●李 棟

一、項目概況

（一)項目背景

隨著我國改革開放的逐步深化，國民生活水平與生活質(zhì)量得到全面提升，人均壽命得到了有效延長，這就促使人口老齡化問題日益明顯。 黨的十八大以來， 黨中央和國務(wù)院出臺了快速發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、 全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場等政策措施， 但仍然面臨著養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展不平衡、 有效供給不足、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高等問題。為逐步滿足老年人多樣化、 多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求， 提高老年人及其子女的獲得感、幸福感，2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5 號），文件要求“持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全高齡、失能老年人長期照護服務(wù)體系”。

根據(jù)H 市第七次全國人口普查公告顯示，W 區(qū)常住人口138.89 萬人，60 歲以上人口占比15.08%（其中，65 歲以上占比10.77%）， 較上次人口普查上升4.6 個百分點。 為滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求， 依據(jù)上級文件精神及W 區(qū)實際情況，W 區(qū)民政局設(shè)立了區(qū)級社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金項目，旨在從老年人尊老金、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、 養(yǎng)老從業(yè)人員激勵獎勵等方面實施全區(qū)范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

（二)項目內(nèi)容

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金用于支持建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、 社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相融合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，包括老年人尊老金、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老從業(yè)人員激勵獎勵、養(yǎng)老服務(wù)評估等。 項目具體實施內(nèi)容詳見下頁表1。

表1 社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目實施內(nèi)容表

本次評價的對象主要是2021—2022年財政資金在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的投入，包括1 個部門、14個鎮(zhèn)（街道），資金規(guī)模約10000 萬元，涉及省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級資金。

二、評價目的、思路及指標設(shè)計

（一)評價目的

本次社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金績效評價，一方面，從社會養(yǎng)老服務(wù)供給出發(fā)， 分析社會養(yǎng)老服務(wù)項目歷年資金支持程度、 對社會養(yǎng)老各子項財政支持力度；另一方面，從各地區(qū)養(yǎng)老需求出發(fā)， 分析所提供的社會養(yǎng)老服務(wù)與老年人實際養(yǎng)老需求的匹配程度，進而評價項目實施的科學性。其次， 通過掌握項目實施管理過程的規(guī)范性、項目產(chǎn)出的達標率，從而量化評價社會養(yǎng)老服務(wù)項目的實施效益。 在梳理項目實施效益的基礎(chǔ)上，通過因果分析法，明確存在的項目管理和資金管理問題，并提出切實有效的優(yōu)化改進建議，為優(yōu)化社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目管理提供依據(jù)。

（二)評價思路

此次社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金績效評價重點關(guān)注以下幾個方面：

1.項目預算資金分配是否合理。 項目預算是項目實施的基礎(chǔ)，資金分配直接影響各子項實施效果，由于資金分配在項目實施過程中發(fā)揮指導作用，需要關(guān)注資金分配是否科學、合理，是否與各地區(qū)老年人養(yǎng)老愿望相匹配。 另外， 考慮到養(yǎng)老項目的特殊性，通過統(tǒng)計W 區(qū)近2年社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)各子項資金支出數(shù)據(jù)，分析預算安排變化情況、各子項資金支出規(guī)模占總支出的比重， 與地區(qū)老年人養(yǎng)老需求進行匹配，綜合評判預算資金分配是否合理。

2.項目過程管理是否規(guī)范。 制度建設(shè)方面，關(guān)注項目主管部門是否建立健全項目管理制度， 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否有針對本地區(qū)實施的子項建立本地區(qū)項目管理制度；過程實施方面，通過對照項目實施方案、招投標文件、合同、過程管理資料等，關(guān)注政府采購、建設(shè)、驗收各環(huán)節(jié)程序是否規(guī)范，以此分析各利益主體是否履行其主體管理責任。

3.項目產(chǎn)出和效益是否達到預期目標。 一是產(chǎn)出方面重點關(guān)注補貼發(fā)放是否合規(guī)、 補貼對象資質(zhì)是否符合要求、補貼金額是否超標、 是否存在交叉重復補貼情況； 二是效益方面從老年人數(shù)量、提供床位數(shù)、日間照料中心覆蓋率、 養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率、護理型床位數(shù)占養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)比例、 養(yǎng)老護理人員持證上崗率等指標進行考核，從而判斷項目實施效益實現(xiàn)情況。

（三)評價指標體系設(shè)計

本次評價指標體系框架按照《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等文件要求進行設(shè)置。根據(jù)績效評價的基本原理和項目特點，基于評價目的和評價思路，應(yīng)用邏輯分析法，按照績效指標建立的科學性、可操作性和有用性等標準，設(shè)計科學的評價指標體系。 具體指標框架見下頁表2。

表2 社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)績效評價指標體系

三、項目投入與效益分析

（一)投入分析

1.從年度預算總體投入情況來看。2021年、2022年合計投入10726.84 萬元，實際支出8392.66 萬元。其中，2021年投入4384.60 萬元，2022年投入6342.24 萬元， 增長率為44.65%。 增長的主要原因為： 一是2022年老年人尊老金實施新的補貼政策，補貼對象及標準發(fā)生變化，2022年實際補貼人數(shù)較2021年明顯增加；二是根據(jù)本省文件要求，對民營養(yǎng)老機構(gòu)實施一次性紓困補助。

2.從資金投入結(jié)構(gòu)來看。橫向方面，除2022年尊老金影響外， 兩年3 種養(yǎng)老模式資金投入比例基本一致， 同時2021年、2022年居家養(yǎng)老資金投入占比不高，僅為25%和10%，依據(jù)“9064”①的養(yǎng)老服務(wù)模式目標來看， 目前的資金投入未明顯突出以居家養(yǎng)老為主、其他養(yǎng)老方式為輔的結(jié)構(gòu)。 2021—2022年資金投入結(jié)構(gòu)詳見下頁圖1、圖2?？v向方面，除老年人尊老金外，2022年各種養(yǎng)老模式補貼較2021年均有不同程度的下降， 具體為： 居家養(yǎng)老服務(wù)補貼634.71 萬元，同比下降41.78%；機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)補貼425.09 萬元， 同比下降53.56%； 社區(qū)養(yǎng)老補貼394.28 萬元，同比下降60.94%；養(yǎng)老從業(yè)人員激勵補貼235.79 萬元，同比下降50.27%，詳見下頁圖3。下降的主要原因是受疫情影響， 居家服務(wù)實際入門服務(wù)時間下降、養(yǎng)老機構(gòu)入住老人數(shù)量下降，考慮到資金統(tǒng)籌使用，本應(yīng)當年度支付日間照料中心、助餐點的運營補貼延后到下一年撥付。

圖1 2021年各子項資金投入結(jié)構(gòu)

圖2 2022年各子項資金投入結(jié)構(gòu)

圖3 2021—2022年各子項資金投入對比（金額單位：萬元)

（二)效益分析

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)效果顯著，“社區(qū)為依托”目標基本達成。 2019年以來，全區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋范圍擴張速度較快，日間照料中心社區(qū)覆蓋率從2019年的70%上升至2022年的100%，助餐點社區(qū)覆蓋率從2019年的25%上升至2022年的97%，全區(qū)日間照料中心已實現(xiàn)社區(qū)全覆蓋，助餐點基本實現(xiàn)社區(qū)全覆蓋。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的健全，顯著提升了老年人生活環(huán)境的便捷性，進一步豐富了老年人精神文化生活；另外，除部分農(nóng)村社區(qū)外，城市社區(qū)日間照料中心已基本實現(xiàn)社會化運營。

2.養(yǎng)老實事任務(wù)實施規(guī)劃不到位，目標完成度低。 W 區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項目涉及的各項補貼均在當年度發(fā)放完畢。但是，當年制定的個別養(yǎng)老實事任務(wù)受到疫情、地理面積等因素的影響，任務(wù)完成率不高。 如2021年共下達6 項養(yǎng)老實事任務(wù)，實際完成3 項， 完成率為50%；2022年共下達8 項養(yǎng)老實事任務(wù)，實際完成1 項，完成率為12.50%。 兩年養(yǎng)老實事完成率均不高，反映出各鎮(zhèn)（街道）對當年度任務(wù)實施規(guī)劃不到位，未考慮影響任務(wù)完成的全部客觀因素。

3.養(yǎng)老機構(gòu)床位使用率不高。截至2022年，W 轄區(qū)內(nèi)設(shè)有26 家養(yǎng)老機構(gòu)， 設(shè)置養(yǎng)老床位數(shù)1089 張，護理型床位數(shù)4721 張，但根據(jù)走訪了解，各類養(yǎng)老機構(gòu)入住率普遍較低僅為50%， 且近幾年呈現(xiàn)下滑趨勢。具體原因是，受疫情影響，原入住老人因病去世較多；其次，行業(yè)內(nèi)競爭壓力大，W 區(qū)下轄14 個鎮(zhèn)（街道），基本實現(xiàn)每個鎮(zhèn)（街道）2—3 家養(yǎng)老機構(gòu)在營，且陸續(xù)有新建床位，在需求不變的前提下，老年人可選擇性更高；另外，養(yǎng)老機構(gòu)普遍位于偏離市區(qū)的地方，受限于交通，探視和就診不方便。

4. 養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)緩慢， 專業(yè)度有待提升。2019年W 區(qū)從事養(yǎng)老護理的人員數(shù)為719 人，2022年為784 人，4年間護理人員增長率為9.04%，受收入待遇不高、工作強度大、社會地位不高等因素影響，養(yǎng)老護理員隊伍建設(shè)進度較慢；同時，養(yǎng)老護理人員專業(yè)度有所下降，具體表現(xiàn)為護理員的持證比例呈下降趨勢，由2019年的84.42%下降為2022年的81.12%，降低的原因為部分新入職的護理員，未接受人社部門或護理機構(gòu)組織的專業(yè)技能培訓。 2019—2022年護理員持證情況詳見圖4。

圖4 2019—2022年養(yǎng)老護理員持證情況對比圖

四、評價結(jié)論與建議

（一)評價結(jié)論

整體來看，W 區(qū)實施的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提高了社會養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量， 已基本建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，有效滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人獲得感、幸福感、安全感不斷提升，養(yǎng)老服務(wù)便捷性進一步提升。但是仍然存在以下問題：

1.資金投入結(jié)構(gòu)合理性不足，供給與養(yǎng)老需求不匹配。 從2021—2022年兩年社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金支出結(jié)構(gòu)來看，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老3類模式資金支出比例基本呈現(xiàn)1∶1∶1。 與目前社會普遍認可的“9064”養(yǎng)老服務(wù)模式不符。 同時，根據(jù)老年人滿意度調(diào)查問卷顯示，57.39%的老年人傾向居家養(yǎng)老，30.22%傾向社區(qū)養(yǎng)老，10.02%傾向機構(gòu)養(yǎng)老?？梢钥闯?，老年人更傾向以居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式，目前的資金投入結(jié)構(gòu)與老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求不相適應(yīng)。

2. 養(yǎng)老機構(gòu)床位使用率低， 實施效益未充分發(fā)揮。截至2022年，W 區(qū)共有養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)5810 張，入住率僅為55.68%， 特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位使用率僅為31%。 另外，個別投資大、環(huán)境好、收費低的民營護理型床位入住率也不高，為60%，養(yǎng)老床位資源閑置較為嚴重。另外，目前養(yǎng)老行業(yè)存在人才流失大、人才專業(yè)度低等問題，同樣影響?zhàn)B老機構(gòu)入住率。

3.人才獎勵政策合理性不足，特崗激勵申領(lǐng)周期長。 為加強養(yǎng)老從業(yè)人員隊伍建設(shè)，W 區(qū)實施入職獎勵和特崗激勵政策，但實際情況是，入職獎勵政策要求養(yǎng)老從業(yè)人員需在同一家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)工作滿5年才可申請，但受待遇、年齡、工作強度等因素影響，養(yǎng)老從業(yè)人員在同一家機構(gòu)穩(wěn)定性不高，與政策中“鼓勵養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老護理、醫(yī)療護理等相關(guān)專業(yè)高校畢業(yè)生到養(yǎng)老行業(yè)就業(yè)”目標不符。 其次，從享受入職補貼人數(shù)來看，2020年從事養(yǎng)老護理的人員數(shù)共有740 人， 實際享受到入職補貼的僅為57 人，占比為7.70%。 政策覆蓋人群較少，人才激勵效益不明顯。 2020—2022年入職獎勵占比情況詳見表3。特崗補貼方面，激勵政策在每年的8—9 月開始申報受理， 但考試時間是每年的10 月份，且要求持證時間需滿一年，實際拿到補貼需要等到第三年，補貼申領(lǐng)跨度周期長。

表3 2020—2022年入職獎勵人數(shù)占比情況表

（二)建議

針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題， 建議W 區(qū)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有財政補貼思路，由普惠性、粗放型補助轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍π?、集約型補助。 根據(jù)老年人實際養(yǎng)老需求，財政補貼資金向居家養(yǎng)老服務(wù)方面傾斜，適當調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)補貼模式，提高財政資金補貼效益。

1.在養(yǎng)老機構(gòu)補貼方面。 首先，積極探索補貼模式，引導社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)，以間接性補貼代替直補的模式，減小財政補貼力度。 同時，通過助力養(yǎng)老機構(gòu)提高曝光度、加大政策宣傳力度等方面，從外部助力養(yǎng)老機構(gòu)提高床位使用率。

2.在人才供給方面。 建議W 區(qū)民政局發(fā)揮橋梁作用，搭建養(yǎng)老機構(gòu)與各類職業(yè)技術(shù)學院、培訓機構(gòu)的溝通平臺，促進校企聯(lián)合育人，增加專業(yè)人才供給，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。 另外，建議W 區(qū)民政局聯(lián)合人社部門持續(xù)開展養(yǎng)老護理類技能培訓， 增加養(yǎng)老技能類培訓場次，提高受訓人參訓頻次，鞏固護理員養(yǎng)老服務(wù)技能；最后，建議增加護理技能類賽事，按護理員年齡層次，增設(shè)不同年齡組別、同年齡組別競賽，提高中年護理員職業(yè)榮譽感的同時提高服務(wù)技能專業(yè)度。

3.在人才激勵方面。 結(jié)合本地區(qū)實際，制定本地入職激勵配套政策，提高養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)信心。 如凡是從別的行業(yè)轉(zhuǎn)到養(yǎng)老行業(yè)工作或高校畢業(yè)生到養(yǎng)老行業(yè)就業(yè)滿一年的， 規(guī)定期間按月給予入職補貼，以此增加從業(yè)積極性。 其次，人員留用方面，建議W 區(qū)民政局輔助養(yǎng)老機構(gòu)建立良好的績效管理體系，對于資歷較深的護理人員，根據(jù)其工作時間來提升具體工作工資水平。 對于展現(xiàn)出管理水平的人員，將其作為管理后備人才，拓寬晉升渠道，從而增強養(yǎng)老從業(yè)人員工作的穩(wěn)定性。最后，建議W 區(qū)民政局加強與區(qū)人社部門的溝通協(xié)調(diào)， 及時公布培訓機構(gòu)名單，并且在培訓時長及人員資質(zhì)滿足的前提下，適當調(diào)整養(yǎng)老培訓考核時間，提高養(yǎng)老護理人員持證率。

五、案例小結(jié)

隨著社會老齡化的深入，社會養(yǎng)老服務(wù)作為多層次養(yǎng)老服務(wù)中的重要組成部分，發(fā)揮著重要作用。 政府財政資金作為踐行保障社會基本民生職責的兜底性支出，要充分結(jié)合本地實際情況，積極探索適應(yīng)市場發(fā)展的扶持模式；其次，要在滿足老年人實際養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，制定科學合理的扶持政策，起到資源優(yōu)化配置、財政資金精準保障的作用。

注釋：

①“9064”養(yǎng)老模式，即90%的老年人在社會化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集中養(yǎng)老。

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