王瑩瑩

[摘? ? 要] 自2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式出臺(tái)至今，粵港澳大灣區(qū)在珠三角城市群的基礎(chǔ)上結(jié)合港澳優(yōu)勢(shì)已發(fā)展成為中國(guó)開放程度最高，經(jīng)濟(jì)活力以及人口集聚能力最強(qiáng)的城市群之一，在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位?；浉郯拇鬄硡^(qū)與國(guó)內(nèi)其他城市群相比，人口遷移流動(dòng)除了受到戶籍制度的影響，還受到社會(huì)制度差異的制約。采用雙重差分方法對(duì)粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)進(jìn)行實(shí)證分析的結(jié)果表明，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的提出以及《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)具有顯著的促進(jìn)作用，從具體政策影響來(lái)看，創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策、稅收支持政策以及優(yōu)質(zhì)生活政策對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)的促進(jìn)作用更具直接性。由此，要實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)要素特別是人口和勞動(dòng)力高效便捷流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，仍需要進(jìn)行制度和政策創(chuàng)新，在就業(yè)、稅收、優(yōu)質(zhì)生活、通關(guān)服務(wù)以及人才引進(jìn)等方面出臺(tái)更多切實(shí)有利于人口流動(dòng)、勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置的政策，如建立統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一個(gè)人所得稅稅收征收標(biāo)準(zhǔn)、提升生活便利度等措施。

[關(guān)鍵詞] 粵港澳大灣區(qū)；城市群發(fā)展；人口流動(dòng)；人才政策

[中圖分類號(hào)] C922；F127? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）04-0065-14

一、引言

人口流動(dòng)和遷移是人口學(xué)和地理學(xué)研究的重點(diǎn)，二者均表現(xiàn)為人口在空間或地理位置上的變更，因此，對(duì)于人口流動(dòng)和遷移的概念常常放在一起使用。但在我國(guó)，受到戶籍制度影響，二者存在明顯的區(qū)別，其中人口遷移是指伴隨戶籍變動(dòng)的人口移動(dòng)，而人口流動(dòng)則指不伴隨戶籍變動(dòng)的人口移動(dòng)[1]。隨著我國(guó)人口進(jìn)入“負(fù)增長(zhǎng)”時(shí)代，人口發(fā)展早已由自然增長(zhǎng)決定的歷史階段轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谶w移流動(dòng)決定的歷史階段[2]。改革開放以來(lái)，中國(guó)人口遷移流動(dòng)的規(guī)模巨大，流動(dòng)人口規(guī)模顯著增加，由1982年的657萬(wàn)人增長(zhǎng)到2020年的37582萬(wàn)人，近40年增長(zhǎng)了3.1億流動(dòng)人口，占全國(guó)人口比重也從1982年的0.6%提高至2020年的26.0%。伴隨著人口從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率顯著提高，由1978年的17.9%提高至2021年的64.7%，并在此過程中隨著以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式的建立，以城市群為主體的城鎮(zhèn)化格局持續(xù)完善，城市群人口集聚度持續(xù)加大，逐步形成了粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀等為主的流入?yún)^(qū)域。城市群作為人口遷移流動(dòng)的主要承載空間，探尋城市群內(nèi)部人口遷移、流動(dòng)的時(shí)空演變規(guī)律及其引發(fā)的人口空間再分布，并探究該過程的影響機(jī)制，對(duì)于深入研究人口遷移流動(dòng)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2015年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等多部委發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，首次提出“打造粵港澳大灣區(qū)”，到2019年正式出臺(tái)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），建設(shè)至今，粵港澳大灣區(qū)在珠三角城市群的基礎(chǔ)上結(jié)合港澳優(yōu)勢(shì)已發(fā)展成為中國(guó)開放程度最高，經(jīng)濟(jì)活力以及人口集聚能力最強(qiáng)的城市群之一，在國(guó)家發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位[3]?；浉郯拇鬄硡^(qū)與國(guó)內(nèi)其他城市群相比，人口遷移流動(dòng)除了受到戶籍制度的影響，還受到社會(huì)制度差異的制約。那么經(jīng)過多年的建設(shè)和政策、制度創(chuàng)新，制約人口遷移流動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、制度因素是否有所松動(dòng)？粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提出前后城市群內(nèi)部人口遷移流動(dòng)強(qiáng)度是否存在差異？人口空間分布的格局是否發(fā)生了改變？對(duì)上述問題的研究對(duì)于把握粵港澳大灣區(qū)人口流遷的變化規(guī)律及影響機(jī)制，推動(dòng)大灣區(qū)生產(chǎn)要素特別是人口和勞動(dòng)力形成高效便捷流動(dòng)的良好局面提供政策參考，現(xiàn)實(shí)意義重大，對(duì)于國(guó)內(nèi)其他城市群推進(jìn)戶籍改革、促進(jìn)人口自由流動(dòng)同樣具有示范意義。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)人口遷移流動(dòng)的研究一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)，特別是第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公布之后引發(fā)了新一輪的研究熱潮，主要集中在以下幾方面：

1. 人口遷移、流動(dòng)統(tǒng)計(jì)定義的辨析。對(duì)于人口遷移流動(dòng)特征研判的基礎(chǔ)在于厘清概念、明晰定義[4]，朱宇等研究認(rèn)為“流動(dòng)人口”和“人口流動(dòng)”在測(cè)量人口遷移流動(dòng)事件時(shí)是失效和失真的，基于“人戶分離”所計(jì)算的“跨省流動(dòng)人口”夸大了國(guó)際通用意義上的中國(guó)人口遷移流動(dòng)的實(shí)際規(guī)模和強(qiáng)度[5]；陳友華等對(duì)比第七次全國(guó)人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2011-2019年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查結(jié)果嚴(yán)重低估了中國(guó)遷移流動(dòng)人口規(guī)模與城鎮(zhèn)化水平[6]。

2. 對(duì)我國(guó)人口遷移、流動(dòng)最新特征的研判。學(xué)者們基于第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后普遍認(rèn)為，我國(guó)人口遷移流動(dòng)的形式已發(fā)生轉(zhuǎn)變，如段成榮等以及程夢(mèng)瑤研究表明人口的高流動(dòng)性已然成為中國(guó)人口格局的新常態(tài)，不同地區(qū)人口遷移轉(zhuǎn)變的進(jìn)程不一，中國(guó)的人口遷移已經(jīng)經(jīng)歷并將延續(xù)全方位、多層次、多元化的轉(zhuǎn)變歷程[7-8]。王桂新認(rèn)為中國(guó)人口遷移流動(dòng)規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，主要是省內(nèi)人口遷移流動(dòng)規(guī)模增長(zhǎng)形成的，省際人口遷移流動(dòng)呈弱化趨勢(shì)[9]。林李月等以及陸杰華等的研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)人口遷移流動(dòng)形式突出表現(xiàn)為人口回流現(xiàn)象不斷增多、省際和省內(nèi)人口遷移流動(dòng)此消彼長(zhǎng)趨勢(shì)日益明顯，城—城流動(dòng)顯著增加，人口的城—城間流動(dòng)將漸成常態(tài)化等[10-11]。

3. 人口遷移流動(dòng)的動(dòng)機(jī)及影響因素研究。早在19世紀(jì)末，拉文斯坦就提出人口遷移法則，之后西方學(xué)者從多學(xué)科對(duì)大規(guī)模遷移流動(dòng)的原因進(jìn)行解釋，形成了多個(gè)理論，如劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論、托達(dá)羅的預(yù)期收入差異論等。實(shí)證研究主要包括三個(gè)角度：一是區(qū)域發(fā)展不平衡的視角，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、收入差距是導(dǎo)致流動(dòng)人口進(jìn)一步向少數(shù)東部城市集中的主要原因[12-15]；二是從流入地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征視角予以解釋，認(rèn)為流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)機(jī)會(huì)、工資溢價(jià)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)水平、住房保障等是影響人口流入的重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素[16-21]。三是從制度視角進(jìn)行解釋，主要關(guān)注的是戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的影響[22-25]。另外，也有學(xué)者認(rèn)為人力資本溢價(jià)、方言掌握度、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本等中微觀因素對(duì)人口流遷決策、區(qū)位選擇也具有重要影響[26-28]。

綜上來(lái)看，關(guān)于人口遷移流動(dòng)的特征，學(xué)者們多數(shù)是從全國(guó)層面或省際層面對(duì)我國(guó)整體人口遷移流動(dòng)特征、模式進(jìn)行研究，對(duì)于城市群的人口遷移流動(dòng)的最新特征研究相對(duì)較少，多數(shù)是從人口集聚和空間分布的視角進(jìn)行分析，如盛亦男等分析京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群流動(dòng)人口集聚的空間格局與影響機(jī)制[29]，以及童玉芬等對(duì)我國(guó)19個(gè)主要城市群的人口分布格局特征以及存在的問題進(jìn)行了思考[30]。對(duì)于人口遷移流動(dòng)影響因素的探討，仍主要集中在上述幾方面，對(duì)于政策因素的影響討論尚不充分?；诖?，本文將以粵港澳大灣區(qū)為樣本，從政策變遷視角探討城市群人口遷移流動(dòng)的時(shí)空演變特征及影響機(jī)制，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究之不足。

三、政策變遷中粵港澳大灣區(qū)人口遷移流動(dòng)的時(shí)空演變

（一）粵港澳三地制度銜接與要素流動(dòng)的政策變遷過程

通過對(duì)香港、澳門回歸以來(lái)（1997-2021年）促進(jìn)三地制度和要素流動(dòng)政策的梳理和量化分析，得出如下結(jié)論：

1. 粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃提出后出臺(tái)的促進(jìn)人口、人才流動(dòng)相關(guān)政策顯著增加。香港和澳門回歸之后，為促進(jìn)粵港澳三地協(xié)同發(fā)展，中央及地方政府出臺(tái)了一系列政策措施，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之前，政策主要以經(jīng)貿(mào)合作為主，如2003年內(nèi)地與港澳分別簽訂了CEPA（即《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的英文簡(jiǎn)稱。包括中央政府與香港特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、中央政府與澳門特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》），并陸續(xù)在2015 年、2017 年、2018 年、2020 年，內(nèi)地與港澳又分別簽訂了 CEPA 的升級(jí)版——《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》《投資協(xié)議》《經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》和《貨物貿(mào)易協(xié)議》等10個(gè)補(bǔ)充協(xié)議以及相關(guān)修訂。2019年《綱要》出臺(tái)以后，促進(jìn)人口流動(dòng)的相關(guān)政策不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2019-2021年政策數(shù)量達(dá)到110項(xiàng)，政策發(fā)布的密度明顯高于《綱要》出臺(tái)前（1997-2019年）的政策總量。

2. 粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃提出前后的政策重點(diǎn)由財(cái)稅支持和人才引進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)業(yè)就業(yè)相關(guān)方面。從政策涉及的方面來(lái)看，《綱要》出臺(tái)前后存在明顯的差異，《綱要》出臺(tái)前財(cái)稅支持的相關(guān)政策最多，達(dá)到32項(xiàng)，占比46.4%，其次是人才引進(jìn)政策，達(dá)到27項(xiàng)，占比39.1%。而《綱要》出臺(tái)以后，創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面政策最多，達(dá)到54項(xiàng)，占比49.1%，其次是財(cái)稅支持政策，達(dá)到37項(xiàng)，占比33.6%，人才引進(jìn)政策更多是對(duì)原有政策的延續(xù)。另外，在優(yōu)質(zhì)生活和通關(guān)服務(wù)方面，2019-2021年3年時(shí)間，優(yōu)質(zhì)生活和通關(guān)服務(wù)相關(guān)政策分別出臺(tái)了13項(xiàng)和6項(xiàng)，政策數(shù)量也明顯高于《綱要》出臺(tái)前（具體見表1）。

3. 粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃提出后地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策明顯增加?！毒V要》出臺(tái)前，推進(jìn)與港澳的關(guān)系多數(shù)是以中央或中央部委為主體與港澳簽署相關(guān)協(xié)議，出臺(tái)推動(dòng)港澳與內(nèi)地共同發(fā)展的相關(guān)政策，如中央與香港、澳門直接簽署CEPA，從表2也可以清晰看到，1997-2019年出臺(tái)的政策中，中央為主體制度的政策高達(dá)18項(xiàng)，占比26.09%，其次是香港和澳門，分別占比15.94%和13.04%，廣東省以及珠三角九市出臺(tái)的政策寥寥無(wú)幾。2017年開始，中央與港澳直接簽訂協(xié)議的模式有所改變，如2017年國(guó)家發(fā)改委與廣東、香港、澳門三地政府在香港簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，與 CEPA相比，這種方式在程序上尊重了廣東和珠三角九市的參與權(quán)利[31]。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，廣東省以及珠三角九市出臺(tái)的政策明顯增加。統(tǒng)計(jì)顯示，《綱要》出臺(tái)后廣東省出臺(tái)的政策數(shù)量最多，占比達(dá)到21.82%，廣州、深圳以及珠海三個(gè)城市共出臺(tái)了42項(xiàng)政策，占比達(dá)38.19%，與《綱要》出臺(tái)前相比提高了一倍之多。

（二）政策變遷中粵港澳大灣區(qū)人口流遷的演化過程

1. 粵港澳三地人口遷移流動(dòng)等相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)定義

粵港澳三地關(guān)于人口遷移流動(dòng)的相關(guān)指標(biāo)在名稱、統(tǒng)計(jì)口徑等方面存在一定的差異，厘清概念以及統(tǒng)計(jì)口徑是研究粵港澳三地人口遷移流動(dòng)的基礎(chǔ)。筆者通過對(duì)三地人口遷移流動(dòng)相關(guān)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)得出，內(nèi)地在界定人口遷移流動(dòng)方面一個(gè)重要的因素是戶籍，事實(shí)上，香港和澳門的“永久居民”同樣也存在著部分戶籍的功能和含義，但在流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)上，香港和澳門不是以是否為“永久居民”這一身份來(lái)界定，而是以在點(diǎn)算時(shí)刻在港澳的逗留時(shí)間作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。以香港的流動(dòng)人口界定為例，盡管是香港的永久性居民，但如果其在點(diǎn)算時(shí)刻之前的6個(gè)月內(nèi)，在港逗留最少1個(gè)月但少于3個(gè)月，又或在點(diǎn)算時(shí)刻之后的6個(gè)月內(nèi)，在港逗留達(dá)到1個(gè)月但少于3個(gè)月，不論在點(diǎn)算時(shí)刻他們是否身在香港，都會(huì)被界定為流動(dòng)居民。而內(nèi)地的流動(dòng)人口界定則會(huì)無(wú)論在流入地停留多久，只要不是戶籍人口，仍處于人戶分離狀態(tài)均被統(tǒng)計(jì)在流動(dòng)人口之中[5]。人口遷移的界定，內(nèi)地受到戶籍的影響也是存在同樣的差異。內(nèi)地的人口凈遷移主要統(tǒng)計(jì)的是戶籍人口的遷入與遷出的差值，而香港和澳門人口遷移的統(tǒng)計(jì)主要觀察的是居住地點(diǎn)是否發(fā)生了變化，即人口遷入與遷出香港或澳門的差值。綜合上述比較分析，本文認(rèn)為香港流動(dòng)居民和澳門的人口凈遷移數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑與內(nèi)地流動(dòng)人口的統(tǒng)計(jì)口徑在一定程度上具有可比性。因此，在后續(xù)分析中內(nèi)地人口流動(dòng)采用流動(dòng)人口規(guī)模表示，香港采用流動(dòng)居民、澳門采用總?cè)丝谂c本地人口的差值來(lái)反映人口流動(dòng)的規(guī)模。

2. 粵港澳大灣區(qū)人口流遷的階段性特征

（1）伴隨著政策變遷，粵港澳大灣區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模增長(zhǎng)經(jīng)歷三次小高峰。1990-2021年31年間粵港澳大灣區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模伴隨著政治經(jīng)濟(jì)、政策背景的變化，經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷，流動(dòng)人口規(guī)模三次達(dá)到了小高峰。第一個(gè)階段是伴隨著1997年香港回歸以及1999年澳門回歸，流動(dòng)人口規(guī)模呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由1990年的181.09萬(wàn)人增長(zhǎng)至2001年的1812.6萬(wàn)人，其中1999-2000年期間增加的流動(dòng)人口數(shù)量最高，2000-2001年進(jìn)一步增長(zhǎng)達(dá)到第一個(gè)峰值。第二個(gè)階段是2001-2010年間，期間經(jīng)歷了“非典”以及全球次貸危機(jī)的沖擊，流動(dòng)人口規(guī)模呈現(xiàn)波動(dòng)上漲的態(tài)勢(shì)，到2010年，流動(dòng)人口規(guī)模為2633.45萬(wàn)人，達(dá)到第二個(gè)小高峰。2010年之后流動(dòng)人口規(guī)模略有下降，直到2015年“打造粵港澳大灣區(qū)”被首次提出，流動(dòng)人口規(guī)模開始小幅提升，2019年《綱要》提出之后，流動(dòng)人口規(guī)模實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，達(dá)到第三個(gè)小高峰，即2020年流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到4021.23萬(wàn)人，相比于2019年增加了1263.64萬(wàn)人。但受新冠疫情的影響，2021年流動(dòng)人口規(guī)模有所回落。

（2）伴隨著政策變遷，粵港澳大灣區(qū)“流動(dòng)人口可見度”逐年提升。流動(dòng)人口可見度是流動(dòng)人口數(shù)量占常住人口總量的比重，一方面反映了該地區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的吸引程度，也在一定程度反映了該地區(qū)人口構(gòu)成的深刻變化[7]?；浉郯拇鬄硡^(qū)流動(dòng)人口可見度1990年僅為6.18%，港澳回歸后提高至35.6%，2019年《綱要》出臺(tái)后進(jìn)一步飆升至46.54%，這意味著粵港澳大灣區(qū)人口中接近半數(shù)為流動(dòng)人口，流動(dòng)人口已不再是過去所說的“隨處可見、無(wú)足輕重”的一種客體，而是已成為粵港澳大灣區(qū)人口以及社會(huì)構(gòu)成的主體。

（3）伴隨著政策變遷，粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)推動(dòng)人口空間再分布。人口流遷是人口空間分布重塑的主要?jiǎng)恿ΑＨ丝诳臻g分布衡量指標(biāo)主要包括人口集中指數(shù)以及人口集聚度等。其中人口集中指數(shù)用來(lái)測(cè)定在一定區(qū)域內(nèi)人口的分布是集中在特定區(qū)域，還是均勻分布在整個(gè)區(qū)域內(nèi)，從全局視角衡量出人口集聚程度，公式為：

[C=12i=1nSiSt-PiPt]

其中，Si為每個(gè)單元的面積，Pi為每個(gè)單元的人口數(shù)量，St為整個(gè)區(qū)域的總面積，Pt為整個(gè)區(qū)域的人口總數(shù)。C取值范圍為0～1之間，C越小，說明人口分布越均勻，反之則人口分布越不均等。人口集聚度主要反映的是研究區(qū)域內(nèi)部各個(gè)單元在整個(gè)區(qū)域內(nèi)的相對(duì)疏密程度，相比于常用來(lái)衡量人口空間分布的人口密度指標(biāo)可以有效避免區(qū)域大小不同所形成的“聚集度”高估的問題。計(jì)算公式為[aggi=（PiP）（AreaiArea）]，其中[Pi]和[P]分別表示[i]城市人口數(shù)量和大灣區(qū)人口總量，[Areai]和[Area]分別為[i]城市和大灣區(qū)區(qū)域面積。

通過計(jì)算粵港澳大灣區(qū)1990-2020年人口集中指數(shù)以及各城市的人口集聚度可以看到（見表3），30年間粵港澳大灣區(qū)人口集中程度進(jìn)一步提高，人口集中指數(shù)由1990年的0.338提高至2020年的0.469，其中廣州、深圳、珠海、佛山以及中山的人口集聚度呈上升態(tài)勢(shì)，東莞先升后降，而江門、肇慶、香港和澳門人口集聚度不斷下降，人口向珠三角超大、特大城市轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯，人口空間格局由以港澳為人口集聚程度最高的狀態(tài)向以港澳廣深莞多中心集聚狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

通過上述對(duì)政策的梳理，以及對(duì)在政策制度變遷過程中粵港澳大灣區(qū)人口流遷的演變過程、特點(diǎn)進(jìn)行分析，可以看到如港澳回歸，特別是《綱要》的出臺(tái)在促進(jìn)粵港澳三地人口流動(dòng)方面具有一定的積極作用，然而這種積極的作用是否真實(shí)存在？政策效果有多大？哪些方面的政策作用更為顯著，還有待于實(shí)證分析來(lái)進(jìn)一步探究。

四、政策因素對(duì)粵港澳大灣區(qū)人口流遷的影響分析

（一）模型設(shè)定

從中央提出構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)到出臺(tái)《綱要》可以視為一項(xiàng)外生政策沖擊的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，將粵港澳大灣區(qū)涵蓋的11個(gè)城市1作為處理組，廣東省非粵港澳大灣區(qū)的10個(gè)城市2作為對(duì)照組，研究粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃對(duì)人口流動(dòng)的影響。建立雙重差分法（DID）模型，本文采用的是面板數(shù)據(jù)具體模型設(shè)定如下：

[flowpopit=α+β×didit+kγk×controlsit+μi+λi+εit]? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

其中flowpopit為被解釋變量，表示t年i城市流動(dòng)人口數(shù)量，didit為核心解釋變量，表示粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃政策，controls表示一系列控制變量，μ表示時(shí)間固定效應(yīng)，λ表示個(gè)體固定效應(yīng)，εit表示隨個(gè)體和時(shí)間變化的擾動(dòng)項(xiàng)。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來(lái)源

1. 被解釋變量：流動(dòng)人口規(guī)模（flowpop），其中廣東省21個(gè)城市流動(dòng)人口數(shù)量由常住人口規(guī)模與戶籍人口規(guī)模之差得到，香港流動(dòng)人口數(shù)量來(lái)自于流動(dòng)居民的數(shù)量，澳門流動(dòng)人口數(shù)量由總?cè)丝谂c本地人口的差值得到，單位：億人。

2. 解釋變量：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃政策（did），其中did等于treat和post的乘積，treat表示個(gè)體虛擬變量，若該城市屬于粵港澳大灣區(qū)，則treat等于1，否則為 0；post表示時(shí)間虛擬變量，若時(shí)間晚于等于《綱要》出臺(tái)的時(shí)間，則post等于 1，否則等于0。由于《綱要》出臺(tái)的時(shí)間為2019年，與新冠疫情發(fā)生的時(shí)間基本重合，為避免新冠疫情的干擾，本文在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中將政策時(shí)點(diǎn)調(diào)整到2015年，即粵港澳大灣區(qū)首次被提出的時(shí)間，進(jìn)一步考察政策影響的穩(wěn)健性。

3.控制變量：根據(jù)已有關(guān)于人口流動(dòng)的影響因素研究以及數(shù)據(jù)的可得性，本文選取了如下變量作為控制變量納入模型，其中工資水平（lnwage）采用各城市的就業(yè)人員年平均工資水平的對(duì)數(shù)形式表征，單位為元，其中香港和澳門是通過月工資乘以12個(gè)月并根據(jù)對(duì)應(yīng)年份的匯率進(jìn)行折算得到；生活成本（cost）采用消費(fèi)價(jià)格指數(shù)表示；城市的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnpergdp）采用各城市的人均GDP的對(duì)數(shù)形式表征，單位為元，其中香港和澳門數(shù)據(jù)根據(jù)對(duì)應(yīng)年份的匯率進(jìn)行折算；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（industry）采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比表示；投資水平（lninvest）采用各城市固定資本投資的對(duì)數(shù)形式表征，單位為億元，香港和澳門的數(shù)據(jù)根據(jù)對(duì)應(yīng)年份的匯率折算；公共服務(wù)水平（lnfinance）采用各城市的一般財(cái)政公共預(yù)算支出取對(duì)數(shù)表征，單位為億元，香港和澳門的數(shù)據(jù)同樣根據(jù)對(duì)應(yīng)年份的匯率進(jìn)行折算；交通便利水平（traffic）采用是否開通高鐵表示，開通高鐵的年份及以后賦值為1，開通高鐵年份之前賦值為0。

上述變量為2010-2021年粵港澳三地共21個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來(lái)自2011-2022年《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》《香港統(tǒng)計(jì)年刊》以及《澳門統(tǒng)計(jì)年鑒》等（見表4）。

（三）基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

1. 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)假定是使用雙重差分模型（DID）的前提，處理組與控制組的目標(biāo)變量在政策發(fā)生前（事前）只有滿足平行趨勢(shì)假設(shè)才能使用DID。因此，首先采用動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)是否滿足政策發(fā)生前具有平行趨勢(shì)的假設(shè)。動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)是引入有限個(gè)時(shí)間虛擬變量，并將其與處理組虛擬變量交乘，考察交乘項(xiàng)的顯著性，如果政策實(shí)施前的每一期虛擬變量的系數(shù)均與0無(wú)顯著差異，則說明滿足平行趨勢(shì)的假設(shè)。圖3顯示政策實(shí)施前的兩期虛擬變量的系數(shù)的95%置信區(qū)間中包含0，沒有通過顯著性檢驗(yàn)，說明滿足平行趨勢(shì)的假設(shè)，可以采用雙重差分法進(jìn)行分析。

2. 結(jié)果分析

基準(zhǔn)回歸中是以2019年《綱要》出臺(tái)為政策時(shí)點(diǎn)，表5報(bào)告的基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯示“粵港澳大灣區(qū)”建設(shè)規(guī)劃政策的回歸系數(shù)顯著為正，說明粵港澳大灣區(qū)建設(shè)對(duì)于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部人口流動(dòng)具有顯著的促進(jìn)作用。另外，從其他控制變量來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)水平以及交通的通達(dá)度越高，流動(dòng)人口的數(shù)量越多，越有利于人口流遷。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由于2019年正值新冠疫情肆虐，為避免實(shí)證結(jié)果受到疫情的干擾，本文將政策時(shí)點(diǎn)調(diào)整至首次提出“打造粵港澳大灣區(qū)”的政策時(shí)點(diǎn)即2015年，進(jìn)行結(jié)果的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。同樣，在進(jìn)行雙重差分模型之前，要進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。圖4顯示，在政策實(shí)施前的兩期仍然沒有通過顯著性檢驗(yàn)，說明滿足平行趨勢(shì)是假設(shè)。表6報(bào)告的雙重差分結(jié)果與基準(zhǔn)回歸一致，說明模型結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。另外，從政策效應(yīng)的回歸系數(shù)來(lái)看，以2015年為政策時(shí)點(diǎn)的政策效應(yīng)更大，在一定程度上說明以2019年為政策時(shí)點(diǎn)估計(jì)的政策效應(yīng)由于疫情因素被部分抵消。

（五）擴(kuò)展分析：促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)的哪類政策更為有效？

通過前文政策梳理，可以看到為促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)，中央以及地方政府在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、財(cái)稅支持、優(yōu)質(zhì)生活、通關(guān)服務(wù)以及人才引進(jìn)方面都出臺(tái)了相關(guān)政策。那么，這幾類政策對(duì)人口流動(dòng)的影響是否顯著？哪種政策的效果最為明顯？本文將出臺(tái)相關(guān)政策的年份及以后年份設(shè)置為1，政策之前的年份設(shè)置為0，以創(chuàng)新就業(yè)政策為例，如廣州市2019年出臺(tái)了促進(jìn)大灣區(qū)人口流動(dòng)的創(chuàng)新就業(yè)相關(guān)政策，那么2019年及以后年份設(shè)置為1，2019年之前年份設(shè)置為0。得到5個(gè)虛擬變量即是否出臺(tái)創(chuàng)新就業(yè)政策（Policyjob）、是否出臺(tái)財(cái)稅支持政策（Policytax）、是否出臺(tái)優(yōu)質(zhì)生活政策（Policylife）、是否出臺(tái)通關(guān)服務(wù)政策（Policygo）、是否出臺(tái)人才引進(jìn)政策（Policygeni），在通過平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用多期雙重差分法對(duì)政策效應(yīng)進(jìn)行分析。模型設(shè)定如下：

[flowpopit=α+β×treati×posti，t+kγk×controlsit+μt+λi+εit]? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（2）

其中若該城市屬于粵港澳大灣區(qū)，則treat等于1，否則為 0；postit可以依次替換為Policyjob、Policytax、Policylife、Policygo、Policygeni，模型中的政策處理效應(yīng)treati×postit分別采用didjob、didtax、didlife、didgo、didgeni。表7報(bào)告的回歸結(jié)果顯示創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策、稅收支持政策以及優(yōu)質(zhì)生活政策對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)具有顯著促進(jìn)作用，其中創(chuàng)業(yè)就業(yè)和優(yōu)質(zhì)生活政策的處理效應(yīng)系數(shù)最大，說明政策效果最好；通關(guān)服務(wù)以及人才引進(jìn)政策的政策處理效應(yīng)為正，但不顯著，可能的原因是對(duì)于通關(guān)服務(wù)目前出臺(tái)的政策仍較少，仍存在較大的障礙，而人才引進(jìn)政策具有較高的門檻，僅適用于少部分人群，覆蓋面較小，因此對(duì)人口流動(dòng)的促進(jìn)作用并不顯著。

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文從政策變遷的視角探討了粵港澳大灣區(qū)人口流遷的演變過程，研究發(fā)現(xiàn)，伴隨著政策變遷，粵港澳大灣區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模增長(zhǎng)經(jīng)歷三次小高峰，“流動(dòng)人口可見度”逐年提升，粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)推動(dòng)人口空間再分布。在對(duì)政策進(jìn)行梳理以及掌握人口流遷時(shí)空演變的基礎(chǔ)上，采用雙重差分方法估計(jì)了政策因素對(duì)人口流遷的影響，研究表明粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的提出以及《綱要》的出臺(tái)對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流遷具有顯著的促進(jìn)作用，并采用多期雙重差分法進(jìn)一步識(shí)別哪些方面的政策效果更為顯著，結(jié)果顯示創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策、稅收支持政策以及優(yōu)質(zhì)生活政策對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)具有顯著的促進(jìn)作用，其中創(chuàng)業(yè)就業(yè)和優(yōu)質(zhì)生活政策的處理效應(yīng)系數(shù)更大，說明該類政策效果更好。

（二）政策建議

上述結(jié)果說明建設(shè)粵港澳大灣區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)于促進(jìn)粵港澳三地人口流動(dòng)具有顯著的政策效應(yīng)，為破除制度障礙，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)要素特別是人口和勞動(dòng)力形成高效便捷流動(dòng)的良好局面提供了可能。同時(shí)創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策、稅收支持政策以及優(yōu)質(zhì)生活政策對(duì)于粵港澳大灣區(qū)人口流動(dòng)具有顯著的促進(jìn)作用這一結(jié)果表明，人口流動(dòng)的最重要驅(qū)動(dòng)力仍然是影響就業(yè)、收入以及生活方面的因素。事實(shí)上，受粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度不均衡影響，地方政府議價(jià)籌碼與宏觀調(diào)控能力有限，使得城市之間的互相整合、系統(tǒng)優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)[32]。盡管政策的出臺(tái)在一定程度上松動(dòng)了制度差異所產(chǎn)生的人口流動(dòng)壁壘，但完全破除制度約束，仍需要通過粵港澳三地政府通力合作，進(jìn)行制度創(chuàng)新，在就業(yè)、稅收、優(yōu)質(zhì)生活、通關(guān)服務(wù)以及人才引進(jìn)等方面出臺(tái)更多切實(shí)有利于人口流動(dòng)、勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置的政策。具體建議如下：

首先，在創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面，粵港澳大灣區(qū)可建立統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)，對(duì)于無(wú)論是珠三角九市居民到港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)，還是港澳居民到珠三角九市創(chuàng)業(yè)就業(yè)，相關(guān)手續(xù)的一站式辦理，解決當(dāng)前仍然存在辦理證照手續(xù)煩瑣、福利落實(shí)有障礙、從事行業(yè)受限等難題。

其次，稅收方面，粵港澳大灣區(qū)建立一個(gè)統(tǒng)一的個(gè)人所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前珠三角九市的個(gè)人所得稅的稅負(fù)仍明顯高于香港和澳門，內(nèi)地最高個(gè)人所得稅稅率為45%，而香港則為15%或17%。盡管珠三角九市部分地方政府出臺(tái)了稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，但覆蓋的人群限于高端緊缺人才，惠及人群有限，對(duì)人口和勞動(dòng)力流動(dòng)的影響也將受到限制。

最后，在生活以及通關(guān)方面，發(fā)放粵港澳大灣區(qū)居民電子一卡通，凡是粵港澳大灣區(qū)11個(gè)城市的常住居民，均可在粵港澳大灣區(qū)網(wǎng)站登記領(lǐng)取粵港澳大灣區(qū)居民電子一卡通，電子一卡通可以涵蓋衣食住行等各方面的消費(fèi)需求，為生活提供更多便利，進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的大融合。

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