黎 明, 唐 瑾
(中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100038)
黨的二十大報(bào)告提出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和. 在我國(guó)能源供應(yīng)、工業(yè)、建筑和交通運(yùn)輸是四大重點(diǎn)碳排放行業(yè),交通運(yùn)輸領(lǐng)域碳排放呈現(xiàn)占比高、增長(zhǎng)快、降碳難的特征. 一方面,交通運(yùn)輸領(lǐng)域的碳排放量大約占我國(guó)碳排放總量的10%,其中道路交通在交通全行業(yè)碳排放中的占比約80%,且仍處于快速發(fā)展階段,超大、特大城市碳排放基本在(1~2)億t/a量級(jí),交通領(lǐng)域的碳排放又占20%~30%[1]. 另一方面,隨著未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)和機(jī)動(dòng)化進(jìn)程的不斷加快,預(yù)計(jì)城市交通碳排放還將持續(xù)增加,交通部門(mén)碳達(dá)峰晚于工業(yè)、住宅和商業(yè)等部門(mén),要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和形勢(shì)不容樂(lè)觀. 控制交通碳排放是國(guó)際大城市實(shí)現(xiàn)碳中和面臨的共同挑戰(zhàn),紐約、巴黎、倫敦、新加坡等國(guó)際大城市在交通低碳發(fā)展領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),近年來(lái)成效顯著,我國(guó)大城市應(yīng)借鑒國(guó)外交通碳減排經(jīng)驗(yàn),加速推動(dòng)交通綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展.
2015年《巴黎協(xié)定》提出在21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全球碳中和[2]. 為了實(shí)現(xiàn)2050年碳中和的目標(biāo),國(guó)際大城市紛紛設(shè)定了交通碳達(dá)峰的目標(biāo). 倫敦《倫敦市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略》(2018)提出至2041年,80%出行由步行、騎行和公交出行組成,公共交通出行量將超過(guò)1 500萬(wàn)人次/d(現(xiàn)狀約為900萬(wàn)人次/d)[3],至2050年,整個(gè)交通系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)凈零碳[4]. 紐約市的碳排放總量在2005年左右達(dá)到峰值(6 485萬(wàn)t),隨著能源效率及結(jié)構(gòu)的改善,碳排放逐步下降,目標(biāo)到2050年實(shí)現(xiàn)碳排放量較2005年減少80%,并發(fā)布《紐約80×50路線圖》,明確在建筑、能源、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域需采取行動(dòng)策略[5]. 巴黎《大巴黎都市區(qū)氣候、空氣及能源計(jì)劃》(2019)提出大巴黎地區(qū)2030年交通活動(dòng)產(chǎn)生的碳排放量將較2005年減少60%,到2050年將減少80%,可再生能源和回收能源使用將占總能源的60%,該地區(qū)的交通運(yùn)輸方式將向零碳排放和無(wú)污染的方向邁進(jìn)[6]. 隨著相關(guān)交通低碳發(fā)展政策的實(shí)施,交通碳減排工作成效顯著,紐約曼哈頓核心區(qū)和倫敦中心區(qū)綠色出行比例分別達(dá)85%和90%,紐約2019年交通碳排放占比下降到28.4%,倫敦2020年交通碳排放比2015年下降280萬(wàn)t.
1.2.1 依托戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng),逐步落實(shí)交通減排路徑和目標(biāo)
1)重視戰(zhàn)略規(guī)劃持續(xù)推進(jìn).
以戰(zhàn)略規(guī)劃為準(zhǔn)繩,嚴(yán)格對(duì)標(biāo)歷版戰(zhàn)略規(guī)劃提出的戰(zhàn)略目標(biāo),落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的年度監(jiān)測(cè)工作. 紐約2007年推出《紐約2030:一個(gè)更綠色、更美好的紐約》規(guī)劃,提出到2030年實(shí)現(xiàn)減排30%溫室氣體[7]. 2015年和2019年發(fā)布《紐約2040:規(guī)劃一個(gè)強(qiáng)大而公正的城市》和《紐約2050:建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大而平等的城市》,進(jìn)一步提出到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和[8-9]. 倫敦近10 a相繼發(fā)布了2011年、2016年和2021年版《大倫敦規(guī)劃》,強(qiáng)調(diào)在“健康街道、良好的公共交通體驗(yàn)、降低小汽車(chē)依賴(lài)”等交通低碳發(fā)展方向的政策傾斜[4]. 《大巴黎都市區(qū)氣候、空氣及能源計(jì)劃》(2019),在交通方面提出減少汽車(chē)出行需求、提升綠色出行比例、促進(jìn)清潔能源應(yīng)用的低碳發(fā)展方向[6].
2)逐步完善配套規(guī)劃.
紐約為推動(dòng)交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí),近年相繼發(fā)布了《更好的公共汽車(chē)行動(dòng)計(jì)劃》《更好的公共汽車(chē)重啟計(jì)劃》《人行道坡道計(jì)劃》《綠波:紐約市騎行計(jì)劃》《電氣化紐約:紐約市電動(dòng)汽車(chē)愿景計(jì)劃》《紐約配送:紐約市智能貨車(chē)管理計(jì)劃》等配套規(guī)劃,細(xì)化城市在公交、慢行和機(jī)動(dòng)車(chē)零碳等方面的行動(dòng)任務(wù). 倫敦在2018—2019年期間,陸續(xù)發(fā)布《步行行動(dòng)計(jì)劃》《零愿景行動(dòng)計(jì)劃》《騎行行動(dòng)計(jì)劃》《貨運(yùn)服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》,不斷強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃的政策傳導(dǎo). 巴黎先后出臺(tái)了《巴黎行人策略》《巴黎呼吸計(jì)劃》《100%自行車(chē)城市》及《巴黎安寧化街道》等行動(dòng)計(jì)劃.
3)加強(qiáng)目標(biāo)分解和指標(biāo)落實(shí).
《紐約2050:建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大而平等的城市》戰(zhàn)略將八大目標(biāo)分解為30個(gè)方面70余項(xiàng)指標(biāo),落實(shí)到具體責(zé)任部門(mén),要求總結(jié)年度工作進(jìn)展、距離目標(biāo)的完成情況[9]. 倫敦通過(guò)不同層級(jí)政策文件的彈性指引和剛性管控,將綠色低碳發(fā)展理念落實(shí)到城市交通規(guī)劃的指標(biāo)環(huán)節(jié),比如對(duì)慢行交通提出到2024年日均步行規(guī)模增加至750萬(wàn)人次,騎行規(guī)模增加至130萬(wàn)人次,騎行網(wǎng)絡(luò)400 m覆蓋率增加至28%[3].
1.2.2 構(gòu)建交通碳排放評(píng)估模型,有力支撐低碳發(fā)展戰(zhàn)略制定和年度考核實(shí)施
1)構(gòu)建精細(xì)化的交通碳排放模型.
紐約根據(jù)監(jiān)測(cè)到的氣候變化以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的影響,結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口預(yù)測(cè)和設(shè)施老化等自身現(xiàn)實(shí)情況,對(duì)未來(lái)的碳排放趨勢(shì)進(jìn)行了全面的分析,針對(duì)電氣化、低碳燃料、多元化3項(xiàng)減排路徑,以實(shí)現(xiàn)至少減排80%交通碳排放為目標(biāo),通過(guò)對(duì)減排技術(shù)和減排政策進(jìn)行差異化組合,分析不同路徑下的碳排放水平、機(jī)動(dòng)車(chē)能源結(jié)構(gòu)、機(jī)動(dòng)車(chē)類(lèi)型分布等,構(gòu)建精細(xì)化碳排放模型對(duì)目標(biāo)年份的交通碳排放進(jìn)行定量測(cè)算[10].
2)依托碳排放評(píng)估模型完善低碳發(fā)展政策.
2021年紐約發(fā)布《邁向碳中和的紐約之路》報(bào)告,利用碳排放模型評(píng)估后確認(rèn)既有政策情景下僅能實(shí)現(xiàn)44%的減排目標(biāo),其余36%的目標(biāo)需要強(qiáng)化既有政策,采取進(jìn)一步行動(dòng)來(lái)解決,最終提出2030年零排放汽車(chē)規(guī)模達(dá)到40萬(wàn)輛、2050年達(dá)到156萬(wàn)輛,充電設(shè)施規(guī)模在既有基礎(chǔ)上翻兩番,快速充電設(shè)施的規(guī)模增加10倍等改進(jìn)舉措[10].
3)基于模型建立碳排放考核評(píng)估機(jī)制.
倫敦制定年度能源和溫室氣體排放清單,用于量化釋放到環(huán)境中的溫室氣體排放,并量化交通運(yùn)輸領(lǐng)域減排效果,以年度監(jiān)測(cè)報(bào)告的形式反饋戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施效果,實(shí)施年度考核評(píng)估;并據(jù)此識(shí)別政策缺口,確定優(yōu)先支持方向,提出年度碳預(yù)算草案,有效保障碳減排目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)[11]. 紐約自2008年起連續(xù)多年發(fā)布年度進(jìn)展報(bào)告,圍繞戰(zhàn)略目標(biāo),系統(tǒng)跟蹤年度實(shí)施行動(dòng)和指標(biāo)實(shí)施情況,重在監(jiān)測(cè)上一年度對(duì)于本輪規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展,成為紐約各政府職能部門(mén)重要的行動(dòng)指南,有效保證戰(zhàn)略目標(biāo)的持續(xù)實(shí)施. 建立了開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站,各政府職能部門(mén)將權(quán)威的可機(jī)讀數(shù)據(jù)通過(guò)平臺(tái)發(fā)布的形式對(duì)外共享,成為紐約戰(zhàn)略規(guī)劃年度監(jiān)測(cè)的重要數(shù)據(jù)來(lái)源,強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的持續(xù)監(jiān)測(cè)價(jià)值.
1.2.3 利用差異化政策工具,減少高排放車(chē)輛使用
1)實(shí)施差異化通行政策
倫敦自2008年開(kāi)始設(shè)立低排放區(qū),對(duì)高排放車(chē)輛實(shí)施通行管控,并在2019年4月設(shè)立全球首個(gè)“超低排放區(qū)”,超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)的小汽車(chē)需額外繳納12.5 GBP排放費(fèi)[12-13]. 政策實(shí)施后每天在超低排放區(qū)行駛的超排汽車(chē)減少了4.4萬(wàn)輛,二氧化氮和二氧化碳排放量分別減少了44%和6%. 巴黎都市區(qū)共設(shè)置30個(gè)交通安寧化區(qū),交通限速為20 km/h以?xún)?nèi),禁止車(chē)輛在周末和公共假日通行,為市內(nèi)居民和游客提供優(yōu)良的空氣質(zhì)量,同年開(kāi)展的無(wú)車(chē)日活動(dòng)使得法蘭西島達(dá)到二氧化氮水平同比下降25%、噪音減半的目標(biāo)[14]. 紐約對(duì)非高峰時(shí)段電動(dòng)汽車(chē)在紐約指定的橋梁隧道和高速公路通行給予7折優(yōu)惠.
2)采取資金激勵(lì)政策推動(dòng)高碳排放車(chē)輛淘汰
巴黎設(shè)立低排放限行區(qū)對(duì)高污染車(chē)輛進(jìn)行處罰,隨著大量不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車(chē)將被淘汰,政府順勢(shì)出臺(tái)多項(xiàng)車(chē)輛置換補(bǔ)貼,提供最高5 000 EUR補(bǔ)貼用于居民置換更環(huán)保的車(chē)輛,在低排放限行區(qū)工作和生活的車(chē)主還可額外申請(qǐng)1 000 EUR補(bǔ)貼,進(jìn)行燃油汽車(chē)電動(dòng)改造的車(chē)主也可獲得相關(guān)補(bǔ)助,試行零息貸款,用于鼓勵(lì)居民購(gòu)置或租賃小排量汽車(chē). 紐約對(duì)柴油貨車(chē)更新為純電動(dòng)或采用符合美國(guó)環(huán)境保護(hù)排放標(biāo)準(zhǔn)的替代燃料,給予資金獎(jiǎng)勵(lì).
1.2.4 強(qiáng)化智能交通系統(tǒng)建設(shè),優(yōu)化城市交通管理和服務(wù)水平
新加坡依托先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建了i-Transport2.0 平臺(tái),將交通信號(hào)系統(tǒng)(GLIDE)、電子掃描系統(tǒng)(TS)、城市快速路監(jiān)控信息系統(tǒng)(EMAS)、結(jié)合式電子眼系統(tǒng)(J-Eves)、電子道路收費(fèi)系統(tǒng)(ERP)、道路信息管理系統(tǒng)(RIMS)、出行者信息服務(wù)系統(tǒng)(TIS)整合于一體,除了實(shí)現(xiàn)城市交通的實(shí)時(shí)感知和動(dòng)態(tài)信號(hào)控制,還將擁堵收費(fèi)和停車(chē)收費(fèi)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)、靜態(tài)交通的主動(dòng)需求管控. 倫敦大力發(fā)展MaaS(Mobility as a Service,出行即服務(wù)),MaaS-London服務(wù)包括行程規(guī)劃、票務(wù)預(yù)定、實(shí)時(shí)信息、聯(lián)程票務(wù)、即用即付,并依據(jù)用戶(hù)出行習(xí)慣進(jìn)行個(gè)性化定制,提供更加流暢的一體化出行體驗(yàn). 美國(guó)最大的獨(dú)立充電樁運(yùn)營(yíng)商ChargePoint在全美范圍內(nèi)為用戶(hù)提供充電站/樁位置查詢(xún)、實(shí)時(shí)充電監(jiān)控、充電預(yù)約提醒、故障報(bào)警等服務(wù).
我國(guó)大城市應(yīng)借鑒國(guó)外大城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)標(biāo)特征接近的案例城市,細(xì)化“碳達(dá)峰”實(shí)施方案對(duì)交通低碳發(fā)展的目標(biāo)分解和考核衡量. 逐步完善配套規(guī)劃,在編制交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)上,配套完善公共交通、軌道交通、慢行交通、共享交通、貨運(yùn)服務(wù)等方面的低碳發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃. 細(xì)化減碳任務(wù)目標(biāo)分解,將城市交通降碳任務(wù)分解成指標(biāo),并進(jìn)一步落實(shí)到具體部門(mén),明確各項(xiàng)任務(wù)相關(guān)部門(mén)的年度指標(biāo),形成目標(biāo)到指標(biāo)的監(jiān)督傳導(dǎo)機(jī)制. 強(qiáng)化降碳成效的評(píng)估,對(duì)城市存量機(jī)動(dòng)車(chē)“油換電”、運(yùn)營(yíng)車(chē)輛新能源化、交通基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期降碳、慢行設(shè)施完善等方面工作的降碳效果進(jìn)行量化評(píng)估,及時(shí)優(yōu)化調(diào)整降碳方案. 建立低碳發(fā)展監(jiān)督機(jī)制,發(fā)布交通碳減排年度實(shí)施報(bào)告,對(duì)標(biāo)各部門(mén)的具體任務(wù)指標(biāo),評(píng)估交通低碳戰(zhàn)略實(shí)施效果,并針對(duì)相應(yīng)的執(zhí)行短板提出政策完善措施.
借鑒國(guó)外大城市在交通碳排放評(píng)估模型領(lǐng)域的研究經(jīng)驗(yàn),逐步構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的超大特大城市交通碳排放評(píng)估體系. 盡快厘清交通碳排底數(shù),構(gòu)建城市交通全領(lǐng)域碳排放數(shù)據(jù)采集機(jī)制,實(shí)現(xiàn)分散在不同政府部門(mén)、企業(yè)交通碳排放數(shù)據(jù)的匯聚、融合,增加對(duì)社會(huì)車(chē)輛碳排放數(shù)據(jù)的覆蓋. 加速交通碳排放模型研究,根據(jù)我國(guó)城市空間形態(tài)和交通結(jié)構(gòu)特征,加速制定本土化、統(tǒng)一化的交通碳排放因子清單,構(gòu)建可量化的交通碳排放評(píng)估模型,為城市制定中長(zhǎng)期交通低碳發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù). 減排目標(biāo)向政策決策精準(zhǔn)傳導(dǎo),面向“碳達(dá)峰”“碳中和”階段性任務(wù),對(duì)城市交通去油化、電氣化進(jìn)程和交通需求管控、低碳補(bǔ)貼政策等建立精細(xì)化分析模型,支撐城市完善交通低碳發(fā)展目標(biāo)和措施.
我國(guó)大城市應(yīng)根據(jù)自身交通戰(zhàn)略目標(biāo),因地制宜制定交通碳排放收費(fèi)和綠色低碳補(bǔ)貼政策工具. 實(shí)施差異化的交通需求管理措施,嘗試在大城市尤其是超大、特大城市設(shè)立低排放區(qū)或零碳排放區(qū),限制高排放車(chē)輛通行,并根據(jù)車(chē)輛排放等級(jí)采用差異化的通行收費(fèi)和停車(chē)價(jià)格優(yōu)惠政策. 構(gòu)建長(zhǎng)效化的存量燃油汽車(chē)置換鼓勵(lì)政策,采用加速公共領(lǐng)域車(chē)輛全面新能源化替代、燃油汽車(chē)替換新能源汽車(chē)補(bǔ)貼、適度放寬新能源貨車(chē)城區(qū)通行限制和豁免部分高速公路通行費(fèi)等方式,加速存量汽車(chē)的清潔化替代.
推動(dòng)我國(guó)大城市進(jìn)一步強(qiáng)化綜合交通系統(tǒng)一體銜接和全鏈條服務(wù)能力,加快城市交通領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合,實(shí)現(xiàn)城市交通治理相關(guān)部門(mén)間數(shù)據(jù)要素的有效和安全共享. 增強(qiáng)城市智能交通管理水平,優(yōu)化區(qū)域交通組織和智能信號(hào)控制能力,有效緩解城市交通擁堵,大力推進(jìn)車(chē)路協(xié)同,加速無(wú)人駕駛汽車(chē)試點(diǎn)應(yīng)用. 提升城市智能交通信息服務(wù)水平,拓展MaaS平臺(tái)的服務(wù)場(chǎng)景,豐富碳普惠激勵(lì)手段、提供更優(yōu)質(zhì)的“門(mén)到門(mén)”出行服務(wù). 強(qiáng)化交通綠色能源智慧保障水平,布局服務(wù)城市交通的智能電力系統(tǒng),加快構(gòu)建快慢互濟(jì)、功能完善的充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò),探索完善“統(tǒng)建統(tǒng)管”“聯(lián)營(yíng)共享”等充電服務(wù)模式.
目前我國(guó)仍處于機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展的階段,千人汽車(chē)保有量(2022 年為215輛)與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家水平(大于400輛)相比仍有很大差距,約為美國(guó)水平的 1/4,日本、德國(guó)的 1/3. 同時(shí)交通需求還將呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),交通低碳發(fā)展任務(wù)艱巨. 本文借鑒紐約、倫敦、巴黎、新加坡等國(guó)際大城市交通碳減排經(jīng)驗(yàn),提出注重城市交通低碳發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、以配套行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)交通減排的任務(wù)和目標(biāo)、依托交通碳排放評(píng)估模型支撐政策制定和年度考核實(shí)施、采用差異化政策工具減少高排放車(chē)輛使用、利用科技賦能發(fā)揮新技術(shù)降碳潛力等政策建議,推動(dòng)我國(guó)大城市交通領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和工作.