張健 熊軍 劉蓉 沈忠明 張建鋒

摘??要：文章以中國西南山區(qū)典型村落為案例區(qū)，對國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的實踐模式、實踐困境進行系統(tǒng)梳理，最終從數(shù)字化和信息化路徑和項目用地的針對性保障等方面，提出針對西南山區(qū)國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的突破路徑。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；土地要素保障；鄉(xiāng)村振興；西南山區(qū)

中圖分類號：F301.2???文獻標(biāo)識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）011-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.11.006

1??引言

自黨的“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央農(nóng)村工作會議、中央一號文件、全國政府工作報告都持續(xù)強調(diào)要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展背景下，推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理；“二十大”報告進一步強調(diào)要扎實推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。土地是支撐鄉(xiāng)村振興的基本要素[1]，但理論與實踐均證明，推進農(nóng)村土地要素有效供給和高效配置，需要強化國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)[2]。事實上，在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、破解“三農(nóng)”問題過程中，依然面臨著土地資源空間錯配等問題[3]。這一方面表現(xiàn)為國土空間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資源本底把握不清，空間資源配置整體性、導(dǎo)向性、規(guī)范性引領(lǐng)不足；二是規(guī)劃缺乏長遠性、全局性、銜接性；三是受限于土地用途管制，用地需求和用地供給之間存在供需不匹配等現(xiàn)實矛盾，制約土地資源有效配置與高效利用[4-5]。尤其對于自然資源約束性更強的西南山地丘陵區(qū)而言，其鄉(xiāng)村發(fā)展存在問題更為突出。因此，本研究以中國西南山區(qū)典型村落為案例區(qū)，對國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的實踐模式及其困境進行系統(tǒng)梳理，并探索針對西南山區(qū)國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的突破路徑，不僅有利于全面推進西南山區(qū)鄉(xiāng)村振興，還有助于豐富土地要素供給和優(yōu)化配置的基礎(chǔ)理論。

2??國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的實踐模式

2.1??研究區(qū)概況

本研究選取的五星村地處渝鄂交界處（見圖1），屬大起伏中山地形，平均海拔在1100m；全村主要分布在兩個臺地，兩臺地高差約100m，是重慶市萬州區(qū)范圍內(nèi)最大的山間平地，無構(gòu)造破碎帶；氣候上屬于亞熱帶季風(fēng)濕潤帶，四季分明，日照充足，雨量充沛；村內(nèi)盡管自然資源豐富，但地形條件限制，空間利用效率較為有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力相對不足，土地資源配置矛盾突出，鄉(xiāng)村振興潛力巨大。

2.2??面向鄉(xiāng)村振興的國土空間規(guī)劃實踐模式

在萬州區(qū)恒合鄉(xiāng)五星村的長期規(guī)劃實踐中，形成了一套整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等為主體的實踐性規(guī)劃。本研究將其凝練為鄉(xiāng)村振興背景下的“集成式規(guī)劃”“穿透式規(guī)劃”和“陪伴式規(guī)劃”。

2.2.1??“集成式”規(guī)劃

“集成式”規(guī)劃理念體現(xiàn)了規(guī)劃現(xiàn)行、引領(lǐng)發(fā)展，編制完成各層級、各類型多項規(guī)劃的現(xiàn)實需求，主要概括為兩方面。一方面，在全區(qū)開展鎮(zhèn)鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃編制及控制性詳細規(guī)劃、重點村規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等，并與區(qū)國土空間規(guī)劃有效銜接，保障上位管控傳導(dǎo)落地；另一方面，編制特色小鎮(zhèn)城市設(shè)計、集鎮(zhèn)美麗宜居建設(shè)項目策劃和方案設(shè)計等，從規(guī)劃管控引導(dǎo)到爭取項目資金，選址落地設(shè)計施工，全過程技術(shù)支撐。集成式規(guī)劃融合了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，扎實的現(xiàn)場調(diào)研，村民的全程參與，體現(xiàn)了規(guī)劃決策的慎重性。在規(guī)劃設(shè)計階段，成立了專家服務(wù)團隊點對點技術(shù)幫扶，對癥下藥，推動村莊共謀共建共治。

2.2.2??“穿透式”規(guī)劃

“穿透式”規(guī)劃傳導(dǎo)源于研究區(qū)規(guī)劃設(shè)計的一般性經(jīng)驗?zāi)殹Ｒ砸?guī)劃全周期為導(dǎo)向，針對規(guī)劃層級多、種類多、周期長等現(xiàn)象，在上下銜接、協(xié)同機制等方面進行實踐與探索，強化“謀劃—策劃—規(guī)劃—計劃”的邏輯推演，構(gòu)建層層細化落實的“穿透式”規(guī)劃編制體系?！爸\劃”體現(xiàn)為規(guī)劃體系的整體謀劃，主要為國土空間總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃；“策劃”是結(jié)合區(qū)域特色的設(shè)計策劃，體現(xiàn)在康養(yǎng)旅居小鎮(zhèn)城市設(shè)計、集鎮(zhèn)美麗宜居建設(shè)規(guī)劃等專項規(guī)劃；“規(guī)劃”是依據(jù)規(guī)劃執(zhí)行需求的詳細規(guī)劃與專項規(guī)劃編制，例如恒合鄉(xiāng)集鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃、恒合鄉(xiāng)五星村的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制工作；“計劃”體現(xiàn)在具體執(zhí)行層面，例如恒美麗宜居示范鄉(xiāng)建設(shè)項目和環(huán)境綜合整治項目建設(shè)等。

2.2.3??“陪伴式”規(guī)劃

“陪伴式”規(guī)劃經(jīng)驗，體現(xiàn)在實踐中組建的兩支工作隊與構(gòu)建的兩個運行機制，即“2+2”機制（見圖2）。其中，兩支工作隊分別為選派駐村工作組和幫扶五星村組建規(guī)劃的專家服務(wù)團，為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃提供在地式、陪伴式規(guī)劃幫扶工作；兩個運行機制分別為運行陪伴式規(guī)劃機制和落實資金保障機制，貫穿鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)落地全過程。其中，駐村工作隊一是在摸清村域土地、文化、產(chǎn)業(yè)、資源等本底條件，因地制宜謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展；二是抓好就業(yè)和產(chǎn)業(yè)兩關(guān)鍵。專家服務(wù)團：一是通過全程式服務(wù)，做到頂層設(shè)計、系統(tǒng)謀劃、精準傳導(dǎo)、制度管理和計劃實施，一張藍圖繪到底；二是規(guī)劃建設(shè)中以村民利益為主導(dǎo)，激活農(nóng)民主體性，讓群眾更多參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃中來，為鄉(xiāng)村振興注入強大正能量和不竭驅(qū)動力；三是規(guī)劃建設(shè)中實現(xiàn)學(xué)習(xí)者、組織者、宣傳者、溝通者、引導(dǎo)者、規(guī)劃者多元角色轉(zhuǎn)變，陪伴貫穿“鄉(xiāng)村規(guī)劃—村莊設(shè)計—建設(shè)實施—運營賦”的全過程。

3??國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的主要困境

3.1??宅基地收儲后性質(zhì)變更困難

村域土地要素保障鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實困境之一是宅基地收儲后性質(zhì)變更困難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，研究案例區(qū)五星村充分利用地票制度對自愿參與的農(nóng)戶開展宅基地收儲、復(fù)墾，但由于復(fù)墾后的宅基地性質(zhì)屬于耕地，在最嚴格土地用途管制制度下，耕地性質(zhì)轉(zhuǎn)變困難，這也限制了宅基地作為土地供給來源的實現(xiàn)。

3.2??土地集中整治后利用低效

五村域土地要素保障鄉(xiāng)村振興面臨的另一個現(xiàn)實困境是土地集中整治及其有效利用困難。農(nóng)地供給過程中，五星村充分利用國家政策推進土地集中整治，但在整治過程中，一是面臨土地細碎、產(chǎn)權(quán)分散等問題，土地集中整治面臨高昂的協(xié)調(diào)成本、整治成本；二是面臨耕地用途嚴格管制問題，土地集中整治中機耕道、水利設(shè)施等建設(shè)受制，進一步影響到了土地集中整治增加土地供給的實現(xiàn)。

3.3??撂荒地價值隱匿

村域土地要素保障鄉(xiāng)村振興面臨的又一個困境是土地撂荒問題。農(nóng)地供給過程中，一方面是土地供給不足的問題，一方面是農(nóng)地撂荒問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，五星村農(nóng)地撂荒主要源于農(nóng)地經(jīng)營的低比較收益、高生產(chǎn)成本，人口變動與流動引發(fā)的勞動力不足、新型經(jīng)營主體發(fā)育成長不足加劇了農(nóng)地撂荒問題。即使對撂荒地復(fù)耕進行物質(zhì)激勵也受制于惡劣的生產(chǎn)條件、高生產(chǎn)成本與低比較收益，農(nóng)戶響應(yīng)也十分有限，農(nóng)地撂荒制約了農(nóng)地配置效率，也制約了產(chǎn)業(yè)振興。

4??國土空間規(guī)劃賦能土地要素保障鄉(xiāng)村振興的突破路徑

鄉(xiāng)村振興背景下，保證項目落地與保障發(fā)展用地，是國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實之需。為保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求，國土空間規(guī)劃需要在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度框架下，綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求與產(chǎn)業(yè)特征，直面農(nóng)村現(xiàn)有土地供給機制的不靈活與不完善，嘗試土地要素保障路徑的創(chuàng)新性實踐，從而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展。本研究認為應(yīng)從以下幾個方面找到問題的突破口：

4.1??數(shù)字化和信息化路徑

4.1.1??數(shù)字化平臺建設(shè)

開展鄉(xiāng)村振興的定向扶持，需要發(fā)揮資源調(diào)查、數(shù)據(jù)利用、保障土地要素等方面的優(yōu)勢，助力國土空間規(guī)劃編制，因此需要摸清村域土地資源本底、為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目落地提供基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)支撐，形成的數(shù)據(jù)成果可實現(xiàn)實景化的規(guī)劃導(dǎo)覽，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和升級轉(zhuǎn)型，并助力數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。在實踐中，需建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心，搭建鄉(xiāng)村智理數(shù)字化平臺，分步建設(shè)智慧應(yīng)用系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推動數(shù)據(jù)資源整合匯聚、輔助決策，動態(tài)掌握鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)發(fā)展態(tài)勢，加快實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖，呈現(xiàn)未來鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展新愿景。首先，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌多元數(shù)據(jù)。在地形圖、影像、實景三維等基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，構(gòu)建包括房屋、人口、基礎(chǔ)設(shè)施等專題數(shù)據(jù)，規(guī)劃項目、建設(shè)項目、土地等建設(shè)數(shù)據(jù)，黨建、攝像頭等管理數(shù)據(jù)等在內(nèi)的大數(shù)據(jù)中心。其次，搭建鄉(xiāng)村智理數(shù)字化平臺，推動數(shù)據(jù)的應(yīng)用與共享。以基礎(chǔ)地理為支撐，實現(xiàn)鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)的查詢、統(tǒng)計、更新與共享應(yīng)用。最后，建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村應(yīng)用系統(tǒng)，協(xié)同鄉(xiāng)村振興的相關(guān)部門。主要包括黨建引領(lǐng)、規(guī)劃導(dǎo)覽、網(wǎng)格治理、土地全生命周期、項目全過程管理、人居環(huán)境等應(yīng)用系統(tǒng)。

4.1.2??國土空間規(guī)劃保障實施

通過強化規(guī)劃與政策的協(xié)同，深入研究各項配套政策，運用政策導(dǎo)向作用，為規(guī)劃提供政策和要素保障。積極探索發(fā)展全域旅游、規(guī)劃師下鄉(xiāng)、申報傳統(tǒng)村落、試點數(shù)字鄉(xiāng)村、探索集體土地入職等創(chuàng)新性實踐。首先，遵循生態(tài)文明理念，堅持生態(tài)優(yōu)先，踐行“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”路徑，對接生態(tài)補償、綠色補貼以及項目基金扶持等政策，重塑保護與發(fā)展價值體系，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，依托五星村自身的生態(tài)資源稟賦，合理制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，探索生態(tài)價值向經(jīng)濟價值的轉(zhuǎn)換路徑；其次，傳承弘揚文明鄉(xiāng)風(fēng)的理念，抓實文化展示與村落保護利用，積極申報傳統(tǒng)村落；最后，探索突破用地瓶頸的理念。挖掘存量用地，研究利用集體土地入市政策，保障鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)用地。

4.2??政府類項目的土地保障路徑

政府類項目是鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)業(yè)興旺的重要動力，往往在具有公益屬性的同時，可能兼具盈利屬性。對于政府類項目的土地要素保障，需要借鑒城市土地對于公益屬性項目供地的主要路徑，并且保留轉(zhuǎn)型為市場化土地保障路徑的可能。因此，國土空間規(guī)劃賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府類項目的用地保障，需要在農(nóng)村土地制度框架下，借鑒城市土地一級市場的經(jīng)驗做法，既要保障公益性項目的落地，又要探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來的經(jīng)濟收益共享。主要路徑如下：

4.2.1??加強部門協(xié)同，明確主體責(zé)任

運用國土空間規(guī)劃協(xié)同用地保障的多個相關(guān)部門，明確農(nóng)村集體對于政策類項目的主體責(zé)任。政府項目的土地要素保障，既要滿足項目的有效落地，又利于激發(fā)村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中主觀能動性。關(guān)于國土空間規(guī)劃賦能政府項目土地要素保障的路徑建議，主要如下：一是運用規(guī)劃的手段完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)門檻，促進產(chǎn)業(yè)用地高效配置。進一步完善產(chǎn)業(yè)用地準入門檻，保障重大項目用地的土地要素保障，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地空間布局，提高產(chǎn)業(yè)用地配置效率。二是完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地供后監(jiān)管機制，提高職能部門協(xié)同聯(lián)動效率。充分調(diào)動整合相關(guān)部門力量，形成合力，強化對產(chǎn)業(yè)用地供后的全生命周期監(jiān)管，完善以“用地合同+投資監(jiān)管協(xié)議”的監(jiān)管合約履行。三是加大問責(zé)力度，構(gòu)建閑置低效利用責(zé)任追究工作機制。既要在閑置用地處置和低效用地盤活中落實責(zé)任主體，界定責(zé)任追究內(nèi)容，以考核監(jiān)督機制約束職能部門，也要強化對未按照規(guī)劃利用土地行為的追責(zé)處置力度，在國土空間的協(xié)同下實現(xiàn)多部門聯(lián)動下的閑置低效土地處置。

4.2.2??發(fā)揮國土空間規(guī)劃的主動性，探索“混合供地”

強調(diào)國土空間規(guī)劃的剛性控制與彈性選擇，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的高效配置。建議國土空間規(guī)劃，在為政府類項目提供土地要素保障，尤其是大型項目可能涵蓋多類子項目的情況，嘗試“混合用地”的綜合供地方式。混合用地也稱綜合用地，是指一宗地具有兩類或兩類以上的土地用途，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等。借鑒國際經(jīng)驗中新加坡政府的混合用地管理和國內(nèi)經(jīng)驗中四川省綿陽市、深圳市等地對于混合用地綜合改革的做法，探討農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地采用“混合用地”的土地要素保障路徑的可行性與潛在優(yōu)勢。

第一，引入“規(guī)劃融合，用地混合”的理念，探討在不觸碰用地紅線的基礎(chǔ)上，打破單一功能、單獨供地的局限。具體建議，在保障糧食安全、生態(tài)安全的基礎(chǔ)前提，強調(diào)通過復(fù)墾、整治等手段在不增加建設(shè)用地的情境下，探索農(nóng)村土地混合利用向片區(qū)尺度拓展，將政府項目所需的多種用途地塊合為整宗地整體供應(yīng)，充分發(fā)揮片區(qū)土地利用的整體效益，為未來發(fā)展打開新空間。

第二，減少用地審批推頻率，促使項目有效落地?！盎旌瞎┑亍备淖兞嗽瓉聿煌玫仡愋头珠_供地的方式，從土地要素支撐方面做出探索，以有效降低可能同時對于耕地、林地、建設(shè)用地存在需求的政府類項目落地的成本門檻，促進農(nóng)村的農(nóng)業(yè)類、能澆水、農(nóng)旅類等項目的產(chǎn)業(yè)用地空間整合及動態(tài)平衡發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)升級打開空間，助力優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用的空間結(jié)構(gòu)。

第三，規(guī)劃院作為國土空間規(guī)劃的編制主體，同時具有探討“混合供地”的理論基礎(chǔ)和試點的實踐技能。在國土空間規(guī)劃引導(dǎo)下，推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)旅、基礎(chǔ)設(shè)計等項目與產(chǎn)業(yè)的混合用地，將發(fā)揮空間資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用，有助于構(gòu)建利益更平衡、配置更精準、調(diào)節(jié)更靈活的空間資源配置機制，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相匹配契合的空間資源供給方式。

4.3??社會類項目的土地保障路徑

社會類項目是鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)業(yè)興旺的重要項目來源，自身具有盈利的屬性，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長注入活力，并可能發(fā)揮共享發(fā)展與全面發(fā)展的重要作用。對于社會類項目的土地要素保障，課題組基于五星村的實踐總結(jié)與典型地區(qū)的經(jīng)驗分析，建議更多的借鑒城市土地二級市場發(fā)展的經(jīng)驗，探討健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地供給體系，嘗試“搭配供地”的模式，以激活社會類項目土地的有效供給。

4.3.1??健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)體系

利用國土空間規(guī)劃打破與縮小城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)體系的壁壘和差異，激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)潛能。具體建議路徑：一是優(yōu)化合約治理結(jié)構(gòu)，健全城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地合約化管理體系。健全產(chǎn)業(yè)用地合約化管理機制，從“準入—用地—實施—評價—退出”等環(huán)節(jié)對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地進行全生命周期監(jiān)管。同時，完善以產(chǎn)業(yè)績效為基礎(chǔ)的動態(tài)監(jiān)管體系。加強產(chǎn)業(yè)績效評估和土地退出監(jiān)管，對實施土地全生命周期管理之前出讓的產(chǎn)業(yè)用地，應(yīng)依托產(chǎn)業(yè)績效評估，通過簽訂補充用地合同，將產(chǎn)業(yè)績效要求納入全生命周期管理流程。

二是因地制宜地完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目準入門檻。探索建立以投資總額、投資強度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收、能耗、排放等為主的指標(biāo)控制體系。根據(jù)各類功能性平臺的性質(zhì)合理設(shè)置各指標(biāo)的閾值，嚴格把控新上農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的項目用地準入門檻，大力引進投入產(chǎn)出大、科技含量高、成長性好的企業(yè)，提高土地配置效益，通過產(chǎn)業(yè)項目落地與發(fā)展，帶動農(nóng)村居民的就業(yè)、收入的有效與持續(xù)增長。

三是以產(chǎn)業(yè)用地高效配置助力“雙碳”目標(biāo)、綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實現(xiàn)。積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)向綠色低碳項目傾斜，促進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，同時，優(yōu)化農(nóng)村存量產(chǎn)業(yè)用地盤活，引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及增值收益分配，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

4.3.2??健全二級市場，優(yōu)化激勵機制，探討“搭配供地”

構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村土地市場，發(fā)揮資源配置的積極作用。首先，搭建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，提供相關(guān)信息和服務(wù)并進行相應(yīng)的履約監(jiān)管。一方面，綜合借鑒具有全國性質(zhì)的商業(yè)化產(chǎn)權(quán)交易平臺和具有公益性的多個省市產(chǎn)權(quán)交易平臺的構(gòu)建與發(fā)展經(jīng)驗，探討農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的交易可能、交易機制、交易期間、交易方式等；另一方面，針對社會類項目落地的需求與癥結(jié)，完善重慶農(nóng)村土地交易所，并積極探索與重慶市農(nóng)交網(wǎng)合作，推動農(nóng)村土地市場的建設(shè)與發(fā)育。其次，明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的交易條件。對受讓的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型進行把控，要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或?qū)蛑敢纫?，同時針對開發(fā)建設(shè)面積、投資總額比例不夠的產(chǎn)業(yè)項目，借鑒城市工業(yè)用地二級市場預(yù)告登記制度，探討農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的登記制度。最后，激發(fā)具有經(jīng)濟帶動效益、環(huán)境正外部性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。對于符合產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級要求的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)讓行為，可以實行稅費減免和提供規(guī)劃服務(wù)等鼓勵措施。

運用國土空間規(guī)劃賦能的手段，探討“搭配供地”。借鑒我國城市土地出讓中的“搭配出讓”模式，探討運用國土空間規(guī)劃，激活農(nóng)村土地供給潛能。國有土地的“搭配出讓”是一項避免產(chǎn)生高價地的調(diào)控措施，要按照同類地不搭配、相鄰地不搭配、地價水平相近不搭配的思路，靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應(yīng)。課題組分析認為，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)土地要素保障路徑中引入“搭配供地”，可能具有如下優(yōu)勢。

第一，增加社會類項目盤活農(nóng)村土地的范圍和可能。對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地而言，搭配出讓能夠在滿足社會類項目的用地需求的基礎(chǔ)上，激活農(nóng)村其他具有潛在優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在發(fā)揮穩(wěn)定市場，抑制過度競爭的同時，可能激活農(nóng)村全盤、全域土地，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

第二，國土空間規(guī)劃具有實施“搭配出讓”的天然優(yōu)勢。國土空間規(guī)劃查清土地資源本底、了解土地要素發(fā)展?jié)摿?。在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，協(xié)同村集體以及相關(guān)部門共同構(gòu)思“搭配出讓”的方案，能夠有效組合區(qū)域土地要素，既能保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)供地不突破國土空間規(guī)劃的約束，又能在最大程度上滿足區(qū)域協(xié)調(diào)、遠近兼顧、好壞搭配、大小互補、用途兼有、品種齊全的搭配原則。

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[基金項目]恒合鄉(xiāng)鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動機制與產(chǎn)業(yè)品牌策劃實踐研究——以五星村為例的部分成果（橫向項目編號：2208124）。

作者簡介：張?。?972?-），男，重慶萬州人，高級工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興；熊軍（1987-）男，重慶萬州人，高級工程師，碩士，研究方向：國土空間規(guī)劃；劉蓉（1984-）女，重慶忠縣人，高級工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃；沈忠明（1969—），男，四川鄰水人，副教授，碩士，研究方向：營銷論與戰(zhàn)略品牌管理、畜牧業(yè)經(jīng)濟管理；張建鋒（1981—），男，云南石林人，講師，博士，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟組織與制度，農(nóng)戶合作與聯(lián)合。