《強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案》的銜接，進一步優(yōu)化全市危險廢物處理處置設施的結(jié)構與布局，進一步強化危險廢物監(jiān)管能力，保護和改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

2存在的主要問題

2.1法律保障和管理機制不夠健全

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控目前仍缺乏法律法規(guī)保障［3］，相比環(huán)境影響評價制度、排污許可管理制度等其他管理機制，法規(guī)建設相對滯后，國家層面僅出臺了行政規(guī)范性文件，約束強制力不足，為管理、應用工作帶來較大的阻礙。部分省市立法僅有原則性內(nèi)容，操作性不高。此外，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系仍有待完善，國家層面相關管理細則、工作要求發(fā)布比較滯后，省級市級動態(tài)更新、跟蹤評估等工作只能根據(jù)實際需求提前開展。工作過程中缺少國家統(tǒng)一的流程依據(jù)與技術指導，造成省內(nèi)動態(tài)更新等工作機制不夠順暢、備案時效性有待提高等問題。

2.2應用實施場景與模式有待拓展

通過收集典型案例發(fā)現(xiàn)，各市在產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級方面應用較多，但與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量底線目標、資源開發(fā)利用以及執(zhí)法督察等方面銜接應用的案例較少，成果應用場景不廣，應用深度不夠［4］。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作涉及部門眾多，在具體實施應用時部門間聯(lián)動較弱，現(xiàn)階段聯(lián)動仍以方案等成果征求意見的形式為主。在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、排污許可、工業(yè)園區(qū)限值限量、總量管理等環(huán)境管理制度銜接有待加深和完善［5］。

2.3成果精細化及智慧化程度不足

江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控綜合服務系統(tǒng)作為成果落地應用的主要工具，集成了成果數(shù)據(jù)，為不同使用主體提供查閱、分析、應用等功能，取得了很多應用實效。但由于數(shù)據(jù)信息的維度、密度和邏輯度的限制，實際應用存在一定不足，智能化、精細化管控受阻。目前，各管控單元的準入清單多以制度、規(guī)定等定性表述為主，僅有污染物管控有部分定量限制；對各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)類型、禁止進入產(chǎn)業(yè)類型等表述并不統(tǒng)一規(guī)范，“新興產(chǎn)業(yè)”等表述無法準確界定。由于目前清單成果精細化不足，導致系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的精密度和智慧程度無法支撐系統(tǒng)自動研判，不能充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的支撐作用。

3對策建議

3.1完善制度規(guī)范建設

加強與生態(tài)環(huán)境部以及其他省市的交流互通，利用各類調(diào)研座談等機會，了解國家對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的計劃設想與管理動向，學習相關省市經(jīng)驗做法。結(jié)合江蘇省工作需求，提早謀劃，進一步完善江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果管理制度體系，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控各部門協(xié)作、定期會商的工作機制，各設區(qū)市動態(tài)更新與跟蹤評估工作流程與技術要求、成果數(shù)據(jù)與平臺數(shù)據(jù)管理規(guī)范等內(nèi)容；待國家發(fā)布相關文件后及時更新修訂省級規(guī)范文件，提高生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作規(guī)范性和時效性。

3.2加強應用平臺連通

以綜合服務系統(tǒng)為主要手段，拓展數(shù)據(jù)覆蓋廣度和應用深度，逐步優(yōu)化省級信息平臺建設。推動多維度基礎底圖數(shù)據(jù)交匯，打通不同平臺之間數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)服務系統(tǒng)綜合化、集成化，在一個使用場景下，可以查看全部空間基礎數(shù)據(jù)。加強與自然資源等部門基礎數(shù)據(jù)對接，確保生態(tài)保護紅線、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控數(shù)據(jù)動態(tài)更新、保持一致，打通聯(lián)動更新簡化工作機制；豐富江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控綜合服務系統(tǒng)底層空間數(shù)據(jù)，補充“三區(qū)三線”最新分區(qū)成果、國土空間規(guī)劃分區(qū)成果，及時更新衛(wèi)星底圖，聯(lián)動更新敏感保護目標點位信息、行政區(qū)劃信息等，有效整合基礎數(shù)據(jù)，形成疊加放大效應，對不同園區(qū)、項目進行有針對性、多角度、多維度的準入研判，為決策提供更全面的技術支撐。

3.3全面改善運行模式

管控對象精準化。各管控單元在實際應用時，應重點關注管控對象與準入清單的相符性，才能進一步提升清單的針對性和精準度。優(yōu)先保護單元應細化管控對象為生態(tài)保護對象的具體類別，比如飲用水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、種植資源保護區(qū)等，再結(jié)合相關法律法規(guī)要求制定準入清單；重點管控單元要明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，結(jié)合限值限量、規(guī)劃環(huán)評、排污許可等工作成果，定量明確單元污染物排放量；一般管控單元要結(jié)合國土空間規(guī)劃制定的永久基本農(nóng)田等需要保護的區(qū)域，將相關保護措施納入準入清單。

地域成果差異化。全省13個設區(qū)市發(fā)展重點各不相同，要尊重行業(yè)間的差異，允許存在地域性的差別。需要加強幫扶紓困，推動各市深度挖掘發(fā)展需求與保護目標，在全省統(tǒng)籌的大要求下，結(jié)合本市實際需求和特色，不斷提升成果精細化水平，拓寬應用場景，提煉應用亮點。

技術路徑動態(tài)化。持續(xù)推進動態(tài)更新機制，不斷總結(jié)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的不足，并通過動態(tài)更新的手段不斷完善。未來將在生態(tài)環(huán)境準入清單規(guī)范上加強投入，從格式、內(nèi)容、表述、產(chǎn)業(yè)類型、定量數(shù)據(jù)等方面形成規(guī)范，形成統(tǒng)一的、精細化的準入清單。綜合服務系統(tǒng)通過智能學習可對準入清單進行智能研判，提升系統(tǒng)研判的準確性。

4結(jié)語

在“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度實施過程中，應結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的新形勢新任務新要求以及地方實際發(fā)展需求，持續(xù)優(yōu)化“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，建立與新時代高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護相適應的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，全面支撐美麗江蘇建設。

參考文獻

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［3］秦昌波，張培培，于雷，等.“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系：歷程與展望［J］.中國環(huán)境管理，2021（5）：151-158.

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（編輯李春燕）

Analysis of the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu province

Jiang? Yu， Cai? Yun， Pan? Minyang

（Jiangsu Provincial Assessment Center of Ecology and Environment （Jiangsu Provincial Assessment Center

for Emission Rights Registration and Exchange）， Nanjing 210036， China）

Abstract：? “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control is a significant policy to strengthen ecological environment prevention and control at source and promote highquality development with high-level protection coordinately. At present， the ecological environment zoning management and control system in Jiangsu Province has been basically established， and it has provided an institutional basis for the implementation and application of “Three Lines One Permit”. This paper systematically evaluates the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu Province from the aspects of organizational implementation， achievement management， and implementation. It analyzes the main problems and proposes measures and suggestions to promote the continuous improvement of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control system.

Key words： “Three Lines One Permit”; ecological environment zoning management and control; implementation and application