［英］奧利·W.佩德森/著 曾林翊晨/譯

文章編號(hào)：2097-020X（2024）01-0145-16DOI：10.20034/j.cnki.hxfxpl.2024.01.012

[摘 要]通過許可豁免聲明，環(huán)境局承諾在行為人構(gòu)成一般性違法的情況下不對(duì)其采取強(qiáng)制措施。許可豁免聲明具有幾項(xiàng)重要功能，其中最主要的是應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題。當(dāng)立法者制定詳盡的法律規(guī)范來處理環(huán)境保護(hù)等復(fù)雜的技術(shù)性問題時(shí)，就易導(dǎo)致過度規(guī)制。許可豁免聲明不僅可以應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題，還為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了規(guī)制工具，以便在面臨不可預(yù)見的挑戰(zhàn)時(shí)可以靈活迅速地變更規(guī)制措施。雖然許可豁免聲明既不是法律或政策，也不屬于規(guī)章或自由裁量權(quán)范疇，但它具有重要的“類似法律”的效力。此外，即便許可豁免聲明有助于抵消嚴(yán)格的規(guī)范限定，但其設(shè)置了一系列額外的規(guī)制條件和要求，這有助于建立一個(gè)在規(guī)制、放松規(guī)制和再規(guī)制之間靈活流轉(zhuǎn)的規(guī)制體系。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境法；規(guī)制；許可豁免聲明；過度規(guī)制

[中圖分類號(hào)] X197[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

一、引言

按照傳統(tǒng)理解，關(guān)于規(guī)制的方式有兩種觀點(diǎn)。［1］一種觀點(diǎn)認(rèn)為規(guī)制應(yīng)由國(guó)家直接進(jìn)行干預(yù)，要求行為人遵循特定的標(biāo)準(zhǔn)，否則將采取強(qiáng)制措施（不管是刑事、民事還是行政規(guī)制）。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)具有重要的地位，是規(guī)制行為的主要推動(dòng)者，最好的規(guī)制應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)。雖然這種觀點(diǎn)具有一定的積極意義，但其必然會(huì)忽略大量的細(xì)節(jié)，比如規(guī)制的復(fù)雜性及重要的行政動(dòng)機(jī)，對(duì)于現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制來說尤其如此。深研之，即可發(fā)現(xiàn)一個(gè)很少被探討的重要問題，即所謂的許可豁免聲明。環(huán)境局使用的許可豁免聲明是一份簡(jiǎn)短的書面通知，規(guī)定環(huán)境局在特定條件下，即違反環(huán)境許可并同時(shí)構(gòu)成刑事犯罪的情況下，不會(huì)對(duì)行為人采取任何強(qiáng)制措施。［2］為了進(jìn)一步了解這一重要文書，本文對(duì)環(huán)境局制定的許可豁免聲明進(jìn)行了分析。撰寫本文時(shí)，環(huán)境局共發(fā)布79份許可豁免聲明，這79份許可豁免聲明至今有效。但許可豁免聲明并未受到研究環(huán)境法和行政規(guī)制方面的學(xué)者的關(guān)注。［3］

本文認(rèn)為，許可豁免聲明具有多種不同的功能，其中最突出的是應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題。［4］在規(guī)制領(lǐng)域，那些旨在保護(hù)公共利益的無限制法定制度，極易導(dǎo)致過度規(guī)制問題。通常，這種過度規(guī)制行為是無意的，后續(xù)需要采取相應(yīng)的規(guī)制措施。這些規(guī)制措施是非正式的，形式上是暫時(shí)的。［5］過度規(guī)制問題經(jīng)常發(fā)生在有關(guān)經(jīng)濟(jì)影響的法律規(guī)范中，例如“一進(jìn)二出”的規(guī)制方式，［6］英國(guó)脫歐后英國(guó)政府也開始強(qiáng)調(diào)規(guī)制必須是“相稱”的。［7］環(huán)境局經(jīng)常使用許可豁免聲明，這表明環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域也極易產(chǎn)生過度規(guī)制問題。

本文還認(rèn)為，許可豁免聲明除了應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題，還有其他功能，包括化解不可預(yù)見的規(guī)制方面的挑戰(zhàn)，并在這一過程中實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益。［8］許可豁免聲明有助于建立一個(gè)不斷變化的日益靈活的規(guī)制體系。許可豁免聲明制定了一系列有關(guān)規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)和要求，是規(guī)制體系的一部分，該體系在規(guī)制、放松規(guī)制和再規(guī)制之間不斷流轉(zhuǎn)。

研究許可豁免聲明之前，須提出四個(gè)要點(diǎn)。第一，本文所強(qiáng)調(diào)的環(huán)境立法的特征以及環(huán)境法中出現(xiàn)的規(guī)制動(dòng)態(tài)變化，這些特征在其他法律領(lǐng)域中可能也同樣適用，例如稅收制度、移民制度和社會(huì)醫(yī)療制度等領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域里，法學(xué)專業(yè)知識(shí)、立法變更的頻率以及政策辯論的頻次等因素在制定法律及政策方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)然，在其他不同的領(lǐng)域里，過度規(guī)制問題和應(yīng)對(duì)規(guī)制的措施之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系也同樣存在，如近期對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的回應(yīng)。［9］雖然這些領(lǐng)域與環(huán)境法領(lǐng)域之間的相似之處本文亦有所提及，但本文主要重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境規(guī)制。第二，本文僅關(guān)注下轄環(huán)境局使用的許可豁免聲明。蘇格蘭和威爾士的環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)也使用類似的規(guī)制工具，但本文不對(duì)其進(jìn)行展開與分析。［10］第三，還應(yīng)注意的是，使用許可豁免聲明應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題不一定是規(guī)制機(jī)構(gòu)可用的唯一應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)然，當(dāng)面臨調(diào)整規(guī)制制度的需求時(shí)，立法者、規(guī)制機(jī)構(gòu)等可以選擇相應(yīng)的規(guī)制方法與策略。這些方法包括結(jié)果導(dǎo)向的方法、基于風(fēng)險(xiǎn)的方法或基于規(guī)范設(shè)計(jì)的方法及選擇架構(gòu)的方法，即使這些不同方法之間的界限是靈活可變的，但規(guī)制機(jī)構(gòu)通常使用多方法組合策略。［11］如下文所強(qiáng)調(diào)的，以特定方式作出回應(yīng)必然會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，規(guī)制決策不僅僅是從“工具箱”中尋找特定策略。［12］同樣，面對(duì)如此眾多的變化和潛在的問題，本文擬關(guān)注環(huán)境規(guī)制和環(huán)境局使用許可豁免聲明這一具體背景。第四，就方法論而言，本文提出的分析基于撰寫文章時(shí)已生效的許可豁免聲明，未對(duì)規(guī)制部門關(guān)于許可豁免聲明的看法以及使用許可豁免聲明是否具有合規(guī)性等方面展開深入探討與分析。本文結(jié)構(gòu)如下：首先分析許可豁免聲明的形式和功能；其次探討環(huán)境規(guī)制中是否存在過度規(guī)制問題；再次探討在更廣泛的靈活性、規(guī)制變化和行政法律環(huán)境下實(shí)施許可豁免聲明的影響；最后得出結(jié)論。

二、許可豁免聲明的形式和功能

（一） 規(guī)制形式

許可豁免聲明是一份書面通知，規(guī)定環(huán)境局在特定條件下，即違反環(huán)境許可的情況下，不會(huì)對(duì)行為人采取任何強(qiáng)制措施。因此，許可豁免聲明無須考慮環(huán)境許可證［見于2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（已修訂）（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境許可條例》）］必須應(yīng)用于一系列潛在污染行為。［13］考慮到此種規(guī)制意義，環(huán)境局所發(fā)布的許可豁免聲明的突出特點(diǎn)是具有相對(duì)非正式性。大多數(shù)許可豁免聲明都以簡(jiǎn)短易懂的HTML文本形式發(fā)布在英國(guó)政府網(wǎng)站上。許可豁免聲明都以一個(gè)聲明開頭，描述一般情況下需要環(huán)境許可證的情形（如某些廢物儲(chǔ)存或處理行為），接著發(fā)出通知規(guī)定行為人如果符合一系列條件，則可無須獲得環(huán)境許可證。

許可豁免聲明規(guī)制的范圍非常寬泛，79份許可豁免聲明免除了一系列不同活動(dòng)對(duì)環(huán)境許可證的要求。在79份許可豁免聲明中，其中有54份免除了一系列不同的廢物管理活動(dòng)對(duì)環(huán)境許可證的要求，包括廢物儲(chǔ)存和管理活動(dòng)、清理堵塞的下水道中的廢物、［14］洪水后廢物的儲(chǔ)存和沙袋的儲(chǔ)存、［15］在汽車經(jīng)銷商處臨時(shí)存放報(bào)廢車輛、［16］船上人類產(chǎn)生的廢物的儲(chǔ)存、［17］食品廢物的收集和儲(chǔ)存，［18］以及天然氣管道廢水的臨時(shí)儲(chǔ)存。［19］除廢物管理活動(dòng)外，許可豁免聲明還免除了一系列其他活動(dòng)對(duì)環(huán)境許可證的要求，包括在污水處理廠中對(duì)小于3兆瓦的燃燒裝置中的污水污泥厭氧消化產(chǎn)生的沼氣燃燒、［20］閉環(huán)換熱器中地下水的調(diào)查和抽取，［21］以及雨水收集。［22］值得注意的是，一些許可豁免聲明還對(duì)報(bào)告和監(jiān)測(cè)要求做了某些調(diào)整，包括延長(zhǎng)環(huán)境許可證中規(guī)定的報(bào)告要求。［23］

除此之外，還有18份許可豁免聲明與新冠病毒感染相關(guān)，包括允許家庭處理個(gè)人防護(hù)用品廢物，［24］暫停對(duì)廢物托運(yùn)的簽名要求（以適應(yīng)社交距離），［25］以及允許廢物處理場(chǎng)暫時(shí)超過廢物儲(chǔ)存限制。［26］這些做法在其他國(guó)家也同樣存在，例如美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署發(fā)布的臨時(shí)新冠病毒感染強(qiáng)制措施，［27］以及澳大利亞維多利亞州環(huán)保局允許延期提交年度報(bào)告。［28］

此外，作為一種規(guī)制工具，許可豁免聲明具有暫時(shí)性、臨時(shí)性。這是因?yàn)樵S可豁免聲明中所規(guī)定的環(huán)境許可證的免除情形是有時(shí)間限制的。［29］在某些情況下，許可豁免聲明會(huì)失效，在規(guī)定期限屆滿時(shí)廢止。［30］79份許可豁免聲明中只有1份沒有規(guī)定（關(guān)于已處理的垃圾滲濾液）明確的廢止期，這就反映了許可豁免聲明作為規(guī)制工具所具有的暫時(shí)性、臨時(shí)性。［31］其中59份有效的許可豁免聲明的發(fā)布距今不到四年，而有效的最早的許可豁免聲明發(fā)布于2013年。這可能反映了這樣一個(gè)事實(shí)，即為規(guī)范工業(yè)活動(dòng)而實(shí)施的環(huán)境許可制度于2007年頒布，并于2011年進(jìn)行了修訂。［32］

由于可用的具體數(shù)據(jù)較少，難以具體衡量許可豁免聲明實(shí)際使用和遵守的情況。而關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠病毒感染所采用的許可豁免聲明，尚可獲得一些數(shù)據(jù)，僅是因?yàn)橐笮袨槿嗽谑褂迷S可豁免聲明之前通知環(huán)境局。例如，許可豁免聲明（C7）暫時(shí)免除行為人公布排放物數(shù)據(jù)的義務(wù)，共有197名行為人被批準(zhǔn)免除（在2020年10月1日重新發(fā)布時(shí)，已降至19名）。［33］相反，許可豁免聲明（C2）規(guī)定在允許的地點(diǎn)臨時(shí)許可超額儲(chǔ)存廢物，但是行為人只向環(huán)境局發(fā)出了5份通知。許可豁免聲明（C13）允許放射性廢物堆積，行為人只向環(huán)境局發(fā)出了20份通知。［34］一方面，這些通知和批準(zhǔn)表明環(huán)境局與行為人之間存在一定程度的互動(dòng)；另一方面，很難確定部分行為人是否在沒有通知環(huán)境局的情況下，作出了超出規(guī)定存儲(chǔ)容量的存儲(chǔ)行為，并且逃脫了處罰。

（二） 規(guī)制功能

許可豁免聲明的主要規(guī)制功能在于對(duì)依法應(yīng)嚴(yán)格適用許可證的予以豁免。這種平衡過度規(guī)制的功能，在許可豁免聲明審查方面顯得更加微妙。許可豁免聲明為某些行為確定了一個(gè)法律上的最低門檻，低于該門檻，環(huán)境控制就不那么嚴(yán)格了。許多許可豁免聲明免除了可能僅對(duì)環(huán)境造成最小損害的活動(dòng)的許可證要求。例如免除水庫(kù)使用輪胎作為逃生梯的許可證要求（否則需要獲得許可證）［35］以及免除儲(chǔ)存用于消防培訓(xùn)目的的廢棄滅火器的許可證要求。［36］雖然這一最低門檻可能一直隱含于環(huán)境許可制度中，但許可豁免聲明對(duì)免除許可要求提供了明確正式的表達(dá)。

通過許可豁免聲明免除某些活動(dòng)的規(guī)制要求，凸顯了制定諸如《環(huán)境許可制度》等綜合規(guī)制制度所帶來的挑戰(zhàn)，該制度涵蓋了較為寬泛的污染活動(dòng)。通過免除可能僅造成最小環(huán)境損害活動(dòng)的許可證要求，許可豁免聲明為行為人提供了一定程度上規(guī)制的穩(wěn)定性和確定性。但更為重要的是，在試圖澄清和填補(bǔ)法律制度的空白方面，許可豁免聲明超越了行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的指導(dǎo)性政策通常所發(fā)揮的作用。這是因?yàn)樵S可豁免聲明的目標(biāo)不是補(bǔ)充一個(gè)通用的、開放的法律制度，而是直接不適用一個(gè)極為詳細(xì)且技術(shù)性極強(qiáng)的法律制度，因?yàn)樵撝贫仍谝?guī)制方面可能過于煩冗。

與此功能相關(guān)的是，假設(shè)許可豁免聲明至少在一定程度上是為了審查和修訂控制工業(yè)污染的規(guī)制制度，也就是說，它們免除了對(duì)不一定需要規(guī)制的活動(dòng)的任何不必要或無意義的規(guī)制要求。這種非正式的行政審查并不少見，且通?？梢詾橐?guī)制機(jī)構(gòu)以及被規(guī)制的行為人提高效率。［37］也就是說，在不需要規(guī)制的情況下免除規(guī)制，可以為環(huán)境局騰出寶貴的時(shí)間。

在審查許可豁免聲明時(shí)，很明顯發(fā)現(xiàn)，許可豁免聲明所涉及的一些活動(dòng)是低風(fēng)險(xiǎn)的非工業(yè)活動(dòng)，可以說這些活動(dòng)不屬于許可制度規(guī)制的焦點(diǎn)。例如，許可豁免聲明免除了高壓蒸汽消毒的活動(dòng)、［38］在寵物墓地撒寵物骨灰［39］、將污水從已清理的下水道排放到未經(jīng)許可的下水道中的許可證要求。［40］雖然這些活動(dòng)會(huì)帶來一些小風(fēng)險(xiǎn)，但它們不一定屬于《環(huán)境許可制度》以及2000年《污染預(yù)防和控制條例（英格蘭和威爾士）》所要規(guī)范的工業(yè)活動(dòng)類型。［41］此外，這一功能在環(huán)境法中的其他方面也有所體現(xiàn)，例如，在歐盟的化學(xué)品規(guī)制制度中，沃恩指出規(guī)范實(shí)施后的指導(dǎo)意見的“解釋”功能也起到了類似的作用。［42］這一功能有助于厘清法律制度的規(guī)制范疇。

此外，通過對(duì)某些小規(guī)?；顒?dòng)的豁免，可以看出許可豁免聲明的目的是確保環(huán)境規(guī)制達(dá)至最佳水平。例如，許可豁免聲明免除牙科廢棄物對(duì)許可證的要求，理由是若堅(jiān)持將這些活動(dòng)置于環(huán)境許可之下進(jìn)行規(guī)制可能會(huì)阻礙廢物的良好管理。［43］最重要的是由于考慮到大多數(shù)受益于這一豁免的行為人不太可能申請(qǐng)其他相關(guān)活動(dòng)的環(huán)境許可（與大型工業(yè)設(shè)施不同），他們可能不知道或者不愿意參與漫長(zhǎng)且昂貴的許可程序，這就意味著該活動(dòng)將不受相關(guān)規(guī)制?；诖饲闆r，許可豁免聲明終將反映行業(yè)的實(shí)際做法，并根據(jù)這種做法設(shè)定了相關(guān)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。［44］當(dāng)然，這些行為人可能是因?yàn)樾枰@得環(huán)境許可，而不是因?yàn)橹涝S可豁免聲明。對(duì)這些活動(dòng)進(jìn)行許可豁免的其他理由是，若通過嚴(yán)格責(zé)任制度來規(guī)范這些類型的活動(dòng)則意味著未獲得許可證（無論什么原因）將構(gòu)成違法，需要環(huán)境局啟動(dòng)正式的執(zhí)法程序。啟動(dòng)這一執(zhí)法程序不太可能是環(huán)境局對(duì)有限時(shí)間的最佳利用，因?yàn)榄h(huán)境局執(zhí)法和處罰政策的核心目標(biāo)是確保合規(guī)性。［45］

另一個(gè)不同的功能是需要對(duì)實(shí)際和事實(shí)情況的變化作出反應(yīng)。規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行大量的法律制度，這些制度涉及一系列復(fù)雜的嚴(yán)格違法責(zé)任。在這種規(guī)制制度下，實(shí)際情況往往決定了需要行政上的靈活性，而從對(duì)法律制度的一般解讀來看，這種靈活性不一定是顯而易見的。鑒于目前生效的許可豁免聲明總數(shù)中有20％是為應(yīng)對(duì)新冠病毒感染帶來的實(shí)際挑戰(zhàn)而發(fā)布的，因此這一點(diǎn)特別重要。［46］通過使用許可豁免聲明，已經(jīng)采取措施應(yīng)對(duì)英國(guó)脫歐導(dǎo)致的供水部門的供應(yīng)鏈短缺問題。［47］在沒有許可豁免聲明的情況下，立法規(guī)定由于自身過失而無法履行法定義務(wù)的行為人須承擔(dān)刑事責(zé)任。重要的是，這一功能表明許可豁免聲明不僅用于應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題，即便大多數(shù)生效的許可豁免聲明的主要焦點(diǎn)在于此。許可豁免聲明服務(wù)于更廣泛的政策目標(biāo)，包括應(yīng)對(duì)當(dāng)前技術(shù)性的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)不是來自放松規(guī)制的政治利益，而是來自一個(gè)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)對(duì)污水處理的重要需求。

此外，通過免除特定業(yè)務(wù)對(duì)許可證的要求來應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題，并不意味著許可豁免聲明有助于放松規(guī)制，放松規(guī)制通常是政治辯論的焦點(diǎn)。這是因?yàn)榻^大多數(shù)許可豁免聲明對(duì)行為人施加了廣泛的規(guī)制條件。因此，在79份許可豁免聲明中，除了少數(shù)幾份之外，其余都包含了被豁免行為人必須遵守的條件。這些條件在各許可豁免聲明之間差別很大，包括一些比較明顯的條件，即如果行為人的其他部分活動(dòng)須遵守單獨(dú)的環(huán)境許可證，或者若干活動(dòng)受同一許可證的管制，則該許可證仍然有效，必須遵守。大多數(shù)許可豁免聲明假設(shè)行為人遵守其他單獨(dú)的法律制度（例如單獨(dú)的法律文書）或行業(yè)準(zhǔn)則，以便行為人有資格獲得許可豁免聲明提供的豁免。［48］同樣，絕大多數(shù)許可豁免聲明以報(bào)告機(jī)制的形式承擔(dān)一系列獨(dú)立的行為人責(zé)任，行為人需要遵守這些機(jī)制，或者以更詳細(xì)的具體指導(dǎo)的形式，例如關(guān)于某些類型的廢物儲(chǔ)存的方式和形式（類似環(huán)境許可證）。［49］重要的是，許多許可豁免聲明明確要求行為人在申請(qǐng)?jiān)S可豁免聲明的豁免之前通知環(huán)境局，或行為人獲得環(huán)境局的書面同意。［50］因此，對(duì)最初過度規(guī)制問題的回應(yīng)明顯減弱。

最后，大多數(shù)許可豁免聲明都包括一個(gè)一般的寬泛的條件，要求許可豁免聲明規(guī)定的活動(dòng)只在“不太可能對(duì)環(huán)境造成危害”的情況下有效。雖然具體條件因此而變化，但有些條件相對(duì)容易遵守，對(duì)于有關(guān)不對(duì)環(huán)境造成損害的模糊條件卻不一定如此。在沒有任何具體細(xì)節(jié)或指導(dǎo)的情況下，幾乎不可能核實(shí)什么構(gòu)成損害，是否適用最低標(biāo)準(zhǔn)。從對(duì)免除許可證的活動(dòng)保持某種規(guī)制的角度來看，使用這種全面覆蓋的條件可能會(huì)有所幫助。但在缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，它給行為人帶來了顯著的不確定性，即不確定哪些活動(dòng)可能需要監(jiān)督執(zhí)法。假設(shè)許可豁免聲明類似規(guī)則的效力確實(shí)提供了一定程度的精確度和明確的操作性，那么這種不確定性可以說消除了許可豁免聲明正式豁免所產(chǎn)生的初始明確性?；诖?，對(duì)于是否采用行政規(guī)則或通過執(zhí)法制度中的自由裁量權(quán)來處理問題，許可豁免聲明明確指出，用規(guī)則構(gòu)建決策并不會(huì)讓自由裁量權(quán)最小化。［51］規(guī)則和自由裁量權(quán)之間的關(guān)系是復(fù)雜的，這并不意味著“一個(gè)越多另一個(gè)就越少”。［52］

綜上所述，通過對(duì)基本法律規(guī)范體系的過度規(guī)制問題作出回應(yīng)，許可豁免聲明發(fā)揮著重要的規(guī)制功能。然而，許可豁免聲明還具有其他附加功能，其中一些功能就是緩和過度規(guī)制問題。這些附加的規(guī)制功能包括在法律上設(shè)定最低規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)機(jī)械的基本法律規(guī)范體系空白，確保優(yōu)化規(guī)制水平，同時(shí)為快速應(yīng)對(duì)實(shí)際和科學(xué)的變化與挑戰(zhàn)提供規(guī)制。然而，重要的是，許可豁免聲明不僅僅是緩和過度規(guī)制的工具，更是對(duì)所涵蓋的活動(dòng)實(shí)施一系列規(guī)制（即使其中一些控制是模糊的）。［53］

除此之外，環(huán)境局對(duì)許可豁免聲明的使用還會(huì)產(chǎn)生哪些更廣泛的影響呢？即使謹(jǐn)慎地重視各種規(guī)制方法中的規(guī)制工具，許可豁免聲明作為對(duì)過度規(guī)制問題的回應(yīng)也對(duì)環(huán)境規(guī)制具有重大意義，這也有助于我們理解法律的運(yùn)作方式。下一節(jié)將談及環(huán)境立法的一個(gè)關(guān)鍵規(guī)制特征：規(guī)制靈活性。

三、環(huán)境立法和過度規(guī)制

斯科特福德和羅賓遜對(duì)英國(guó)環(huán)境立法進(jìn)行了分析，明確了環(huán)境立法的一系列核心特征，包括具有高度的煩冗性以及它們是由廣泛的不同來源組成的法律體系，它們跨越了法律與政策之間的界限。［54］因此，涉及環(huán)境法時(shí)有必要考慮行政實(shí)踐，超越法律文書中的“法律”。［55］認(rèn)識(shí)到法律文書中所定義、所規(guī)定的法律與其在實(shí)踐中的實(shí)際適用之間經(jīng)常出現(xiàn)差距，這一點(diǎn)尤為重要。［56］在這方面，本節(jié)認(rèn)為環(huán)境立法領(lǐng)域易出現(xiàn)過度規(guī)制問題，因此需要規(guī)制靈活性以及許可豁免聲明形式的應(yīng)對(duì)措施。

環(huán)境立法中存在的過度規(guī)制問題與基本法律制度本身的性質(zhì)以及該制度的設(shè)計(jì)方式直接相關(guān)。［57］在旨在控制污染的環(huán)境立法領(lǐng)域，與《環(huán)境許可條例》一樣，立法者通?？刹捎玫脑O(shè)計(jì)方式是有限的。簡(jiǎn)單來說，立法者面臨必須制定一項(xiàng)管理制度的時(shí)候，可以通過參考對(duì)污染活動(dòng)本身（或該活動(dòng)造成的損害）的開放式的廣泛定義來規(guī)范污染活動(dòng)。這需要相當(dāng)程度的判斷，需要提供造成損害的具體操作和活動(dòng)的詳盡清單或詳細(xì)的操作列表，或兩者的結(jié)合。［58］前一種方法是為了應(yīng)對(duì)大多數(shù)廢物活動(dòng)造成的損害，而后一種方法是為了應(yīng)對(duì)重工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。［59］2007年生效的《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》試圖加強(qiáng)本就臃腫的法律制度，其過度立法的風(fēng)險(xiǎn)可以說是很高的。正如布萊克所指出的，“當(dāng)規(guī)則本身構(gòu)成新桎梏時(shí)，過度立法的風(fēng)險(xiǎn)性就會(huì)增加”。［60］

由于大多數(shù)現(xiàn)行的許可豁免聲明與廢物有關(guān)，目前使用許可豁免聲明的核心是管理制度的設(shè)計(jì)以及“廢物”的定義。在英國(guó)法律中，“廢物”的定義參考了《廢物法律指令》的“丟棄”以及歐洲法院的判例。［61］這種對(duì)“廢物”的開放式的廣泛定義使得有必要通過立法明確地將范圍廣泛的低風(fēng)險(xiǎn)廢物活動(dòng)排除在定義范圍之外，排除在規(guī)制制度的范圍之外。［62］對(duì)于這種過度概括的定義，立法者不應(yīng)通過經(jīng)常修改法律條文的方式將其排除，而應(yīng)采取相應(yīng)的替代措施。根據(jù)這一解讀，參考基本法律規(guī)范體系的設(shè)計(jì)方式和法律中關(guān)鍵概念的定義，通過許可豁免聲明免除部分特定活動(dòng)的規(guī)制成為一種必要。

此外，如果基本法律規(guī)范體系的范圍廣泛且籠統(tǒng)，則可能發(fā)生過度規(guī)制問題。［63］因此，很可能需要隨后的規(guī)制來“糾正”法律制度。［64］正如克雷克和麥克米倫所主張的，需要“更多東西”來補(bǔ)充法律制度或消除意想不到的后果，需要一種更靈活的方法來應(yīng)對(duì)現(xiàn)代治理的復(fù)雜性。［65］這種需要在環(huán)境法中尤其明顯，因?yàn)榄h(huán)境問題的根源日益分散，往往是不可預(yù)見的。［66］因此，重要的是要認(rèn)識(shí)到，過度規(guī)制并不一定是惡意的或由意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)的。環(huán)境問題以及廣泛的其他集體行為問題都很重要且難以解決，往往需要迅速作出反應(yīng)以避免造成嚴(yán)重危害的結(jié)果。在這種情況下，過度規(guī)制問題往往產(chǎn)生意想不到的后果。事實(shí)上，通過立法來應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)有許多優(yōu)點(diǎn)（例如，采取授權(quán)立法的形式能靈活適應(yīng)政策）。但立法不可能適應(yīng)每一種可能，因此需要更多的工具和策略。［67］

這一點(diǎn)對(duì)于環(huán)境法、政策的制定者以及一般的環(huán)境法律師來說，在促進(jìn)立法和修法方面都很重要（這個(gè)問題特別有先見之明，因?yàn)橛?guó)已經(jīng)離開歐盟，所以可以選擇重新設(shè)計(jì)其環(huán)境法規(guī)制體系）。［68］由于人們經(jīng)常呼吁鞏固和簡(jiǎn)化英國(guó)環(huán)境法，所以情況尤其如此。［69］《環(huán)境許可條例》就是這種綜合制度的例子。但綜合制度往往帶來過度立法的風(fēng)險(xiǎn)，這反而又需要規(guī)制工具，如許可豁免聲明就為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供糾正這一問題的可能且具有規(guī)制靈活性。

環(huán)境立法和過度規(guī)制方面的另一個(gè)重要因素是專業(yè)技能和專業(yè)知識(shí)。它們?cè)谥贫ōh(huán)境法制度方面發(fā)揮了核心作用。［70］正如費(fèi)舍爾所強(qiáng)調(diào)的，環(huán)境規(guī)制“如果沒有信息以及那些能夠理解這些信息的人的技能和經(jīng)驗(yàn)，就無法運(yùn)作”。［71］這些技能在環(huán)境規(guī)制中廣泛存在。［72］顯然，這些技能在規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)法律制度時(shí)發(fā)揮著重要作用，但這些技能也存在于規(guī)制對(duì)象中。下文詳述的為應(yīng)對(duì)新興行業(yè)行為人對(duì)特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷變化的理解而制定許可豁免聲明的例子，揭示了如何在制定規(guī)制措施的國(guó)家（和規(guī)制機(jī)構(gòu)）之外發(fā)現(xiàn)有意義的信息。［73］正如斯科特在現(xiàn)代治國(guó)方略中所強(qiáng)調(diào)的，“現(xiàn)代國(guó)家的官員必然要領(lǐng)先于他們負(fù)責(zé)管理的社會(huì)上一步——而且往往是好幾步”。［74］在環(huán)境法中，鑒于專業(yè)技能與專業(yè)知識(shí)所發(fā)揮的核心作用，這種距離尤其明顯，通常通過參與法律和政策制定來彌補(bǔ)這一點(diǎn)。然而，這種參與并不總能成功避免過度規(guī)制問題。法律和政策制定者無法預(yù)見制定法律制度以及實(shí)施特定形式的法律設(shè)計(jì)后可能出現(xiàn)的每一種情況。當(dāng)然，這并不是說直接參與實(shí)施和適用規(guī)制制度的人員投入以及專業(yè)知識(shí)與其他部門法無關(guān)，但在環(huán)境法中這一特征尤為重要。環(huán)境局使用的許可豁免聲明增加了應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題作出反應(yīng)的靈活性。

四、 靈活性和動(dòng)態(tài)規(guī)制

許可豁免聲明作為一種規(guī)制工具符合現(xiàn)代規(guī)制舉措，增強(qiáng)了規(guī)制制度的靈活性。從歷史上看，法律和規(guī)制制度建立之前，規(guī)制機(jī)構(gòu)就享有很大程度的靈活性和自由裁量權(quán)（特別是在執(zhí)法方面）。［75］此外，與執(zhí)法有關(guān)的自由裁量權(quán)也受到了司法監(jiān)督的嚴(yán)格限制。［76］規(guī)制機(jī)構(gòu)歷來享有廣泛的自由裁量權(quán)，這源于其缺乏詳細(xì)的規(guī)則和政策。然而，規(guī)制機(jī)構(gòu)（如環(huán)境局）已經(jīng)將它們的許多規(guī)制實(shí)踐規(guī)范化，并通過正式的指導(dǎo)和政策文件制定決策程序來規(guī)范自由裁量權(quán)。［77］與這種規(guī)范化的趨勢(shì)相一致的是，制定的法律和規(guī)制制度變得更加詳細(xì)和全面。如上所述，這使得該制度容易出現(xiàn)過度規(guī)制問題，因此需要更靈活更靈敏的應(yīng)對(duì)機(jī)制，使規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠應(yīng)對(duì)意想不到的情況。

在英國(guó)，關(guān)于靈活應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題的另一個(gè)值得注意的例子是，2008年的《規(guī)制與處罰法》以及2010年的《環(huán)境民事處罰令》引入了民事處罰制度，規(guī)定了使用執(zhí)法承諾。［78］與許可豁免聲明相同的是，引入民事處罰制度的一個(gè)主要因素是需要一個(gè)不那么嚴(yán)格的執(zhí)法制度，并認(rèn)識(shí)到主要依賴刑事處罰并不總是適當(dāng)或有效的。［79］在這方面，過度規(guī)制表現(xiàn)在對(duì)尚不構(gòu)成法律制度規(guī)定的罪行上適用刑事處罰。當(dāng)然，這種做法上的改變并不意味著通過使用承諾來執(zhí)法是非正式的。執(zhí)法承諾是以書面形式由違法行為人（通常通過代表人）和環(huán)境局高級(jí)官員進(jìn)行協(xié)商的。這并不意味著在實(shí)行民事處罰制度之前，執(zhí)法制度就缺乏靈活性和非正式性。這種非正式性和靈活性的制度在環(huán)境法中一直發(fā)揮著重要作用。［80］一般行政自由裁量權(quán)在某種程度上已被“編纂”納入法律制度，并通過《規(guī)制與處罰法》以及《環(huán)境民事處罰令》生效。［81］

因此，在整個(gè)法律制度中，在制定標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法方面都必須明確承認(rèn)規(guī)制制度需要靈活應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題。如上文所示，許可豁免聲明增強(qiáng)了環(huán)境局應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)規(guī)制制度過度問題的能力。特別是在許可豁免聲明用于回應(yīng)社會(huì)緊急需求的情況下（如上述“新冠病毒感染許可豁免聲明”和“供水設(shè)施許可豁免聲明”），許可豁免聲明允許規(guī)制機(jī)構(gòu)調(diào)整規(guī)制制度，而不必訴諸正式的立法修改，也不受正式立法程序的限制。即使對(duì)這種及時(shí)回應(yīng)的行為存在疑問，但不可否認(rèn)的是，這種規(guī)制的靈活性越來越成為現(xiàn)代環(huán)境規(guī)制的核心特征。［82］明確承認(rèn)法律制度需要靈活性的一個(gè)理由是需要確保對(duì)行政行為的公共問責(zé)和監(jiān)督（即使這在許可豁免聲明中并未明確提出）。［83］因此，民事處罰制度中的一些規(guī)定，要求規(guī)制機(jī)構(gòu)公開有關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)與違法行為人之間協(xié)商的執(zhí)法承諾的有關(guān)信息。［84］

重要的是，在規(guī)制過程中采取靈活性的舉措不僅適用于規(guī)制機(jī)構(gòu)，還適用于規(guī)制對(duì)象。通過使用許可豁免聲明或繼續(xù)讓相關(guān)活動(dòng)納入現(xiàn)有許可證（在相關(guān)情況下）所涵蓋的選項(xiàng)，規(guī)制體系為整個(gè)規(guī)制制度提供了靈活性。然而，許可豁免聲明不同于民事處罰制度和執(zhí)法承諾，盡管它們相互強(qiáng)調(diào)靈活性。鑒于環(huán)境局所使用的執(zhí)法承諾實(shí)際上在執(zhí)法與恢復(fù)環(huán)境損害有關(guān)的部分時(shí)依賴于第三方，特別是非政府組織，［85］在許可豁免聲明的背景下，除了規(guī)制對(duì)象之外，利益相關(guān)者的參與相對(duì)較少。從這個(gè)角度來看，許可豁免聲明以國(guó)家和規(guī)制機(jī)構(gòu)為主要規(guī)制力量，這在很大程度上比新的執(zhí)法制度更具靈活性，因此，通過許可豁免聲明促進(jìn)規(guī)制制度的靈活性不同于通過執(zhí)法制度所促進(jìn)的靈活性。［86］雖然這兩種制度背后的主要驅(qū)動(dòng)因素是過度規(guī)制問題，但許可豁免聲明側(cè)重于對(duì)不斷變化的情況迅速作出反應(yīng)的規(guī)制能力，而執(zhí)法制度旨在通過使用額外的執(zhí)法工具來實(shí)現(xiàn)靈活性，這些執(zhí)法工具更好地反映了環(huán)境危害的現(xiàn)實(shí)性以及社區(qū)參與恢復(fù)損害的必要性。

（一）動(dòng)態(tài)規(guī)制

與此相關(guān)的是規(guī)制過程的動(dòng)態(tài)變化。有時(shí)許可豁免聲明的制定是在與規(guī)制對(duì)象接觸之后進(jìn)行的，有時(shí)則是環(huán)境局自己主動(dòng)決策的結(jié)果。通過許可豁免聲明來修改規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，環(huán)境局在規(guī)制過程中時(shí)刻重視環(huán)境規(guī)制的重要性。［87］通過劃分行為人并將其排除在許可制度的規(guī)制范圍之外，以此對(duì)規(guī)制對(duì)象進(jìn)行分類，這個(gè)過程表明規(guī)制對(duì)象不是一個(gè)整體，而是代表了一系列不同需求和利益的行為者。［88］環(huán)境局對(duì)行為人作出回應(yīng)，表明規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制對(duì)象之間的相互作用產(chǎn)生了有關(guān)如何應(yīng)用規(guī)則的解釋性協(xié)議。特定規(guī)則的應(yīng)用（此處不適用）成了規(guī)制機(jī)構(gòu)與行為人之間的協(xié)議。［89］

此外，許可豁免聲明還表明規(guī)制動(dòng)態(tài)變化對(duì)現(xiàn)代規(guī)制至關(guān)重要。［90］這種規(guī)制動(dòng)態(tài)的變化抓住了這樣一個(gè)要點(diǎn)，即我們不是處于放松規(guī)制的時(shí)代，而是處于“一個(gè)戲劇性的規(guī)制、放松規(guī)制和再規(guī)制同時(shí)發(fā)生的時(shí)代”。［91］環(huán)境局對(duì)許可豁免聲明的使用是這種規(guī)制動(dòng)態(tài)變化的一個(gè)重要例子，在這種動(dòng)態(tài)變化中，放松規(guī)制和再規(guī)制在規(guī)制體系中同時(shí)發(fā)揮著作用。通過許可豁免聲明，環(huán)境局對(duì)過度規(guī)制或更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求作出回應(yīng)，同時(shí)制定一系列額外的規(guī)制要求。許可豁免聲明是規(guī)制機(jī)構(gòu)試圖跳過政策驅(qū)動(dòng)因素的嘗試。具體而言，許可豁免聲明嘗試開辟一個(gè)務(wù)實(shí)的中間地帶 ——旨在“超越那些支持放松規(guī)制和認(rèn)為迫切需要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化的人之間的意識(shí)形態(tài)僵局”。［92］還有一點(diǎn)是，正是在規(guī)制動(dòng)態(tài)變化的背景下才出現(xiàn)了其他的規(guī)制方法。許可豁免聲明的出現(xiàn)是由于規(guī)制機(jī)構(gòu)注意到以下問題：過度規(guī)制或其他緊迫因素，規(guī)制制度的運(yùn)作環(huán)境，以及由此帶來的挑戰(zhàn)與規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。［93］然而，這種規(guī)制的靈活性也會(huì)產(chǎn)生消極影響。

（二）合法性與行政立法

首先，靈活性帶來了合法性問題。［94］就許可豁免聲明而言，合法性問題在很大程度上取決于許可豁免聲明本身的性質(zhì)，以及作為對(duì)過度規(guī)制問題的回應(yīng)，需要通過最少的公眾參與或議會(huì)審查來制定。在這方面，重要的是許可豁免聲明的法律依據(jù)。從許可豁免聲明本身來看，不可能確定每個(gè)聲明的法律依據(jù)。考慮到許可豁免聲明取代了許可制度的規(guī)制，建立法律依據(jù)具有可行性。缺乏明確的法律依據(jù)并不意味著許可豁免聲明缺乏合法性，或缺乏法律依據(jù)來制定“未經(jīng)批準(zhǔn)的行政法規(guī)”。［95］事實(shí)上，這種沒有任何明確授權(quán)的“模糊”行政立法在英國(guó)法律中并不少見。［96］因此，鮑德溫認(rèn)為，所謂的“第三規(guī)則”適用于這種立法授權(quán)不明確或完全缺乏的情況。［97］許可豁免聲明顯然符合這種情況，因?yàn)椤八鼈兛赡軣o法直接執(zhí)行，但它們會(huì)產(chǎn)生間接法律效力”。［98］然而，缺乏明確的法律依據(jù)與澳大利亞新南威爾士州環(huán)境局豁免1997年《環(huán)境保護(hù)行動(dòng)法》的要求形成了鮮明對(duì)比。［99］重要的是，新南威爾士州的法案明確規(guī)定了任何人有權(quán)要求書面聲明解釋豁免原因。但在英格蘭和威爾士的許可豁免聲明中找不到此類規(guī)定。

此外，環(huán)境局在污染控制方面的主要職能是預(yù)防、減少和恢復(fù)損害。［100］這些職能從來都不是絕對(duì)的，它們需要考慮行使或不行使權(quán)力所需的成本和利益。［101］因此，1995年《環(huán)境法》中防治工業(yè)污染可能意味著環(huán)境局可以選擇不適用規(guī)制，基于合理成本效益的理由減少應(yīng)對(duì)過度規(guī)制或緊急經(jīng)濟(jì)社會(huì)挑戰(zhàn)的需求。此外，根據(jù)1995年《環(huán)境法》，環(huán)境局享有廣泛的自由裁量權(quán)。這些權(quán)力最初可能并不是為了免除規(guī)制，但廣泛的自由裁量權(quán)包括采取“有利于”或?qū)嶋H上“附帶”履行其職能的措施的權(quán)力。［102］因此，如果環(huán)境局認(rèn)為某些受規(guī)制的活動(dòng)不再值得納入環(huán)境許可制度，而這種豁免可以通過環(huán)境局“履行其規(guī)制職能”來證明其合理性。據(jù)此，法律制度的開放性促進(jìn)了行政立法的靈活性。［103］

相反，環(huán)境局決定某些活動(dòng)不適用環(huán)境許可制度，這可以解釋為是行政立法的一種形式。通過這種形式，環(huán)境局改變了議會(huì)制定的規(guī)制制度。雖然這種立法活動(dòng)看起來微不足道，但它仍提出關(guān)于不適用議會(huì)頒布的規(guī)制制度的問題。通常，環(huán)境許可證只有在因唯一行為人死亡而被撤銷或不再有效的情況下才不再生效。［104］這些條件符合重要的法律利益，包括法律的明確性和確定性。然而，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在環(huán)境法的范圍之外，規(guī)制和行政機(jī)構(gòu)修改議會(huì)頒布的法律的類似例子是很常見的，且往往具有重大的現(xiàn)實(shí)及法律意義。其中包括HMRC發(fā)布的指導(dǎo)意見“手冊(cè)”，該手冊(cè)在補(bǔ)充和澄清一個(gè)高度復(fù)雜的法律制度方面發(fā)揮著重要作用。［105］還包括HMRC提出的非法定特許權(quán)，以便在立法未另行規(guī)定的情況下提供稅收減免。［106］同樣，那些未經(jīng)國(guó)務(wù)大臣正式批準(zhǔn)而制定的行政規(guī)則具有重要的法律及現(xiàn)實(shí)意義，且被廣泛接受。［107］

然而，即使許可豁免聲明的使用相當(dāng)于環(huán)境局的“行政立法”，也有理由認(rèn)為環(huán)境局本身認(rèn)為許可豁免聲明與《環(huán)境許可條例》的規(guī)定不同。環(huán)境局在發(fā)布許可豁免聲明之前似乎沒有與許可證持有者進(jìn)行協(xié)商，這表明環(huán)境局并不認(rèn)為許可豁免聲明適用許可制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。［108］根據(jù)《環(huán)境許可條例》，環(huán)境局有權(quán)對(duì)規(guī)制活動(dòng)制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，為特定類型的規(guī)制活動(dòng)提供更簡(jiǎn)化的申請(qǐng)程序和管理。由于需要與可能受規(guī)則影響的人進(jìn)行協(xié)商，這一權(quán)力受到了限制。除非標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則只包括微小的行政變更。［109］因此，有理由假設(shè)環(huán)境局的運(yùn)作是基于此，即許可豁免聲明只不過是微小的行政變更，因此在發(fā)布許可豁免聲明之前沒有進(jìn)行正式的協(xié)商。所以，當(dāng)按照《環(huán)境許可條例》的要求制定許可豁免聲明時(shí)，環(huán)境局也不會(huì)通知行為人。［110］《環(huán)境許可條例》本身也規(guī)定了環(huán)境局在必要時(shí)可以修改和更改個(gè)別許可證的范圍。［111］雖然變更許可證的范圍很廣，但如果需要“實(shí)質(zhì)性變更”，環(huán)境局必須進(jìn)行為期30天的公開征詢意見。［112］

與此相反，針對(duì)一般規(guī)制活動(dòng)的許可豁免聲明與為了應(yīng)對(duì)過度規(guī)制而改變個(gè)別許可證相比，具有明顯節(jié)約規(guī)制成本的優(yōu)勢(shì)。但由于這是在沒有行為人參與或公眾參與的情況下進(jìn)行的，這樣做是以犧牲透明度和因協(xié)商所產(chǎn)生的合法性為代價(jià)的。此外，這種基于時(shí)間壓力以及缺乏專業(yè)知識(shí)的立法，可能與現(xiàn)代環(huán)境立法的趨勢(shì)背道而馳?，F(xiàn)代環(huán)境立法強(qiáng)調(diào)公眾參與和協(xié)商。［113］缺乏直接的公眾參與和詳細(xì)審查的行政立法可能是受到了歷史和文化因素影響，此類行政立法也并不是英國(guó)獨(dú)有的。［114］

環(huán)境局必須考慮成本效益的因素，這表明傳統(tǒng)的以法律規(guī)定為理由的批評(píng)觀點(diǎn)較為乏力。這是因?yàn)橐?guī)制的有效性和靈活性是環(huán)境法的核心，同時(shí)對(duì)責(zé)任的衡量通常參考法律規(guī)定。［115］確切地說，在環(huán)境規(guī)制體系中需要考慮非法律方面的因素，無論這些因素是否是成本效益或?qū)I(yè)知識(shí)。那種過于法律化的方法有可能忽視規(guī)制體制的復(fù)雜性。［116］

迄今為止，許可豁免聲明的合法性尚未在法庭上受到質(zhì)疑。［117］與一般的環(huán)境許可一樣，很少有判例法考慮到許可豁免聲明所發(fā)揮的作用，在少數(shù)考慮許可豁免聲明的案件中，法院普遍認(rèn)為許可豁免聲明是合法規(guī)制制度的重要組成部分。［118］例如，“××公司訴環(huán)境局”案是一個(gè)典型的廢物案件。此案涉及加工后的廢油是否可以被歸類為廢品，法院認(rèn)為相關(guān)的許可豁免聲明是環(huán)境局立法和規(guī)制制度中的重要組成部分。［119］因此，使用許可豁免聲明并未受到質(zhì)疑。［120］此外，法院支持許可豁免聲明，并未提出其缺乏明確的立法授權(quán)或公眾審查程序。［121］上文提到HMRC的非法定特許權(quán)在法院的適用中也存在同樣的情況。在此案中，雖然質(zhì)疑的程度略有不同，但上訴法院和高等法院都認(rèn)為，法院對(duì)HMRC的非法定特許權(quán)是否具有合法性沒有管轄權(quán)，因此HMRC就有很大的自由裁量權(quán)。［122］此外，這種司法承認(rèn)以及對(duì)立法授權(quán)審查的欠缺與美國(guó)形成鮮明對(duì)比。［123］

許可豁免聲明制定一系列條件來替代環(huán)境許可時(shí)，其缺乏明確的法律依據(jù)就顯得尤為重要。盡管許可豁免聲明中的許多條件都是明確且直接的（如要求注冊(cè)和接收之前同意環(huán)境局繼續(xù)保存相關(guān)記錄），這對(duì)行為人進(jìn)行的活動(dòng)“不會(huì)也不太可能造成環(huán)境污染或危害人類健康”的模糊條件提出了重要的問題。［124］在這一點(diǎn)上，許可豁免聲明的規(guī)制與環(huán)境許可證的規(guī)制不同。許可證的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是，即使沒有發(fā)生環(huán)境污染或沒有對(duì)人類健康造成損害，也可能因違反許可證導(dǎo)致違法。［125］用許可豁免聲明替代許可證，包括“不會(huì)也不太可能造成環(huán)境污染或危害人類健康”的條件，那么，在確定行為人是否違法時(shí)，不可避免地缺乏明確性。［126］有兩個(gè)重要的問題：第一，通過環(huán)境許可及其附帶的條件進(jìn)行規(guī)制時(shí)，規(guī)制要求和條件的具體細(xì)節(jié)可能比通過許可豁免聲明（即使在一般許可的情況下）更為詳細(xì)；第二，這兩種制度的執(zhí)行和構(gòu)成違法的方式是不同的，雖然最終可能對(duì)行為人產(chǎn)生同樣的后果。環(huán)境許可制度是一種嚴(yán)格的責(zé)任制度，違反許可就需要承擔(dān)違法責(zé)任。如果行為人不遵守許可豁免聲明的有關(guān)條件，則相當(dāng)于該活動(dòng)仍然需要環(huán)境許可。這意味著行為人如果未能獲得許可，就會(huì)違反環(huán)境許可條例。［127］因此，在本案中，違法產(chǎn)生于未能獲得許可證，而不是由于不遵守許可豁免聲明（即使違法的實(shí)質(zhì)行為是相同的）。此外，許可豁免聲明不排除適用于其他規(guī)制機(jī)構(gòu)，如英格蘭健康與安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)。［128］遵守許可豁免聲明也不排除自訴（如有可能）或公民根據(jù)普通法采取的行為。［129］

許可豁免聲明的另一特征是，行為人有責(zé)任了解并熟悉每個(gè)許可豁免聲明的規(guī)定。如果現(xiàn)在豁免的活動(dòng)仍受許可證保護(hù)（這可能適用于其他規(guī)制活動(dòng)），每個(gè)行為人仍可決定是根據(jù)許可豁免聲明改變經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，還是繼續(xù)經(jīng)營(yíng)?；诖?，一些特定的許可豁免聲明是有用的。例如，某個(gè)許可豁免聲明對(duì)行為人在新冠病毒感染期間報(bào)告和提交的時(shí)限進(jìn)行了微小調(diào)整（如季度排放報(bào)告和常規(guī)進(jìn)度報(bào)告）。［130］但行為人從中受益之前必須獲得環(huán)境局的書面同意，且須保存相關(guān)記錄以證明適用許可豁免聲明中的有關(guān)規(guī)定。假設(shè)正常的規(guī)制要求將在未來某個(gè)時(shí)候恢復(fù)，行為人必須決定是否適用許可豁免聲明，但這會(huì)帶來一定的成本影響。與此相關(guān)的是，必須牢記環(huán)境許可證的有效期通常比許可豁免聲明的有效期更長(zhǎng)（假設(shè)許可證沒有變化）。在這種情況下，按照環(huán)境許可維持經(jīng)營(yíng)，行為人可以確保更高程度的規(guī)制和經(jīng)營(yíng)的確定性。這樣做的一個(gè)普遍后果是，規(guī)制對(duì)象對(duì)許可豁免聲明的實(shí)際“吸收”在很大程度上取決于改變做法所產(chǎn)生的成本。如果許可豁免聲明的規(guī)定可以以低成本實(shí)現(xiàn)，行為人可能會(huì)適用許可豁免聲明并從中受益，而如果許可豁免聲明需要進(jìn)行代價(jià)高昂的改變（大多數(shù)許可豁免聲明是臨時(shí)性的，可以在不通知的情況下修改或撤回所產(chǎn)生的潛在成本）， 行為人更有可能更好地適用環(huán)境許可進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

與此相反，從功能主義的角度來看，許可豁免聲明的一個(gè)重要且積極的作用是該機(jī)構(gòu)能及時(shí)對(duì)當(dāng)前需求作出回應(yīng)。［131］總的來說，規(guī)制體系的靈活性顯然是必要的，尤其是許可豁免聲明被用以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)至關(guān)重要的部門和企業(yè)（如水務(wù)部門）中所出現(xiàn)的不可預(yù)見的情況。除此之外，僅考慮規(guī)制制度本身的復(fù)雜性和規(guī)制體系所需的專業(yè)知識(shí)，促進(jìn)規(guī)制體系的靈活性顯然也是必要的。如上所述，在環(huán)境規(guī)制中，這種專業(yè)知識(shí)通常存在于規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制對(duì)象之間。當(dāng)具備這種專業(yè)知識(shí)時(shí)，一個(gè)靈活且具有可塑性的體系就具有真正的價(jià)值。［132］

上述論證未必會(huì)使許可豁免聲明的實(shí)際性質(zhì)變得更清晰。雖然許可豁免聲明可能得到法律的支持，但許可豁免聲明的實(shí)際形式明顯不同于普通立法的形式。［133］許可豁免聲明的另一關(guān)鍵特征是，它們是由獨(dú)立于行政和政府部門的專門機(jī)構(gòu)起草的，因此與中央政府制定的大量法律規(guī)范不同。［134］許可豁免聲明與環(huán)境局的執(zhí)法和處罰政策有一些相似之處，后者具有雙重目的，即指導(dǎo)和告知機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法的決策，同時(shí)也向外部受眾傳達(dá)機(jī)構(gòu)的政策。［135］許可豁免聲明不僅與執(zhí)法和處罰政策具有功能上的相似之處，在形式上也有相似之處。這兩種規(guī)范都具有真正的規(guī)制意義，即使它們?nèi)狈﹃P(guān)鍵的法律特征。這就提出了一個(gè)問題，即如何將許可豁免聲明歸屬于傳統(tǒng)行政法規(guī)范的類型中。

通常，行政立法包含不同類型的行政規(guī)則，包括“制定法等硬性規(guī)定”“政策聲明”［136］和“指導(dǎo)”。［137］許可豁免聲明顯然更剛性，因?yàn)樗_實(shí)包含了真正的法律義務(wù)，這些義務(wù)適用于規(guī)制機(jī)構(gòu)之外的外部受眾。換言之，許可豁免聲明具有“類似法律”的特征，盡管缺乏與授權(quán)立法或政策指導(dǎo)相關(guān)的基本特征。［138］此外，許可豁免聲明的非正式性和制定程序也使許可豁免聲明看起來具有自由裁量權(quán)，即使沒有明確的法律依據(jù)授權(quán)其起草?？紤]到自由裁量權(quán)通常比較寬泛，也考慮到許可豁免聲明在許多方面代表了法律制度“觸及現(xiàn)實(shí)世界”的需求，許可豁免聲明與行政法中傳統(tǒng)定義的自由裁量權(quán)有明顯的相似之處。［139］如上所述，規(guī)則與自由裁量權(quán)的關(guān)系并不像傳統(tǒng)定義所暗示的那樣明確。［140］使行為人免除許可義務(wù)以及期望行為人遵守一套模糊的非正式的規(guī)制要求，這都突出了許可豁免聲明的特殊性質(zhì)。同時(shí)，它還強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)事實(shí)，即在現(xiàn)實(shí)生活中的行政和規(guī)制環(huán)境中，人們遇到的不是自由裁量權(quán)和規(guī)則之間的二選一，而是“諸多混雜的裁量權(quán)和規(guī)則之間的選擇”。［141］雖然許可豁免聲明可能趨向于行政規(guī)則的范疇，但實(shí)際上，它們既不是法律規(guī)則，也不是政策指導(dǎo)，還不是自由裁量權(quán)，其地位居正式標(biāo)準(zhǔn)和缺少限制的政策指導(dǎo)之間。

五、 結(jié)語(yǔ)

本文揭示了規(guī)制體系如何在規(guī)制、放松規(guī)制和再規(guī)制之間不斷流轉(zhuǎn)。通過分析環(huán)境局使用許可豁免聲明，確定了許可豁免聲明具有不同的規(guī)制目的，包括應(yīng)對(duì)緊急社會(huì)需求及過度規(guī)制問題。其中最主要的目的是應(yīng)對(duì)過度規(guī)制問題，這在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域尤為突出。許可豁免聲明是對(duì)過度規(guī)制問題的回應(yīng)，也是基本法律制度設(shè)計(jì)的直接結(jié)果，同時(shí)反映了環(huán)境法專業(yè)知識(shí)所發(fā)揮的核心作用。許可豁免聲明的使用闡明了規(guī)制機(jī)構(gòu)采用的規(guī)制對(duì)策如何以一種直接的方式跨越行政立法和行政自由裁量權(quán)之間的界限。如本文分析所示，行政立法和許可豁免聲明的確定性必然會(huì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)?？偠灾瑥闹锌梢钥闯鰞牲c(diǎn)：第一，許可豁免聲明的規(guī)制性質(zhì)實(shí)際上是一種混合工具，其既不是規(guī)則也不是政策指導(dǎo)，而是介于兩者之間；第二，許可豁免聲明允許量身定制行政決策，這有助于建立一個(gè)越來越靈活的規(guī)制制度。通過允許事后豁免規(guī)則，許可豁免聲明允許規(guī)制機(jī)構(gòu)觀察規(guī)制制度的運(yùn)作情況，并在此過程中阻止過度官僚化的法律適用。［142］因此，規(guī)制的靈活性和流動(dòng)性是現(xiàn)代環(huán)境法規(guī)制體系的關(guān)鍵表征。

附：譯者簡(jiǎn)評(píng)

上海市生態(tài)環(huán)境局于2022年4月出臺(tái)了《關(guān)于疫情期間優(yōu)化環(huán)評(píng)與排污許可管理支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的通知》，該通知對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改擴(kuò)建、集中隔離點(diǎn)或方艙醫(yī)院新改擴(kuò)建、抗疫保供物資生產(chǎn)、研究實(shí)驗(yàn)等臨時(shí)性抗疫保供項(xiàng)目的環(huán)評(píng)及排放許可手續(xù)予以豁免。這是上海市疫情期間針對(duì)疫情防控問題作出的臨時(shí)性許可豁免，上述舉措為上海市防疫工作提供了政策支持。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》及相關(guān)法律規(guī)定，行政許可的設(shè)定與免除均為立法問題，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能通過規(guī)范性文件設(shè)定行政許可。因此，就產(chǎn)生了一系列法律問題：上海市生態(tài)環(huán)境局作出臨時(shí)性許可豁免屬于執(zhí)法行為還是行政立法行為？行政機(jī)關(guān)作出臨時(shí)性許可豁免的行為是否侵犯了立法權(quán)？臨時(shí)性豁免許可通知是否應(yīng)由行政機(jī)關(guān)作出？這些問題都說明行政許可豁免問題是一個(gè)亟待深入探討的理論問題。

這一問題并非中國(guó)所特有，英國(guó)在新冠疫情期間也出臺(tái)了大量環(huán)境領(lǐng)域的行政許可豁免聲明。奧利教授關(guān)注到了環(huán)境許可豁免的上述理論問題，他認(rèn)為環(huán)境許可豁免制度是緊急情況下的特有制度，是嚴(yán)格規(guī)制與保持靈活綜合考量下的一項(xiàng)特殊制度安排。立法對(duì)環(huán)境領(lǐng)域設(shè)定的行政許可存在過度規(guī)制問題，而環(huán)境許可豁免聲明不僅可以應(yīng)對(duì)環(huán)境立法產(chǎn)生的過度規(guī)制問題，還為行政機(jī)關(guān)提供了規(guī)制工具。本文對(duì)許可豁免制度的產(chǎn)生原因進(jìn)行了深入分析，對(duì)許可豁免聲明的法律性質(zhì)也做了探討。本文的研究能夠?yàn)橥苿?dòng)我國(guó)許可豁免制度的合理化、科學(xué)化發(fā)展提供有益參考。

【Abstract】This article analyzes the use of regulatory position statements （RPSs） by the Environment Agency. Through an RPS， the Environment Agency undertakes to take no enforcement action against an operator in circumstances that ordinarily constitute a breach of the law. The article argues that RPSs serve several important functions， chiefly among which is to respond to regulatory overreach， which arises when legislators enact comprehensive statutory instruments to deal with complex and technical matters such as environmental protection. Beyond responding to regulatory overreach， the RPSs also serve to provide regulators with a regulatory tool that allows flexible and swift changes to the regulatory regime when faced with unforeseen challenges. Although their informal enactment suggests otherwise， the RPSs have significant ‘law-like implications， giving rise to a regulatory hybrid instrument， which is neither law or policy nor a rule or a discretionary power. Moreover， even if RPSs serve to disapply important statutory controls， they impose a range of additional and vague regulatory conditions and requirements. RPSs therefore contribute to a regulatory system which fluctuates between regulation， deregulation and re-regulation.

【Keywords】environmental law; regulation; regulatory position statements; regulatory overreach

（責(zé)任編輯：彭中遙）

*［收稿日期］2022-09-12

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目：新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度優(yōu)化研究（22&ZD138）。

［作者簡(jiǎn)介］奧利·W.佩德森（Ole W. Pedersen），奧胡斯大學(xué)法律系和紐卡斯?fàn)柗▽W(xué)院客座教授。

［譯者簡(jiǎn)介］曾林翊晨，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院講師。

本文原載于《牛津法學(xué)研究》2022年第00卷，第1-26頁(yè)。就作者奧利·W.佩德森教授對(duì)譯者的鼓勵(lì)與授權(quán)，特此致以謝忱。

［1］ 參見Neil Gunningham & Cameron Holley， “Next Generation Environmental Regulation： Law， Regulation and Governance， ” Annual Review of Law and Social Science Vol.12（2016） ， p.273.

［2］ 參見2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》，SI 2016/1154，第12條和第38條。

［3］ Bettina Lange， Implementing EU Pollution Control： Law and Integration， Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.324 + xvi.; Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［4］ Robin Ellison， Red Tape： Managing Excess in Law， Regulation and the Courts， Cambridge： Cambridge University Press， 2018， p.2-18.

［5］ 在某些情況下，對(duì)過度規(guī)制問題的政治回應(yīng)確實(shí)會(huì)產(chǎn)生持久的影響。參見 Jody Freeman & Sharon Jacobs， “Structural Deregulation，” Harvard Law Review Vol.135（2021）， p.585.

［6］ 例如商業(yè)創(chuàng)新與技能部“新法規(guī)第七聲明”（2013）〈https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/271446/bis-13-p96b-seventh-statement-of-new-regulation.pdf〉 accessed 11 October 2021; ‘Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs （30 January 2017） Executive Order 13771. 參見 Caroline Cecot & Michael A. Livermore， “The One-in， Two-out Executive Order Is a Zero，” University of Pennsylvania Law Review Vol. 1 （2017）， p.166.

［7］ 最近，有些黨派的創(chuàng)新、增長(zhǎng)與規(guī)制改革工作組討論了這個(gè)問題?！磆ttps：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/994125/FINAL_TIGRR_REPORT__1_.pdf〉 accessed 11 October 2021.

［8］ 許可豁免聲明的規(guī)制通常具有重大的意義，但不一定像批評(píng)者所設(shè)想的那樣。James Carpenter， The 52Green Rules Rolled Back under Covid-19 （2020） ENDS Report 〈www.endsreport.com/article/1684239/52-green-rules-rolled-back-covid-19〉 accessed 11 October 2021.

［9］ Sharifan Sekalala et al.， “Analyzing the Human Rights Impact of Increased Digital Public Health Surveillance during the COVID-19 Crisis，” Health and Human Rights Vol. 22（2020） ， p.7.

［10］ 在蘇格蘭，這些聲明被稱為立場(chǎng)聲明，參見 〈www.sepa.org.uk/regulations/waste/guidance/#pos ition_statements〉 accessed 11 October 2021; 在威爾士，它們被稱為規(guī)制指導(dǎo)說明， （RGNs） 〈https：//naturalresources.wales/permits-and-permissions/environmental-permits/regulatory-guidance-notes-rgns/？lang=en〉accessed 11 October 2021.

［11］ 參見Julia Black， “Paradoxes and Failures： ‘New Governance Techniques and the Financial Crisis，” Modern Law Review Vol.75 （2012）， p.1037.; Roger Brownsword & Karen Yeung eds.， Regulating Technologies： Legal Futures， Regulatory Frames and Technological Fixes， Oxford： Hart Publishing Company， 2008， p.79-108.

［12］ Julia Black， “Paradoxes and Failures： ‘New Governance Techniques and the Financial Crisis，” Modern Law Review Vol.75 （2012）， p.1061-1062.

［13］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）。

［14］ 環(huán)境局許可豁免聲明19（2014）。

［15］ 環(huán)境局許可豁免聲明132（2017）。

［16］ 環(huán)境局許可豁免聲明100（2016）。

［17］ 環(huán)境局許可豁免聲明213（2019）。

［18］ 環(huán)境局許可豁免聲明225（2020）。

［19］ 環(huán)境局許可豁免聲明221（2019）。

［20］ 環(huán)境局許可豁免聲明75（2015）。

［21］ 環(huán)境局許可豁免聲明91（2016）。

［22］ 環(huán)境局許可豁免聲明192（2019）。

［23］環(huán)境局許可豁免聲明228（2020）。

［24］ 環(huán)境局許可豁免聲明 C1（2020）。

［25］ 環(huán)境局許可豁免聲明C10（2020）。

［26］ 環(huán)境局許可豁免聲明C14（2020）。

［27］ 美國(guó)環(huán)境保護(hù)局《新冠病毒感染對(duì)環(huán)保局執(zhí)法和合規(guī)保證計(jì)劃的影響》（2020年3月26日）（已失效）。

［28］ 維多利亞州環(huán)境保護(hù)局，“新型冠狀病毒”?！磜ww.epa.vic.gov.au/about-epa/news-mediaand-updates/coronavirus#extension-for-licence-holders-to-submit-annual-performance-statement〉 accessed 3 January 2022.

［29］ 部分許可豁免聲明的有效期是幾年，而其他許可豁免聲明的有效期只有幾個(gè)月。針對(duì)新冠病毒感染制定的許可豁免聲明都需要短期審查日期。

［30］ 環(huán)境局許可豁免聲明229（2020）；環(huán)境局許可豁免聲明 192（2019）。

［31］ 環(huán)境局許可豁免聲明15（2014）。

［32］ 2007年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2007/3538）和2011年《環(huán)境許可規(guī)定（英格蘭和威爾士）》（SI 2011/2043），均并入2016年《環(huán)境許可法條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）中。

［33］ 2021年1月12日環(huán)境局給作者發(fā)的電子郵件指出，環(huán)境局許可豁免聲明C7（2020）對(duì)部分環(huán)境許可活動(dòng)的排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)，于2020年9月30日到期，并于2020年10月1日重新發(fā)布為許可豁免聲明 C20 ，并于2021年6月30日到期。

［34］ 環(huán)境局許可豁免聲明 C2（2020）（2020年9月30日到期）；環(huán)境許可豁免聲明C13（2020）。

［35］ 環(huán)境局許可豁免聲明139（2017）。

［36］ 環(huán)境局許可豁免聲明221（2019）。

［37］ Wendy Wagner et al.， “Dynamic Rulemaking，” New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［38］ 環(huán)境局許可豁免聲明 56（2014）。

［39］ 環(huán)境局許可豁免聲明149（2018）。

［40］ 環(huán)境局許可豁免聲明7（2014）。

［41］ 2000年《污染預(yù)防和控制條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2000/1973）。

［42］ Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［43］ 參見Eloise Scotford & Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 383-403.

［44］ 參見 Colin T. Reid， “Regulating in a Changing World： Review and Revision of Environmental Permits，” Cambridge Law Journal Vol.67（2008）， p.126-128.；Jonathan S. Masur & Eric Posner， “Norming in Administrative Law，” Duke Law Journal Vol.68（2019）， p.1383.

［45］ 環(huán)境局“執(zhí)法與處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［46］ 環(huán)境局許可豁免聲明C10（2020）。

［47］ 環(huán)境局許可豁免聲明B2（2021）。

［48］ 環(huán)境局許可豁免聲明26 （2014）。

［49］ 環(huán)境局許可豁免聲明178 （2018）。

［50］ 環(huán)境局許可豁免聲明63 （2014）。

［51］ Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.23.

［52］ Aileen McHarg，“Administrative Discretion， Administrative Rule-Making and Judicial Review，”Current Legal Problems Vol.70（2017）， p.297.

［53］ Wendy Wagner et al.，“Dynamic Rulemaking，”New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［54］ 參見Eloise Scotford & Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 383-403.

［55］ 參見Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W Pedersen，

“Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［56］ 參見 Stuart Bell et al.， Environmental Law， Oxford： Oxford University Press， 2017， p.6-105.

［57］ 參見Julia Black， Rules and Regulators， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6–8.

［58］ 有關(guān)環(huán)境影響評(píng)估的立法制度采取的方法是二者的結(jié)合；參見2017年《城鄉(xiāng)規(guī)劃（環(huán)境影響評(píng)估）條例》（SI2017/571），條例對(duì)其中第1類所列的某些開發(fā)項(xiàng)目規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制性環(huán)境影響評(píng)估，但對(duì)第2類所列開發(fā)項(xiàng)目?jī)H要求在對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的前提下才進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。

［59］ 然而，應(yīng)該注意的是，除此之外，一系列的廢物處理活動(dòng)不是參照“廢物”的定義來管理的，而是參照工業(yè)排放指令的附件1第5部分中所列的活動(dòng)來管理的。參見指令2010/75/EU [2010] OJ L334/17。

［60］ 參見Eugene Bardach &Robert A. Kagan， “Going by the Book： The Problem of Regulatory Unreasonableness，” Political Science Quarterly Vol.98（1982）， p.3.

［61］ 參見 Jan H. Jans et al.， “ ‘Gold Plating of European Environmental Measures，” Journal for European Environmental and Planning Law Vol.6 （2009） ， p.417.

［62］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第3章規(guī)定了部分活動(dòng)可不再受1990年《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)制，但必須向環(huán)境局登記經(jīng)營(yíng)。

［63］ 參見Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.

［64］ Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.239.指出“立法后的指導(dǎo)意見有可能作為糾正缺陷、差距/或錯(cuò)過機(jī)會(huì)的機(jī)制”。

［65］ Carol Harlow & Michael Taggart eds.， Administrative Law in a Changing State： Essays in Honour of Mark Aronson， Oxford： Oxford University Press， 2008， p.385-387.

［66］ 參見AM Viens， John Coggon & Anthony Kessel eds.， Criminal Law， Philosophy and Public Health Practice， Cambridge： Cambridge University Press， 2014， p.26-30.; Michael Vandenberg， “From Smokestack to SUV： The Individual as Regulated Entity in the New Era of Environmental Law，” Vanderbilt Law Review Vol.57（2004）， p. 515.

［67］ Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.討論了這種不規(guī)則的法律環(huán)境。

［68］ 為此，2021年美國(guó)政府通過了《環(huán)境法》。

［69］ Eloise Scotford， The State of UK Environmental Legislation in 2011–2012： Is There a Case for Legislative Reform？ London： Kings College， 2012， p.44-67.

［70］ 關(guān)于環(huán)境規(guī)制的專業(yè)知識(shí)和合法性的討論，參見Chris Hilson， Regulating Pollution： A UK and EC Perspective， Oxford： Oxford University Press， 2000， p. 49-68.

［71］ Elizabeth Fisher， “The Enigma of Expertise，” Journal of Environmental Law Vol. 28（2016）， p.551-552.

［72］ 關(guān)于環(huán)境法學(xué)者對(duì)專業(yè)知識(shí)的討論，參見Ole W. Pedersen ed.， Perspectives on Environmental Law Scholarship： Essays on Purpose， Shape and Direction， Cambridge： Cambridge University Press， 2018， p.26-40.

［73］ 參見Bettina Lange， Implementing EU Pollution Control： Law and Integration， Cambridge： Cambridge University Press， 2008， p.324 + xvi.; Steven Vaughan， EU Chemicals Regulation： New Governance， Hybridity and Reach， Cheltenham： Edward Elgar Publishing Company， 2015， p.259.

［74］ Wendy Wagner et al.， “Dynamic Rulemaking，” New York University Law Review Vol. 92（2017）， p.183.

［75］ Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W Pedersen， “Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［76］ 參見Wandsworth v Rashid 1844 （EWHC Admin 2009）; R v Connors Building & Restoration Ltd 868（EWCA Crim 2020）.

［77］ 參見環(huán)保局“執(zhí)行和處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［78］ 2008年《強(qiáng)制監(jiān)管和制裁法》，第3部分；2010年《環(huán)境民事制裁（英格蘭）令》（SI 2010/1157）。

［79］ Ole W. Pedersen， “Environmental Enforcement Undertakings and Possible Implications： Responsive，Smarter or Rent Seeking？，” Modern Law Review Vol.76（2013）， p. 319.

［80］ Anthony Ogus & Paul Burrows， Policing Pollution， Oxford： Oxford University Press， 1982， p.13-17.

［81］ Marina Nehme & Ole W. Pedersen， “Accountability and Offsetting in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.0（2022）， p24-35.

［82］ 參見Eloise Scotford &Jonathan Robinson， “UK Environmental Legislation and its Administration in 2013—Achievements， Challenges and Prospects，” Journal of Environmental Law Vol.25（2013）， p. 396.

［83］ 參見Keith Hawkins， “Environment and Enforcement，” Oxford Socio-Legal Studies Vol.0（1984）， p.102.; Ole W. Pedersen， “Revisiting the Role of Negotiation and Trivialization in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.46（2019） ， p.29.

［84］ 2010年《環(huán)境民事制裁法（英格蘭）》（SI 2010/1157），第14條。

［85］ 2010年《環(huán)境民事制裁法（英格蘭）》（SI 2010/1157），第14條。

［86］ 在這方面，許可豁免聲明可以說反映了弗里曼和法伯所說的“模塊化環(huán)境規(guī)制”。Jody Freeman & Daniel A Farber， “Modular Environmental Regulation，” Duck Law Journal Vol.54 （2005）， p.795.

［87］ Ian Ayres &John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.5.; J Braithwaite， “The Essence of Responsive Regulation，” University of British Columbia Law Review Vol.44（2011）， p.475.

［88］ 2007年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2007/3538）和2011年《環(huán)境許可規(guī)定（英格蘭和威爾士）》（SI 2011/2043），均并入2016年《環(huán)境許可法條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154）中。

［89］ Julia Black， Rules and Regulator， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6-8.; Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.23.

［90］ Ian Ayres & John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.4.

［91］ 關(guān)于英國(guó)發(fā)展的概述， 參見 Ian Ayres &John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.4.; Michael A. Livermore & Richard L. Revez， Reviving Rationality： Saving Cost–Benefit Analysis for the Sake of the Environment and our Health， Cambridge： Cambridge University Press， 2021， p.34-37.

［92］ Ian Ayres & John Braithwaite， Responsive Regulation， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.158.

［93］ Christel Koop & Martin Lodge， “British Economic Regulators in an Age of Politicisation： From the Responsible to the Responsive Regulatory State？” Journal of European Public Policy Vol.27 （2020）， p. 1612.

［94］ 參見Eloise Scotford， “Legislation and the Stress of Environmental Problems，” Current Legal Problems Vol.74 （2021）， p.299.

［95］ 參見Robert Baldwin & John Houghton， “Circular Arguments： The Status and Legitimacy of Administrative Rules，” Political Science Vol.239（1986）， p.22-28.

［96］ Margit Cohn， “Fuzzy Legality in Regulation： The Legislative Mandate Revisited， “Law & Policy Vol.23（2001）， p.469. ; John Sorabji & Steven Vaughan， “This Is Not a Rule： COVID-19 in England Wales and Criminal Justice Governance via Guidance， ”European Journal of Risk Regulation Vol.12（2021）， p.143.

［97］ Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.80-124.

［98］ Marina Nehme & Ole W Pedersen， “Accountability and Offsetting in Environmental Law Enforcement，” Journal of Law and Society Vol.0（2022）， p24-35.

［99］ 1997年《環(huán)境保護(hù)企業(yè)法》第9.1部分。感謝Marina Nehme和Christopher McElwain提出這一點(diǎn)。

［100］ 1995年《環(huán)境法》，第5條。

［101］ 1995年《環(huán)境法》，第39條。

［102］ 1995年《環(huán)境法》，第37條。

［103］ 關(guān)于環(huán)境立法的這種開放性所產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)的討論，參見WN Eskridge Jr， “Dynamic Statutory Interpretation，” University of Pennsylvania Law Review Vol.0（1987） ， p.1479.

［104］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第3條和第19條。

［105］ 參見Stephen Daly， Tax Authority Advice and the Public， Oxford： Oxford University Press， 2020， p.45-67.

［106］ HMRC，增值稅通知 48：非法定特許權(quán)（2021）?！磜ww.gov.uk/government/publica-tions/vat-notice-48-extra-statutory-concessions/vat-notice-48-extra-statutory-concessions〉 accessed 14 December 2021.

［107］ Pokhriyal v The Secretary of State for the Home Department，1568（ EWCA Civ 2013）.

［108］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第26條。

［109］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第26（3）條。

［110］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第28條。相反，缺乏協(xié)商的理由很可能是由于制定許可豁免聲明的急迫性。

［111］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第20條。

［112］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第20條。

［113］ Chiara Armeni & Maria Lee， “Participation in a Time of Climate Crisis，” Journal of Law and Society Vol.48（2021）， p.549.

［114］ 參見Andrew Edgar， “Administrative Regulation-Making： Contrasting Parliamentary and Deliberative Legitimacy，” Melbourne University Law Review Vol.40 （2017）， p. 738.

［115］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.121.

［116］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.19-24.

［117］ 有關(guān)行政立法的司法監(jiān)督的分析，參見 DJ Galligan， Due Process and Procedures： A Study of Administrative Procedures， Oxford： Oxford University Press， 1997， p.100-116.

［118］ 對(duì)許可豁免聲明的司法處理和接受類似于法院在制定法背景下處理部長(zhǎng)級(jí)聲明的方式。在這里，部長(zhǎng)級(jí)聲明是重要考慮因素。參見Copas & Anor v Secretary of State for Communities & Local Government & Anor， 2634（EWHC Admin 2014）.

［119］ Cleansing Service Group Limited v Environment Agency， 157（EWCA Civ.2019）.當(dāng)然，正如法院所指出的那樣，這并不排除基于非法主張的司法審查的質(zhì)疑。

［120］ 由此可以推斷，環(huán)境局制定許可豁免聲明的權(quán)力被視為合法，且許可豁免聲明的內(nèi)容也被認(rèn)為是完全理性和非任意的。參見Andrew Edgar &Kevin M Stack， “The Authority and Interpretation of Regulations，” Modern Law Review Vol.82 （2019）， p.1009.

［121］ 參見Robert Baldwin， Rules and Government， Oxford： Oxford University Press， 1995， p.91.

［122］ BT Pension Scheme （Trustees of） v HM Revenue and Customs， 713（ EWCA Civ. 2015）.

［123］ 參見 Peter Cane et al. eds.， The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law， Oxford： Oxford University Press， 2021， p.553-576.

［124］ 關(guān)于如何定義這些術(shù)語(yǔ)的一些指導(dǎo)意見可以在1990年《環(huán)境保護(hù)法》第 1（3）和1（4）條中找到， 物質(zhì)所造成的傷害被定義為“污染”?！皞Α庇直欢x為對(duì)健康造成傷害。

［125］ 參見Richard Macrory， Regulatory Justice： Making Sanctions Effective， Oxford： Hart Publishing Company， 2006， p.22-35.

［126］ 有關(guān)一般性討論，參見環(huán)境局“執(zhí)法與處罰政策”（2018）?！磜ww.gov.uk/government/publications/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy/environment-agency-enforcement-and-sanctions-policy#how-the-environment-agency-makes-enforcement-decisions〉 accessed 11 October 2021.

［127］ 2016年《環(huán)境許可條例（英格蘭和威爾士）》（SI 2016/1154），第12條和第38條。

［128］ Lukas H. Meyer et al. eds.， Rights， Culture and the Law： Themes from the Legal and Political Philosophy of Raz， Oxford： Oxford University Press， 2003， p. 45-69.

［129］ 關(guān)于公法調(diào)整與私法救濟(jì)之間的關(guān)系。參見 Coventry v Lawrence （No 2） [2014] UKSC 46.

［130］ 環(huán)境局許可豁免聲明228（2020）。

［131］ 關(guān)于此術(shù)語(yǔ)更廣泛的應(yīng)用，參見Martin Loughlin， “The Functionalist Style in Public Law，” University of Toronto Law Journal Vol.55 （2005） ， p.361.

［132］ 參見Julia Black， Rules and Regulators， Oxford： Oxford University Press， 2012， p.6–8.

［133］ Peter Cane， Controlling Administrative Power， Cambridge： Cambridge University Press， 2016， p.273.他指出英國(guó)憲法中的立法權(quán)通常源于法規(guī)或特權(quán).

［134］ 參見Edward C.Page， Governing by Numbers： Delegated Legislation and Everyday Policy Making， Oxford： Hart Publishing Company， 2001， p.76-88.

［135］ Gillian E.Metzger & Kevin M.Stack， “Internal Administrative Law，” Michigan Law Review Vol.115 （2017）， p.1239.

［136］ 參見 Peter Cane et al. eds.， The Oxford Handbook of Comparative Administrative Law， Oxford： Oxford University Press， 2021， p.555.

［137］ 參見Robert Baldwin & John Houghton， “Circular Arguments： The Status and Legitimacy of Administrative Rules，” Political Science Vol.239（1986）， p.22-28.

［138］ Gillian E Metzger & Kevin M Stack， “Internal Administrative Law，” Michigan Law Review Vol.115 （2017）， p.1239.

［139］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford： Oxford University Press， 1992， p.12.

［140］ Aileen McHarg， “Administrative Discretion， Administrative Rule-Making and Judicial Review，” Current Legal Problems Vol.70（2017）， p.297.

［141］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford：Oxford University Press， 1992， p. 49.

［142］ Keith Hawkins ed.， The Uses of Discretion， Oxford：Oxford University Press， 1992， p. 47-88.