●張 卿 吳麗麗 吳曉涵

進(jìn)一步加強財會監(jiān)督工作是完善國家監(jiān)督體系的重要舉措，十九屆中央紀(jì)委四次全會以來，財會監(jiān)督從“政府管理”上升到“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”的“國家治理”層面，切實發(fā)揮財會監(jiān)督職能作用對于提升國家治理效能有著重要的作用。2023年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“提升財會監(jiān)督工作成效，加強財會監(jiān)督結(jié)果運用”。財政部門作為財會監(jiān)督的牽頭主體部門，承擔(dān)著法律法規(guī)賦予的監(jiān)督檢查職責(zé)，必須要協(xié)調(diào)完善對財政不合規(guī)行為的處理制度，拓展監(jiān)督范圍，提升財政執(zhí)法質(zhì)效，提高財政資金的使用效率。

近年來，浙江省衢州市財政局緊緊圍繞中央、省、市關(guān)于加強財會監(jiān)督工作各項決策部署，以建立財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的工作機制為“著力點”，構(gòu)建財審聯(lián)動、財紀(jì)聯(lián)動、財巡聯(lián)動等工作機制；以構(gòu)建大監(jiān)督格局，推動內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同作戰(zhàn)為“落腳點”，打造“日常監(jiān)督+專項監(jiān)督”的協(xié)同機制；以拓展監(jiān)督范圍，完善對財政不合規(guī)行為的處理制度為“出發(fā)點”，建立財政監(jiān)督檢查建議制度， 有力提升財會監(jiān)督協(xié)同度、管理力。 其中，財政監(jiān)督檢查建議制度對行政處理處罰形成有力補充，一方面以對內(nèi)建議的形式與內(nèi)控制度形成互補，有效消除管理風(fēng)險，另一方面通過對外建議的形式，創(chuàng)新財會監(jiān)督的方式方法，貫徹落實以查促管的監(jiān)督理念。 因此，探索完善財政監(jiān)督檢查建議制度，對于有效發(fā)揮財政部門的監(jiān)督職能作用，促使財會監(jiān)督由“檢查型”轉(zhuǎn)為“管理型”有著重要的現(xiàn)實意義。

一、 財政監(jiān)督檢查建議制度的設(shè)計理念

隨著財會監(jiān)督重要性的持續(xù)提升， 為應(yīng)對監(jiān)督檢查工作的新要求，衢州市財政局不斷優(yōu)化制度體系。2022年， 以發(fā)揮財政部門監(jiān)督主責(zé)，推動檢查問題全覆蓋整改為目的，衢州市財政局結(jié)合工作實踐，探索建立《衢州市財政局財政監(jiān)督檢查建議制度》。 明確監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督定位、反饋機制，規(guī)范工作規(guī)程，對于財政監(jiān)督檢查及日常管理中發(fā)現(xiàn)的一些不適用處理處罰決定書或責(zé)令整改通知書形式進(jìn)行整改的情形，通過發(fā)放財政監(jiān)督檢查建議書的方式提出整改或管理建議，為保障檢查開展、責(zé)任追究、 整改督促等各項重點任務(wù)的規(guī)范化開展奠定制度基礎(chǔ)。

（一)拓展財會監(jiān)督內(nèi)容

結(jié)合“全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關(guān)聯(lián)”的“大監(jiān)督”理念，為對行政處理處罰形成有效補充，財政檢查建議制度將財政監(jiān)督檢查建議的主體定義為負(fù)有財政監(jiān)管職責(zé)的財政局各業(yè)務(wù)處室， 包括監(jiān)督局及各相關(guān)處室單位。 財政監(jiān)督檢查建議的對象為被檢查單位、個人、財政局內(nèi)部相關(guān)職能處室。 監(jiān)督檢查建議分對內(nèi)建議和對外建議。 適用采取對內(nèi)建議的情況為財政部門在財政管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞；適用采取對外建議的情況包括財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)被檢查對象在財政資金管理、政府采購、財務(wù)、會計及內(nèi)控等方面工作存在的缺陷或需要規(guī)范的行為， 以及其他需要被檢查對象關(guān)注的情況， 以對內(nèi)對外建議的形式拓展監(jiān)督檢查的內(nèi)容，不僅包含具體的會計行為，還涉及財務(wù)制度、內(nèi)控制度的執(zhí)行等管理行為。

（二)優(yōu)化新時代財會監(jiān)督定位

傳統(tǒng)財會監(jiān)督聚焦于財政資金使用的合規(guī)性，財政監(jiān)督檢查建議制度的提出正是要打破對財會監(jiān)督的思維定勢， 轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑯雨P(guān)注績效性、 效益性的全面監(jiān)督。 一方面是充分運用法治思維，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地剖析、歸納和總結(jié)，依托《財政違法行為處罰處分條例》，對涉及違法違規(guī)的問題，財政監(jiān)督部門依法依規(guī)出具行政處理處罰決定書或責(zé)令整改通知書。 另一方面是充分發(fā)揮職業(yè)判斷力，基于提升財政資金使用效益的目的，對檢查結(jié)果進(jìn)行研判，對可優(yōu)化提升的情形，提出切實可行的檢查建議，對有普遍性、存在較大財政管理風(fēng)險的問題，另行制作《典型問題風(fēng)險提示》，督促相關(guān)處室單位針對問題風(fēng)險提示內(nèi)容加強審核把關(guān)，完善管理制度，發(fā)揮預(yù)警防控作用。

（三)健全監(jiān)督反饋機制，形成監(jiān)管閉環(huán)

為貫徹落實預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、監(jiān)督的“四位一體”財政管理機制，深化監(jiān)督結(jié)果綜合運用，衢州市財政局積極探索建立財政監(jiān)督成果利用的反饋機制：一是明確監(jiān)督檢查意見的反饋時間， 要求建議對象在收到《財政監(jiān)督檢查建議書》之日起30 日內(nèi)，對監(jiān)督檢查建議內(nèi)容進(jìn)行反饋， 并根據(jù)實際情況總結(jié)出具體可行的落實意見或整改措施， 形成書面的反饋單報送至財政監(jiān)督局；二是對整改情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，對外建議除被檢查對象自行反饋外，可由財政監(jiān)督局采取回訪、督辦等形式了解建議落實情況， 對內(nèi)建議涉及的處室單位在收到《財政監(jiān)督檢查建議書》后，必須指定專人負(fù)責(zé)督辦，對未在檢查要求期限內(nèi)整改到位的問題，各相關(guān)處室負(fù)責(zé)持續(xù)跟蹤， 及時向財政監(jiān)督局報送問題整改進(jìn)度，防止監(jiān)督工作流于形式；三是建立健全財會監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算編制相掛鉤機制， 對于整改不到位的情況，堅決壓減來年預(yù)算安排。

二、財政監(jiān)督檢查建議制度的實踐經(jīng)驗

2023年， 浙江省財政廳將衢州市財政局總結(jié)上報的“實施完善財政監(jiān)督檢查建議制度”列為全省試點推廣項目，向全省財政部門推廣。 自2022年探索建立監(jiān)督檢查建議制度以來， 衢州市財政局積極在年度檢查工作中落實該項制度，及時防范化解財政風(fēng)險點，提升資金使用績效， 兩年共發(fā)出財政監(jiān)督建議書84 份、典型問題風(fēng)險提示2 份。 對內(nèi)建議內(nèi)容涉及預(yù)決算信息公開、專項資金監(jiān)管、土地儲備項目收支監(jiān)管等；對外建議內(nèi)容涉及財務(wù)處理不規(guī)范、 政府采購招投標(biāo)內(nèi)部控制制度不健全、 行政事業(yè)單位辦公用房管理機制不完善、公務(wù)租車費支出超預(yù)算等。 通過“建議—反饋—整改—跟蹤”的閉環(huán)監(jiān)督，切實發(fā)揮檢查工作的監(jiān)督作用， 為監(jiān)督計劃的有效執(zhí)行與進(jìn)一步發(fā)揮財會監(jiān)督職能提供實踐支撐。

（一)深化檢查成果應(yīng)用，及時防范化解風(fēng)險

衢州市圍繞著浙江“8+4”政策體系落實、推進(jìn)“三個一號工程” 等大事要事， 聚焦財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行關(guān)鍵領(lǐng)域，制定年度財會監(jiān)督檢查實施方案，以市縣一體、部門協(xié)同的貫通協(xié)作機制逐項抓好落實， 以強有力的監(jiān)督檢查嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律， 以切合實際的檢查建議及時防范化解財政風(fēng)險，有效保障財政資金安全。

以綠化微提升經(jīng)費使用管理情況檢查為例， 檢查發(fā)現(xiàn)項目經(jīng)確認(rèn)的工程量與實際不符， 包括工程量確認(rèn)單中施工單位提供的營養(yǎng)土數(shù)量包含了已由業(yè)主單位提供的部分， 苗木實際規(guī)格與工程量確認(rèn)單規(guī)格不一致等兩個問題，因檢查發(fā)現(xiàn)及時，項目尚未進(jìn)行第三方審定結(jié)算，未造成財政資金流失。 結(jié)合實際工作中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞， 監(jiān)督人員有針對性地提出完善項目管理內(nèi)控制度的建議。 被檢查單位按照建議書的內(nèi)容進(jìn)行整改，完善了項目管理存在的缺陷，在后續(xù)的跟蹤監(jiān)督中，也未發(fā)現(xiàn)類似問題。 通過檢查建議，及時排除了財政資金流失的風(fēng)險，也為后續(xù)項目敲響了警鐘。

（二)壓實主體責(zé)任意識，提升財政管理水平

衢州市針對同一檢查問題， 通過分別發(fā)放對內(nèi)和對外建議， 壓實被檢查對象和財政部門雙方的主體責(zé)任， 并以切實可行的監(jiān)督建議進(jìn)一步提升財政管理水平，建立完善財務(wù)會計和內(nèi)部控制等方面長效機制，確保有關(guān)政策落實到位。 例如， 在土地儲備成本核算情況專項檢查工作中， 針對某土地儲備中心未對已完成土地儲備項目總體收支情況進(jìn)行審計的問題， 衢州市財政監(jiān)督局充分分析出現(xiàn)該問題的深層次原因， 結(jié)合現(xiàn)場監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)，該中心的土地儲備成本核算管理機制不健全，土地收儲管理存在漏洞，分別向財政局對口業(yè)務(wù)處室提出加強監(jiān)管的對內(nèi)建議和向某土地儲備中心提出嚴(yán)格執(zhí)行土地儲備成本規(guī)制辦法、 健全單位內(nèi)部成本核算管理機制的對外建議， 督促各單位規(guī)范有效使用資金，提升財政管理水平，做到線上線下監(jiān)控?zé)o死角，確保土地收儲工作在陽光下進(jìn)行。

（三)促進(jìn)長效機制建立，形成閉環(huán)監(jiān)督新模式

以財政監(jiān)督檢查建議制度的“建議—反饋—整改—跟蹤” 閉環(huán)監(jiān)督， 實現(xiàn)對財政專項政策資金“編制—執(zhí)行—監(jiān)督—編制”閉環(huán)管理，進(jìn)而形成財政政策“跟蹤—評估—反饋—整改” 的全周期閉環(huán)管理體系，有力提升財政資金使用效益。 如在公務(wù)租車費用檢查工作中， 核查發(fā)現(xiàn)有部分單位公務(wù)租車費用支出數(shù)超過當(dāng)年所核定的預(yù)算額度， 衢州市財政局第一時間制定整改方案，以“三步走”督促相關(guān)單位完成整改：一是向相關(guān)單位發(fā)放《財政監(jiān)督檢查建議書》，要求各單位嚴(yán)格執(zhí)行車改相關(guān)制度規(guī)定，加強財務(wù)內(nèi)控管理；二是在預(yù)算編制布置會暨政策培訓(xùn)會上重點強調(diào)交通費管控相關(guān)要求，對相關(guān)政策進(jìn)行解讀，嚴(yán)格交通費管控政策的落實執(zhí)行，避免重復(fù)出現(xiàn)此類問題；三是將整改情況與預(yù)算編制相掛鉤，形成長效機制，對落實“過緊日子”不到位的情況，堅決壓減來年預(yù)算安排。

在閉環(huán)監(jiān)督模式下，衢州市財政局相應(yīng)出臺《加強市級三公經(jīng)費預(yù)算管理的通知》，制定《衢州市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》；主動與機關(guān)事務(wù)保障中心進(jìn)行對接，起草《衢州市級政府公物倉管理暫行辦法》，探索實踐行政事業(yè)單位“政府公物倉”國有資產(chǎn)管理新模式，以“線下實體倉+線上電子倉”齊抓共管，提高資產(chǎn)數(shù)字化監(jiān)管能力和運營水平，進(jìn)一步激活資產(chǎn)價值；部分市級單位在監(jiān)督跟蹤中完善了公務(wù)用車油耗、 運行經(jīng)費單車核算和年度績效評價制度等各項公務(wù)用車管理制度。 通過對制度的不斷完善，充分運用監(jiān)督成果，優(yōu)化財政政策管理體系。

三、實施財政監(jiān)督檢查建議制度的難點問題

隨著財政監(jiān)督檢查建議制度的不斷深化應(yīng)用，在及時化解財政風(fēng)險、提升財政管理水平、促進(jìn)長效機制建立等領(lǐng)域都發(fā)揮了積極作用。 然而在取得這些成效的同時，制度執(zhí)行力有待加強、檢查建議示范性欠缺、建議效果有待提升等薄弱問題逐漸浮現(xiàn)， 不利于推動建議制度的長效落實，發(fā)揮財會監(jiān)督職能作用。

（一)制度執(zhí)行力有待加強

《意見》的出臺，進(jìn)一步提升了財會監(jiān)督的格局，樹立了新時代新的監(jiān)督理念， 財政部門作為財會監(jiān)督體系中的主責(zé)部門，承擔(dān)著牽頭組織責(zé)任，由財政部門單獨建立的財政監(jiān)督檢查建議制度在一定程度上拓展了監(jiān)督內(nèi)容，對監(jiān)督行為進(jìn)行了規(guī)范。 但從外部來看，制度制定層級不夠， 對同級部門約束力不足， 權(quán)威性不夠，相較于行政處理處罰決定，部分部門對收到的建議書認(rèn)可度不夠，后續(xù)效果有待加強；從內(nèi)部來看，在執(zhí)行上級布置的專項檢查工作時， 由于上級財政部門未制定相應(yīng)的制度，建議制度得不到有效執(zhí)行，且部分處室監(jiān)督理念未完全轉(zhuǎn)變，依舊是“檢查型”監(jiān)督，而非“管理型”監(jiān)督，打“集體仗、協(xié)同戰(zhàn)”的意識不足，不利于形成“財政大監(jiān)督”的長效管理機制。

（二)檢查建議示范性有所欠缺

在新《行政處罰法》的實施背景下，衢州市財政局嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法，在檢查監(jiān)督過程中，對涉及違法違規(guī)的行政處理處罰會進(jìn)行公開曝光， 并結(jié)合“雙隨機、一公開”的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式將部分檢查結(jié)果對外公布，在一定程度上起到警示和威懾的作用，但是財政檢查建議的內(nèi)容并不對外公開， 致使財政執(zhí)法示范性有所欠缺。從問題的性質(zhì)看，涉及處罰的問題一般情節(jié)較為嚴(yán)重，對于其他單位而言，警示效果遠(yuǎn)大于示范效果，而涉及建議的問題一般情節(jié)較輕，普遍性較高，若對建議的內(nèi)容進(jìn)行歸納公開， 可以更好地發(fā)揮示范作用。

（三)監(jiān)督檢查建議的效果有待提升

1.數(shù)字化手段有待加強。 《意見》要求統(tǒng)籌推進(jìn)財會監(jiān)督信息化建設(shè)，在信息化高速發(fā)展的新時代，數(shù)字化手段是財會監(jiān)督工作適應(yīng)新形勢、應(yīng)對新挑戰(zhàn)的重要抓手。 目前，衢州市已建立“公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督”“政府投資項目評審內(nèi)控管理”等數(shù)字化平臺，但在高效服務(wù)于財會監(jiān)督方面仍有短板不足。 從財政系統(tǒng)看，包含監(jiān)督職能的業(yè)務(wù)較多， 對應(yīng)的系統(tǒng)應(yīng)用較多，但普遍集成度較低，存在“單打獨斗”情況，進(jìn)而影響財政部門對信息數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用深度。 從全市面上看，部門間在數(shù)字化平臺建設(shè)上的協(xié)作還不夠，可用于監(jiān)督工作且數(shù)據(jù)融通的數(shù)字化平臺較少，部門信息數(shù)據(jù)與財政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的“整合度、融合度”較低。 在監(jiān)督工作開展實際過程中，不得不依靠大量人力進(jìn)行原始憑證、數(shù)據(jù)資料、賬冊報表的核驗，影響監(jiān)督工作質(zhì)效。

2.專業(yè)化人員隊伍建設(shè)不足。 結(jié)合衢州財政日常工作實際發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督檢查的力量雖然持續(xù)加強，但由于相關(guān)業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，非對口業(yè)務(wù)處室的干部對相關(guān)專業(yè)知識了解掌握得還不夠深入，專業(yè)知識儲備量不足， 而部分發(fā)現(xiàn)的問題本質(zhì)具有一定的隱蔽性，監(jiān)督人員未能及時識別出潛在原因，致使提出的建議存在浮于表面的風(fēng)險，無法從根源上解決問題。

四、財政監(jiān)督檢查建議制度的優(yōu)化思考

（一)加強頂層設(shè)計，深化“大監(jiān)督”體系

財會監(jiān)督是保障中央決策部署落實到位的重要一環(huán)，各級政府要加強對財會監(jiān)督工作的引領(lǐng)，持續(xù)深化內(nèi)部協(xié)調(diào)、部門協(xié)同的“大監(jiān)督”體系。 一是圍繞制度機制建設(shè)，由省級及更高層面制定出臺財政監(jiān)督檢查建議制度， 完善財會監(jiān)督體系融合的協(xié)同機制，深化信息共享和協(xié)作，整合監(jiān)督資源，強化建議制度的權(quán)威性，形成有機的財會監(jiān)督合力。 二是建立部門內(nèi)工作常態(tài)化交流機制，暢通內(nèi)部溝通渠道，將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的難點問題以交流共享的方式進(jìn)行部門內(nèi)研判，集思廣益，提出切實可行的檢查建議。

（二)進(jìn)一步強化信息公開，提升監(jiān)督結(jié)果示范性

財政部門要持續(xù)創(chuàng)新財會監(jiān)督信息的公開形式，將具有典型示范意義的監(jiān)督內(nèi)容納入信息公開的范疇，不斷拓展公開范圍。 通過對示范性建議進(jìn)行歸納總結(jié)，形成具有參考價值的案例，充分利用線上+線下平臺，定期發(fā)布典型案例，一方面進(jìn)一步提升監(jiān)督工作的透明度， 另一方面也可向社會公眾征集優(yōu)化建議，為提升財政管理能力提供參考依據(jù)，通過社會公眾的積極參與，讓財政資金管理、政府采購、會計及內(nèi)控等方面存在的缺陷無處可藏，進(jìn)一步深化財會監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用。

（三)打造監(jiān)督協(xié)同專業(yè)隊伍，推進(jìn)監(jiān)督建議效果提升

1.打通監(jiān)督協(xié)同數(shù)字壁壘，提高平臺數(shù)據(jù)運用水平。 財政內(nèi)部建設(shè)方面，深化財政部門“數(shù)據(jù)倉”建設(shè)，集成財政軟件應(yīng)用，簡化業(yè)務(wù)工作流程，實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)的集成化、扁平化、深層化，進(jìn)一步整合財政信息資源、數(shù)據(jù)，使監(jiān)督系統(tǒng)可以全面貫穿于項目立項到檢查問題整改落實中。 部門協(xié)同方面，可以充分利用現(xiàn)有檢舉舉報、問題線索管理、巡察綜合信息管理系統(tǒng)、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、 扶貧資金動態(tài)監(jiān)控等平臺，增強相互連接、響應(yīng)與運作能力，推進(jìn)不同監(jiān)督系統(tǒng)和平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)交換，形成立體化、強關(guān)聯(lián)的數(shù)字監(jiān)督網(wǎng)，推動實現(xiàn)決策分析、智能監(jiān)督、內(nèi)部管理一體貫通。

2.加強財會監(jiān)督專業(yè)人員隊伍建設(shè)。 針對財政干部培育，結(jié)合清廉財政建設(shè)、衢州市“六治六提”作風(fēng)建設(shè)等要求，有針對性地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)加強引導(dǎo)，督促財政干部轉(zhuǎn)變對財會監(jiān)督的認(rèn)識，改進(jìn)工作作風(fēng)、提升專業(yè)本領(lǐng)。 針對市級部門人才整合，以財會監(jiān)督體系為載體，從各個責(zé)任主體中吸納人才，更有針對性地組建財會監(jiān)督人才庫，提升“監(jiān)督專業(yè)”人才培養(yǎng)數(shù)量和質(zhì)量， 為發(fā)揮財會監(jiān)督職能打牢人才基礎(chǔ)。 針對財會行業(yè)人才建設(shè)，通過多部門扶持政策聯(lián)動，從更深層次、更大范圍形成組合式政策激勵體系，激發(fā)財會行業(yè)在高端人才領(lǐng)域引育的“內(nèi)生動力”，進(jìn)一步做大做強財會行業(yè)高端人才隊伍。