彭新武 周 亞

(中國人民大學 哲學院,北京100872)

“理性官僚制”這一理論稱謂一般是與20世紀德國著名的思想家、社會學家、管理學家馬克斯·韋伯(Max Weber)聯(lián)系在一起的。在韋伯看來,面對資本主義社會的興起,處于其中的大型組織,不論是政府管理部門,還是大型企業(yè)的行政部門,都需要一個適合其需求的運行機制,而理性官僚制正是一種理想的、可預期的行政管理方式。事實上,早在戰(zhàn)國晚期、秦國統(tǒng)一的前夜,韓非子適應時代的需求就已經(jīng)對理性官僚制進行了卓有成效的理論建構(gòu),并在實踐上深深地影響了當時的秦王朝乃至以后歷代王朝的官僚制度建設。本文試圖通過對韓非與韋伯的比較分析,進一步揭示韓非理性官僚制的一些基本原則盡管在中國傳統(tǒng)社會的政治實踐中發(fā)生了不同程度的“蛻變”,但對于當代的行政管理實踐而言,依然具有巨大的啟示和借鑒價值。

一、周秦之際官僚制建構(gòu)的時代需求

從社會治理結(jié)構(gòu)上看,夏商周三代采取的是一種分封制(又稱“封建”)模式。其中以周代的分封制最為成熟和完善。在周代分封制下,國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本框架為:王室、公室、家,其統(tǒng)治者分別為天子、諸侯、卿大夫。總的來看,宗周與分封的諸侯國之間的關(guān)系是宗主國與殖民城邦之間的松散關(guān)系,這種君權(quán)相對分散的多元化結(jié)構(gòu)可稱之為“貴族君主制”“等級君主制”或“王制”。同時,以君主為代表的貴族統(tǒng)治階層用血緣作為基礎構(gòu)建出“世卿世祿”制度來傳襲其所獲得的政治特權(quán)。在這種繼承體制中,社會統(tǒng)治階層固化,下層民眾缺乏上升通道,流動性的缺失使整體社會缺乏活力,也為社會統(tǒng)治埋下巨大隱患。

自周平王東遷,歷史進入春秋時期,諸侯爭霸的大門由此開啟。處于華夏地理邊緣上以齊、晉、秦、楚為代表的諸侯國,開始了對外征戰(zhàn)的步伐。征服戎狄部落,吞并小國,各諸侯國開疆拓土,羽翼漸豐。盡管如此,周王“天下共主”的名義依舊占有禮制上的最大合法性,“尊王”是各諸侯提升其爭霸正當性中不可或缺的政治資本。與此同時,中原王朝邊患日亟,“戎狄交侵,暴虐中國”(1)班固:《漢書》,北京:中華書局,1962年,第3744頁。,于是,諸侯國又打出了“攘夷”的旗號來輔助其爭霸的正當性。春秋時期,在“尊王攘夷”的策略下成長起來的大國霸主,雖然仍然以周王輔臣的身份維持秩序,但與周王室之間不可避免地會產(chǎn)生對權(quán)威的爭奪,從而導致眾多諸侯不朝周王而朝霸主。而在各諸侯國內(nèi)部,國君的直系親屬與旁系親屬之間,乃至直系親屬內(nèi)部,也都存在著對權(quán)威的爭奪。這主要表現(xiàn)在:一方面,國君為確保君權(quán)在其直系親屬間傳遞而大力排斥旁系親屬;另一方面,直系親屬間的君權(quán)傳遞展現(xiàn)的也是一種赤裸裸的政治利害關(guān)系,而非溫情脈脈的血族關(guān)系。在這種情況下,嚴格限制直系子孫的政治權(quán)力,對其親生兒子進行空間隔離,甚至驅(qū)逐、誅殺其直系子孫,以防范“親親”害于“尊尊”等行為屢見不鮮。正是在這種權(quán)力爭奪中,各諸侯國內(nèi)部不斷涌現(xiàn)出許多實力雄厚的強宗大族(即“私家大夫”)。在當時,這些強宗大族往往能左右政局,致使“公室”卑弱、“私家”強大、弒君僭越等行為層出不窮。而對權(quán)力爭奪的效仿,除了出現(xiàn)在卿大夫與公室之間、卿大夫與卿大夫之間外,還出現(xiàn)在卿大夫家族內(nèi)部,擁有家族勢力和采邑的卿大夫也不可避免地成為其家臣爭奪權(quán)力的斗爭對象。于是,春秋初期形成的“禮樂征伐自諸侯出”的政治形勢,在蛻變?yōu)椤白源蠓虺觥焙?又演變成了“陪臣執(zhí)國命”的局面。后世的孔子將此稱之為“禮崩樂壞”(2)皇侃:《論語義疏》,北京:中華書局,2013年,第465頁。。

在整個春秋時代,天子、諸侯、卿大夫及陪臣之間的關(guān)系變動,徹底改變了舊有的社會秩序,或者說禮制秩序。自春秋中期以來,一些諸侯國開始從體制上消除分封制潛在的弊端。如齊國按照人口數(shù)量編制縣:三十家為邑,十邑為卒,十卒為鄉(xiāng),三鄉(xiāng)為縣,十縣為屬,屬有大夫,五屬,故立五大夫(3)參見徐元浩:《國語集解》,北京:中華書局,2002年,第228頁。。此外,楚、秦、晉等國也在部分領(lǐng)土上嘗試建立縣一級行政區(qū)劃單位?！翱ぁ钡某霈F(xiàn)時間要晚于縣,其發(fā)展主要在戰(zhàn)國時期,通常設立在經(jīng)濟不發(fā)達的邊境地區(qū),其主要目的在于軍事防御。到了戰(zhàn)國后期,各諸侯國國土面積不斷增大,管轄區(qū)域內(nèi)的郡、縣數(shù)量日益增多,催生出了“以郡管縣”的治理方式,由韓、趙、魏三國率先嘗試,隨后又被其他各國模仿借鑒,從而逐漸形成郡、縣兩級制的地方行政管理模式。在這種新型的郡縣體制下,郡與縣都屬于中央政府直接管轄的行政區(qū)劃單位,是需要嚴格服從中央政府統(tǒng)一命令的地方政府層級。相應地,郡守、縣令已不再是之前的世襲貴族,而是職業(yè)官僚、朝廷命官;與此相適應,以谷物為俸祿的“谷祿制”也取代以土田為俸祿的“田祿制”。由此,傳統(tǒng)的世卿世祿制逐步瓦解,官僚制開始登上歷史舞臺。

隨著戰(zhàn)國時代不斷升級的兼并戰(zhàn)爭和戰(zhàn)國變法運動的不斷開展,君主專制成為時代的呼聲和各諸侯國君主的共同選擇。當時的秦國作為中國歷史上第一個實行中央集權(quán)的君主專制諸侯國,其政權(quán)的基礎就是郡縣制和官僚制。早在商鞅變法時期,秦國就已開始在全國推行郡縣制,使君王的直接管轄范圍達到縣一級,并建立起嚴格的“編戶齊民”制度,以實現(xiàn)對全國民眾的有效統(tǒng)治。與此同時,隨著諸侯兼并戰(zhàn)爭的不斷升級,“得士者昌,失士者亡”的觀念普遍流行,身處社會階層底部的“士”階層趁勢崛起,個人價值在戰(zhàn)國這個特定的歷史環(huán)境中達到了最大限度的發(fā)揮:“入楚楚重,出齊齊輕,為趙趙完,畔魏魏傷?！?4)黃暉:《論衡校釋》,北京:中華書局,2018年,第512頁。就如何利用個人價值為諸侯國發(fā)展做出貢獻而言,秦國做得尤為出色——自商鞅變法以來,秦國基于能力和業(yè)績選任治理國家的重要官吏,在保證國家機制良性運轉(zhuǎn)的同時,也保證了一定程度上的社會公平,讓人們有機會通過自身努力實現(xiàn)個人價值。這種激勵機制強有力地打破了舊有禮制秩序中“別親疏,殊貴賤”的現(xiàn)象,使世卿世祿體制失去生存空間并加速解體,“布衣卿相”得以可能,迅速成為當時的一種盛景。這也正是秦人之所以能夠最終兼并天下的一個主要原因:“其始與之謀國以開霸業(yè)者,魏人公孫鞅也。其它若樓緩趙人,張儀、魏冉、范雎皆魏人,蔡澤燕人,呂不韋韓人,李斯楚人,皆委國而聽之不疑,卒以所以兼并天下者,諸人之力也?！?5)洪邁:《容齋隨筆》,北京:中華書局,2015年,第17頁。至戰(zhàn)國晚期,以血緣為基礎的貴族政治徹底瓦解,取而代之的是順應時代潮流的官僚體制,各諸侯國迫切需要有效運用新生的官僚體制。在此情勢下,韓非建構(gòu)出一套系統(tǒng)且完整的官僚運行機制。

二、韓非官僚制構(gòu)建的基本內(nèi)涵

雖然韓非政治思想集“法”“術(shù)”“勢”之大成,但為韓非理性官僚制的建構(gòu)提供重要基礎的是其術(shù)論思想。早期研究者對術(shù)論思想的理解更為否定和片面,大都認為術(shù)論思想主要以陰謀論、詭計論為主,但是這一主流判斷在近年受到挑戰(zhàn),學界對術(shù)論思想提供了更為積極且詳細的解讀(6)參見宋洪兵:《論先秦身教政治的演變——兼論韓非的“術(shù)治”思想》,《政治學研究》2005年第4期,第103頁;戴木茅:《韓非“術(shù)”論澄釋》,《哲學動態(tài)》2016年第9期,第48頁。。我們從中不難看出,認真辨析各類語境下的韓非對“術(shù)”的運用,尤其理解韓非用“術(shù)”所泛指的帝王治理國家的方法,為韓非的官僚制度奠定了重要基礎。韓非關(guān)于官僚制的理論構(gòu)建,是從人才的選拔、使用、考核、監(jiān)督等方面進行了全方位的詮釋,概括而言,主要包含如下基本內(nèi)涵:

其一,舉賢任能。作為一個現(xiàn)實主義者,韓非認為,個人之力畢竟是有限的,一國之君想要功成名就,則“必君臣俱有力焉”(7)高華平等譯注:《韓非子》,北京:中華書局,2015年,第555頁。。其中,君主能夠發(fā)揮的重要作用,體現(xiàn)在對臣僚聰明才智的充分發(fā)揮上,所謂“下君盡己之能,中君盡人之力,上君盡人之智”(8)高華平等譯注:《韓非子》,第682頁。。為此,韓非主張舉賢任能,“所舉者必有賢,所用者必有能”(9)高華平等譯注:《韓非子》,第751頁。,并將管理好官吏視為治理好國家的關(guān)鍵,所謂“吏者,民之本綱也”,還提出了“治吏不治民”(10)高華平等譯注:《韓非子》,第516頁。的重要主張。在官吏的任命和使用上,韓非與商鞅持有不同觀點,他認為以一人斬首的功勞就決定其官與爵的升遷是不適當?shù)?因為斬首與任官是兩件不同的事情,二者不能混淆,更不能相互代替:“今治官者,智能也;今斬首者,勇力之所加也。以勇力之所加而治智能之官,是以斬首之功為醫(yī)、匠也?！?11)高華平等譯注:《韓非子》,第625頁。故而,韓非對“有功者”和“有能者”做出了明確的區(qū)分:“官賢者量其能,賦祿者稱其功。”(12)高華平等譯注:《韓非子》,第75頁。就是說,對有能力的人員根據(jù)其能力授予其相應的官職,而對有功人員則根據(jù)功勞大小給予相應的優(yōu)厚待遇。在考察治理國家所需的人才時,韓非尤其重視其實踐能力,主張“明主之吏,宰相必起于州部,猛將必發(fā)于卒伍”(13)高華平等譯注:《韓非子》,第731頁。,認為具備底層實踐經(jīng)驗的人往往能更好地任職;同時,還主張“官襲節(jié)而進”(14)高華平等譯注:《韓非子》,第684頁。,認為官員在一級一級的晉升過程中積累的實踐經(jīng)驗,構(gòu)成了其增長才干的重要途徑。當然,人才之間也有高下之分,對某個人才不應求全責備。因此,韓非還主張君主在官吏的任命和使用上要“揚長避短”,通過取長補短以發(fā)揮人才的整體威力:“以有余補不足、以長續(xù)短之謂明主?！?15)高華平等譯注:《韓非子》,第285頁。

其二,尊君尚法。雖然韓非強調(diào)了人才的重要作用,但其論述中卻充滿了諸多強烈反對“智”者與“賢”人的主張:“人主有二患,任賢,則臣將乘于賢以劫其君;妄舉,則事沮不勝。”(16)高華平等譯注:《韓非子》,第56頁?！笆菑U常上賢則亂,舍法任智則危。故曰:上法不上賢?！?17)高華平等譯注:《韓非子》,第741頁?！懊髦髦?一法而不求智”(18)高華平等譯注:《韓非子》,第712頁。等。這表面上看似與舉賢任能的主張相互矛盾,其實不然。之所以如此,就在于韓非一貫的“尊君”和“尚法”立場決定了其獨特的人才標準:“所謂賢臣者,能明法辟、治官職以戴其君者也。”(19)高華平等譯注:《韓非子》,第740頁。韓非舉賢任能中的“賢”或“賢臣”,指的是能夠通過彰明法度和完成好本職工作的方式來擁戴其君主的人。比如,像商鞅、管仲、伊尹那樣的“法術(shù)之士”:“夫有術(shù)者之為人臣也,得效度數(shù)之言,上明主法,下困奸臣,以尊主安國者也?！?20)高華平等譯注:《韓非子》,第132頁。至于像伯夷、叔齊之類的傳統(tǒng)意義上的“賢人”,雖有德才卻“不服王化”,無益于樹立君主的權(quán)威和國家法制的實施,故必欲除之而后快:“賞之譽之不勸,罰之毀之不畏,四者加焉不變,則其除之?！?21)高華平等譯注:《韓非子》,第465頁。從而真正做到:“人主使人臣雖有智能,不得背法而專制;雖有賢行,不得逾功而先勞;雖有忠信,不得釋法而不禁:此之謂明法?！?22)高華平等譯注:《韓非子》,第166頁。一切“賢”“智”“能”的行為都是在“法”的約束下進行的,“尚法”“明法”是官員為官以及施展其才能的必要前提。

其三,奉公去私。韓非這一主張的提出與戰(zhàn)國時期君權(quán)受到傳統(tǒng)宗法貴族的強力威脅息息相關(guān)。正是這些“私家勢力”的結(jié)黨營私,在現(xiàn)實中導致“私門將實,公庭將虛”(23)高華平等譯注:《韓非子》,第68頁。、“貴私行而賤公功”(24)高華平等譯注:《韓非子》,第149頁。。要遏制對私人利益的注重和對國家利益的輕視,要消除為維護私人利益而損害君主和國家根本利益的行為,韓非主張“必明于公私之分,明法制,去私恩”(25)高華平等譯注:《韓非子》,第183頁。,進而提出以“立法廢私”作為解決公私?jīng)_突的原則與方法:“法立,則莫得為私矣?！?26)高華平等譯注:《韓非子》,第652頁。即通過法律手段明確官僚的職、權(quán)、責,規(guī)定官僚的行為方式與自我約束的機制,以使之奉公守法。所謂“廢私”,其核心并非完全去除人之私心,而是強調(diào)分清公與私的界限,尤其是不應該用公權(quán)力來謀取私利。此外,韓非強烈反對“私交”,“故人臣處國無私朝,居軍無私交”(27)高華平等譯注:《韓非子》,第32頁。,這是由于官場上許多腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生都與官員之間的“私交”有關(guān),“交眾、與多,外內(nèi)朋黨”“奉祿養(yǎng)交,不以官為事”(28)高華平等譯注:《韓非子》,第44頁。。故而,韓非堅決反對以人的出身、門第、關(guān)系等作為擇人的標準,反對任人唯親、任人唯私,主張“內(nèi)舉不避親,外舉不避仇”(29)高華平等譯注:《韓非子》,第636頁。。而要去除“私恩”和個人的“愛惡”,最好的辦法就是訴諸制度:“明主使法擇人,不自舉也;使法量功,不自度也?！?30)高華平等譯注:《韓非子》,第45頁。只有公正而透明地做到“論之于任,試之于事,課之于功”, 官員才會“公政而無私,不隱賢,不進不肖”(31)高華平等譯注:《韓非子》,第577頁。,“修身潔白而行公行正”(32)高華平等譯注:《韓非子》,第184頁。,從而能夠有效地抑制投機鉆營、朋黨比周的不正之風:“明君不自舉臣,臣相進也;不自賢,功自徇也。”(33)高華平等譯注:《韓非子》,第577頁。

其四,職責分明。在堅持“量能授官”的原則下,韓非強調(diào)君主在任命官員時,還應做到使官員各司其職,職責分明,不能隨意僭越,堅持“一職一官”原則,即“一人不兼官,一官不兼事”(34)高華平等譯注:《韓非子》,第533頁。。換言之,就是對官員本人和官職本身都強調(diào)其獨立性,一位官員在擔任了某種職務后就不可兼任其他職務,同樣擔任某一職務的官員也不再兼管與其他職務相關(guān)的事務,這樣就避免了不同職務之間的交叉干擾,又避免了官員的越俎代庖,所謂“明君使事不相干,故莫訟;使士不兼官,故技長;使人不同功,故莫爭”(35)高華平等譯注:《韓非子》,第301-302頁。?！耙宦氁还佟痹瓌t的科學性是顯而易見的,它不僅可以避免臣子間因工作事務而互相推諉、互相傾軋,而且專人專職還可促進官員集中精力專職一事,在其本職工作上獲得成長。為配合好“一職一官”原則,充分發(fā)揮官員的才能,韓非還主張,在授予為官之人一定權(quán)力即“任人者,使有勢也”(36)高華平等譯注:《韓非子》,第668頁。的同時,不過分插手官員事務,讓官員盡可能獨立地完成其本職工作,所謂“因而任之,使自事之”(37)高華平等譯注:《韓非子》,第60頁。。在韓非的設想中,只要明確各人的職位及職責,“君臣守職,百官有常,因能而使之”(38)高華平等譯注:《韓非子》,第35頁。,則君主就可以“不躬小事”(39)高華平等譯注:《韓非子》,第518頁。,從而實現(xiàn)“形體不勞而事治,智慮不用而奸得”(40)高華平等譯注:《韓非子》,第580頁。的“無為而治”。

其五,嚴正賞罰。在人才的選拔和使用過程中,君主往往會受到個人的好惡、情感、主觀傾向的影響,而導致偏聽偏信等弊端。為此,在韓非看來,應做到循名責實:“聽其言而求其當,任其身而責其功。”(41)高華平等譯注:《韓非子》,第665頁。如此一來,就會杜絕人才選拔過程中的虛假現(xiàn)象,做到“能者不可弊,敗者不可飾,譽者不能進,非者弗能退”(42)高華平等譯注:《韓非子》,第45頁。。而在人才考核過程中,循名責實意味著堅持“參驗之術(shù)”,即考核群臣必須通過多方面、多角度的檢驗,從而避免受到臣下的蒙蔽而無法得到實情,真正做到“聽其言必責其用,觀其行必求其功”(43)高華平等譯注:《韓非子》,第665頁。。在嚴格的考核之后,還要輔之以相應的激勵機制。為此,韓非提出一套完整的賞罰制度。首先,君主要做到有功必賞、有過必罰,“以賞者賞,以刑者刑,因其所為,各以自成。善惡必及,孰敢不信?”(44)高華平等譯注:《韓非子》,第63頁。從而樹立君主的威信:一方面獎賞有功勞的官員,以促使臣下盡心盡力,所謂“信賞盡能”;另一方面懲戒有過失的官員,使臣下敬畏君權(quán),認真履行其本職工作,所謂“必罰明威”。其次,賞罰必須要做到客觀公正,“論之于任,試之于事,課之于功”(45)高華平等譯注:《韓非子》,第577頁。,即以實際工作及成績作為官員的考核標準,不以官員身份差異而有所區(qū)別:“是故誠有功,則雖疏賤必賞;誠有過,則雖近愛必誅?！?46)高華平等譯注:《韓非子》,第39頁。再次,要做到厚賞重罰,以便產(chǎn)生更好的引導作用:“賞莫如厚,使民利之;譽莫如美,使民榮之;誅莫如重,使民畏之;毀莫如惡,使民恥之。”(47)高華平等譯注:《韓非子》,第681頁。但不能賞罰無度,否則,會產(chǎn)生副作用“賞繁而奸生”(48)高華平等譯注:《韓非子》,第757頁。,“用刑過者民不畏”(49)高華平等譯注:《韓非子》,第178頁。。法律和刑罰是清明吏治的重要手段,“故矯上之失,詰下之邪,治亂決繆,絀羨齊非,一民之軌,莫如法。屬官威民,退淫殆,止詐偽,莫如刑”(50)高華平等譯注:《韓非子》,第50頁。。只有以嚴酷的刑罰來震懾官吏,才能剔除掉官員中的奸邪之輩:“立君之道莫廣于勝法。勝法之務莫急于去奸。去奸之本莫深于嚴刑?！?51)高亨:《商君書注譯》,北京:中華書局,1974年,第79-80頁。

其六,禁奸止邪。春秋戰(zhàn)國時期家臣、卿大夫甚至諸侯動輒弒君的殘酷現(xiàn)實告訴韓非,君主的主要威脅不是來自民眾或敵國,而主要源于大臣。因為他們有權(quán)有勢,或濫用財物拉攏眾人,交結(jié)朋黨,網(wǎng)羅親信,或顛倒是非,謀取私利,從而構(gòu)成君主和國家的心腹大患。故而,在韓非的防奸論中,主要針對的是“奸臣”。除去前文提及的“參驗之術(shù)”,韓非還提出君主可用“陰謀之術(shù)”來應對奸臣,比如“疑詔詭使”“挾知而問”“倒言反事”,等等。君主故意發(fā)出可疑的指令、故意說出不合時宜的話、故意做出不合常理的行為、明知故問等,都可以作為探明奸情的手段,從而使奸臣無所遁形。更有甚者,韓非還為君主提出了斷絕奸臣奸情的辦法,即“禁奸心”,也就是君主要出其不意,以詭詐多變的方式駕馭臣下,使其懾服于君主的權(quán)威而不敢有任何作奸犯科之心。按照這一立場,君主可以完全憑借個人喜好、不以任何客觀事實為標準地捕風捉影、隨意猜忌臣下,從而使“群臣竦懼乎下”(52)高華平等譯注:《韓非子》,第35頁。。此外,同商鞅一樣,韓非也獎勵告奸,認為告奸也是幫助君主防范奸臣的重要手段:“明君之道,賤得議貴,下必坐上。”(53)高華平等譯注:《韓非子》,第669頁。如果天下臣民不論貴賤、不分高下,都能幫助君主防范奸臣,告奸者有賞,不告奸者同罪,那么就能形成韓非構(gòu)想中對官員的廣泛監(jiān)督,“以天下為之羅,則雀不失矣”(54)高華平等譯注:《韓非子》,第580頁。。

誠然,在君主探查和防范奸臣的同時,奸臣也在不斷窺伺君主。應對奸臣的窺伺也是防范奸臣的重要組成部分。為此,韓非在其增強君主權(quán)勢的術(shù)法之中融合了老子的無為之道,提出君主在駕馭臣下時,要以虛制實,以靜制動,將自身的統(tǒng)治變得像“道”一樣無形,從而讓人無從把握。此時的君主就如處于暗處的觀察者一樣,可以將明處的一切問題看得清清楚楚,所謂“虛靜無事,以暗見疵”(55)高華平等譯注:《韓非子》,第36頁。。而君主想要將自身隱于暗處,就要隱藏自身的欲望、好惡以及行為目標,做到“君無見其所欲”“君無見其意”“去好去惡”“函掩其跡,匿其端”“去其智,絕其能”,同時還要隱藏自身的才能與好勝心,做到“是故不賢而為賢者師,不智而為智者正。臣有其勞,君有其成功,此之謂賢主之經(jīng)也”(56)高華平等譯注:《韓非子》,第34-35、37、35頁。。

此外,韓非也明確提出,防范奸臣除去君主本身的努力,還需要“因法數(shù),審賞罰”(57)高華平等譯注:《韓非子》,第48頁。,方可禁其奸。因此,韓非也從制度建設上提出明確要求:一是要求官員“不以貨賂事人”“更不以枉法為治”“不事左右、不聽請謁”(58)高華平等譯注:《韓非子》,第111頁。;二是從制度上嚴格限制官員,力求做到“任事者毋重,使其寵必在爵;處官者毋私,使其利必在祿”(59)高華平等譯注:《韓非子》,第693頁。等。

韓非上述官僚制的基本內(nèi)涵中,不乏荀子思想的影子。其一,荀子講述富國之道時從社會分工角度明確提出了“明分使群”的說法,即“故百技所成,所以養(yǎng)一人也。而能不能兼技,人不能兼官”(60)方勇等譯注:《荀子》,北京:中華書局,2015年,第138頁。。荀子認為一個人的能力不足以使之同時掌握多種技能,一個人也無法同時身兼數(shù)職,因此人們應當相互配合以構(gòu)成群組,并在其中各盡其力、各司其職。而韓非將這一社會分工思想在官僚制中進一步闡發(fā)為“一職一官”原則,在分工配合的基礎上完成權(quán)力與義務的劃分,從官職與任職之人兩個維度同時做出唯一性要求,實現(xiàn)職責分明。其二,荀子在回答如何治理國家時明確提出選賢任能的觀點,即“賢能不待次而舉,罷不能不待須而廢”(61)方勇等譯注:《荀子》,第114頁。,對賢能者的渴求程度迫切到了要跨越等級次序而提拔,對不賢者的厭惡到了連片刻都不愿意為之等待。韓非官僚制中的“舉賢任能”不能說與此毫不相關(guān),但可以肯定的是,荀子所選的“賢能”是儒家“賢能”,而韓非所舉的“能”是法家之“能”,二者在評判標準上完全不同,甚至儒家之“賢能”是韓非所厭惡的、認為對君主統(tǒng)治有害的人。這也恰巧是韓非官僚制的基本內(nèi)涵與儒家賢能觀念的最大分歧之處。二者最初的理念選擇便走上了完全不同的道路。儒家“賢能”,是君子,是圣人,是與“德”緊密聯(lián)系在一起的,有“德”便意味著有了最大的“賢能”,以“德”治國就是治理能力的最高體現(xiàn);而韓非官僚制中幾乎看不到“德行”作為前提,韓非官僚制的建構(gòu)是以“法”為基礎的。這同樣是韓非區(qū)別于荀子的重要原因。處于戰(zhàn)國末社會政治格局轉(zhuǎn)折期的荀子,為使得儒家政治構(gòu)想仍舊對統(tǒng)治者有價值,不得不在堅持儒家道德倫理底線的同時,變通性地給出更為適合當時社會情勢的政治策略,而韓非則在摒棄儒家“德”的基礎上,以“法”為本對這些適應時代的策略做出進一步的理論發(fā)展。

三、韓非與韋伯的比較

綜上所述,韓非向我們展示了一套內(nèi)容翔實、豐富的吏治之道。這一理論體系雖然受限于君主專制的時代特征,部分論調(diào)也不乏陰謀論的色彩,但這并不能否定其順應時代潮流的積極意義。人皆自利,不對臣下的權(quán)力加以控制,君主的權(quán)力就會受到嚴重威脅。再聯(lián)系當時的政治格局來看,秦國正在終結(jié)春秋戰(zhàn)國以來諸侯混戰(zhàn)的局面,社會形勢呈現(xiàn)出“大一統(tǒng)”的趨勢,中央集權(quán)統(tǒng)治和君主專制制度已經(jīng)成為時代必然的選擇。韓非站在歷史轉(zhuǎn)折的關(guān)頭,為即將實現(xiàn)的大一統(tǒng)政治格局下官僚制的有效運作提供了一套系統(tǒng)方案。

事實上,韓非官僚制的建構(gòu)嘗試,領(lǐng)先西方社會兩千多年。眾所周知,作為一種組織模式,現(xiàn)代官僚制的出現(xiàn)是以19世紀后期英國文官制度的出現(xiàn)為主要標志的。1870年,英國政府借鑒中國隋唐科舉制的做法,頒發(fā)了文官制度改革令,這標志著英國文官制度的建立。之后,美、法、德、意、加、澳等國也先后進行了類似的建構(gòu)。進入20世紀以后,幾乎所有國家政府組織形式都采用了官僚制度。作為一名站立于時代潮流的偉大學者,馬克斯·韋伯感受到了為大型組織建立合理基礎的需要。在韋伯看來,任何統(tǒng)治形式的存在和維持都需要一定的合法性基礎,以使每一個人都能夠遵從來自權(quán)威的命令。為此,韋伯通過歷史考察,將權(quán)威類型概括為如下三種:(1)“傳統(tǒng)權(quán)威”。這以對傳統(tǒng)習俗與傳統(tǒng)文化的虔誠信仰作為權(quán)威的基礎,管理并不需要章程,只需要奴仆的忠誠。(2)“卡里斯瑪”權(quán)威。這以對個人超凡魅力的崇拜和迷信為基礎,管理者由于具有“非凡的品質(zhì)”而被視為“楷?！薄邦I(lǐng)袖”甚至“神之差使”。(3)“合理—合法的權(quán)威”。這以組織范圍內(nèi)的各種規(guī)則為基礎。在這種權(quán)威統(tǒng)治方式之中,人們因服從于組織規(guī)則和法律而服從領(lǐng)導者的命令,組織內(nèi)的所有成員不分高下同時受組織規(guī)則的制約。在韋伯看來,在這種“合理—合法權(quán)威”類型中,人們不再服從于基于傳統(tǒng)而獲得權(quán)威正當性的人,也不再服從于有特定魅力的人,而是服從于一系列理性的、客觀的、非人格的法律規(guī)則和秩序。即使表面上人們服從于“上司”這類典型的權(quán)威人物,但實際上這種“上司”本身代表的是一個非人格的秩序,這就避免了管理者的感情用事和人治因素的統(tǒng)治,因而,是“實施統(tǒng)治形式上最合理的形式”(62)[德]馬克斯·韋伯,林榮遠譯:《經(jīng)濟與社會》(上卷), 北京:商務印書館,1997年,第248頁。。

概言之,這種組織模式具有如下特征:(1)以理性為準則。韋伯認同的最合理的統(tǒng)治形式是建立“在工具理性或價值理性或兩者兼?zhèn)涞幕A上,經(jīng)協(xié)商或強制而確立的、至少是要求組織成員服從的任何既定的合法規(guī)范”(63)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),上海:上海人民出版社,2019年,第397-398頁。。其中,規(guī)范,或者說法律規(guī)則,是決定組織運行的主要依據(jù);組織對權(quán)力與義務的所有詳細規(guī)定、對規(guī)則規(guī)范的所有實施和應用適用于每一位組織成員;每個人都照章辦事;權(quán)力源于形式法律規(guī)定的制度,個人的性格和意志在這里難以作為。(2)遵循嚴格的等級原則。官員“是按照明確界定的官職等級組織起來的”(64)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401頁。且可以升遷。一個官僚制組織是通過分工形成專門化的各個部門,同時按照“層級制”原則構(gòu)建職務等級體系。每個職位都有相應的權(quán)力和義務,各司其職,共同完成任務。任職其中的官員在承擔職責時也天然形成明確的等級高低之分。下級依據(jù)其合法權(quán)限范圍服從于上級,上級同樣也依據(jù)其合法權(quán)限范圍對下級形成控制。在這種嚴格的等級制度之中,下級的升遷依舊是可能的,但是這種升遷需要“以資歷或績效或兩者同時為準”,且同時也“要取決于上司的評價”(65)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第402頁。。官員“在官職行為中要接受嚴格系統(tǒng)的紀律約束和控制”(66)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第402頁。。這是理性官僚制優(yōu)于其他組織形式的一個重要表現(xiàn)。官員不僅在行使權(quán)力的過程中堅持理性,官員本身也受到理性規(guī)則的制約。(3)強調(diào)專業(yè)化和技術(shù)化。官員理應具備扎實的專業(yè)技術(shù)知識,同時還應掌握相關(guān)規(guī)則的知識以便進行管理。官員是通過考查或者考試制度選拔出來的。正如韋伯所說,“他們(這里是指官僚制行政班子中的官員)是被任命而不是被選舉的”(67)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401-402頁。。每一位官員的任命不是任意的、武斷的,而是在一定的基礎上進行遴選之后產(chǎn)生的結(jié)果?！霸谧罾硇缘那闆r下,這要通過考試的鑒定或者證書的擔保來證明其專業(yè)素養(yǎng),或者兩者兼?zhèn)??！?68)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401-402頁。每一位官員在其成為官員的道路上,必然要經(jīng)過專業(yè)素養(yǎng)的考查和專業(yè)資格的獲取。這是他們成為官員的必要條件。(4)政治與行政兩分。秉承威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)政治與行政二分的立場,韋伯主張官員應以公共利益作為唯一動機,不同時參與政策的制定與執(zhí)行,并做到公私分明。韋伯指出,官員在其任職期間對權(quán)力和職位的使用是有限度的。這種有限度的使用職權(quán)既是對官員權(quán)力的限制,又是對官員自由的保護。一方面,“每個官職都有一個明確界定的合法權(quán)限范圍”(69)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401頁。,以確保就職于某個職位的官員在承擔其職位范圍內(nèi)責任的同時,無法在其權(quán)力范圍之外任意作為;另一方面,與這些權(quán)力相對等的義務也確保他們“僅僅按照他們的職務義務而服從權(quán)威”或者上司的命令,而不需要喪失個人的人身自由(70)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401-402頁。。這為官員生活的“公共領(lǐng)域”與“私人領(lǐng)域”劃定了明確的界限。

可以說,韋伯的理性官僚制正是借助法律、規(guī)則與非人格化秩序等的力量,在社會組織中彰顯理性因素的作用,從而對抗甚至摒棄其中的非理性因素,徹底糾正諸如官員任免的隨意性、上下級官員之間的人身依附以及官員決策的武斷等弊端。它所強調(diào)的明確的合法權(quán)限范圍、穩(wěn)定清晰的考試選拔制度和嚴格的紀律約束與控制,以及其中所蘊含的理性因素帶來的可靠性,都讓理性官僚制度在運作機制和效率方面獲得比其他組織形式更多的優(yōu)越性,從而超越了以等級家世為標準的家長制管理模式,而逐漸發(fā)展成在更大范圍內(nèi)普遍適用的組織形式。

盡管韋伯所建構(gòu)的理性官僚制理論產(chǎn)生的歷史背景與韓非有所不同,但其核心要旨在韓非的理論中都已得到淋漓盡致的闡述。具體而言:

其一,韓非“一段于法”“以法為本”“明法治吏”的吏治之道與韋伯的理性官僚制一樣,都將理性作為官僚制度的根基。“理性”這一概念在韓非的著作中表達為“法”,二者名異而實同,都秉承對客觀規(guī)則的信仰與追求,所謂“以道為常,以法為本”(71)高華平等譯注:《韓非子》,第180頁。,鮮明地體現(xiàn)出一種理性精神。故而,也可將韓非的官僚制理論稱之為“理性官僚制”。雖然韓非不否認君主對官僚體制的控制能力,“術(shù)者,因任而授官,循名而責實,操殺生之柄,課群臣之能者也。此人主之所執(zhí)也”(72)高華平等譯注:《韓非子》,第620頁。。但是,韓非同樣承認君主本身也受到明確的理性約束:從治理國家的根本觀點上看,韓非提倡“因道全法”,就是依據(jù)事物的客觀法則全面以法治國(73)呂廷君:《韓非的“因道全法”思想》,《管子學刊》2020年第3期,第27頁。。換言之,治理國家的過程中,君主不能違背自然常理,不可傷害人之本性,且需接受天地自然之理性的約束。從治理國家的具體手段上看,一是君主要循名責實,依法擇人,按法量功,形成“以法為本”的純粹政治秩序;二是君主要遵守法律與規(guī)則以便于施展統(tǒng)治手段,雖然其主觀意圖是讓君主克制自己的私人感情,但客觀上對君主行為形成了一定的限制與約束,并讓君主在掩蓋其感情的同時增強對官僚的威勢,進一步強化君主的專制統(tǒng)治。因此,韓非的官僚制作為一種建基于理性之上的系統(tǒng)、周密的吏治之道,是其追求法治秩序下中央集權(quán)統(tǒng)治的空前努力。

其二,韓非所提倡的各盡所能、各司其職、職責分明的原則,自然也吻合韋伯所提倡的專業(yè)化和技術(shù)化原則。韓非提出的“一職一官”原則,與韋伯所主張的每一個組織有“一個特定的權(quán)限(管轄權(quán))范圍”(74)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第398頁。,“每個職位都有明確界定的合法權(quán)限范圍”(75)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第401頁。,每一個官職應該是“任職者唯一的、至少是主要的職業(yè)”(76)[德]馬克斯·韋伯,閻克文譯:《經(jīng)濟與社會》(第一卷),第402頁。,是完全相符的。不同的是,韋伯只說明官員需要在具有專業(yè)資格的候選人基礎上進一步選拔,而韓非在官員專業(yè)素養(yǎng)中不僅增加了對實踐經(jīng)驗和實踐才能的重視與培養(yǎng),還從人才整體的角度提出人才之間的取長補短,相互配合,以發(fā)揮人才在國家治理中的整體性優(yōu)勢。

其三,二者都強調(diào)官僚等級秩序。有所差異的是,在韋伯的“科層制”中,權(quán)力因職能的不同而分工分層,沒有尊卑貴賤之分。而韓非官僚制度中的等級制度不僅包含不同官職之間的分工,還包括君尊臣卑的等級結(jié)構(gòu)。不過,在韓非的理性官僚制中,君主并非任意專斷的,同樣受到規(guī)則與法律的約束。

其四,韓非與韋伯同樣強調(diào)“公私分明”的原則。雖然在古代中國社會生活高度政治化的現(xiàn)實中,韓非沒有也不可能提出政治與行政二分這一原則,但是其所主張的“必明于公私之分”的觀念,顯然是“公私分明”的彰顯。二者差異在于,韋伯在其官僚制中只是強調(diào)官員在職責范圍之內(nèi)服從權(quán)威,而在非職責范圍內(nèi)官員依舊是人身自由的,這里的“公”不具備對“私”的干涉和侵犯,“私”依舊是獨立且完整的。而韓非的“公私之分”更強調(diào)避免“私”對“公”的干涉和侵犯。顯然,這種差異的出現(xiàn)與各自所處的不同社會狀況密切相關(guān)。在韓非所處的時代,私家勢力大行其道。因此,為了強化君主集權(quán),韓非的官僚制更強調(diào)“私”不涉“公”。韋伯所處的西方社會是基于“個體本位”為原則建構(gòu)的,故而,他在官僚制中更強調(diào)“公”不涉“私”等。

四、韓非理性官僚制的實踐審視

歷史地看,服膺于韓非學說的秦始皇,基于避免諸侯割據(jù)的目的,最終徹底廢除分封制,大一統(tǒng)的政治格局和專制體制由此得以確立。秦代以降,“百代都行秦政事”,這一統(tǒng)治模式垂范長達兩千年之久,直至清末。在郡縣體制下,官員的選拔以個人的能力學識為基礎,官員的升遷以定期考核和治理功績?yōu)橐罁?jù),重要官員由君主直接任免調(diào)動,貴族世卿失去了宗族血緣這塊賴以生存的土壤,中國古代文官制度由此逐步登上歷史舞臺。雖然其初衷是維護君主及其后代的私權(quán)力,但這樣的官僚制度還是為官員及百姓開放了社會的公權(quán)力,讓君主的絕對行政權(quán)力受到了間接制衡。因此,從一定意義上講,官僚制是一種比“封建制”更為符合儒家仁義公道理想的制度?！扒匾运教煜轮亩T侯置守,而天假其私以行其大公,存乎神者之不測,有如是夫!”(77)王夫之:《讀通鑒論》,北京:中華書局,2013年,第2頁。在這里,王夫之從歷史發(fā)展的必然性中闡釋了秦制中所蘊含的、亦為儒家仁義公道倫理新制度的優(yōu)越性。

關(guān)于吏治之道,“秦已初步構(gòu)建了從中央到地方由御史大夫、御史中丞、侍御史、監(jiān)郡御史、郡守(兼)、縣令長(兼)、縣御史(主吏掾)等構(gòu)成的較為完備的監(jiān)察機構(gòu),制定了確保各級官吏廉潔奉公、懲處貪污腐敗的監(jiān)察法規(guī)”(78)邱濤:《法家學說與先秦秦漢反腐敗制度創(chuàng)建》,《管子學刊》2020年第1期,第50頁。。比如,“《秦律》中就規(guī)定有詳細的以懲治瀆職和貪污腐敗官吏的法規(guī),對各級官吏的違法行為用法律明確規(guī)定了‘輕罪重罰’的標準,對貪官污吏有著巨大的震懾力”(79)邱濤:《法家學說與先秦秦漢反腐敗制度創(chuàng)建》,《管子學刊》2020年第1期,第53頁。。秦代吏治建設的影響是極其深遠的。自漢代以后,官員選拔日益走向制度化,先后出現(xiàn)了漢代的“察舉征辟制”、魏晉南北朝的“九品中正制”以及萌發(fā)于隋唐沿用至清末的“科舉制”。從以個人主觀判斷依據(jù)的察舉到以過程相互制約的考試為主的科舉,這一系列制度的更迭展現(xiàn)的正是官員選拔機制規(guī)范化的過程。其中,科舉制度以考試形式公開選拔官員,不僅突破了門第限制,為底層民眾提供可能的上升空間,使其能夠通過自身努力改變命運,在增加社會階層流動性、增強社會活力的同時,很大程度上抑制了世家大族的為官特權(quán)。

然而,不可否認的是,隨著時間發(fā)展,科舉制度也日趨僵化。一方面,以“四書五經(jīng)”為代表的儒家思想成為考試的唯一內(nèi)容;另一方面,八股文成為考試的唯一形式?？荚噧?nèi)容與考試形式的固定不變,讓科舉制度從外在僵化逐步走向內(nèi)在的功能僵化,最終被時代發(fā)展拋棄,其選拔治國人才的目的往往落空,成為君主控制讀書人思想的利器。故而,顧炎武慨嘆:“欲求公卿大夫之材于其中,以立國而治民,是緣木而求魚也?！?80)顧炎武:《顧亭林詩文集》,北京:中華書局,1959年,第22頁。這樣僵化的科舉制度所選拔出的官員,固然成為壯大統(tǒng)治力量的中間階層,但也蛻變?yōu)榫S護君主專制統(tǒng)治的幫兇。借助于科舉制所提供的上升通道改變自身處境后,這些知識分子所謀求的已經(jīng)不是國家的治理與發(fā)展,而是個人的權(quán)力與利益。所謂“陽為道學,陰為富貴,被服儒雅,行若狗彘”(81)李贄:《焚書 續(xù)焚書》,北京:中華書局,1975年,第76頁。。這一過程,也就是王亞南先生所講的“官僚的貴族化”:“原來不能造成世卿世官那樣的貴族身份的社會,卻藉著知識的統(tǒng)治和長期獨占,而無形中把士大夫的身份更特殊化或貴族化了?！?82)王亞南:《中國官僚政治研究:中國官僚政治之經(jīng)濟的歷史的解析》,北京:中國社會科學出版社,1981年,第78頁。同時,在官僚等級體系中,理性的缺位也愈發(fā)明顯。從中國古代官僚制度的權(quán)力來源看,權(quán)力是自上而下授予的,既不依賴純粹的血緣關(guān)系,也不依賴民情民意。這就使得官僚集團內(nèi)部極容易形成上下級官員間的人身依附,且這種依附關(guān)系深深植根于官員的考核與升遷中。官員在官僚體系中的命運前途并不取決于他們的才干與政績,而是取決于上司的主觀意愿。這種權(quán)力變更的非程序性與非理性,再加上權(quán)力來源的“唯上”性,讓官僚體制的權(quán)力基礎處于隨時動蕩的狀態(tài),極度缺乏穩(wěn)定性。而將官僚集團內(nèi)部的上下依附關(guān)系,放大到君主與整個官僚集團的關(guān)系來看,其權(quán)力來源的本質(zhì)并未發(fā)生變化,所謂“一朝天子一朝臣”,一榮俱榮、一損俱損。面對“昨為座上客,今為階下囚”的權(quán)力變更過程,在任官員難免會產(chǎn)生對動蕩不安的恐懼,危機感油然而生。而這往往又會醞釀出新的政治斗爭,使現(xiàn)有的權(quán)力分布和權(quán)力秩序陷入新的變更與不穩(wěn)定之中。

就韋伯所預期的理性官僚制而言,它在充分展現(xiàn)其效用的同時也無可避免地暴露出固有的缺陷:(1)以等級制度為特征的官僚制度,塑造了一種按部就班、論資排輩的文化氛圍,使人蛻變成屈從于規(guī)則規(guī)范的“組織人”,人的個性發(fā)展遭到破壞,抑制了組織發(fā)展的多樣性。(2)雖然官員的職業(yè)化與專業(yè)化促使形成了結(jié)構(gòu)有序的“科層制”組織,但是“科層制”的橫向展開和縱向失聯(lián)會帶來組織各部門的無效擴張與職能的交叉重疊,造成溝通障礙以及協(xié)調(diào)困難,貽誤辦事時效,反而導致組織整體效率的降低。此外,官員的專業(yè)化會導致基層民眾的監(jiān)督權(quán)力和參與權(quán)力被剝奪,官員的專業(yè)化會提高民眾參與政府行政和國家治理的門檻,讓“理性無知”的民眾被淹沒在“無知”中。(3)在官僚制組織的構(gòu)想中,公與私之間的界限涇渭分明,然而,純粹理性的人是不存在的,官員基本不會也無法做到徹底機械地執(zhí)行“公私分明”等組織規(guī)則,正如在明確劃分了權(quán)限和職責范圍的情況下,官員在行使其權(quán)力時也可能會無意識越界。另外,權(quán)責清晰還會帶來不良后果,即官員對權(quán)責范圍外的事情保持沉默,甚至互相推諉,最終滋生得過且過的官僚主義者,形成官僚本位主義的消極現(xiàn)象。(4)嚴格執(zhí)行的紀律約束和日趨僵化的辦事流程在完成監(jiān)督任務的同時,也塑造了單調(diào)、機械甚至狹隘的日常心理與行為,嚴重限制了社會發(fā)展的活力。此外,官僚制度讓官員以及官僚集團掌握了社會公共資源的主導權(quán),這極易成為滋生腐敗的溫床,在破壞官僚制度有效運行的同時頻繁引發(fā)各種社會不公的現(xiàn)象。故而,20世紀以來西方各種理論學派對官僚制度進行了全方位的“清算”,都在嘗試解決理性官僚制發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的弊端。即便如此,官僚制范式依舊是政治生活現(xiàn)實,官僚制也并沒有因為這些調(diào)整和“清算”而消失。事實上,當今風靡世界的新公共管理運動所采取的改革措施,諸如壓縮層級、解除規(guī)制、下放權(quán)力、實施民營化、實行績效管理、實行更靈活的人事管理等,并沒有哪一項是否定合理分工、減少理性因素、反對專業(yè)技能的(83)彭新武:《從官僚制到后官僚制——當代公共組織范式的嬗變》,《哲學研究》2010年第5期,第125頁。。因此,官僚制所蘊含的理性精神并不會徹底消除。隨著人們認識能力的不斷發(fā)展,社會發(fā)展所需求的組織模式也將越來越理性化。

如果撇開韓非的“君本位”立場及陰謀論色彩,其在官僚制中倡導的“明法治吏”“因能授官”“循名責實”“嚴正賞罰”等主張,對當下中國的行政組織建設依然具有借鑒意義。具體而言:其一,要繼續(xù)提升“法”在行政過程中的地位,從根本上拒絕非理性因素,“明法治吏”是必要前提。其二,韓非所主張的“因能授官”不僅有利于官員在其職務上充分發(fā)揮才干,而且有利于該職務最大限度地在整個官僚體制中發(fā)揮其應有的作用。其中,“能”不僅包括官員的知識理論素養(yǎng),還包括官員的實踐能力。韓非構(gòu)想中的官員升遷是在實踐中逐級而進,從底層開始的每一次升遷所積累的實踐經(jīng)驗,都能促進官員才干的增長,都是整個官僚體制更好發(fā)揮作用的保障。其三,用“法”的理性約束官員行為。在現(xiàn)實中,讓官員完全理性地履行其在官僚體制中的責任是不現(xiàn)實的,故而外界的約束也是必不可少的。這種約束在實踐中需要遵循“循名責實”的原則,檢驗官員的實際工作內(nèi)容與其職責范圍內(nèi)的要求是否保持一致,是否既完成其應當承擔的責任又沒有在職責范圍外任意妄為。在明確規(guī)定官員職責的前提下,不論是來自上級還是平級的監(jiān)督,甚至是韓非在“禁奸止邪”中提倡的民眾監(jiān)督,都能夠為檢驗官員提供外部保障,從而增進官員的理性行為。在“循名責實”的考核和監(jiān)督的基礎上,再通過“嚴正賞罰”的獎懲制度,從而進一步達到激勵官員的目的,等等。