馬德家，王海印，張 冰

（河北省交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)，河北 石家莊 050091）

引言

近年來(lái)，隨著國(guó)務(wù)院及各地方國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)及監(jiān)管力度的不斷加強(qiáng)、各項(xiàng)要求的不斷深化，內(nèi)控體系建設(shè)及管理水平已經(jīng)成為衡量公路交通企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的核心要素之一，內(nèi)部控制也已經(jīng)成為提升國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督效能的一項(xiàng)重要手段。

具體來(lái)看，從2019 年到2023 年的國(guó)資委的四次通知（分別指國(guó)資廳監(jiān)督〔2019〕44 號(hào)、〔2020〕307 號(hào)、〔2021〕299 號(hào)、〔2023〕8 號(hào)等四個(gè)文件）反映了央企內(nèi)控體系從“建立規(guī)則”到“逐步完善”再到“強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)”的逐步重視過(guò)程。尤其是2023 年的8 號(hào)文，明確要求加強(qiáng)企業(yè)黨組織對(duì)內(nèi)控管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)質(zhì)量差的子企業(yè)，除在集團(tuán)范圍內(nèi)嚴(yán)肅通報(bào)和約談企業(yè)主要負(fù)責(zé)人外，要與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員業(yè)績(jī)考核和薪酬掛鉤，并按照規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。圍繞四次通知的內(nèi)容，國(guó)務(wù)院及地方國(guó)資委也相繼印發(fā)了一系列配套文件，從內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)、重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告、國(guó)資監(jiān)管提示和通報(bào)、國(guó)資監(jiān)管責(zé)任約談、資金內(nèi)部控制管理等多個(gè)方面，推動(dòng)央企和地方國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制工作不斷落實(shí)及細(xì)化。

然而，絕大部分公路交通企業(yè)的內(nèi)控體系仍然不能滿足提升管理水平、防控風(fēng)險(xiǎn)、降低運(yùn)營(yíng)成本、提升國(guó)有資本管理效益的需要。隨著監(jiān)管力度的加大，公路交通企業(yè)內(nèi)控的重點(diǎn)已經(jīng)不再是如何建立內(nèi)控體系的問(wèn)題，而是內(nèi)控體系如何適合自身實(shí)際的問(wèn)題，是內(nèi)控建設(shè)能否對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略產(chǎn)生價(jià)值驅(qū)動(dòng)的問(wèn)題。

當(dāng)前，公路交通企業(yè)，尤其是各省的交通投資集團(tuán)、高速集團(tuán)企業(yè)都積極探索內(nèi)控建設(shè)的適用性問(wèn)題。筆者所在的河北，無(wú)論是交投集團(tuán)還是高速集團(tuán)，抑或是市級(jí)高速或交通集團(tuán)都在開(kāi)展“內(nèi)控年”活動(dòng)，集團(tuán)所屬的分子公司也在著力推動(dòng)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，積極謀劃內(nèi)控建設(shè)工作。前不久，河北省審計(jì)廳也專門就公路交通企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)和重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展了專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)集團(tuán)及其所屬分子公司的內(nèi)控建設(shè)提出了一系列建議，引發(fā)各公路交通企業(yè)管理層的格外關(guān)注，紛紛圍繞如何建立內(nèi)控、如何確保內(nèi)控建設(shè)符合國(guó)資委和集團(tuán)公司的監(jiān)管要求，如何確保內(nèi)控成果落地見(jiàn)效并成為降本增效、價(jià)值增值的手段展開(kāi)咨詢研討?；谶@一背景，筆者期望結(jié)合近年來(lái)開(kāi)展的公路交通企業(yè)內(nèi)部咨詢項(xiàng)目案例談點(diǎn)體會(huì)，賜教廣大同行。

一、公路交通企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）公路交通企業(yè)定義

何謂公路交通企業(yè)，目前沒(méi)有統(tǒng)一的定義，由于只有高等級(jí)公路才能收取通行費(fèi)，因此公路交通企業(yè)通常是指高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。伴隨著公路集團(tuán)型企業(yè)做強(qiáng)做大的發(fā)展趨勢(shì)，越來(lái)越多的公路集團(tuán)企業(yè)不僅從事高速公路收費(fèi)養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，也拓展至高速公路建設(shè)、高速公路附屬設(shè)施經(jīng)營(yíng)、綜合物流、工程施工、公路建筑材料生產(chǎn)銷售以及公路投融資等多個(gè)領(lǐng)域。因此，定義公路交通企業(yè)通常是從主業(yè)角度考慮的，主業(yè)為通行費(fèi)收費(fèi)養(yǎng)護(hù)，同時(shí)又圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游拓展業(yè)務(wù)的企業(yè)都被泛稱為公路交通企業(yè)，這是廣義的公路交通企業(yè)概念。本文的表述或論述也是基于這一概念展開(kāi)的，通常不包括客貨運(yùn)輸企業(yè)。

（二）公路交通企業(yè)內(nèi)控狀況

查閱相關(guān)文獻(xiàn)和從事內(nèi)控咨詢實(shí)踐表明，公路交通企業(yè)雖然都在不同程度地開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，也打下一定的內(nèi)控基礎(chǔ)和積累了內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，公路交通企業(yè)內(nèi)控水平相對(duì)滯后是不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。主要原因分析如下：

一是對(duì)內(nèi)控及其重要性的認(rèn)識(shí)明顯不足。公路交通企業(yè)的前身多是公路事業(yè)單位，長(zhǎng)期的事業(yè)管理體制環(huán)境下，習(xí)慣于花錢思維，重視項(xiàng)目執(zhí)行和支付進(jìn)度，對(duì)精細(xì)化管理重視不足，市場(chǎng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)落后。無(wú)論是公司高層還是基層，普遍對(duì)內(nèi)控的涵義、目的和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)模糊不清，更多的高層從心底里把內(nèi)控誤解為“控制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)”。一些中底層員工也擔(dān)心內(nèi)控會(huì)制約公司的效率和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，對(duì)內(nèi)控有著天然的抵觸情緒。

二是領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠。多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)是從國(guó)有事業(yè)單位調(diào)配過(guò)來(lái)或轉(zhuǎn)變來(lái)的，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)高速重視，對(duì)工程成本管理與控制則重視不夠。雖然過(guò)去也從事過(guò)事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)，但是并沒(méi)有從心里“我要控制”，加之上級(jí)跟蹤監(jiān)督檢查不到位，內(nèi)控建設(shè)流于形式，成為形象工程和面子工作，很少過(guò)問(wèn)執(zhí)行情況。領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠還體現(xiàn)在組織和人員方面缺乏保障。

三是機(jī)構(gòu)和人員保障不足。許多單位沒(méi)有單獨(dú)的審計(jì)或內(nèi)控機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有設(shè)置內(nèi)控崗位，有的把內(nèi)控職能放在財(cái)務(wù)部或?qū)徲?jì)部。許多企業(yè)也沒(méi)有在董事會(huì)層面設(shè)置內(nèi)部控制委員會(huì)，甚至沒(méi)有分管內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)，黨政一把手游離于內(nèi)控工作之外。由于機(jī)構(gòu)和人員保障不足，內(nèi)控成為臨時(shí)性工作，上級(jí)要求緊了，就派人臨時(shí)抓抓，外部審計(jì)或紀(jì)檢提出內(nèi)控問(wèn)題了，才趕快組建臨時(shí)組織整改落實(shí)，一陣風(fēng)現(xiàn)象十分普遍。

四是內(nèi)控方法不合理。許多公路交通企業(yè)把內(nèi)控制度與財(cái)務(wù)制度、規(guī)章制度等同起來(lái)，責(zé)成各部門關(guān)起門來(lái)起草制度。有的則完全委托高?；蜃稍儥C(jī)構(gòu)來(lái)從事內(nèi)控建設(shè)，一段時(shí)間里形成了“手冊(cè)風(fēng)”，制度定了一大推，然后裝訂成手冊(cè)，擱置在書架上或辦公室供外人參觀瀏覽，對(duì)制度的科學(xué)性、合理性、可行性不管不問(wèn)，走向形式主義。強(qiáng)調(diào)制度齊全，條款齊全，一概泛泛提要求或強(qiáng)調(diào)應(yīng)該，云里霧里文字不少，但哪個(gè)部門哪個(gè)崗位也無(wú)法對(duì)照?qǐng)?zhí)行。因?yàn)槿鄙倏茖W(xué)的內(nèi)控流程和表單，文字晦澀拗口，難以理解，自然沒(méi)人依規(guī)執(zhí)行，加之缺乏內(nèi)控評(píng)價(jià)和跟蹤落實(shí)，內(nèi)控效果虛化。

二、公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)存在的關(guān)鍵問(wèn)題及新路徑分析

上述內(nèi)控現(xiàn)狀具有一般的普遍性，除了這些情況影響內(nèi)控效果外，業(yè)內(nèi)格外關(guān)心的是“內(nèi)控落地”問(wèn)題，筆者認(rèn)為這也是這些年來(lái)公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)留下“走過(guò)場(chǎng)”烙印的關(guān)鍵之所在。根據(jù)筆者近年來(lái)從事公路交通企業(yè)內(nèi)控咨詢案例情況分析，主要有以下幾方面原因：

（一）從內(nèi)控建設(shè)方向角度來(lái)看，未能承載企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。

國(guó)內(nèi)關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制已近二十年之久，對(duì)于公路交通企業(yè)來(lái)說(shuō)，內(nèi)控方面外部監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。但是由于不同的國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控基礎(chǔ)不同，內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)不同，大多數(shù)企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)沒(méi)能達(dá)到監(jiān)管要求甚至仍然存在較大差距，而抹平這些差距滿足各項(xiàng)監(jiān)管要求，不同企業(yè)就需要進(jìn)行管理成本的投入，而管理成本的投入力度和見(jiàn)效程度又依賴于公司經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略方向和目標(biāo)。如果在公司戰(zhàn)略制定時(shí)沒(méi)有考慮內(nèi)控需求和服務(wù)方向，內(nèi)控建設(shè)必然得不到應(yīng)有的重視，這就體現(xiàn)出公司經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略與內(nèi)控建設(shè)的脫節(jié)。

與此同時(shí)，雖然更多的公路交通企業(yè)愿意付出更多的管控成本，但是又出現(xiàn)了另外一個(gè)問(wèn)題，即付出的管控成本與戰(zhàn)略目標(biāo)的銜接問(wèn)題。成本管理也好，風(fēng)險(xiǎn)管控也罷，從大的層面都是保障戰(zhàn)略落地，如果付出的管控成本與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不一致甚至背道而馳，那么，內(nèi)控建設(shè)不但無(wú)法給企業(yè)帶來(lái)增值，還可能成為企業(yè)發(fā)展的掣肘。

為什么內(nèi)控建設(shè)方向無(wú)法與企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致呢？從實(shí)際的內(nèi)控實(shí)踐來(lái)看，主要是因?yàn)闆](méi)有從經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略角度和公司的生命周期思考內(nèi)控建設(shè)。

公路交通企業(yè)規(guī)范化管理已數(shù)十年，在過(guò)程中積累和沉淀了穩(wěn)定可行的管理手段，同時(shí)，公路交通企業(yè)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)和控制意識(shí)重視程度很高，有充足的資金改變和優(yōu)化流程去保證符合監(jiān)管要求，但其內(nèi)控建設(shè)往往是追求控制而忽視效率，在特定業(yè)務(wù)中效率直接可以決定創(chuàng)收體量，但對(duì)應(yīng)的控制手段成為了核心阻力，不是因?yàn)榭刂剖侄尾荒芎?jiǎn)化，而是因?yàn)楹?jiǎn)化流程牽扯的細(xì)節(jié)太多、難度太大。因此，內(nèi)控制約了效率，也必然制約了企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，更談不上實(shí)現(xiàn)降本增效之目的。

毋庸置疑，公路交通企業(yè)多年發(fā)展所積累下的成熟度與管理基礎(chǔ)條件雖然已經(jīng)得到大大改觀，但隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型，大家都在急于搭上信息化發(fā)展快車。而恰恰在這方面，公路交通企業(yè)沒(méi)有根據(jù)自身實(shí)際，沒(méi)有關(guān)注不同企業(yè)發(fā)展階段的差異化，盲目上馬，盲目跟進(jìn)一些信息化項(xiàng)目，并納入了企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。一些公路交通企業(yè)在發(fā)展中既想實(shí)現(xiàn)大型公司的管理，又想保持效率，然而在各項(xiàng)戰(zhàn)略項(xiàng)目推進(jìn)中，傳統(tǒng)的工作推進(jìn)意識(shí)和思路卻跟不上戰(zhàn)略發(fā)展對(duì)控制與效率兼顧的要求。內(nèi)控體系建設(shè)既想達(dá)到先進(jìn)企業(yè)管理水平又想同步提升效率，最終導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)控不聚焦，效率不提升，這些問(wèn)題在實(shí)踐中常常體現(xiàn)為跨部門之間的溝通障礙和線上線下協(xié)同的混亂。因此，此類公路交通企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)務(wù)必要區(qū)分戰(zhàn)略類項(xiàng)目和非戰(zhàn)略類項(xiàng)目，對(duì)戰(zhàn)略類項(xiàng)目的內(nèi)控要兼顧風(fēng)控和效率，對(duì)非戰(zhàn)略類項(xiàng)目的內(nèi)控要在風(fēng)控和效率中間有所取舍。

當(dāng)然，對(duì)于規(guī)模較小尤其是對(duì)新興的多元化、市場(chǎng)化公路交通企業(yè)來(lái)說(shuō)，工作重心應(yīng)聚焦于業(yè)務(wù)發(fā)展，維系業(yè)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于管理的投入無(wú)需攀比，更不能盲目追求高大上。內(nèi)控的目標(biāo)在滿足監(jiān)管要求的前提下，以點(diǎn)帶面的建設(shè)內(nèi)控，短期既滿足了是成本管控的要求，中遠(yuǎn)期還能與公司戰(zhàn)略保持一致，增加創(chuàng)收后再逐步提升內(nèi)控的基礎(chǔ)，逐步進(jìn)行精細(xì)化管理。

總之，不同的公路交通企業(yè)在內(nèi)控建設(shè)上也要走差異化策略，緊密契合企業(yè)總體的經(jīng)營(yíng)發(fā)展戰(zhàn)略和公司所處的生命周期。

（二）從內(nèi)控建設(shè)切入點(diǎn)維度來(lái)看，未能契合企業(yè)文化。

在實(shí)踐中我們經(jīng)常看到，無(wú)論規(guī)模大小的公路交通企業(yè)在內(nèi)控體系建設(shè)中往往采用了重專業(yè)輕適用的路線。在內(nèi)控體系應(yīng)用前的內(nèi)控解決方案驗(yàn)收會(huì)中，我們經(jīng)?？梢钥吹津?yàn)收會(huì)常以各路外部專家耗時(shí)耗力的實(shí)施控制手段的專業(yè)性論證，卻很少有代表本公司業(yè)務(wù)專家和IT 專家參與內(nèi)控解決方案驗(yàn)收。而在內(nèi)控體系正式應(yīng)用時(shí)，絕大部分企業(yè)直接使用專家的內(nèi)控解決方案，不遺余力推動(dòng)公司執(zhí)行，一旦遇到問(wèn)題或阻力，則全力通過(guò)制度更新或是流程優(yōu)化等手段試圖落地見(jiàn)效，但最終都會(huì)在各種無(wú)法持久落地舉措中宣告失敗，抑或在部門不配合、方案不適用、管理能力達(dá)不到中流產(chǎn)。

從內(nèi)控建設(shè)不落地問(wèn)題的切入點(diǎn)來(lái)分析，從表面看是員工習(xí)慣和能力與內(nèi)控體系要求不匹配，以及公司流程能力基礎(chǔ)薄弱造成新的管理投入成本極高導(dǎo)致內(nèi)控落地失敗。其本質(zhì)是新的內(nèi)控體系代表的管理文化、風(fēng)格與現(xiàn)有的管控文化與風(fēng)格特點(diǎn)（包括管理層的管理文化和員工的行為文化）的不融合。內(nèi)控體系本質(zhì)也屬于管理手段，任何管理手段如果不能與公司本身的文化特點(diǎn)和獨(dú)特的情況相適應(yīng)，終將不能落地見(jiàn)效。因此，新的內(nèi)控體系代表的管控文化一旦不能與公司的本質(zhì)文化和管理特點(diǎn)相融合，自然會(huì)被排斥掉。從這層意義上說(shuō)，內(nèi)控的落地見(jiàn)效應(yīng)基于內(nèi)控實(shí)施前后公司文化的率先融合。

所以，縱觀已經(jīng)實(shí)施的內(nèi)控體系不落地的案例，其內(nèi)控解決方案從一開(kāi)始設(shè)計(jì)時(shí)就未體現(xiàn)符合公司戰(zhàn)略重點(diǎn)、高層的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃、中層的管理能力、基層的管理成本等方面的價(jià)值導(dǎo)向，最終造成了新設(shè)計(jì)的內(nèi)控體系代表的管控文化不能與公司的本質(zhì)文化和管理特點(diǎn)相融合。因此，從公路交通企業(yè)自身特點(diǎn)出發(fā)，內(nèi)控建設(shè)切入點(diǎn)就應(yīng)該滿足公司這四方面價(jià)值導(dǎo)向。

（三）從內(nèi)控體系建設(shè)的定位來(lái)看，未能與時(shí)俱進(jìn)。

公路交通企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)在于業(yè)務(wù)穩(wěn)定性強(qiáng)，資金投入量大，流程風(fēng)險(xiǎn)敏感度強(qiáng)。絕大部分公路交通企業(yè)沿用傳統(tǒng)的管理策略與管理手段仍然能夠保證運(yùn)營(yíng)的利潤(rùn)目標(biāo)，于是對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)也傾向采用過(guò)去的思路。

在新的時(shí)代背景下，隨著對(duì)公路交通企業(yè)監(jiān)管思路的變化，監(jiān)管方對(duì)內(nèi)控逐年加大監(jiān)管力度。隨著國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的效益和效率通過(guò)內(nèi)控手段實(shí)現(xiàn)的呼聲越高，企業(yè)內(nèi)控體系應(yīng)當(dāng)以落地見(jiàn)效為首選目標(biāo)。因此，內(nèi)控建設(shè)的定位要做到與時(shí)俱進(jìn)。

此外，從公路交通企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)不能落地見(jiàn)效的原因分析，還在于內(nèi)控體系經(jīng)常單純的作為單獨(dú)控制體系，僅僅影響財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)性與風(fēng)險(xiǎn)控制要求，定位上的空白已經(jīng)與時(shí)代的要求不同，顯然原有內(nèi)控體系已經(jīng)不能滿足新時(shí)代新背景下的新要求。新時(shí)代下的內(nèi)部控制工作的定位不再是僅僅圍繞財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)完整和風(fēng)控合規(guī)的目標(biāo)，而是通過(guò)內(nèi)控體系作為一個(gè)支點(diǎn)來(lái)管控公司各級(jí)流程體系，將新時(shí)代新背景下的公路交通企業(yè)發(fā)展要求、監(jiān)管要求、戰(zhàn)略要求注入到內(nèi)控體系，由內(nèi)控體系駕馭流程體系。

因此，內(nèi)控體系定位應(yīng)該是公司各類戰(zhàn)略的支撐體系，滿足監(jiān)管且通過(guò)數(shù)字化工具得以實(shí)現(xiàn)的流程體系，是服務(wù)于公司戰(zhàn)略落地，融入公司管理細(xì)節(jié)的制動(dòng)裝置。

（四）從內(nèi)控建設(shè)的策略來(lái)看，存在“逆流程”問(wèn)題。

在過(guò)去十多年里，絕大部分企業(yè)在內(nèi)控實(shí)踐中遵守照搬、優(yōu)化、簡(jiǎn)化的三個(gè)順序。先對(duì)標(biāo)頭部大型企業(yè)照搬，嚴(yán)格按照大企業(yè)的內(nèi)控要求進(jìn)行調(diào)整，然后再不斷改良、優(yōu)化，做到與公司實(shí)際相符，最后再做簡(jiǎn)化滿足日常運(yùn)營(yíng)所需。但是，對(duì)于公路交通企業(yè)，照搬這個(gè)環(huán)節(jié)成本代價(jià)就足可以導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)失敗，究其原因是因?yàn)楣方煌ㄆ髽I(yè)大部分都已經(jīng)在推進(jìn)數(shù)字化進(jìn)程，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是流程轉(zhuǎn)型，流程轉(zhuǎn)型的過(guò)程中各級(jí)流程中做了優(yōu)化與簡(jiǎn)化，公司流程已然發(fā)生變化，而引入內(nèi)控后依舊照搬頭部企業(yè)，后續(xù)再做優(yōu)化與簡(jiǎn)化，這是與公司數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑背道而馳，所以照搬是不可取的，要契合信息化發(fā)展的不同階段，借鑒相同階段的頭部企業(yè)。

公路交通企業(yè)由于業(yè)態(tài)的相似性強(qiáng)，業(yè)務(wù)流程的相似性就更強(qiáng)。為了對(duì)標(biāo)頭部企業(yè)的內(nèi)控效果，絕大部分公司的內(nèi)控體系建設(shè)模式是采用第三方團(tuán)隊(duì)進(jìn)行建設(shè)。第三方團(tuán)隊(duì)建設(shè)優(yōu)勢(shì)在于有同類企業(yè)成熟管理的案例與專業(yè)智庫(kù)。劣勢(shì)在于，往往項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)并沒(méi)有在公司熟悉業(yè)務(wù)管理實(shí)際，常常紙上談兵。從實(shí)際行為來(lái)看，第三方團(tuán)隊(duì)可以快速獲得大型企業(yè)內(nèi)控體系的建設(shè)方案，然后開(kāi)始做復(fù)制照搬，但照搬的結(jié)果是脫離企業(yè)的實(shí)際。因此，在內(nèi)控建設(shè)中，只注重于對(duì)相關(guān)行業(yè)頭部公司的學(xué)習(xí)，只學(xué)頭部企業(yè)如何做管理而忽視了自身的特點(diǎn)和當(dāng)前公司的流程體系，最終造成落地過(guò)程中面對(duì)新的信息化體系時(shí)不知所措。顯然，一味依賴知名第三方團(tuán)隊(duì)建設(shè)的模式已經(jīng)不適合新時(shí)代內(nèi)控建設(shè)要求。

有鑒于此，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的策略應(yīng)當(dāng)是由內(nèi)而外，并非由外到內(nèi)。由內(nèi)而外要求企業(yè)方和咨詢方的內(nèi)控團(tuán)隊(duì)專注適用性。適用性的思考就應(yīng)當(dāng)首先考慮數(shù)字化管理能力。結(jié)合公路交通企業(yè)的內(nèi)控策略，應(yīng)立足現(xiàn)有數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作內(nèi)容，先行評(píng)估各業(yè)務(wù)管理板塊流程信息化能力，基于不同板塊的信息化水平，考慮照搬、優(yōu)化與簡(jiǎn)化，“三化”不再是一個(gè)策略下的三個(gè)固有的順序，而是基于不同板塊數(shù)字化能力考慮的內(nèi)控落地三個(gè)策略。而第三方團(tuán)隊(duì)則更側(cè)重于提供專業(yè)技術(shù)層面的支持。

三、公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)新路徑

鑒于當(dāng)前公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀以及存在的關(guān)鍵問(wèn)題，還用傳統(tǒng)思路和方法推進(jìn)顯然已經(jīng)不合時(shí)宜，必須與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)國(guó)資委“真落地”的要求，積極探尋內(nèi)控成果落地見(jiàn)效的新路徑。以下是筆者結(jié)合近年來(lái)開(kāi)展的公路交通企業(yè)若干內(nèi)控咨詢項(xiàng)目實(shí)踐以及內(nèi)控建設(shè)發(fā)展的總體趨勢(shì)提出的幾點(diǎn)思路，供同行參考。

（一）內(nèi)控建設(shè)必須承載企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略目標(biāo)，做到順勢(shì)而為。

從內(nèi)控建設(shè)工作責(zé)任角度來(lái)看，內(nèi)控建設(shè)工作是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程，同時(shí)保證黨對(duì)內(nèi)控工作的領(lǐng)導(dǎo)（這也是國(guó)資委8 號(hào)文的核心要求）。從內(nèi)控建設(shè)效果影響戰(zhàn)略項(xiàng)目落地以終為始來(lái)看，內(nèi)部推動(dòng)的目標(biāo)選擇至關(guān)重要，內(nèi)部推動(dòng)層面的問(wèn)題不是因?yàn)闆](méi)有流程，而是因?yàn)榱鞒滩环?wù)于戰(zhàn)略，從員工的角度就是流程不服務(wù)于業(yè)務(wù)。從落地推動(dòng)阻力來(lái)看，由于內(nèi)控建設(shè)涉及管理流程和業(yè)務(wù)流程反復(fù)的綜合性調(diào)整，由此要求管理習(xí)慣的改變，這又導(dǎo)致溝通上的障礙。

比如我們?cè)诔薪幽掣咚儆蜌饽茉垂緝?nèi)控咨詢項(xiàng)目時(shí)就發(fā)現(xiàn)，他們提交的上級(jí)內(nèi)控手冊(cè)也好，還是他們的委托要求也好，都局限于具體的細(xì)節(jié)枝節(jié)問(wèn)題，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的情況，管理層和員工往往忽略了戰(zhàn)略導(dǎo)向和業(yè)務(wù)導(dǎo)向，一味追求流程控制，撿了芝麻丟了西瓜。

因此，內(nèi)控建設(shè)工作只有承載企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，才能克服流程變革的阻力。具體來(lái)看，內(nèi)控工作在規(guī)劃與立項(xiàng)階段就需要保證與戰(zhàn)略方向一致，在內(nèi)控專項(xiàng)的管理解決方案設(shè)計(jì)中就需要與戰(zhàn)略方向所需的管理資源投放保持一致，在內(nèi)控專項(xiàng)解決方案應(yīng)用中就要依托考慮戰(zhàn)略項(xiàng)目要求的效果來(lái)調(diào)整解決方案的推行力度。

（二）內(nèi)控建設(shè)項(xiàng)目要準(zhǔn)確立項(xiàng)，做到蛇打七寸。

多數(shù)公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)不落地，源于在規(guī)劃層面就沒(méi)有做到準(zhǔn)確確定擬解決的問(wèn)題，目標(biāo)不明，因此后續(xù)無(wú)論如何完善內(nèi)控解決方案仍然不能落地，內(nèi)控建設(shè)規(guī)劃方向錯(cuò)誤，常表現(xiàn)在過(guò)于聚焦問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，而不考慮公司整體戰(zhàn)略、競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略與業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、公司管理重心。

內(nèi)控規(guī)劃工作是內(nèi)控工作的核心，思考內(nèi)控規(guī)劃不能僅局限于內(nèi)容，內(nèi)控規(guī)劃的核心是如何保證戰(zhàn)略落地，同時(shí)滿足財(cái)務(wù)報(bào)告和運(yùn)營(yíng)管理要求，更多的是鏈接戰(zhàn)略與具體內(nèi)控項(xiàng)目的工作。因此，內(nèi)控規(guī)劃的重點(diǎn)就是如何確保各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制措施、業(yè)管流程協(xié)同，最終促進(jìn)公司的戰(zhàn)略推動(dòng)。

內(nèi)控工作不落地體現(xiàn)在內(nèi)控規(guī)劃方面的另一個(gè)問(wèn)題是，在實(shí)際工作中，很多單位在編制內(nèi)控規(guī)劃時(shí)閉門造車。內(nèi)控規(guī)劃工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)中，核心環(huán)節(jié)是調(diào)查與研究。調(diào)查是內(nèi)控規(guī)劃工作的戰(zhàn)略層面，基于國(guó)家新的政策規(guī)范、行業(yè)監(jiān)管要求、公司各項(xiàng)重大會(huì)議精神調(diào)查公司戰(zhàn)略動(dòng)向，產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的戰(zhàn)略。研究是內(nèi)控規(guī)劃工作的戰(zhàn)術(shù)層面，戰(zhàn)略重點(diǎn)反映在哪個(gè)業(yè)務(wù)線，進(jìn)而影響哪個(gè)管理板塊的調(diào)整，管理板塊的調(diào)整核心又需要具體關(guān)注哪個(gè)操作環(huán)節(jié)。

因此，內(nèi)控規(guī)劃在操作中就需要對(duì)戰(zhàn)略落地的各項(xiàng)因素進(jìn)行評(píng)估，哪個(gè)環(huán)節(jié)和階段有風(fēng)險(xiǎn)需要提前布局風(fēng)控體系，哪個(gè)環(huán)節(jié)需要用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控手段，哪個(gè)環(huán)節(jié)需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)巡查，對(duì)應(yīng)的哪些戰(zhàn)略項(xiàng)目執(zhí)行前要做制度規(guī)范，哪些項(xiàng)目需要在過(guò)程中做風(fēng)險(xiǎn)管理，哪些項(xiàng)目需要在事后協(xié)同審計(jì)時(shí)進(jìn)行及時(shí)性的追查，哪些問(wèn)題需要短期解決，哪些屬于在短期見(jiàn)效后才能推進(jìn)的中期規(guī)劃，哪些又是內(nèi)控基礎(chǔ)穩(wěn)固后的遠(yuǎn)期規(guī)劃。

內(nèi)控規(guī)劃要針對(duì)服務(wù)于戰(zhàn)略的問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)定位，這本身就是戰(zhàn)略思考的延伸，從內(nèi)容上最終表現(xiàn)為內(nèi)控專項(xiàng)項(xiàng)目的立項(xiàng)。

（三）內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)的角色也要合理定位

許多交通運(yùn)輸企業(yè)的內(nèi)控不落地，在團(tuán)隊(duì)層面有兩大類問(wèn)題，第一類是團(tuán)隊(duì)的文化與公司的文化相悖；第二類是團(tuán)隊(duì)推動(dòng)內(nèi)控解決方案的力量不足。第一類問(wèn)題在實(shí)踐中的反映，?？吹絻?nèi)控團(tuán)隊(duì)是專業(yè)導(dǎo)向的團(tuán)隊(duì)，在推行內(nèi)控方案時(shí)僅關(guān)注風(fēng)控與合規(guī)的管控，對(duì)于與內(nèi)控方案不相符的管理活動(dòng)一律非黑即白的對(duì)待，引起企業(yè)員工的負(fù)面反應(yīng)，認(rèn)為咨詢團(tuán)隊(duì)不接地氣；第二類問(wèn)題在實(shí)踐中的反映，?？吹絻?nèi)控解決方案在驗(yàn)收后，公司會(huì)將內(nèi)控團(tuán)隊(duì)定義為對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的團(tuán)隊(duì)，把內(nèi)控解決方案未得到執(zhí)行的責(zé)任歸責(zé)于內(nèi)控團(tuán)隊(duì)，于是導(dǎo)致了內(nèi)控團(tuán)隊(duì)與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)錯(cuò)亂，無(wú)人對(duì)內(nèi)控解決方案落地的結(jié)果真正負(fù)責(zé)。

如何搭建內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)取決于內(nèi)控工作性質(zhì)，內(nèi)控工作需要解決問(wèn)題，就需要改造各級(jí)流程，結(jié)合公司文化特點(diǎn)的流程改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能是一個(gè)部門能完全負(fù)責(zé)的。

具體來(lái)看，內(nèi)控團(tuán)隊(duì)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)在確定內(nèi)控規(guī)劃完成后著手考慮，基于內(nèi)控的重點(diǎn)考慮所需的人力資源，進(jìn)而再分為哪些人力資源是專業(yè)團(tuán)隊(duì)，哪些是由其他部門人員組成的非專業(yè)團(tuán)隊(duì)。內(nèi)控團(tuán)隊(duì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)不在于如何執(zhí)行好具體項(xiàng)目的管理，而在于如何將公司內(nèi)部人力資源整合到最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)全流程管理，這里需要重大的理念轉(zhuǎn)變。

基于大型內(nèi)控建設(shè)主導(dǎo)與落地的案例，最有效的內(nèi)控團(tuán)隊(duì)分為內(nèi)部團(tuán)隊(duì)與外部團(tuán)隊(duì)。內(nèi)部團(tuán)隊(duì)由公司員工組成，搭建模式采用專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)+技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)+內(nèi)控運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)+流程改革小組。其中，項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)保證內(nèi)控報(bào)告或內(nèi)控解決方案的輸出，技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)頭部企業(yè)、行業(yè)政策、法律法規(guī)的研究，內(nèi)控運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)公司各項(xiàng)流程監(jiān)控與戰(zhàn)略項(xiàng)目協(xié)同跟進(jìn)。流程改革小組是內(nèi)部團(tuán)隊(duì)構(gòu)建后，由抽調(diào)的各部門業(yè)務(wù)骨干（含IT 部門的產(chǎn)品經(jīng)理）組成，該小組負(fù)責(zé)評(píng)估實(shí)施成本，最終將內(nèi)控解決方案注入到業(yè)務(wù)流程中，包括崗位職責(zé)、IT操作、制度修訂等。

外部團(tuán)隊(duì)則負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目走向進(jìn)行聯(lián)合測(cè)試，基于所需的先進(jìn)手段與視野，外部團(tuán)隊(duì)的重要性在于外部團(tuán)隊(duì)提供的案例和建議可以幫助公司提前解決試錯(cuò)成本。

（四）內(nèi)控建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目管理要做到及時(shí)有效

內(nèi)控作為專項(xiàng)項(xiàng)目，對(duì)其管控與其他項(xiàng)目管控相比有一定的特殊性，因?yàn)閮?nèi)控解決方案在完成后針對(duì)新上項(xiàng)目往往已經(jīng)不具備時(shí)效性，比如：公司在某個(gè)階段會(huì)有大型基建或者大型投資，因此對(duì)于投資前的各項(xiàng)風(fēng)控與制度需要提前跟蹤定位，一旦投資啟動(dòng)后再調(diào)整內(nèi)控解決方案則涉及許多崗位職責(zé)優(yōu)化，而短時(shí)間內(nèi)要求組織人事部門的崗位調(diào)整到位又不具備現(xiàn)實(shí)性，從而錯(cuò)過(guò)了內(nèi)控落地的時(shí)機(jī)。

（五）內(nèi)控建設(shè)必須貫徹成本效益原則，才有利于落地。

首先我們需要定義最佳的內(nèi)控解決方案的準(zhǔn)確概念。最佳解決方案并不是只有符合專業(yè)規(guī)范要求的方案，而是具備實(shí)際意義符合當(dāng)前操作成本的解決方案。在落地失敗的公路交通企業(yè)案例中，絕大部分第三方內(nèi)控建設(shè)團(tuán)隊(duì)及公司團(tuán)隊(duì)在設(shè)計(jì)解決方案時(shí)的切入點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)或者問(wèn)題本身，基于風(fēng)險(xiǎn)或者問(wèn)題本身出具的解決方案往往在落地層面存在很大的適用性問(wèn)題，比如解決方案與當(dāng)前管理能力不匹配、與當(dāng)前工作重點(diǎn)不匹配、與當(dāng)前公司的經(jīng)營(yíng)方向不匹配，最終往往又削弱內(nèi)控工作本身的意義，造成解決方案不落地。

根據(jù)對(duì)大型項(xiàng)目的案例經(jīng)驗(yàn)，解決這個(gè)問(wèn)題就需要首先解決方案設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)問(wèn)題，也就是需要從經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略角度出發(fā)，分析當(dāng)前公司的所處產(chǎn)業(yè)鏈與商業(yè)模式，結(jié)合公司戰(zhàn)略，基于核心管理層的管控策略，結(jié)合專業(yè)手段進(jìn)行落地，判斷哪些是公司管理的歷史遺留問(wèn)題，哪些是必須優(yōu)先解決的管理問(wèn)題。

解決方案設(shè)計(jì)切入點(diǎn)問(wèn)題后，接下來(lái)就需要解決落地順序問(wèn)題，確定落地順序的本質(zhì)就是測(cè)量落地成本。在實(shí)踐中，解決落地順序問(wèn)題就需要進(jìn)行落地測(cè)試，測(cè)試方式諸如：立項(xiàng)驗(yàn)收、流程辯論、制度試行、單元試點(diǎn)、業(yè)務(wù)試點(diǎn)、流程推演等方式。公路交通企業(yè)中絕大部分企業(yè)不能落地是因?yàn)槲催M(jìn)行測(cè)試而直接進(jìn)行落地，帶來(lái)流程體系、制度體系強(qiáng)勢(shì)調(diào)整，這勢(shì)必造成極大的不可逆成本，而成本一旦超出限度，導(dǎo)致內(nèi)控不具有性價(jià)比，內(nèi)控也就無(wú)法落地。

結(jié)論

公路交通企業(yè)內(nèi)部控制案例經(jīng)驗(yàn)表明，內(nèi)控落地難成為普遍關(guān)注的重點(diǎn)，解決內(nèi)控落地難，除了要熟知公路交通企業(yè)內(nèi)控管理現(xiàn)狀，尤其要找準(zhǔn)公路交通企業(yè)內(nèi)控建設(shè)存在的關(guān)鍵問(wèn)題，并予以追蹤分析，很顯然還有很多工作要做，包括內(nèi)控建設(shè)必須承載企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略目標(biāo)，做到順勢(shì)而為；內(nèi)控建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)階段就要結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略精準(zhǔn)定位，關(guān)注重點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急；內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，團(tuán)隊(duì)的力量十分重要，科學(xué)界定團(tuán)隊(duì)的角色更有利于內(nèi)控落地。此外，還要重視內(nèi)控建設(shè)專項(xiàng)項(xiàng)目管理，保持時(shí)效性；任何內(nèi)控建設(shè)都是有成本的，內(nèi)控建設(shè)要高效落地，必須科學(xué)研判企業(yè)的發(fā)展階段和生命周期，滿足成本可承受原則，只有符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和最佳成本解決方案的內(nèi)控，才是助力企業(yè)價(jià)值增值、最受歡迎的內(nèi)控。