□文/李子林 王春燕 李建建

（塔里木大學經(jīng)濟與管理學院 新疆·阿拉爾）

［提要］自1984年實施以工代賑政策以來，國家在各地支持大量項目，為貧困地區(qū)提供短期就業(yè)機會并向務工人員發(fā)放勞務報酬，取得顯著成效。本文介紹以工代賑政策調整與拓展，針對石首市東升鎮(zhèn)規(guī)劃，包括改善村莊生產(chǎn)生活條件、助力農村勞動力就地就業(yè)等多項農村公益基礎設施補短板工程實施計劃，通過分析工程方案、地質狀況、設計規(guī)格以及環(huán)境影響等，強調項目實施后可能帶來的好處，全面展示以工代賑政策在農村扶貧和經(jīng)濟發(fā)展中的應用潛力及其可能產(chǎn)生的效益。

引言

以工代賑是我國支持農村經(jīng)濟社會發(fā)展和實施開發(fā)式扶貧的重要政策舉措。自1984 年啟動實施以來，國家已累計安排以工代賑資金（含實物折資）1，670 余億元，其中“十三五”期間，國家共安排中央資金約300 億元，地方安排資金超過35 億元，支持各地實施農村中小型基礎設施、小流域治理、林田草場建設等項目2.5 萬個，為貧困地區(qū)提供了110 多萬個短期就近就業(yè)崗位，向參與務工的貧困群眾發(fā)放勞務報酬超過35 億元，勞務報酬占中央資金比例超過10%，為促進貧困地區(qū)脫貧發(fā)展、農民就業(yè)增收作出了重要貢獻。2020 年以來，為順應新形勢新任務新要求，在將勞務報酬占中央資金最低比例從10%提高至15%的基礎上，圍繞“農村公益性基礎設施建設＋勞務報酬發(fā)放＋就業(yè)技能培訓＋公益性崗位設置”和“農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基礎設施建設＋勞務報酬發(fā)放＋就業(yè)技能培訓＋資產(chǎn)折股量化分紅”兩類模式，開展了以工代賑鞏固脫貧成果銜接鄉(xiāng)村振興試點工作，積極拓展就業(yè)技能培訓、公益性崗位設置、資產(chǎn)收益分紅等賑濟新模式，為“十四五”以工代賑政策體系和工作體系平穩(wěn)轉型打下了堅實基礎。經(jīng)過30 多年的實踐，以工代賑在改善農村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境、促進農村群眾就地就近就業(yè)增收、增強貧困人口內生動力和自我發(fā)展能力、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面發(fā)揮獨特作用，實現(xiàn)扶貧同扶志扶智的有效結合，得到廣大基層干部群眾的普遍歡迎，被譽為德政工程、民心工程。

進入“十四五”時期，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興任務艱巨?！毒V要》和《銜接意見》均對以工代賑工作提出明確要求，要求加大以工代賑項目實施力度，積極推廣以工代賑方式。展望未來五年，以工代賑既面臨著鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接帶來的新機遇，也面臨著農村勞動的結構變化、農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整以及工程施工機械化等新情況，亟須進一步創(chuàng)新機制、突出重點、加大力度，推動以工代賑政策體系和工作體系平穩(wěn)轉型，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興。

一、項目概況

東升鎮(zhèn)楊林村位于民建河末端，南鄰調支河，東焦公路、紅旗五渠南北穿村而過，紅旗五渠東屬茅苞湖，西屬楊林湖，組成楊林村，全村轄12 個村民小組，491 戶人家，2，135 人，面積為5.2 平方公里，耕地面積4，072 畝，其中蝦稻連作面積3，800 多畝。農民的經(jīng)濟收入主要來源于種植、養(yǎng)殖、勞務輸出為主，各村基礎設施較差，村民生產(chǎn)生活條件亟待改善。根據(jù)《省發(fā)改委辦公室關于做好2023 年以工代賑示范工程中央和省預算內投資項目謀劃儲備和計劃申報工作的通知》要求，經(jīng)前期論證和多次匯報，并根據(jù)實際需求對項目進行審核篩選，確定在楊林村修建5～7 組未連通道路，長320 米、寬3.5 米、厚0.2 米；用碎石維修加固全村生產(chǎn)路15 公里；東焦公路過紅旗五渠至一組連接新港口村處新建一座生產(chǎn)橋，長30 米，寬5 米。

二、工程方案

（一）設計標準。依據(jù)《國家農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設標準》、《道路工程制圖標準》、《建筑工程抗震設防分類標準》（GB50223 2008）、《建筑結構荷載規(guī)范》（GB50009 2012）等相關設計標準進行設計。

（二）地質狀況。根據(jù)野外地質測繪及鉆孔揭露的主要地層為第四系上更新統(tǒng)沖積層（alQ3）、全新統(tǒng)沖積層（alQ4）及人工堆積層（rQ）。

上更新統(tǒng)沖積層（alQ3）：該層廣泛分布于河段，主要為砂卵石層，卵石含量約30%，粒徑一般3～6cm，大者8～10cm，礫石含量約10%。

全新統(tǒng)沖積層（alQ4）：該層廣泛分布于河段，從上至下大致可分為兩層：上部以粉質壤土、黏土、粉質黏土為主，厚度一般4.0～16.0m，局部見砂壤土、粉細砂透鏡體及含淤泥質土分布；下部以粉細砂為主，厚6～30m。

人工堆積層（rQ）：按堆積物的成份可分為雜填土與素填土兩類。雜填土：色雜，為壤土夾碎磚頭、碎石、煤灰及生活垃圾，厚度一般1～2m，最厚3m。素填土：主要分布于堤身及其兩側，堤身填筑土厚度一般8～12m，以粉質黏土、粉質壤土為主，夾粉細砂、砂壤土與黏土團塊，密實程度不均一。

（三）設計規(guī)格。路面設計高程視地面實測高程而定，縱向坡度與原地面坡度相接近，轉彎半徑不超過12m。田間道路縱坡根據(jù)實際地形條件合理確定，一般情況下，最大縱坡不宜超過9%，生產(chǎn)路最大縱坡不宜超過15%。道路縱坡連續(xù)大于5%，田間道的緩坡和陡坡長度不應小于50m。

新建村組級道路采用水泥路，設計路面寬為3.5m、4.5m，路面高出田面0.50m，對原有路面進行夯實，鋪設200mm 厚的C25 砼路面，橫斷面路面橫向坡度為1.5%，兩側設置20～50cm寬的素土路肩，邊坡為1∶1。

生產(chǎn)路采用碎石或水泥路面，路規(guī)格為：路基寬2.6～3.1m，路面寬2.5～3.0m，路面高出田面0.35m，于原素土路基基礎上進行夯實，路面橫向坡度1%。

三、環(huán)境影響分析

依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》、《建設項目環(huán)境保護設計規(guī)定》（國環(huán)字［87］第002號文）、《污水綜合排放標準》（GB8978-96）等文件，對施工期環(huán)境影響進行綜合評估與危害防范。

（一）施工活動影響。建設期間施工活動均會對植被造成不同程度的破壞，本次工程占地主要是臨時占用農場居民點用地及臨時占用少量耕地，項目完工后恢復為原地類；項目不涉及天然林及珍稀植物，因此不存在對珍稀植物和天然林保護區(qū)的影響，對物種的繁衍和生存均無明顯影響。施工活動結束后，隨著施工場地跡地平整、回填、綠化、植樹造林等措施的實施，將使施工區(qū)域植被得到恢復，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境向有利方向發(fā)展。

（二）固體廢物。施工棄渣若不妥當處置，易引起水土流失，而且會導致破壞自然生態(tài)環(huán)境，從而影響局部區(qū)域生態(tài)失衡。施工期垃圾若不妥善處置亂堆亂放，會破壞環(huán)境景觀，造成蚊、蠅孳生繁殖及二次污染。由于施工人員多為當?shù)鼐用袂壹械呐R時住地租用當?shù)剞r舍，因此生活垃圾與村民生活垃圾一起收集，采取堆肥方式處理。

（三）水及大氣環(huán)境。施工期的水質污染源主要為施工廢水，廢水總體排放量較小，但污染物濃度較高。各施工工段在采取相應治理措施后，全部用于生產(chǎn)過程的循環(huán)使用、施工場地、施工道路的灑水降塵，嚴禁直接排入河中。因此，工程施工廢水不會影響地表水環(huán)境質量。該工程對周圍環(huán)境空氣的影響主要為施工揚塵，其影響范圍主要為施工區(qū)，工程施工對周邊環(huán)境空氣質量影響具有時段性和局限性，一旦施工結束，此類影響即不存在。

四、以工代賑方案

（一）以工代賑資金使用范圍與資金管理。以工代賑資金用于以工代賑項目建設和發(fā)放勞務報酬，不用于建設樓堂館所等主體建筑物，也不用于購買大中型機械設備、交通工具、路燈、垃圾桶等資產(chǎn)，以及花草、樹木、種苗仔畜、飼料、化肥等生產(chǎn)性物資。東升鎮(zhèn)人民政府建立健全以工代賑項目資金管理制度，完善項目集體決策監(jiān)督制度，加強全過程績效管理，嚴格資金撥付程序，確保資金安全、及時、準確、規(guī)范發(fā)放，防止套取騙取勞務報酬資金。強化項目儲備和管理，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目。加強工程質量監(jiān)管，采取以工代賑方式實施項目不能降低工程質量標準。制定和完善工程管護長效機制，落實管護主體、明確管護責任。加強以工代賑項目資金形成資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，確保資產(chǎn)的完整性和安全性。

（二）項目施工組織原則。在保證工程質量的前提下，東升鎮(zhèn)人民政府將按照“能用人工盡量不用機械，能組織當?shù)厝罕妱展けM量不用專業(yè)施工隊伍”的要求，組織本鎮(zhèn)區(qū)域內農村勞動力、城鎮(zhèn)低收入人口和就業(yè)困難群體等參加工程建設，并優(yōu)先吸納脫貧人口、防止返貧監(jiān)測對象、因災需救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災害等不可抗力影響無法外出務工勞動力等群體。優(yōu)先支持村集體經(jīng)濟組織或其領辦的合作社組織當?shù)剞r村勞動力組建施工隊伍，按照自建自管自營等方式實施項目，組織群眾參與工程建設。

（三）勞務報酬估算。本項目實施耗費人工工時估算為47，509 小時，預計帶動當?shù)厝罕妱展と藬?shù)267 人（其中低收入人群12 人，易地搬遷脫貧群眾務工人數(shù)65 人）。勞務報酬按平均每小時38 元計算，預計發(fā)放勞務報酬180 萬元（其中易地搬遷脫貧群眾獲得勞務報酬80 萬元）。預計培訓務工群眾人數(shù)130 人（其中培訓易地搬遷脫貧群眾人數(shù)42 人）。項目完成后每村安排1 個環(huán)境保潔公益性崗位，可安排4 個環(huán)境保潔公益性崗位（其中公益性崗位吸納搬遷群眾人數(shù)3 人）。（表1）

表1 勞務報酬估算一覽表

五、效益分析

（一）社會效益分析。通過本項目的實施，將形成較規(guī)整的田塊，配套較完善的田間道路系統(tǒng)，為推行農業(yè)機械化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營奠定基礎，為采用農業(yè)新技術、創(chuàng)新經(jīng)營理念、建設特色農業(yè)基地、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)造條件。同時，組織群眾參與農村中小型基礎設施工程建設，群眾參與度高，組織化程度高，不但能夠完成以工代賑項目，還可能會以勞務公司的形式延伸到其他項目，承攬本地其他勞務業(yè)務，為農民持續(xù)帶來收入。

（二）經(jīng)濟效益分析。本項目實施預計帶動本地群眾務工267 人（其中低收入人群12 人）。勞務報酬按平均每小時38 元計算，可發(fā)放勞務報酬180 萬元（其中易返貧致貧監(jiān)測對象6人）。項目完成后每村安排1 個環(huán)境保潔公益性崗位，可安排4個環(huán)境保潔公益性崗位。

（三）生態(tài)效益分析。項目是以生態(tài)農業(yè)建設為基礎，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，把農田水利配套設施建設、小流域綜合治理、坑塘整治及田間渠系、道路建設緊密結合在一起，通過灌排渠系、道路工程建設、綠色農業(yè)等工程措施，實現(xiàn)高效農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。整理后降低項目區(qū)內水土流失，提高灌溉保證率，還可以起到凈化空氣、美化環(huán)境的作用，項目區(qū)內生態(tài)環(huán)境進入良性循環(huán)，并逐步改善。項目建成后，將成為東升鎮(zhèn)一道亮麗的田間風景線，發(fā)揮著農業(yè)生產(chǎn)建設和美化環(huán)境的雙重功能。