單文華 鄧娜

摘要： 歐美《隱私盾協(xié)議》失效后，雙方為了恢復(fù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)秩序，于２０２２ 年底達(dá)成了“數(shù)據(jù)隱私框架”。該框架旨在回應(yīng)歐盟法院在“《隱私盾協(xié)議》無效案” 中提出的主要關(guān)切。２０２３ 年７月，歐盟委員會(huì)基于該框架對美國的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平發(fā)布了充分性認(rèn)定決議。然而，該框架并未對美國情報(bào)機(jī)構(gòu)大規(guī)模收集數(shù)據(jù)與窺探隱私的行為施加實(shí)質(zhì)性限制。此外，框架建立的雙層救濟(jì)機(jī)制由于缺乏獨(dú)立性，也無法給數(shù)據(jù)隱私權(quán)益受損的歐盟公民提供充分有效的救濟(jì)。與《隱私盾協(xié)議》相比，該框架在本質(zhì)上并沒有明顯的突破。歐盟和美國在雙方數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排上的博弈，表面上是兩種數(shù)據(jù)保護(hù)理念和治理模式的碰撞，實(shí)際上反映出了歐盟實(shí)施“ 數(shù)字主權(quán)” 戰(zhàn)略與美國維護(hù)“ 數(shù)字霸權(quán)” 地位之間存在的根本利益沖突。歐美憑借各自優(yōu)勢，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代爭奪全球數(shù)字治理話語權(quán)。通過深入研究歐美之間關(guān)于“ 數(shù)據(jù)隱私框架” 的規(guī)則博弈，可以為我國在選擇適合本土的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式和提升數(shù)據(jù)治理規(guī)則話語權(quán)方面提供重要的思考和啟示。

關(guān)鍵詞：《隱私盾協(xié)議》；數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；“數(shù)據(jù)隱私框架”；充分性認(rèn)定決議；數(shù)字主權(quán)；數(shù)字霸權(quán)

中圖分類號(hào)：Ｄ９１３ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０１－００４４－１３

歐美《隱私盾協(xié)議》（ＥＵ－ＵＳ Ｐｒｉｖａｃｙ ＳｈｉｅｌｄＦｒａｍｅｗｏｒｋ）失效后，雙方經(jīng)過兩年多的深入談判，終于達(dá)成了新的“數(shù)據(jù)隱私框架”（ＥＵ－ＵＳＤａｔａ Ｐｒｉｖａｃｙ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ），并由美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》（Ｅｎｈａｎｃｉｎｇ Ｓａｆｅｇｕａｒｄｓ ｆｏｒ Ｕ．Ｓ． ＳｉｇｎａｌｓＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，又稱“第１４０８６ 號(hào)行政命令”）加以落實(shí)?！皵?shù)據(jù)隱私框架”旨在替代先前的《隱私盾協(xié)議》，為跨大西洋數(shù)據(jù)自由流動(dòng)提供新的法律基礎(chǔ)。２０２３ 年７ 月，歐盟委員會(huì)以“數(shù)據(jù)隱私框架”為基礎(chǔ)，發(fā)布了關(guān)于美國個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平的充分性認(rèn)定決議。至此，經(jīng)過長達(dá)三年的懸而未決，歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安排終于塵埃落定。

在美國簽署第１４０８６ 號(hào)行政命令后，歐洲議會(huì)第一時(shí)間作出了回應(yīng)。他們認(rèn)可了美國在提升數(shù)據(jù)保護(hù)水平方面所做的努力，但同時(shí)也表達(dá)了對這一措施是否能達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)的擔(dān)憂。① 許多歐洲學(xué)者持有與歐洲議會(huì)相似的觀點(diǎn)，如伊麗莎白（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ）強(qiáng)調(diào)，盡管美國情報(bào)法律體系有所改進(jìn)，但大規(guī)模監(jiān)控的可能性仍然存在；②阿什利（Ａｓｈｌｅｙ）分析了該行政命令建立的救濟(jì)機(jī)制，并質(zhì)疑其是否滿足歐盟法律對于“有效司法保護(hù)”的基本要求。③ 而美國學(xué)者普遍認(rèn)為歐盟的法律要求過于苛刻，并認(rèn)為該行政命令已經(jīng)是“在美國成文法和憲法框架內(nèi)可行的最佳方式”。④ 國外對歐美之間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制矛盾根源的深入分析普遍較為缺乏。

國內(nèi)關(guān)于歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的研究成果豐富，主要集中在《安全港協(xié)議》無效案、《隱私盾協(xié)議》無效案、歐美對個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制模式的比較、雙方分歧和博弈的根源分析，以及對我國的借鑒意義等方面。然而，從“數(shù)據(jù)隱私框架”角度切入的研究較為稀缺，目前僅有陳麗娜對雙層救濟(jì)機(jī)制的制度形式和制度成效進(jìn)行了探討。⑤ 深入剖析歐美“數(shù)據(jù)隱私框架”，有助于洞察歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)之爭存在的深層次問題，為我國在全球數(shù)字戰(zhàn)略競爭中更好地把握國際數(shù)字治理趨勢并選擇適合本土的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式提供有益啟示。

一、背景：歐美《隱私盾協(xié)議》無效案

自２０１５ 年１０ 月歐盟法院宣布?xì)W美《安全港協(xié)議》（ＥＵ－ＵＳ Ｓａｆｅ Ｈａｒｂｏｒ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）失效后，美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭臉書（Ｆａｃｅｂｏｏｋ）轉(zhuǎn)而采用“ 標(biāo)準(zhǔn)合同條款” （ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ ＣｏｎｔｒａｃｔｕａｌＣｌａｕｓｅｓ）⑥作為向美國傳輸歐盟用戶數(shù)據(jù)的依據(jù)。然而，在２０１５ 年底，奧地利法學(xué)學(xué)生麥克思·施雷姆斯（Ｍａｘ Ｓｃｈｒｅｍｓ）以臉書在向美國傳輸其個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)未能提供充分保護(hù)為由，向愛爾蘭數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)提出投訴，要求暫停臉書使用標(biāo)準(zhǔn)合同條款。在案件審理期間，歐美為恢復(fù)雙方數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)重新簽訂了《隱私盾協(xié)議》，并于２０１６ 年７ 月開始實(shí)施。因此，愛爾蘭高等法院在向歐盟法院移交該案時(shí)，同時(shí)對《隱私盾協(xié)議》的有效性提出了質(zhì)疑。經(jīng)過調(diào)查，歐盟法院認(rèn)為美國當(dāng)局將國家安全與法律執(zhí)行置于公民隱私保護(hù)原則之上，其國內(nèi)龐雜的情報(bào)法律體系并未充分考慮對公民數(shù)據(jù)隱私權(quán)利的保障，而且歐盟公民對此缺乏有效的司法救濟(jì)途徑。２０２０ 年７ 月，歐盟法院認(rèn)定美國未能提供與歐盟“實(shí)質(zhì)等同”（ｅｓｓｅｎｔｉａｌｌｙ ｅｑｕｉｖａ?ｌｅｎｔ）的數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)水平，判定《隱私盾協(xié)議》失效。由于“《隱私盾協(xié)議》無效案”與判定《安全港協(xié)議》失效的“ 施雷姆斯第一案”（Ｓｃｈｒｅｍｓ Ⅰ）一脈相承，故又稱“施雷姆斯第二案”（Ｓｃｈｒｅｍｓ Ⅱ）。歐盟法院判定兩份協(xié)議失效的理由如出一轍，可見數(shù)據(jù)隱私保護(hù)問題是歐美數(shù)字經(jīng)貿(mào)往來的癥結(jié)所在。

在《隱私盾協(xié)議》失效后，眾多歐盟境內(nèi)的外國企業(yè)為了應(yīng)對歐盟愈發(fā)嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境傳輸合規(guī)要求，不得不選擇成本更高、流程更復(fù)雜的方式，如使用標(biāo)準(zhǔn)合同條款或其他替代工具，作為暫時(shí)性的解決方案。其中，約有１０％的此類企業(yè)選擇將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在本地，或者干脆放棄在歐盟的業(yè)務(wù)。① 美國數(shù)字企業(yè)巨頭“ 元”（Ｍｅｔａ，前身為臉書）在２０２２ 年２ 月向美國證券交易委員會(huì)提交的年度報(bào)告中明確指出，歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（Ｇｅｎｅｒａｌ Ｄａｔａ ＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ）嚴(yán)重阻礙了其將歐盟用戶數(shù)據(jù)傳輸和存儲(chǔ)至美國服務(wù)器?！峨[私盾協(xié)議》的失效無疑給歐美數(shù)字經(jīng)貿(mào)關(guān)系帶來了明顯的沖擊。雙方亟需就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題展開深入?yún)f(xié)商，尋找合適的解決方案。

二、歐美“數(shù)據(jù)隱私框架”的主要成果和意義

《隱私盾協(xié)議》的失效嚴(yán)重?cái)_亂了歐美之間正常的數(shù)據(jù)流動(dòng)秩序，如何確保個(gè)人數(shù)據(jù)安全高效地流動(dòng)成為雙方的重大關(guān)切。自２０２０ 年７月“施雷姆斯第二案”判決生效以來，歐美雙方一直在積極磋議新的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則和隱私保護(hù)方案，終于在２０２２ 年３ 月達(dá)成了“數(shù)據(jù)隱私框架”原則性協(xié)議。同年１０ 月，美國頒布行政命令，正式落實(shí)這一框架。這標(biāo)志著歷時(shí)兩年多的跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)之爭終于取得了實(shí)質(zhì)性的成果。

２．１達(dá)成跨大西洋“ 數(shù)據(jù)隱私框架” 原則性協(xié)議

２０２２ 年３ 月，美國總統(tǒng)拜登和歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩共同宣布，雙方已就全新的跨大西洋“數(shù)據(jù)隱私框架”達(dá)成原則性協(xié)議。這一框架旨在解決歐盟法院在“施雷姆斯第二案”判決中提出的核心關(guān)切，重建歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸至美國的重要法律機(jī)制。美國承諾對本國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)實(shí)施新的限制措施，以加強(qiáng)對數(shù)據(jù)隱私和公民自由的保護(hù)。改革后的情報(bào)部門在追求國家安全目標(biāo)時(shí)，其行動(dòng)是必要且相稱的。此外，美國將加強(qiáng)信號(hào)情報(bào)活動(dòng)的分層監(jiān)督，并建立獨(dú)立的雙層救濟(jì)機(jī)制。歐盟委員會(huì)與美國政府將繼續(xù)合作，將這一協(xié)議轉(zhuǎn)化為雙方正式簽署的法律文件，從而落實(shí)新的跨大西洋“數(shù)據(jù)隱私框架”。這份原則性協(xié)議不僅體現(xiàn)了歐盟與美國為恢復(fù)穩(wěn)定、可信賴的數(shù)據(jù)流動(dòng)所做的努力，也凸顯了雙方之間緊密的數(shù)字經(jīng)貿(mào)往來對商業(yè)數(shù)據(jù)安全、高效流動(dòng)的迫切需求。

２．２ 美國頒布行政命令（ ＥＯ１４０８６） 限制信號(hào)情報(bào)活動(dòng)

為了確保美國在“數(shù)據(jù)隱私框架”原則性協(xié)議中的承諾得以落實(shí)，美國總統(tǒng)拜登于２０２２ 年１０ 月簽署了《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》。這一行政命令對美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的信號(hào)情報(bào)活動(dòng)設(shè)定了嚴(yán)格的限制，強(qiáng)調(diào)在處理個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)充分尊重個(gè)人的合法隱私利益。

《 關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》規(guī)定了美國情報(bào)機(jī)構(gòu)在獲取個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)遵循的總體原則，即只有在法律允許或經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)，且為實(shí)現(xiàn)法定的國家安全目標(biāo)所必需的情況下，才能進(jìn)行必要且相稱的數(shù)據(jù)收集活動(dòng)。此外，該行政命令還強(qiáng)調(diào)了對相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。具體來說，該行政命令明確了可以收集信號(hào)情報(bào)的１２ 項(xiàng)合法目標(biāo)，包括評估外國政府的能力、防范恐怖主義和間諜活動(dòng)、維護(hù)選舉和政治程序的公正性等。美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室的公民自由保護(hù)官（Ｃｉｖｉｌ ＬｉｂｅｒｔｉｅｓＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｏｆｆｉｃｅｒ）將以上述合法目標(biāo)為基礎(chǔ)，對《國家情報(bào)優(yōu)先框架》（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ｐｒｉ?ｏｒｉｔｉｅｓ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）②中的“情報(bào)優(yōu)先級(jí)別”進(jìn)行“驗(yàn)證”，確保情報(bào)活動(dòng)的推進(jìn)在于實(shí)現(xiàn)一個(gè)或多個(gè)合法目標(biāo)。而且，實(shí)施情報(bào)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合必要性和比例性原則的要求。情報(bào)活動(dòng)必須基于對所有相關(guān)因素的全面和合理評估，確保只在必要的情況下進(jìn)行，并以與“經(jīng)過驗(yàn)證的情報(bào)優(yōu)先級(jí)別”（ｖａｌｉｄａｔｅｄ ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ ｐｒｉｏｒｉｔｙ）相匹配的方式進(jìn)行，避免對隱私和公民自由造成不成比例的影響。此外，情報(bào)收集應(yīng)當(dāng)“盡可能量身定制”（ａｓ ｔａｉｌｏｒｅｄ ａｓ ｆｅａｓｉｂｌｅ），優(yōu)先考慮有針對性而非批量收集數(shù)據(jù)。原則上，只有在認(rèn)定無法通過定向收集方式合理獲取有效情報(bào)信息后，情報(bào)部門才能被授權(quán)實(shí)施大規(guī)模的情報(bào)收集活動(dòng)。而且，大批量收集個(gè)人信息只能適用于防范恐怖主義、間諜活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)安全威脅等六項(xiàng)特定目標(biāo)。當(dāng)情報(bào)機(jī)構(gòu)處理通過信號(hào)情報(bào)活動(dòng)收集的個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，必須遵循數(shù)據(jù)最小化原則，并在保護(hù)數(shù)據(jù)安全、限制數(shù)據(jù)訪問等方面遵循特定要求和程序。

《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》作為踐行“數(shù)據(jù)隱私框架”的核心法律文件，為之后歐盟委員會(huì)對美國數(shù)據(jù)隱私保護(hù)狀況發(fā)布充分性認(rèn)定決議奠定了基礎(chǔ)。這一行政命令明顯加強(qiáng)了美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)中對數(shù)據(jù)隱私和公民自由的保護(hù)力度，有效避免了外國公民遭受不受限制的監(jiān)控。尤其是１２ 項(xiàng)合法目標(biāo)的確立，不僅約束了美國情報(bào)機(jī)構(gòu)之前不受實(shí)質(zhì)限制的監(jiān)控行為，還縮小了美國《外國情報(bào)監(jiān)視法案》（Ｆｏｒｅｉｇｎ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ ＳｕｒｖｅｉｌｌａｎｃｅＡｃｔ １９７８）第７０２ 條中“外國情報(bào)”的定義范圍，代表著美國在保護(hù)外國公民隱私方面的重大進(jìn)步。

２．３ 美國為保護(hù)數(shù)據(jù)隱私權(quán)利建立雙層救濟(jì)機(jī)制

《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》的第三部分創(chuàng)建了一套雙層救濟(jì)機(jī)制，以處理在特定范圍內(nèi)違反美國法律與信號(hào)情報(bào)活動(dòng)相關(guān)的“合格申訴” （ｑｕａｌｉｆｙｉｎｇ ｃｏｍ?ｐｌａｉｎｔｓ），為受到美國情報(bào)機(jī)構(gòu)行為影響的歐盟公民提供了一種維權(quán)途徑。若歐盟公民發(fā)現(xiàn)其個(gè)人數(shù)據(jù)在向美國傳輸?shù)倪^程中，存在違反美國法律（包括《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》）的情況，他們有權(quán)向該救濟(jì)機(jī)制提出申訴。

第一層救濟(jì)機(jī)制由美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室的公民自由保護(hù)官組成。該官員將對“合格申訴”進(jìn)行調(diào)查和審查，并在必要時(shí)下令采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施。第二層救濟(jì)機(jī)制由數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭（Ｄａｔａ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｒｅｖｉｅｗ Ｃｏｕｒｔ）構(gòu)成。該法庭由美國司法部按照《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》的要求在其內(nèi)部組建。為了確保公正性，司法部長必須根據(jù)特定的遴選標(biāo)準(zhǔn)任命至少六名法官和兩名特別辯護(hù)人。申訴人和情報(bào)機(jī)構(gòu)人員均可就公民自由保護(hù)官的決定向法庭申請復(fù)審。通常，由三名法官組成審查組對申請進(jìn)行審查。此外，每一起申訴案件都會(huì)選任一名特別辯護(hù)人，該辯護(hù)人不僅應(yīng)協(xié)助審查組開展工作，還應(yīng)代表申訴人的利益進(jìn)行抗辯。法庭在審查過程中，將參考公民自由保護(hù)官的審查記錄以及申訴人、特別辯護(hù)人或情報(bào)機(jī)構(gòu)所提供的信息或意見書。同時(shí)，其作出的決定必須遵循美國最高法院的相關(guān)判例。最后，公民自由保護(hù)官應(yīng)按照法庭的要求行事，而情報(bào)機(jī)構(gòu)也須遵守公民自由保護(hù)官和法庭審查組作出的決定。

新的雙層救濟(jì)機(jī)制相對于以前的隱私盾監(jiān)察員制度有了一定進(jìn)步，其獨(dú)立性得到了明顯提升?！蛾P(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》通過明確美國國家情報(bào)總監(jiān)的職責(zé)界限和限定罷免公民自由保護(hù)官的理由，提高了第一層救濟(jì)機(jī)制的獨(dú)立性。并且，通過制定數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭法官的選拔、任命、監(jiān)督和罷免標(biāo)準(zhǔn)，降低了司法部長對第二層救濟(jì)機(jī)制的影響，進(jìn)一步確保了機(jī)制的獨(dú)立性。該行政命令還賦予法庭調(diào)查和獲取信息的權(quán)力，以及作出有約束力裁決的權(quán)力，這在一定程度上保障了法庭的獨(dú)立性。

三、歐盟委員會(huì)的充分性認(rèn)定決議及其爭議

在“數(shù)據(jù)隱私框架”的推動(dòng)下，美國針對本國的信號(hào)情報(bào)活動(dòng)制定了新的限制措施，并為歐盟數(shù)據(jù)主體的隱私權(quán)利和自由提供了更完善的保障措施和救濟(jì)機(jī)制。歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)隱私框架”相比于《隱私盾協(xié)議》的重大改進(jìn)，在綜合評估美國當(dāng)前的數(shù)據(jù)保護(hù)狀況后，于２０２３ 年７ 月發(fā)布了一份肯定性的充分性認(rèn)定決議。美國改進(jìn)后的數(shù)據(jù)保護(hù)水平能否達(dá)到歐盟法律要求的“實(shí)質(zhì)等同”標(biāo)準(zhǔn)，是其能否重新獲得歐盟充分性認(rèn)定的關(guān)鍵問題，也是雙方博弈的焦點(diǎn)。

３．１ 對美國當(dāng)前數(shù)據(jù)保護(hù)狀況的評估和結(jié)論

根據(jù)歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第４５（２）條的規(guī)定，歐盟委員會(huì)在作出充分性認(rèn)定時(shí)，必須對第三國或地區(qū)的法律秩序進(jìn)行全面評估，考察內(nèi)容包括法律法規(guī)、人權(quán)保護(hù)、司法救濟(jì)、國防及國家安全等方面。在對美國的充分性認(rèn)定決議中，歐盟委員會(huì)明確指出，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》所建立的限制、保障和救濟(jì)機(jī)制是美國法律框架的重要組成部分，為歐盟委員會(huì)作出充分性認(rèn)定提供了基礎(chǔ)。歐盟委員會(huì)審視了歐美“數(shù)據(jù)隱私框架”的各項(xiàng)原則、加入框架的美國企業(yè)的承諾和認(rèn)證義務(wù)，以及美國商務(wù)部對框架的管理和執(zhí)行責(zé)任等，認(rèn)為美國的法律體系總體上能夠保障這些原則的有效實(shí)施。美國的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制確保了實(shí)踐中違反數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的行為能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處罰，并為數(shù)據(jù)主體提供了訪問、糾正或刪除個(gè)人數(shù)據(jù)的法律救濟(jì)途徑。

此外，針對美國當(dāng)局為刑事執(zhí)法和國家安全等公共利益而干預(yù)歐盟公民基本數(shù)據(jù)權(quán)利的行為，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》已將其嚴(yán)格限制在實(shí)現(xiàn)相關(guān)合法目標(biāo)的必要范圍內(nèi)，并為歐盟公民免受此類干預(yù)提供了有效的法律保障。① 綜上所述，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，在“數(shù)據(jù)隱私框架”下，美國可以為從歐盟傳輸至美國境內(nèi)的個(gè)人數(shù)據(jù)提供與歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》標(biāo)準(zhǔn)“實(shí)質(zhì)等同”的保護(hù)。同時(shí)，歐盟公民根據(jù)《歐盟基本權(quán)利憲章》享有的基本權(quán)利在美國也能得到充分尊重和保障。因此，歐盟委員會(huì)作出決議，允許歐盟境內(nèi)的個(gè)人數(shù)據(jù)根據(jù)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第４５ 條的規(guī)定傳輸至美國，而無需額外的授權(quán)。

３．２ 博弈焦點(diǎn)：當(dāng)前美國數(shù)據(jù)保護(hù)水平是否達(dá)到歐盟“實(shí)質(zhì)等同”要求

歐盟的充分性認(rèn)定決議引發(fā)了各利益相關(guān)方和學(xué)者的廣泛關(guān)注與討論。自“施雷姆斯第二案”以來，許多學(xué)者認(rèn)為美國必須對其本國的監(jiān)控法律體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，這是其重新獲得歐盟充分性認(rèn)定的先決條件。盡管《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》對美國當(dāng)局的信號(hào)情報(bào)活動(dòng)施加了一些新的限制，但美國的法律框架總體上仍然為大規(guī)模監(jiān)控保留了廣闊的空間。此外，美國為數(shù)據(jù)權(quán)益受損的外國公民提供的救濟(jì)并不充分。實(shí)際上，美國只是在表面上遵循了部分歐盟法律的形式要求，但并未真正落實(shí)歐盟從根本上限制大規(guī)模監(jiān)控、保護(hù)人權(quán)的精神。②

（１）未實(shí)質(zhì)改革的美國信號(hào)情報(bào)法律體系

在錯(cuò)綜復(fù)雜的美國情報(bào)法律體系中，與外國個(gè)人隱私數(shù)據(jù)保護(hù)沖突最為明顯的是《外國情報(bào)監(jiān)視法案》第７０２ 條和總統(tǒng)第１２３３３ 號(hào)行政命令《美國情報(bào)活動(dòng)》（ Ｕｎｉｔｅｄ ＳｔａｔｅｓＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ）?！锻鈬閳?bào)監(jiān)視法案》第７０２ 條允許情報(bào)部門進(jìn)行大規(guī)模監(jiān)控，包括對美國境外的非美國公民。該法條為美國的“棱鏡”（ＰＲＩＳＭ）和“上游”（ＵＰＳＴＲＥＡＭ）監(jiān)控計(jì)劃提供了法律依據(jù)。而《美國情報(bào)活動(dòng)》行政命令則為美國國家安全局超出公共安全目的的監(jiān)控行為提供了法律基礎(chǔ)，例如允許其通過跨大西洋水底電纜攔截來自歐盟的在途數(shù)據(jù)，從而規(guī)避美國國內(nèi)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)法律的監(jiān)管。值得注意的是，“數(shù)據(jù)隱私框架”并未對這兩項(xiàng)關(guān)鍵法律進(jìn)行修訂或?qū)嵸|(zhì)限制。相反，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》在很大程度上只是替代了美國《第２８ 號(hào)總統(tǒng)政策指令》，而該指令的部分規(guī)定已被撤銷。③ 此外，該指令因?qū)γ绹閳?bào)活動(dòng)的限制過于簡單籠統(tǒng)，而被歐盟法院詬病流于形式，而《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》也存在類似問題。

首先，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》規(guī)定了１２ 項(xiàng)合法目標(biāo)，這些目標(biāo)表面上看似限制了情報(bào)活動(dòng)的實(shí)施，但實(shí)際上對監(jiān)控過程和結(jié)果的限制并不一定有效。至少在某些情況下，確定特定目標(biāo)并不能有效地縮小監(jiān)控和數(shù)據(jù)收集的范圍。以其中一個(gè)合法目標(biāo)“防范外國對網(wǎng)絡(luò)安全的威脅”為例，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全涉及的范圍非常廣泛，該目標(biāo)理論上可以作為持續(xù)監(jiān)控所有人的所有互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)的正當(dāng)理由。此外，合法目標(biāo)的設(shè)定還存在諸多細(xì)節(jié)問題。例如，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》允許情報(bào)部門以“保護(hù)政府財(cái)產(chǎn)和防范跨國犯罪威脅” 為由實(shí)施監(jiān)控。按照常理推測，輕微破壞公物或者輕微犯罪的案件應(yīng)當(dāng)不屬于此類，但目標(biāo)本身并沒有明確嚴(yán)重程度這一門檻。更令人擔(dān)憂的是，行政命令規(guī)定總統(tǒng)可以授權(quán)更新合法目標(biāo)清單。而且，如果公布更新的清單會(huì)對美國的國家安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，總統(tǒng)可以選擇秘密修改。這一規(guī)定直接導(dǎo)致合法目標(biāo)的限定形同虛設(shè)。如果目標(biāo)清單連自身內(nèi)容都失去了確定性和公開性，其對情報(bào)機(jī)構(gòu)活動(dòng)的限制與規(guī)范則更是無從談起。

其次，實(shí)施信號(hào)情報(bào)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的必要性和比例性原則存在主觀性較大、容易受到自由解釋影響的問題。而且，這兩個(gè)原則比較模糊寬泛，較難在實(shí)踐中為信號(hào)情報(bào)活動(dòng)提供具體指引。必要性和比例性原則是起源于國際法的關(guān)鍵術(shù)語，除非美國能夠依照國際判例法來解釋和應(yīng)用相關(guān)條款，否則將它們納入行政命令只不過是在法律上裝點(diǎn)門面。① 美國司法部在《數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭》條例中明確規(guī)定，法庭在解釋《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》時(shí)必須完全根據(jù)美國法律及法律傳統(tǒng)，而不包括任何其他法律來源。這使得人們難以相信，必要性和比例性測試能夠以一種對美國監(jiān)控活動(dòng)有實(shí)質(zhì)檢查意義的方式進(jìn)行。②此外，比例性原則要求監(jiān)控活動(dòng)以與“經(jīng)過驗(yàn)證的情報(bào)優(yōu)先級(jí)別”相稱的方式進(jìn)行。由于美國國家情報(bào)優(yōu)先級(jí)別是保密的，對此只能參考美國國家情報(bào)總監(jiān)發(fā)布的非機(jī)密的《全球威脅評估》（Ｗｏｒｌｄｗｉｄｅ Ｔｈｒｅａｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ）。美國國家情報(bào)當(dāng)局傾向于用高度概括的措辭描述威脅，例如“有組織犯罪”和“移民”等，從而給當(dāng)局進(jìn)行擴(kuò)大解釋并采取更寬泛的措施提供基礎(chǔ)。因此，若情報(bào)機(jī)構(gòu)以“更重要的優(yōu)先事項(xiàng)”為由實(shí)施更廣泛和更具侵入性的監(jiān)控，比例性原則反而可能為其提供合理辯護(hù)。

綜上所述，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》在事實(shí)上容納了大規(guī)模收集數(shù)據(jù)的行為。該行政命令的必要性標(biāo)準(zhǔn)主要考慮合法目標(biāo)所需，適用于所有形式的監(jiān)控，并未對大規(guī)模收集數(shù)據(jù)這種高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控形式施加進(jìn)一步限制。行政命令試圖通過約束情報(bào)機(jī)構(gòu)收集數(shù)據(jù)以后的查詢、使用、傳播、保留等行為來減輕侵犯隱私的問題，這種后端的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方式其實(shí)收效甚微，具體可參考已經(jīng)公布的《外國情報(bào)監(jiān)視法案》法庭意見和監(jiān)控透明度報(bào)告。而根據(jù)《美國情報(bào)活動(dòng)》行政命令進(jìn)行的情報(bào)收集活動(dòng)不受司法監(jiān)督和審判，其存在的合規(guī)問題很可能會(huì)更加嚴(yán)重。批量收集不可避免會(huì)導(dǎo)致與實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)無關(guān)的私人通信或者其他數(shù)據(jù)被情報(bào)機(jī)構(gòu)收集，這種任意的監(jiān)控形式被歐盟法院譴責(zé)為侵犯了隱私權(quán)本質(zhì)，“允許公共當(dāng)局在普遍基礎(chǔ)上獲取電子通信內(nèi)容的立法，必須被視為對《歐盟基本權(quán)利憲章》第７條所保障的尊重私人生活的基本權(quán)利的精神的違背。”③

（２）救濟(jì)機(jī)制的局限性

① 歐盟數(shù)據(jù)主體難以在美國司法救濟(jì)體系中獲得充分的“訴訟資格”。

美國憲法第三條規(guī)定的普通聯(lián)邦法院，理論上可以滿足《歐盟基本權(quán)利憲章》第４７ 條規(guī)定的“獨(dú)立、公正”法庭的標(biāo)準(zhǔn)。如果歐盟公民能夠向此類法院提起訴訟以保護(hù)數(shù)據(jù)隱私權(quán)利，那么是可以達(dá)到《歐盟基本權(quán)利憲章》規(guī)定的“獲取有效救濟(jì)”要求的。然而，根據(jù)美國憲法第三條，原告在向聯(lián)邦法院提起訴訟之前，必須證明自己具備“訴訟資格”（ｓｔａｎｄｉｎｇ），即要求其證明已經(jīng)遭受“事實(shí)損害”（ｉｎｊｕｒｙ ｉｎ ｆａｃｔ）。①

但是，行政部門往往會(huì)援引保密條款來阻止訴訟當(dāng)事人獲取相關(guān)證據(jù)，這使得原告難以證明在情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)中遭受了事實(shí)損害，即使原告已經(jīng)委托了具有安全許可證明的律師。在少數(shù)情況下，即使原告確立了訴訟資格，行政部門又會(huì)根據(jù)國家機(jī)密特權(quán)提出駁回起訴的訴訟請求，法院通常會(huì)予以支持。美國情報(bào)體系的多重保密制度給歐盟公民向聯(lián)邦法院尋求數(shù)據(jù)隱私權(quán)益救濟(jì)造成了實(shí)質(zhì)困難，甚至也給美國本國公民帶來了類似難題。在美國法院涉及情報(bào)機(jī)構(gòu)非法監(jiān)控的案件中，很少有原告的起訴被法官或陪審團(tuán)審理。實(shí)際上，美國政府通過實(shí)施多層保密制度，成功阻止了所有在美國法院提出的質(zhì)疑情報(bào)監(jiān)控合法性的民事訴訟，因而美國法院從未對《外國情報(bào)監(jiān)視法案》第７０２ 條和《美國情報(bào)活動(dòng)》行政命令下監(jiān)控的合法性問題作出裁決。② 在美國法律體系中，憲法第四修正案是美國公民對抗非法監(jiān)控最重要的訴因和最有效的武器。然而，對于與美國沒有“重大自愿聯(lián)系”（ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ｖｏｌｕｎｔａｒｙ ｃｏｎｎｅｃｔｉｏｎ ｗｉｔｈ ｔｈｅＵ．Ｓ．）的歐盟公民來說，憲法修正案并不適用。

② 新的雙層救濟(jì)機(jī)制缺乏獨(dú)立性。

盡管“數(shù)據(jù)隱私框架”創(chuàng)建的雙層救濟(jì)機(jī)制對現(xiàn)狀有所改進(jìn)，但是由于其隸屬于美國行政部門，不免被視為隱私盾監(jiān)察員制度的升級(jí)版，而后者已經(jīng)在“施雷姆斯第二案”中被歐盟法院否定。③ 由于缺乏獨(dú)立性，新救濟(jì)機(jī)制不能滿足《歐盟基本權(quán)利憲章》第４７ 條所規(guī)定的法庭標(biāo)準(zhǔn)。歐盟法院在２０１８ 年的一起判例中，對法庭“獨(dú)立”的含義作出了具體解釋：“有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)完全自主地行使其司法職能，不受任何等級(jí)限制或隸屬于任何其他機(jī)構(gòu)，并且不受任何來源的命令或指示”。④ 在２０１９ 年的一起判例中，歐盟法院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)法庭的獨(dú)立是提供“有效司法保護(hù)”（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ）的基本要求。盡管拜登政府采取了一些措施來確保救濟(jì)機(jī)制的獨(dú)立性，但是組成救濟(jì)機(jī)制第一層的公民自由保護(hù)官隸屬于國家情報(bào)總監(jiān)辦公室，第二層數(shù)據(jù)保護(hù)審查法庭隸屬于司法部，這兩層救濟(jì)機(jī)制實(shí)際上都是美國行政部門分支的組成部分。而且，根據(jù)規(guī)定，公民自由保護(hù)官還必須“適當(dāng)尊重國家安全官員作出的任何相關(guān)決定”。而對于法庭的運(yùn)轉(zhuǎn)，事實(shí)調(diào)查由國家情報(bào)總監(jiān)辦公室而非法庭進(jìn)行，法官由司法部長而非情報(bào)機(jī)構(gòu)之外的第三方挑選任命，而且總統(tǒng)可以推翻法庭的裁決?？梢?，法庭并非如歐盟法院所要求的那樣“完全自主”運(yùn)作，也沒有擺脫“等級(jí)限制”。歐盟法院還強(qiáng)調(diào)，必須“保護(hù)法官免受可能損害其獨(dú)立判斷或影響其決定的外部干預(yù)或壓力”，并指出有關(guān)法官任職期限和解職規(guī)則必須“消除個(gè)人心中關(guān)于該機(jī)構(gòu)是否受外部因素影響及能否在利益面前保持中立的任何合理懷疑”。⑤ 然而，《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》及其配套法律并未限制總統(tǒng)對法官免職的權(quán)力。法官四年任期期滿以后的續(xù)任，也依賴于行政部門。這些情況都與歐盟法院保護(hù)法官免受干預(yù)、保持法官獨(dú)立自主的精神相悖，可能導(dǎo)致產(chǎn)生有偏見的裁決。

３．３ 各利益相關(guān)方評價(jià)

美國的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)狀況盡管獲得了歐盟委員會(huì)的肯定，但是各方對其評價(jià)不一。歐洲多國的地區(qū)數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)在認(rèn)可美國進(jìn)步的同時(shí)，對其是否能像歐盟一樣將公民數(shù)據(jù)隱私權(quán)利作為基礎(chǔ)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)表示擔(dān)憂；大多數(shù)字權(quán)利組織和隱私保護(hù)組織也認(rèn)為美國的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)水平未能達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)，兩者之間仍然存在明顯差距；甚至有學(xué)者提議美國國會(huì)從根本上修訂情報(bào)法律體系以符合歐盟的“實(shí)質(zhì)等同”要求。① 國際商會(huì)數(shù)據(jù)保護(hù)工作組主席庫勒（Ｃｈｒｉｓｔｏｐｈｅｒ Ｋｕｎｅｒ）指出，歐盟希望通過《隱私盾協(xié)議》、其他充分性認(rèn)定或標(biāo)準(zhǔn)合同條款這類程序性機(jī)制，在美國的法律實(shí)踐中達(dá)到保護(hù)數(shù)據(jù)與隱私權(quán)利的目標(biāo)，這只是一種不切實(shí)際的想象。因?yàn)檫@些機(jī)制無法為個(gè)人數(shù)據(jù)提供能夠?qū)姑绹閳?bào)收集活動(dòng)與政府監(jiān)控的保護(hù)。②而考慮到歐美之間恢復(fù)個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)收益，如為企業(yè)節(jié)約合規(guī)成本、降低數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至美國后的潛在風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造更加穩(wěn)定的商業(yè)環(huán)境等，部分行業(yè)協(xié)會(huì)如數(shù)字歐洲和信息技術(shù)工業(yè)委員會(huì)則高度肯定了充分性認(rèn)定決議的意義。③

歐盟和美國在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題上的立場不同，因此很難找到根本的解決方案。隨著國際數(shù)字貿(mào)易蓬勃發(fā)展，雙方在此領(lǐng)域的競爭和妥協(xié)將持續(xù)存在。雖然美國在最新達(dá)成的“數(shù)據(jù)隱私框架”中并未真正改革其信號(hào)情報(bào)法律體系，并且創(chuàng)建的雙層救濟(jì)機(jī)制存在明顯的獨(dú)立性問題，但是美國在本次博弈中已經(jīng)作出了幾次重大讓步，進(jìn)一步協(xié)商弱化其國家安全法律將更加不符合美國的利益。④ 有學(xué)者認(rèn)為，使用行政命令和司法部法規(guī)相結(jié)合的非法定方法來取代《隱私盾協(xié)議》是目前美國成文法和憲法結(jié)構(gòu)中最切實(shí)可行的方案。⑤ 因?yàn)闊o論是要求美國實(shí)質(zhì)性改革本國的信號(hào)情報(bào)法律體系，以更有效地限制信號(hào)情報(bào)的收集使用，還是頒布相應(yīng)法律，允許歐盟數(shù)據(jù)主體就美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的不當(dāng)監(jiān)控行為向聯(lián)邦法院提起訴訟，都將面臨巨大的政治和法律障礙。⑥ 雖然美國當(dāng)前的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)水平與歐盟的期望可能還存在一定的差距，但是考慮到高效的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對跨大西洋數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)系至關(guān)重要，歐盟委員會(huì)仍然通過了關(guān)于美國數(shù)據(jù)保護(hù)水平的充分性認(rèn)定草案，為跨大西洋數(shù)字貿(mào)易注入了新的活力。

四、歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制矛盾的根源分析

歐美雙方就“數(shù)據(jù)隱私框架”的談判，表面上是兩種數(shù)據(jù)保護(hù)理念和治理模式的碰撞，實(shí)際上反映了歐盟“技術(shù)主權(quán)”意識(shí)覺醒以后，試圖打破美國數(shù)字技術(shù)壟斷地位，擺脫對美國的依賴，實(shí)現(xiàn)真正的自主的強(qiáng)烈愿望。歐美關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的博弈，本質(zhì)上源于歐盟實(shí)施“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略與美國維護(hù)“數(shù)字霸權(quán)”地位之爭，是雙方在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代憑借各自優(yōu)勢爭奪全球數(shù)字治理話語權(quán)。

４．１ 監(jiān)控資本主義促進(jìn)美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭崛起

美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的崛起離不開“監(jiān)控資本主義”（Ｓｕｒｖｅｉｌｌａｎｃｅ Ｃａｐｉｔａｌｉｓｍ）。監(jiān)控資本主義以收集大量用戶個(gè)人數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)挖掘與算法分析產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益。這種數(shù)據(jù)收集與市場化運(yùn)作已經(jīng)逐漸成為當(dāng)今全球數(shù)字企業(yè)默認(rèn)的主要商業(yè)運(yùn)行模式?！皞€(gè)人數(shù)據(jù)的商品化使其成為地球上最具價(jià)值的資源之一”。① 從通訊信息、網(wǎng)頁瀏覽、購物記錄、在線支付、運(yùn)動(dòng)軌跡到睡眠質(zhì)量，被監(jiān)測到的個(gè)人數(shù)據(jù)源源不斷地被送回互聯(lián)網(wǎng)科技平臺(tái)。通過對這些海量數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)收集、存儲(chǔ)、深度挖掘及算法分析，企業(yè)能夠更精準(zhǔn)地鎖定潛在消費(fèi)者，以及開發(fā)更多符合消費(fèi)者需求的產(chǎn)品與服務(wù)，更好地為廣告營銷及擴(kuò)大再生產(chǎn)服務(wù)。② 廣泛收集海量數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)訓(xùn)練、人工智能開發(fā)等數(shù)字技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)，過度監(jiān)管可能會(huì)妨礙相關(guān)技術(shù)進(jìn)步、造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮。從根本上講，歐盟嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)制度與監(jiān)控資本主義的要求是相背離的。

目前美國數(shù)字科技巨頭憑借技術(shù)優(yōu)勢，在全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中處于壟斷地位，既缺乏有力競爭，也缺乏有效監(jiān)管。③ 美國大規(guī)模監(jiān)控活動(dòng)的實(shí)施，與其互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭的壟斷地位息息相關(guān)。雖然監(jiān)控活動(dòng)名義上只為維護(hù)國家安全，但是其獲取的各種情報(bào)數(shù)據(jù)可以在國際競爭中轉(zhuǎn)化為技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治甚至軍事等各方面的優(yōu)勢。美國《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》（Ｃｌａｒｉｆｙ Ｌａｗｆｕｌ Ｏｖｅｒｓｅａｓ Ｕｓｅ ｏｆ Ｄａｔａ Ａｃｔ，即“云法案”）確立了“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”，打破了他國的主權(quán)疆域界限，為其全球“數(shù)字霸權(quán)”的確立奠定了基礎(chǔ)。④ 當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)正越來越向美國的數(shù)字科技巨頭集中，這進(jìn)一步擠壓了各國互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字企業(yè)的生存空間，甚至可能威脅到各國的國家安全與獨(dú)立自主。⑤

４．２ 歐盟“數(shù)字主權(quán)”與美國“數(shù)字霸權(quán)”之爭

美國依靠其互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)的先發(fā)優(yōu)勢以及豐富的人才儲(chǔ)備，培育了谷歌、微軟、臉書、亞馬遜四大互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭。這四家企業(yè)在全球數(shù)字領(lǐng)域確立了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并占領(lǐng)了巨大的市場份額。隨著國家間數(shù)字競爭日益政治化，美國采取了多種經(jīng)濟(jì)和政治手段來遏制其他國家的數(shù)字信息技術(shù)發(fā)展，在全球范圍內(nèi)形成了“數(shù)字霸權(quán)”。⑥ 憑借這種“數(shù)字霸權(quán)”，美國在國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有特權(quán)，并形成了一種更為高效隱蔽的新型財(cái)富掠奪方式。⑦ 作為美國第三大數(shù)字貿(mào)易伙伴的歐盟，雖然擁有強(qiáng)大的科技實(shí)力與發(fā)達(dá)的制造業(yè)，卻未能孕育出大型的數(shù)字科技企業(yè)。這使得歐盟在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場所占份額與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不相稱。而且，美國國家安全利益至上的單邊霸權(quán)思維給雙方的戰(zhàn)略合作造成難以彌合的裂痕。⑧ 歐美之間關(guān)于數(shù)字主權(quán)的分歧由來已久，歐洲以增強(qiáng)技術(shù)自主為核心實(shí)施的“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略與美國鞏固“數(shù)字霸權(quán)”以持續(xù)攫取利益之間存在明顯的結(jié)構(gòu)性沖突。⑨ 雖然歐盟當(dāng)前的數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，但是其標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)制中仍然具有獨(dú)特和重要的影響力。 歐盟試圖依靠其完善的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度來主導(dǎo)國際數(shù)字治理話語權(quán)，維護(hù)其在數(shù)字時(shí)代的利益。這在一定程度上反映了歐盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則的布魯塞爾效應(yīng)與美國監(jiān)控資本主義的馬太效應(yīng)之間的對抗。為了限制美國數(shù)字科技巨頭在歐盟的無序擴(kuò)張，并為本土互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)的成長創(chuàng)造空間，歐盟采取了多項(xiàng)措施，并頒布了一系列數(shù)據(jù)相關(guān)法案。除了推行數(shù)字服務(wù)稅試圖將美國科技巨頭攫取的數(shù)字紅利留在歐洲以外，歐盟還在２０２２ 年先后通過了《數(shù)據(jù)治理法案》（Ｄａｔａ Ｇｏｖ?ｅｒｎａｎｃｅ Ａｃｔ）、《數(shù)字市場法案》（Ｄｉｇｉｔａｌ ＭａｒｋｅｔｓＡｃｔ）和《數(shù)字服務(wù)法案》（Ｄｉｇｉｔａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ Ａｃｔ）。隨后，歐盟進(jìn)一步完善了《數(shù)據(jù)治理法案》，將其修訂為《數(shù)據(jù)法案》（Ｄａｔａ Ａｃｔ）。

《數(shù)字市場法案》主要針對大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用市場支配地位的不公平競爭行為。該法案根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定部分大型在線平臺(tái)為“守門人”企業(yè)，對其規(guī)定了具體的“應(yīng)為” 和“不應(yīng)為”義務(wù)，對違反規(guī)定的企業(yè)規(guī)定了明確的懲罰措施，包括罰款甚至“行為性或結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施”，例如剝離部分業(yè)務(wù)。歐盟認(rèn)定的“守門人”企業(yè)多數(shù)來自美國，因此該法案也被視為針對美國數(shù)字科技巨頭制定的最新義務(wù)清單。《數(shù)字服務(wù)法案》旨在創(chuàng)造更加安全的數(shù)字空間與保障用戶的基本權(quán)利，為此加強(qiáng)了對互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)問題的治理，尤其強(qiáng)調(diào)平臺(tái)對于內(nèi)容的監(jiān)管義務(wù)。而且，該法案要求互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向歐洲監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開其進(jìn)行內(nèi)容推薦的算法，以增強(qiáng)歐盟對內(nèi)容自主管控的力度?！稊?shù)字服務(wù)法案》規(guī)定的許多義務(wù)僅適用于在歐洲擁有超過４ ５００萬用戶的大型平臺(tái)，多數(shù)為美國企業(yè)（臉書、推特和優(yōu)兔等都包含在內(nèi)），違者可能面臨高至全球年?duì)I業(yè)總額６％的罰款。① 《數(shù)據(jù)法案》旨在按照歐盟的規(guī)則和價(jià)值觀為數(shù)字市場提供更多可用數(shù)據(jù)，以激發(fā)歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力。

綜上所述，歐盟力圖通過各種政策手段壓制互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字巨頭廣泛存在的贏家通吃局面，為本土中小企業(yè)參與競爭和創(chuàng)新創(chuàng)造公平友好的環(huán)境。同時(shí)，歐盟還致力于塑造數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)治理規(guī)則，使歐盟成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者。歐盟迫切希望掌控?cái)?shù)字技術(shù)主權(quán)，減少歐盟成員國對外關(guān)鍵技術(shù)依賴，提升歐盟在數(shù)字時(shí)代設(shè)定自身規(guī)則與價(jià)值觀的能力，最終重新定義更為對等的跨大西洋伙伴關(guān)系。面對歐盟利用數(shù)字規(guī)則發(fā)出的挑戰(zhàn)，美國一方面在“數(shù)據(jù)隱私框架”磋商中堅(jiān)定維護(hù)本國的信號(hào)情報(bào)法律體系，一方面憑借其數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢和數(shù)字科技巨頭的國際壟斷地位推動(dòng)相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定。此外，美國還加快了國內(nèi)綜合性數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法的進(jìn)程。美國參議兩院在２０２２ 年６ 月共同發(fā)布了《美國數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)法》（Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｄａｔａ Ｐｒｉｖａｃｙ ａｎｄ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｃｔ）草案，這是美國首次在聯(lián)邦而非單個(gè)州的層面提出此類立法。

４．３ 爭奪全球數(shù)字治理話語權(quán)

歐美都力圖將各自的數(shù)據(jù)治理理念和模式推廣為全球范本，不僅在雙方的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安排中展開了直接交鋒，而且在國際層面展開了關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定的博弈，爭奪全球數(shù)字治理話語權(quán)。歐盟和美國分別借助國內(nèi)規(guī)則的向外流動(dòng)打造出符合各自利益的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈，在國際上形成了由歐盟和美國兩大規(guī)制體系主導(dǎo)的數(shù)字治理基本格局。②

歐盟憑借其數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法的先發(fā)優(yōu)勢，不斷向國際社會(huì)輸出規(guī)則，擴(kuò)大其數(shù)據(jù)治理規(guī)則的國際影響力。歐盟一方面通過《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為其成員國的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，著力打造內(nèi)部數(shù)字單一市場；另一方面憑借《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的“充分性保護(hù)水平認(rèn)定”機(jī)制建立了數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的白名單，將加拿大、日本、阿根廷等諸多國家和地區(qū)納入其數(shù)據(jù)治理陣營。由于歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》域外適用廣泛且法律模式可移植性高，已經(jīng)在事實(shí)上成為全球數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)桿，俄羅斯、日本、韓國、巴西、智利等國家在制定本國數(shù)據(jù)保護(hù)法律時(shí)都以其為參照范本。為了擴(kuò)大與歐盟的數(shù)字經(jīng)貿(mào)合作空間，部分國家還按照歐盟標(biāo)準(zhǔn)提升了本國的數(shù)據(jù)保護(hù)水平。

美國則主要通過多邊和雙邊協(xié)議強(qiáng)化其對規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。首先，美國利用其在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）、二十國集團(tuán)（Ｇ２０）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（ＡＰＥＣ）等國際組織中的優(yōu)勢地位，大力推行其倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和反對數(shù)據(jù)本地化理念，主導(dǎo)發(fā)布在信息化背景下國際上首份關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律文件《關(guān)于隱私保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》（ＯＥＣＤ Ｇｕｉｄｅｌｉｎｅｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｒｉｖａｃｙａｎｄ Ｔｒａｎｓｂｏｒｄｅｒ Ｆｌｏｗｓ ｏｆ Ｐｅｒｓｏｎａｌ Ｄａｔａ），并且借助亞太經(jīng)濟(jì)合作組織建立的跨境隱私規(guī)則體系（Ｃｒｏｓｓ－Ｂｏｒｄｅｒ Ｐｒｉｖａｃｙ Ｒｕｌｅｓ Ｓｙｓｔｅｍ）擴(kuò)大了美國在亞太地區(qū)制定規(guī)則的話語權(quán)。此外，美國將數(shù)據(jù)流動(dòng)議題納入自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制范圍，利用其在談判中的傳統(tǒng)主動(dòng)地位，借助一攬子協(xié)議將其數(shù)據(jù)治理理念與模式向經(jīng)貿(mào)合作國家強(qiáng)勢推廣，并且試圖在全球推進(jìn)具備法律約束力的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則體系。① 美國在今后的自由貿(mào)易協(xié)定談判中還將繼續(xù)深化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)條款， 謀求制定更高水平的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。②

五、歐美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則博弈帶給中國的思考

數(shù)據(jù)監(jiān)管已成為國際競爭的新領(lǐng)域。歐美都力圖將各自的數(shù)據(jù)治理理念和模式推廣為全球范本，在雙方的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安排中展開了直接交鋒。數(shù)據(jù)治理話語權(quán)的博弈已經(jīng)超出經(jīng)濟(jì)范疇，與政治甚至意識(shí)形態(tài)問題交織。如何選擇適合本土的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式，如何應(yīng)對歐美在數(shù)據(jù)治理話語權(quán)方面的博弈，是值得我國思考的重要議題。

５．１ 注重我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)與歐盟的差異，兼顧數(shù)據(jù)進(jìn)出口的平衡發(fā)展

“施雷姆斯第二案”是歐盟輸出數(shù)據(jù)法律規(guī)則的又一成功實(shí)踐。歐盟立法者有意在數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管中嵌入具有擴(kuò)張功能的概念和規(guī)則，旨在將其數(shù)據(jù)治理理念和模式推向全球，這其中也包括我國。我國的數(shù)據(jù)治理法律體系，包括數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，在很大程度上借鑒了歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的核心概念和典型制度。這種法律移植短期內(nèi)填補(bǔ)了國內(nèi)數(shù)據(jù)法律體系的空白，具有積極意義。然而，每個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、價(jià)值觀和優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)等情況都不盡相同，因此數(shù)據(jù)監(jiān)管模式也應(yīng)當(dāng)因地制宜，沒有普適的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”。在數(shù)字治理法律體系已經(jīng)形成的情況下，我國應(yīng)更加注重結(jié)合本國具體國情，選擇更適合本土的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。

我國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與歐盟存在顯著差異。在歐盟這一數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“洼地”，未能培育出大規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，而中國孕育了諸如字節(jié)跳動(dòng)、騰訊和阿里巴巴等具有國際競爭力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。歐盟數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)在于通過實(shí)施嚴(yán)格的數(shù)據(jù)流出政策來保護(hù)數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，深層次的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)在于遏制外國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的擴(kuò)張，為本土中小企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造空間。

相比之下，我國在考慮數(shù)據(jù)流出風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還需顧及本國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在海外運(yùn)營時(shí)將數(shù)據(jù)傳輸回國內(nèi)的需求。當(dāng)前，我國和歐盟都高度重視防范跨境數(shù)據(jù)流出的風(fēng)險(xiǎn)。但是，過于嚴(yán)格的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策可能引發(fā)他國的反制措施，不利于我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在海外運(yùn)營的數(shù)據(jù)回流，從而制約其進(jìn)一步發(fā)展。因此，我國應(yīng)避免盲目采納歐盟模式的立法慣性或立法惰性，而應(yīng)適度放寬對商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的審查限制，兼顧數(shù)據(jù)進(jìn)出口的平衡發(fā)展。③

５．２ 培育我國的數(shù)據(jù)市場規(guī)模，提升數(shù)據(jù)治理規(guī)則制定的話語權(quán)

歐盟成熟的數(shù)據(jù)市場對于“布魯塞爾效應(yīng)”（歐盟憑借市場力量單方面監(jiān)管全球市場的能力）的發(fā)揮起到了關(guān)鍵作用，而跨國企業(yè)在其中扮演了不可或缺的角色。歐盟的數(shù)據(jù)法律主要目的在于規(guī)范內(nèi)部市場，由于跨國企業(yè)無法舍棄歐盟市場，它們不得不接受歐盟的監(jiān)管，并按照歐盟的規(guī)則調(diào)整其運(yùn)營行為。并且，為了便于內(nèi)部管理和節(jié)約運(yùn)營成本，跨國公司有動(dòng)力在全球分支機(jī)構(gòu)中推行符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)則。① 此外，為了確保與國內(nèi)非出口型企業(yè)競爭的優(yōu)勢，跨國企業(yè)還有動(dòng)力游說本國采納歐盟的數(shù)據(jù)立法模式。而且，它們不僅有資本，還有能力在制度的支持下實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。最終，歐盟標(biāo)準(zhǔn)不僅在經(jīng)濟(jì)層面上，而且在法律層面上轉(zhuǎn)化為全球標(biāo)準(zhǔn)。可見，歐盟數(shù)據(jù)治理模式的全球擴(kuò)張高度依賴于歐盟市場的全球影響力，這是全球數(shù)據(jù)監(jiān)管競爭的基礎(chǔ)邏輯。② 美國在“施雷姆斯第二案”后作出讓步，與歐盟達(dá)成“數(shù)據(jù)隱私框架”，主要原因正是看重歐盟的市場規(guī)模。因此，我國若想在全球數(shù)據(jù)規(guī)制中擁有話語權(quán)，最有效的途徑之一就是進(jìn)一步培育本土的數(shù)據(jù)市場規(guī)模。隨著跨國企業(yè)在我國市場的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)出口比例增加，我國在全球數(shù)據(jù)規(guī)則制定方面的影響力也將逐步提升。

我國擁有龐大的網(wǎng)民基數(shù)，這是我國發(fā)展大規(guī)模數(shù)據(jù)市場的比較優(yōu)勢。為了培育我國的數(shù)據(jù)市場規(guī)模，需要建立高效的數(shù)據(jù)流通和交易制度，重點(diǎn)在于尊重自由市場原則和合同自由原則。在自由市場中，數(shù)據(jù)作為商品可以進(jìn)行自由交換和流通，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。企業(yè)可以根據(jù)市場需求自主決定數(shù)據(jù)的收集、處理和使用方式，從而提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和價(jià)值。自由市場原則還有利于激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，推動(dòng)數(shù)據(jù)市場的競爭和創(chuàng)新。此外，自由市場原則可以促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)和國際合作，推動(dòng)全球數(shù)據(jù)市場的形成和發(fā)展。合同自由原則在培育數(shù)據(jù)市場中也可發(fā)揮重要作用。通過合同約定，交易雙方可以明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、使用范圍、保密義務(wù)等事項(xiàng)，減少糾紛和沖突的發(fā)生。同時(shí)，合同自由原則有助于提高市場的透明度和可預(yù)測性?？傊?，在培育數(shù)據(jù)市場的過程中，應(yīng)充分尊重和發(fā)揮自由市場原則和合同自由原則的作用，為數(shù)據(jù)市場的健康發(fā)展提供有力的支持。

５．３ 完善立法機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的溝通機(jī)制，助力我國數(shù)字企業(yè)發(fā)展

歐盟法院雖然先后判定《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》失效，但是在美國并未對本國情報(bào)法律體系作出根本改革的情況下，歐美又達(dá)成了“數(shù)據(jù)隱私框架”，恢復(fù)了雙方之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)秩序，足見數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力在數(shù)字經(jīng)濟(jì)體國際交往中的決定性作用。美國數(shù)字科技巨頭的成長與其國內(nèi)法律體制的保障密不可分。無論是達(dá)成“數(shù)據(jù)隱私框架”和簽署《關(guān)于加強(qiáng)美國信號(hào)情報(bào)活動(dòng)保障措施的行政命令》以滿足美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在歐盟開展業(yè)務(wù)的需求，還是２０１８ 年頒布《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法》為美國獲取境外數(shù)據(jù)提供法律基礎(chǔ)，都充分體現(xiàn)了美國數(shù)字企業(yè)的利益。這些法律文件的及時(shí)發(fā)布與美國政治中的游說制度緊密相關(guān)。美國的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)通過游說制度影響立法進(jìn)程，確保立法能夠充分回應(yīng)企業(yè)的需求并保障其利益。

我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在海外發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，如何將這些實(shí)際需求及時(shí)、高效地傳達(dá)給立法機(jī)關(guān)，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性和針對性，為企業(yè)的海外發(fā)展保駕護(hù)航，為其與美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的競爭提供助力，是一個(gè)值得深思的問題。為了加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的溝通，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試：一是加強(qiáng)立法前的調(diào)研和論證，深入了解數(shù)字企業(yè)的需求和痛點(diǎn)。可以通過問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、座談會(huì)等方式收集數(shù)字企業(yè)的建議，并邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和數(shù)字企業(yè)代表等參與立法前的論證，對數(shù)字企業(yè)的發(fā)展需求進(jìn)行充分討論和評估，以確保法律法規(guī)的科學(xué)性和合理性。二是健全反饋機(jī)制，及時(shí)收集數(shù)字企業(yè)在法律法規(guī)實(shí)施后的意見和建議，對法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)完善和調(diào)整。這些措施有助于優(yōu)化立法機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的溝通機(jī)制，助力我國數(shù)字企業(yè)發(fā)展。

六、結(jié) 語

從《安全港協(xié)議》到《隱私盾協(xié)議》，再到２０２２ 年的“數(shù)據(jù)隱私框架”，歐盟和美國二十多年以來就雙方的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排展開了多輪博弈?！峨[私盾協(xié)議》的失效，本質(zhì)上是歐盟在“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略下憑借其數(shù)據(jù)隱私規(guī)制話語權(quán)對美國牽制的一種反制。而“數(shù)據(jù)隱私框架”的達(dá)成，則是歐盟考慮到“跨大西洋數(shù)據(jù)流動(dòng)對于促成歐美之間價(jià)值７．１ 萬億美元的經(jīng)濟(jì)關(guān)系至關(guān)重要”而作出的妥協(xié)①。隨著數(shù)字技術(shù)政治化趨勢的加劇以及中美戰(zhàn)略競爭的升級(jí)，我國需要更加謹(jǐn)慎妥善地處理與美國和歐盟的數(shù)字博弈關(guān)系。作為數(shù)字地緣版圖中的重要經(jīng)濟(jì)體，中美歐如何在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行相互尊重、合作共贏的包容性競爭，如何以多邊力量共同推動(dòng)全球數(shù)字技術(shù)進(jìn)步和維護(hù)數(shù)字空間秩序，是全球數(shù)字治理面臨的新課題。

責(zé)任編輯 鄧文科