王勇 潘鑫

摘要： 共同但有區(qū)別責(zé)任原則（以下簡稱“共區(qū)原則”）在公海環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮作用的同時(shí)，也面臨著理論和具體實(shí)踐領(lǐng)域的適用困境。在理論層面，該原則的法律性質(zhì)存在爭議，構(gòu)成要件尚不明確，亦不確定該原則是否存在例外。從實(shí)踐層面看，共區(qū)原則在海洋酸化治理、公海塑料污染治理、公海持久性有機(jī)污染物治理，以及國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用方面存在區(qū)別責(zé)任被忽視、弱化或共同責(zé)任難以落實(shí)的困境。上述困境的成因包括舊的權(quán)力導(dǎo)向理念不利于公海治理以及公海環(huán)境治理中的區(qū)別責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。未能充分考慮發(fā)展中國家的區(qū)別責(zé)任；難以確定各國的歷史性責(zé)任；發(fā)達(dá)國家怠于承擔(dān)或弱化技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持的區(qū)別責(zé)任是該原則在具體實(shí)踐領(lǐng)域適用困境的成因。筆者建議在理論層面明確共區(qū)原則在公海環(huán)境治理中的法律原則地位、細(xì)化有區(qū)別責(zé)任主體的分類和具體形式、以及堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)公平為核心。在具體實(shí)踐領(lǐng)域，筆者建議在海運(yùn)減排領(lǐng)域考慮發(fā)展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項(xiàng)中充分落實(shí)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，在塑料公約談判中重視并適用共區(qū)原則，優(yōu)化持久性有機(jī)污染物治理的資金支持和技術(shù)援助，積極推動ＢＢＮＪ 協(xié)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制實(shí)施。

關(guān)鍵詞：共同但有區(qū)別責(zé)任；公海環(huán)境治理；全球治理；ＢＢＮＪ 協(xié)定；海洋環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：Ｄ９９ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００８６－１６

一、問題的提出

公海是國際社會在長期的歷史進(jìn)程中形成的一個(gè)法律概念，１９８２ 年《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱“《海洋法公約》”）第８６ 條規(guī)定了公海的范圍。①同時(shí)，該公約第８７、８８ 和８９ 條規(guī)定各國享有相對的公海自由。然而，當(dāng)前公海的生態(tài)環(huán)境正遭受著嚴(yán)重的污染和破壞，海洋酸化、塑料污染、持久性有機(jī)污染物（ＰＯＰｓ）污染以及國家管轄范圍以外區(qū)域（ＡＢＮＪ）生物多樣性減少①等問題不斷惡化，給人類、海洋生物甚至是陸地生物都造成了嚴(yán)重的影響。學(xué)界長期以來對公海環(huán)境治理的研究主要集中于具體問題的應(yīng)對以及具體制度的構(gòu)建，較少研究相關(guān)基本原則的適用問題。然而，沒有基本原則的適用作為基礎(chǔ)，國際社會在談判具體條約以解決具體問題時(shí)往往難以達(dá)成共識，從而難以有效治理公海環(huán)境。共同但有區(qū)別責(zé)任原則（下文簡稱“共區(qū)原則”）是國際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，其包括兩方面含義：一方面，所有國家在保護(hù)整片或部分環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)共同責(zé)任；另一方面，各國在承擔(dān)共同的保護(hù)環(huán)境的責(zé)任時(shí)，需要考慮到不同的情況，特別是各國在具體的環(huán)境問題產(chǎn)生的過程中發(fā)揮的作用不同，以及各國治理相關(guān)環(huán)境問題的能力不同。② 這一原則通過被國際法文件直接提及或通過體現(xiàn)其精神的條款被納入特定的治理公海環(huán)境的國際法文件等方式適用于公海環(huán)境治理。然而，理論界和部分國家就該原則的法律性質(zhì)以及法律拘束力等問題存在爭議，該原則在適用于公海環(huán)境治理具體實(shí)踐領(lǐng)域的過程中亦遭遇了困境。本文將分析共區(qū)原則適用于公海環(huán)境治理的理論和實(shí)踐困境，分析其中的成因，并為如何有效適用該原則，如何進(jìn)一步促進(jìn)國際社會治理公海環(huán)境提出意見和建議。

二、共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域適用的困境

共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域的適用并不是一帆風(fēng)順的，其在理論層面和具體實(shí)踐領(lǐng)域都遇到了困境。

２．１ 理論層面適用的困境

共區(qū)原則在公海環(huán)境治理理論層面的適用困境與其在全球環(huán)境治理理論層面的適用困境基本一致，主要有以下三點(diǎn)。

（１）共區(qū)原則的法律性質(zhì)存在爭議。學(xué)術(shù)界對于共區(qū)原則的法律性質(zhì)仍然存在爭議。有學(xué)者指出，共區(qū)原則中的共同責(zé)任被承認(rèn)為國際習(xí)慣法，但其在區(qū)別責(zé)任方面卻不是。③ 這一觀點(diǎn)試圖在一定程度上肯定共區(qū)原則具有國際習(xí)慣法的效力，從而肯定其拘束力。但還有學(xué)者指出，共區(qū)原則由于缺乏各國對具體內(nèi)容的共識以及該原則所提出的義務(wù)的性質(zhì)，使得其缺少成為國際習(xí)慣法的“法律確信”。④ 換言之，該原則不應(yīng)被視為一項(xiàng)國際習(xí)慣法。除此之外，該原則還存在其他法律性質(zhì)層面的爭議，例如，有學(xué)者指出其只能被認(rèn)為是一項(xiàng)“正在萌芽狀態(tài)的國際法原則”。這一觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為共區(qū)原則只有成為國際法原則的潛力，而非真正的國際法原則。但有學(xué)者認(rèn)為這一原則具有法律相關(guān)性并且是可執(zhí)行的（ ｒｅｍａｉｎ ｌｅｇａｌｌｙｒｅｌｅｖａｎｔ ａｎｄ ｅｎｆｏｒｃｅａｂｌｅ）⑤，希望以此確定該原則具有法律原則的屬性。然而，另一方面，也有學(xué)者認(rèn)為這一原則尚未成為一種規(guī)范性的原則。⑥甚至有專家從氣候變化治理的角度認(rèn)為，自哥本哈根會議之后，這一原則可能“不再可行”。⑦由此可見，目前共區(qū)原則的法律性質(zhì)仍然存在爭議。

從國家實(shí)踐層面看，共區(qū)原則是否具有拘束力也存在爭議。一方面，有發(fā)達(dá)國家始終堅(jiān)持認(rèn)為該原則只是道德原則或國際政策，并非法律原則，不應(yīng)具有拘束力。① 另一方面，希望獲得技術(shù)轉(zhuǎn)讓的發(fā)展中國家傾向于將其作為一項(xiàng)具有國際法拘束力的原則，希望發(fā)達(dá)國家遵守，共同推動環(huán)境保護(hù)與治理。② 《海洋法公約》③和《生物多樣性公約》④等國際條約包含了體現(xiàn)這一原則的具有拘束力的規(guī)定。

公海環(huán)境作為國際環(huán)境的一部分，也應(yīng)當(dāng)適用國際環(huán)境法中的基本原則。然而，由上可見，即便是在其起源的氣候變化治理領(lǐng)域，無論是國家還是學(xué)界都尚未形成對該原則法律性質(zhì)的統(tǒng)一認(rèn)識，尚不能確定該原則是否應(yīng)當(dāng)具有拘束力。

（２）公海環(huán)境治理領(lǐng)域適用共區(qū)原則的要件尚不明確。對共區(qū)原則的爭議不僅存在于氣候變化治理領(lǐng)域。⑤ 目前共區(qū)原則適用于公海環(huán)境治理的要件也是不明確的，其中爭議最為突出的是區(qū)別責(zé)任。區(qū)別責(zé)任將來自不同區(qū)域的國家團(tuán)結(jié)到國際環(huán)境治理領(lǐng)域，其是最有效但也是爭議最大的一項(xiàng)原則。⑥ 有學(xué)者認(rèn)為共區(qū)原則中的區(qū)別責(zé)任還不足以成為國際環(huán)境法中對各國進(jìn)行區(qū)別對待的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。⑦ 這可能是因?yàn)閰^(qū)別責(zé)任的概念尚未細(xì)化。

其一，尚不明確應(yīng)當(dāng)怎樣確定區(qū)別責(zé)任。區(qū)別責(zé)任一般包括以下兩方面的內(nèi)容：發(fā)達(dá)國家相比發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的環(huán)境治理的責(zé)任⑧以及發(fā)達(dá)國家有義務(wù)向發(fā)展中國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓或資金支持。⑨ 相應(yīng)地，可以理解為發(fā)展中國家有權(quán)從發(fā)達(dá)國家獲得環(huán)境治理相關(guān)的技術(shù)或資金。然而，公海環(huán)境治理的宏觀層面既未明確區(qū)別責(zé)任在具體事項(xiàng)中是否同時(shí)包含這兩方面內(nèi)容，亦未明確資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)達(dá)到的程度。

同時(shí)，目前尚未明確國家在履行區(qū)別責(zé)任時(shí)是否可以根據(jù)自身情況在實(shí)踐中進(jìn)行調(diào)整。發(fā)達(dá)國家履行區(qū)別責(zé)任的實(shí)踐也可能存在一定的困難。例如，澳大利亞為太平洋島國提供有關(guān)氣候變化治理的資金援助，但該援助在澳大利亞的國際援助事項(xiàng)中的優(yōu)先級不高。同時(shí)，新冠肺炎疫情也給澳大利亞的政府的財(cái)政預(yù)算帶來了一定的沖擊，使得政府不得不重新排序相關(guān)的事項(xiàng)，延后援助的開展。若認(rèn)為各國的區(qū)別責(zé)任可以視具體情況作出調(diào)整，澳大利亞的行為就是合理的，否則，澳大利亞的行為可能在一定程度上與區(qū)別責(zé)任的要求不符。可惜的是，國際社會目前尚未就國家（尤其是發(fā)達(dá)國家）是否可以在實(shí)踐中結(jié)合自身情況調(diào)整區(qū)別責(zé)任的履行形成一致的認(rèn)識。

其二，尚不明確應(yīng)當(dāng)如何界定有區(qū)別責(zé)任的主體。有人認(rèn)為區(qū)別責(zé)任主體的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，但還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以國家導(dǎo)致全球環(huán)境退化的程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。但這兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)在單獨(dú)適用的情況下都存在一定的不足。例如，貧窮和國際債務(wù)被公認(rèn)為環(huán)境退化的原因之一。若認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，則容易忽略貧窮和相對不發(fā)達(dá)的國家對環(huán)境退化產(chǎn)生的影響。因此，國際社會應(yīng)當(dāng)設(shè)立更科學(xué)的國家區(qū)分方法，不能局限于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的二分法。① 這一點(diǎn)在公海環(huán)境治理中亦是如此。然而，目前在公海環(huán)境治理領(lǐng)域，尚未形成明確的界定區(qū)別責(zé)任主體的標(biāo)準(zhǔn)。

（ ３）尚不確定共區(qū)原則在具體領(lǐng)域是否存在例外。目前尚未明確共區(qū)原則適用于公海環(huán)境治理時(shí)是否存在例外，但國際實(shí)踐中已有指出共區(qū)原則存在例外的情況。不明確共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域是否存在例外，可能會使得該原則的適用遭遇一定的困難。例如，２０１０年，國際海底管理局理事會決定按照太平洋小島嶼國家瑙魯提出的建議，就三個(gè)問題發(fā)表咨詢意見，其中包括發(fā)展中國家是否應(yīng)當(dāng)相比發(fā)達(dá)國家在國際海底區(qū)域（“區(qū)域”）承擔(dān)更少的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。② 海洋法法庭在咨詢意見中指出：雖然１９９２ 年《里約宣言》第１５ 項(xiàng)原則提出“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)它們的能力廣泛采取預(yù)防性措施”，從而引入了在采用預(yù)防性方法時(shí)根據(jù)各國不同能力水平而有所區(qū)別的可能性。但是，根據(jù)國際海底管理局《多金屬硫化物勘探規(guī)章》中關(guān)于“最佳環(huán)保做法”的義務(wù)，不認(rèn)同發(fā)展中國家在此領(lǐng)域應(yīng)得到適當(dāng)照顧的觀點(diǎn)。咨詢意見認(rèn)為在為“區(qū)域”內(nèi)活動進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家負(fù)有同樣的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。法庭的依據(jù)為《公約》具體規(guī)定的、對于發(fā)展中國家予以特別考慮的領(lǐng)域僅限于海洋科學(xué)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、人員培訓(xùn)和平等分享“區(qū)域”活動收益方面，不包括發(fā)展中國家在擔(dān)?！皡^(qū)域”活動時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。平等的義務(wù)可防止發(fā)達(dá)國家的公司為規(guī)避責(zé)任在發(fā)展中國家設(shè)立公司進(jìn)行開發(fā)的行為。這種“方便擔(dān)保國”會損害“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)最高標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一實(shí)施，對環(huán)境保護(hù)造成威脅，影響“區(qū)域”內(nèi)活動的安全開展和對全人類繼承財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。③ 然而，該咨詢意見未能深入地分析共區(qū)原則在概念上的意涵、法律狀態(tài)以及實(shí)質(zhì)性的要件。④ 同時(shí)，目前尚未明確在其他領(lǐng)域是否存在不適用共區(qū)原則的例外，相關(guān)邊界仍待進(jìn)一步厘清。

２．２ 具體實(shí)踐領(lǐng)域適用的困境

公海環(huán)境治理的具體實(shí)踐有其復(fù)雜性和特殊性，共區(qū)原則適用于相關(guān)事項(xiàng)時(shí)遭遇的困境并不完全一致，目前該原則的適用遭遇困境的領(lǐng)域主要有以下四個(gè)。

（１）共區(qū)原則在海洋酸化治理領(lǐng)域的作用被弱化甚至忽視。海洋在調(diào)節(jié)氣候方面發(fā)揮著重要作用，其從大氣中吸收二氧化碳和多余的熱量，調(diào)節(jié)溫度。⑤ 海水的酸堿度在吸收二氧化碳后經(jīng)化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生變化，導(dǎo)致了海洋酸化。海洋酸化治理在公海環(huán)境治理領(lǐng)域的重要議題為海運(yùn)溫室氣體排放，然而，共區(qū)原則在這一議題中被忽視，無法發(fā)揮重要作用。⑥ 在國際海事組織（ＩＭＯ） ２０１０ 年的海洋環(huán)境保護(hù)委員會（ＭＥＰＣ）第六十屆會議上，發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)處理海運(yùn)減排相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共區(qū)原則，但在歐盟的推動下，海運(yùn)減排的能效設(shè)計(jì)指數(shù)計(jì)劃和管理計(jì)劃最終強(qiáng)制適用于所有國家，并且實(shí)施至今。由此可見，在海洋酸化方面，國際海事組織構(gòu)建的以《國際防止船舶造成污染公約》（ＭＡＲＰＯＬ）為核心的控制船舶溫室氣體排放治理海洋酸化機(jī)制開始弱化甚至否認(rèn)共區(qū)原則。

（２）各國有關(guān)共區(qū)原則在公海塑料污染治理方面的分歧仍然較大。部分發(fā)達(dá)國家認(rèn)為發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)為目前的海洋塑料污染治理承擔(dān)更多的責(zé)任。然而，有數(shù)據(jù)顯示，從塑料排放量來看，美國、日本等發(fā)達(dá)國家人均向海排放塑料垃圾量最多，發(fā)達(dá)國家還將發(fā)展中國家當(dāng)作“垃圾處理廠”，并未承擔(dān)應(yīng)有的國際責(zé)任。①

同時(shí)，共區(qū)原則的適用在制定治理塑料污染的條約（下稱“塑料公約”）的過程中也遇到了一定的阻力。在討論制定塑料公約期間，不同國家就共同但有區(qū)別責(zé)任的理解和訴求也并不相同。印度代表在成立技術(shù)論壇的提議中并未提及任何考慮發(fā)展中國家以及最不發(fā)達(dá)國家的表述，僅僅以“公平的方式”作為措辭。② 相反，日本在草案中指出，應(yīng)當(dāng)明確向最需要的發(fā)展中國家提供能力建設(shè)以及技術(shù)和資金援助，并請求執(zhí)行主任優(yōu)先向發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家提供必要的支持，以使這些國家能夠有效參與政府間談判委員會的工作，但其似乎遺漏了最不發(fā)達(dá)國家的需求。③

由此可見，各國有關(guān)共區(qū)原則在公海塑料污染治理方面的分歧仍然較大。一方面，發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，另一方面，不同國家在談判制定塑料公約的過程中對共同但有區(qū)別的責(zé)任的理解和訴求并不相同。

（ ３）發(fā)展中國家受限于技術(shù)與資金難以承擔(dān)治理公海持久性有機(jī)污染物污染的共同責(zé)任。與常規(guī)污染物不同，持久性有機(jī)污染物在自然環(huán)境中滯留時(shí)間長，很難降解，毒性極強(qiáng)，能在全球范圍內(nèi)傳播。而海洋被認(rèn)為是持久性有機(jī)污染物最終的沉淀場所。④

《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（下稱《斯德哥爾摩公約》）中考慮不同國家情況以及向發(fā)展中國家、特別是其中的最不發(fā)達(dá)國家以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家提供財(cái)政和技術(shù)援助的規(guī)定集中體現(xiàn)了共區(qū)原則。⑤ 然而，該公約的生效并未使公海持久性有機(jī)污染物治理獲得顯著成效，其中的重要原因之一是發(fā)展中國家受限于資金和技術(shù)難以進(jìn)行治理，承擔(dān)共同責(zé)任。以中國為例，目前對中國海洋環(huán)境中持久性有機(jī)污染物污染的評估仍主要處于定性分析階段。⑥ 與推廣了毒殺芬、十氯酮和多溴聯(lián)苯醚監(jiān)測技術(shù)的發(fā)達(dá)國家相比，中國缺乏對這些持久性有機(jī)污染物標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測方法。⑦ 在沒有獲得足夠的資金支持和技術(shù)援助情況下，要求發(fā)展中國家廣泛參與公海持久性有機(jī)污染物污染治理的共同責(zé)任，可能是不合理和不現(xiàn)實(shí)的。

（４）各國就共區(qū)原則是否應(yīng)當(dāng)在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用方面具有拘束力存在爭議。共區(qū)原則在這一領(lǐng)域的重要體現(xiàn)是ＢＢＮＪ 協(xié)定有關(guān)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。ＢＢＮＪ 協(xié)定第４０ 條規(guī)定了有關(guān)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)。在此前的談判中，圍繞這一條款，歐盟并不希望海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓成為一項(xiàng)條約義務(wù)。美國要求刪去所有對發(fā)展中締約方的照顧義務(wù)。韓國甚至要求刪去整個(gè)條款。而拉丁美洲國家和印度尼西亞認(rèn)為發(fā)展中締約方的照顧義務(wù)十分重要，應(yīng)當(dāng)確保發(fā)展中國家擁有獲取科研信息、獲益分享、獲取海洋基因資源、擁有研究海洋基因資源和產(chǎn)品的權(quán)利。① 各國在共區(qū)原則在這一領(lǐng)域是否應(yīng)當(dāng)具有拘束力的分歧，使得談判的過程異常艱辛。

三、成因分析

由前文可以看出，目前共區(qū)原則在適用于公海環(huán)境治理時(shí)遭遇了若干困境，這些困境有其國際環(huán)境法、國際海洋法，以及國際政治方面的成因需要進(jìn)一步分析。

３．１ 舊的權(quán)力導(dǎo)向理念不利于公海治理

法國、英國以及美國等國家及其學(xué)者仍然強(qiáng)調(diào)“海洋權(quán)力”（ｓｅａ ｐｏｗｅｒ）這一概念。這一概念體現(xiàn)了它們對公海的權(quán)力導(dǎo)向理念而非權(quán)利導(dǎo)向或治理導(dǎo)向理念。

（１）權(quán)力導(dǎo)向理念強(qiáng)調(diào)利用公海而非治理公海。基于權(quán)力導(dǎo)向理念的國家強(qiáng)調(diào)“先占先得”海洋，并將一國對包括公海在內(nèi)的海洋區(qū)域的利用稱為“支配”（ｄｏｍｉｎａｎｃｅ）。② 這體現(xiàn)了其強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用公海而非治理公海的理念。然而，公海環(huán)境因?yàn)楦黝愇廴疽呀?jīng)受到嚴(yán)重破壞，以往的權(quán)力導(dǎo)向理念一味強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張式掠奪海洋資源，支持破壞海洋環(huán)境的行為，使得“公地悲劇”在公海再度上演。

（２）權(quán)力導(dǎo)向理念阻礙其他國家參與公海環(huán)境治理。權(quán)力導(dǎo)向理念可能使得海洋權(quán)力不足的國家怠于參與包括公海環(huán)境在內(nèi)的海洋環(huán)境治理。以中國為代表的發(fā)展中國家參與海洋環(huán)境治理談判的經(jīng)驗(yàn)不足，能力也相對有限。③這些國家無法與海洋大國抗衡，可能傾向于不參加或者少參加公海環(huán)境治理的相關(guān)議題。然而，當(dāng)前公海的環(huán)境治理問題不僅包括各國在開發(fā)利用公海的過程中產(chǎn)生的問題，還包括一部分陸源污染造成的問題。以公海塑料污染為例，約８０％－９０％的海洋塑料來自包括通過河流的陸源性污染，來自漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和商業(yè)游輪或私人船只的塑料占比較小。④ 即便不是開發(fā)和利用公海的國家，也可能因其陸源污染需要承擔(dān)治理公海環(huán)境的責(zé)任。然而，權(quán)力導(dǎo)向理念并不能使得國際社會充分認(rèn)識到公海環(huán)境治理的重要性，這一理念甚至?xí)璧K部分國際社會成員參與公海環(huán)境治理，承擔(dān)它們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

３．２ 公海環(huán)境治理中區(qū)別責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)

區(qū)別責(zé)任的核心是同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，這里的情況指的是責(zé)任主體的情況，確認(rèn)責(zé)任主體是確認(rèn)區(qū)別責(zé)任的首要環(huán)節(jié)，隨后的重要任務(wù)是界定主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的區(qū)別責(zé)任。然而在公海環(huán)境治理中，上述要素的界定標(biāo)準(zhǔn)是不夠科學(xué)的。

（１）有區(qū)別的責(zé)任主體的界定方式不夠明確具體。共區(qū)原則在適用過程中常劃分出“發(fā)達(dá)國家”“發(fā)展中國家”“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家”等類別確定區(qū)別責(zé)任的主體，然而，這一界定方式不夠明確具體。

第一，國際上常用的界分發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的方式無法很好地適用于公海環(huán)境治理。目前，界分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的模式主要有ＷＴＯ 模式、聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)局為統(tǒng)計(jì)用途制訂的標(biāo)準(zhǔn)國家和地區(qū)代碼、世界銀行模式以及人類發(fā)展指數(shù)四種。ＷＴＯ 模式主要適用于國際貿(mào)易領(lǐng)域，①可供公海環(huán)境治理中的國家分類參考的部分不大。標(biāo)準(zhǔn)國家和地區(qū)代碼自２０２１年起刪去了“發(fā)達(dá)地區(qū)”和“發(fā)展中地區(qū)”的概念，同樣無法再給公海環(huán)境治理的國家界分提供參考。世界銀行模式雖然在國家組別中提及了太平洋島國，②但未明確界定何為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，而是用“中等收入國家”這一概念依照地區(qū)含混地劃分各個(gè)國家。人類發(fā)展指數(shù)模式下設(shè)立了“發(fā)展中地區(qū)”這一板塊，在其中呈現(xiàn)了目前世界上典型的發(fā)展中地區(qū)，以及在這些地區(qū)中的發(fā)展中國家或地區(qū)。然而，制作人類發(fā)展指數(shù)的聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署強(qiáng)調(diào)，人類發(fā)展指數(shù)只能從一個(gè)角度呈現(xiàn)和評估一國的人類發(fā)展情況，不傾向于將該指數(shù)作為一種普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家。③

由上可見，在不同的國際組織中，對發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的界定標(biāo)準(zhǔn)是不同的，除對絕大部分最不發(fā)達(dá)國家的界定爭議較小外，很難認(rèn)為這些國際組織提及的有關(guān)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的術(shù)語可以與公海環(huán)境治理領(lǐng)域中共區(qū)原則相關(guān)條款所提及的“發(fā)達(dá)國家”和“發(fā)展中國家”相對應(yīng)。這可能會大大增加共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域適用的難度。

第二，《海洋法公約》對發(fā)展中國家的細(xì)分，增加了共區(qū)原則的適用難度?！逗Ｑ蠓üs》是目前公海環(huán)境治理的核心國際法文件，其中不僅提及了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，還提及“最不發(fā)達(dá)國家”“小島嶼國家”“地理不利國”和“非洲國家”等概念，使得共區(qū)原則的適用難度進(jìn)一步增大。

聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部對最不發(fā)達(dá)國家的定義為面臨可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性障礙的低收入國家。④ 目前，世界上有４５ 個(gè)最不發(fā)達(dá)國家，國際社會對最不發(fā)達(dá)國家的定義以及具體名單存在的爭議不大。就小島嶼國家而言，根據(jù)聯(lián)合國最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家高級代表辦公室的報(bào)告，目前小島嶼發(fā)展中國家由３８ 個(gè)聯(lián)合國會員國和２０個(gè)聯(lián)合國區(qū)域委員會的非聯(lián)合國會員／ 準(zhǔn)會員組成。⑤ 然而，這些國家可能同時(shí)符合不止一個(gè)類別，例如，會有國家同時(shí)被定義為最不發(fā)達(dá)國家和內(nèi)陸發(fā)展中國家。⑥ 這些國家在談判公海環(huán)境治理的國際法文件時(shí)，可能會由于其同時(shí)處于不同的分類，需要承擔(dān)交叉重疊的區(qū)別責(zé)任。同時(shí)，《海洋法公約》第７０ 條針對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度引入了地理不利國這一概念，地理不利國既有可能是發(fā)達(dá)國家，也有可能是發(fā)展中國家，在劃分區(qū)別責(zé)任時(shí)難以進(jìn)行明確的界定。

在公海環(huán)境治理的不同事項(xiàng)中，不同的國家的利益和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的區(qū)別責(zé)任并不相同。以治理海運(yùn)溫室氣體排放為例，溫室氣體主要由在公海上航行的船舶排放，這些船舶的船旗國的地理位置對于分配減排責(zé)任而言影響較小。此時(shí)，將發(fā)展中國家細(xì)分為小島嶼國家、非洲國家或者地理不利國的意義可能并沒有按照海運(yùn)運(yùn)力界分的意義顯著?！逗Ｑ蠓üs》創(chuàng)設(shè)出了不同的概念，使得各國在不同的環(huán)境治理的議題下可能屬于不同的類別，不利于確定各自的區(qū)別責(zé)任。同時(shí)，這還可能強(qiáng)化各國在談判期間的政治立場甚至是利益分歧，將原本可以簡單解決的問題復(fù)雜化。

（２）缺乏足夠的科學(xué)研究支撐區(qū)別責(zé)任的確定?？茖W(xué)研究的論證是確認(rèn)各國區(qū)別責(zé)任的重要參考之一。然而，目前在公海進(jìn)行的科學(xué)研究或收集到的數(shù)據(jù)仍然較為有限。單一的科研小組可能很難全面觀測和分析廣闊的公海中的特定環(huán)境問題。除此之外，區(qū)別責(zé)任的履約期限和履約標(biāo)準(zhǔn)也需要定期的科學(xué)研究作為支撐，但目前公海治理領(lǐng)域并未構(gòu)建起完善的支持相應(yīng)科學(xué)研究的法律機(jī)制。① 各國在既無法確定自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少責(zé)任，也無法確定不承擔(dān)這一責(zé)任所造成的環(huán)境問題會給本國帶來多大影響的情況下，難以積極參與公海環(huán)境治理。

（３）尚未形成指導(dǎo)共區(qū)原則制定和落實(shí)的公平理論標(biāo)準(zhǔn)。共區(qū)原則的落實(shí)，離不開公平等因素作為標(biāo)準(zhǔn)，否則，區(qū)別責(zé)任可能會成為一些國家推卸公海環(huán)境治理責(zé)任的借口。然而，目前國際社會尚未形成指導(dǎo)區(qū)別責(zé)任制定和落實(shí)的公平理論標(biāo)準(zhǔn)。在氣候變化治理領(lǐng)域，美國直到２００６ 年一直是世界上溫室氣體排放量最大的國家，卻拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。其給出的理由是《京都議定書》沒有給以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體（ｅｍｅｒｇｉｎｇ ｅｃｏｎｏｍｉｅｓ）施加任何溫室氣體排放的義務(wù)。② 然而，自２００６ 年后，中國取代了美國成為世界上溫室氣體排放量最大的國家，按照原有的分類方式，中國無須承擔(dān)與美國相同的減排義務(wù)。因此，有人指出，美國因?yàn)橹袊鵁o須承擔(dān)相應(yīng)減排義務(wù)拒絕加入該議定書存在合理性。③ 但另一方面，發(fā)展中國家傾向于認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的情況下，承擔(dān)花費(fèi)大量資金的環(huán)境治理義務(wù)是不合理的，同時(shí)，發(fā)展中國家還認(rèn)為它們既沒有參與排放，亦沒有從過去的排放行為中獲利。④ 由此可見，不同國家在氣候變化治理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任方面存在分歧的重要原因之一是認(rèn)為責(zé)任的分配機(jī)制不夠“公平”。

綜上，在公海環(huán)境治理的過程中適用共區(qū)原則，必須具有公平的理論標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)。否則，該原則在公海環(huán)境治理具體領(lǐng)域中的適用將會走上氣候變化治理的老路。

３．３ 具體實(shí)踐領(lǐng)域適用困境的成因分析

共區(qū)原則適用于具體實(shí)踐的困境情況多樣，有其各自的成因。

（１）國際社會在海運(yùn)減排領(lǐng)域未能充分考慮發(fā)展中國家的區(qū)別責(zé)任。《京都議定書》第２條第２ 款要求附件一所列的締約方應(yīng)當(dāng)通過國際海洋組織謀求限制或減少海運(yùn)所排放的溫室氣體。這一條款中所提及的“附件一國家”中的大部分國家往往被認(rèn)為是發(fā)達(dá)國家。若僅從文義解釋，這一條未要求發(fā)展中國家通過國際海洋組織限制或減少海運(yùn)所排放的溫室氣體。同時(shí)，《京都議定書》第１０ 條明確重申了有關(guān)海運(yùn)減排的規(guī)則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)共區(qū)原則。⑤ 然而，在以國際海洋組織為舞臺的國際談判中，部分發(fā)達(dá)國家未能與發(fā)展中國家就這一條款的理解達(dá)成一致。

國際海洋組織作為聯(lián)合國的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)航運(yùn)安全、安保以及防止船舶污染海洋和大氣，截至目前，其管理了５０ 項(xiàng)與海商海事有關(guān)的國際條約或議定書。⑥ 氣候變化治理法律機(jī)制主要由聯(lián)合國氣候變化大會負(fù)責(zé)。⑦ 二者在各自規(guī)制的國際法領(lǐng)域（國際航運(yùn)法和氣候變化治理領(lǐng)域）都發(fā)揮了非常重要的作用，然而，二者沒有直接的隸屬關(guān)系，在同時(shí)具有一定管轄權(quán)的事項(xiàng)上未能很好地銜接，這也是當(dāng)前國際法碎片化現(xiàn)象的具體表現(xiàn)之一。一方面，《京都議定書》既尊重國際海洋組織在海商海事領(lǐng)域的專業(yè)性以及法律地位，又敦促和號召了《京都議定書》的締約國完成減少溫室氣體排放的目標(biāo)。另一方面，由于國際海洋組織框架下的談判具有相對獨(dú)立性，使得共區(qū)原則在具體的談判中無法最終落實(shí)。

雖然有國家在溫室氣體減排的能源效率設(shè)計(jì)指數(shù)和船舶能源效率管理計(jì)劃談判期間，提出應(yīng)當(dāng)考慮特定國家的特殊情況，尤其是那些“距離海洋較為遙遠(yuǎn)、與海洋隔絕或沒有得到發(fā)達(dá)國家?guī)椭钡膰业那闆r。① 然而，這些提議被以發(fā)達(dá)國家為代表的一些國家以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不明確、無可行性以及會與國際海洋組織的基本原則相沖突而反對。② 國際海洋組織秘書長也對有關(guān)區(qū)別責(zé)任的提議表達(dá)了關(guān)切，其認(rèn)為這種區(qū)別責(zé)任可能會開創(chuàng)一個(gè)危險(xiǎn)的先例，一旦這種先例在未來被援引，將有可能影響國際海洋組織的工作和決策機(jī)制。③ 然而，《國際防止船舶造成污染公約》的修訂是一個(gè)復(fù)雜且耗時(shí)較長的過程，截至目前，該機(jī)制仍然生效且處于執(zhí)行狀態(tài)，可能難以在短期內(nèi)改變。

由此可見，部分發(fā)達(dá)國家以其影響力，掌控了海運(yùn)減排規(guī)則的制定，卻忽略了《氣候變化框架公約》以及《京都議定書》等文件中強(qiáng)調(diào)的發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)區(qū)別責(zé)任的原則。

（２）國際社會難以確定各國在塑料污染治理領(lǐng)域的歷史性責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)別責(zé)任難以落實(shí)。由于塑料污染的形成過程十分復(fù)雜，國際社會難以準(zhǔn)確估算不同國家在公海塑料污染形成過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的區(qū)別責(zé)任。從產(chǎn)生塑料廢物的估計(jì)量來看，對海洋中塑料廢物的估計(jì)差異很大，從每年１１５ 萬噸到１ ２７０ 萬噸，或全世界每人高達(dá)１．８ 千克的塑料海洋垃圾。④ 從塑料廢物管理來看，塑料廢物管理不善的前１０ 個(gè)國家有５ 個(gè)國家屬于東盟。⑤ 而這些國家一般被認(rèn)為是“發(fā)展中國家”。就最終向海洋排放塑料量而言，印度、中國、印度尼西亞、巴西、泰國和墨西哥位于最終向海洋排放塑料量排名的前六位。這些國家往往在國際社會中被認(rèn)為是發(fā)展中國家。然而，根據(jù)每年產(chǎn)生的塑料廢物為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，美國以４２０ 億公斤的數(shù)量位列全球第一，是產(chǎn)生塑料廢物總量第三名中國的將近兩倍。由此可見，現(xiàn)有的有關(guān)塑料污染的統(tǒng)計(jì)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)方式和統(tǒng)計(jì)角度的不同，得出的數(shù)據(jù)和結(jié)論各不相同。國際社會難以確定各國在塑料污染治理領(lǐng)域的歷史性責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)別責(zé)任難以落實(shí)。

（３）發(fā)達(dá)國家在持久性有機(jī)污染物治理的過程中怠于承擔(dān)資金支持和技術(shù)援助的區(qū)別責(zé)任。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在《斯德哥爾摩公約》的履約階段出現(xiàn)了分歧。發(fā)達(dá)國家希望積極推動公約成效評估、不履約情事、增列新污染物以及協(xié)同增效等進(jìn)程，而發(fā)展中國家則希望在資金、能力建設(shè)和技術(shù)援助等方面爭取更多的權(quán)益，同時(shí)希望具有約束性的行動盡可能緩慢。⑥

雖然《斯德哥爾摩公約》明確提出，發(fā)達(dá)國家應(yīng)提供資金支持和技術(shù)援助，為發(fā)展中國家減排給予支持，但具體到數(shù)量多少、何時(shí)支付，卻無可量化的指標(biāo)。雖然諸如美國的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)向部分發(fā)展中國家治理持久性有機(jī)污染物污染提供了資金支持和技術(shù)援助，①但相關(guān)的資金支持和技術(shù)援助仍然是不足的。就資金支持而言，《斯德哥爾摩公約》締約國履約的主要資金來源為全球環(huán)境基金，但對單個(gè)國家的資金支持設(shè)立了限額，②公約總報(bào)告承諾匹配的資金是３．６ 億美元，這部分錢全部提供給發(fā)展中國家治理污染。但是，要全面禁止或限制生產(chǎn)、使用這些持久性有機(jī)污染物非常困難。根據(jù)中國環(huán)保部此前的估算，追蹤、處理和控制污染物，以及查清本國狀況的費(fèi)用就要約４ 億美元。③ 而全球環(huán)境基金提供給中國的資助是比較有限的。在技術(shù)援助領(lǐng)域，有能力提供技術(shù)援助的發(fā)達(dá)國家怠于行使技術(shù)援助的責(zé)任。２０１７ 年《斯德哥爾摩公約》締約方大會報(bào)告指出，在２００８、２０１１ 以及２０１４ 年，僅有分別１５、１６、和１２個(gè)國家向其他締約國提供了技術(shù)援助，提供援助國并非全都是發(fā)達(dá)國家。④ 還需要指出的是，上述報(bào)告中提及的技術(shù)援助的總量還包含了陸源持久性有機(jī)污染物污染治理，治理包括公海在內(nèi)的海洋持久性有機(jī)污染物污染的技術(shù)援助項(xiàng)目可能更少，更難得到落實(shí)。

（４）發(fā)達(dá)國家傾向于在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題弱化區(qū)別責(zé)任。部分發(fā)展中國家針對ＢＢＮＪ 協(xié)定２０２２ 年草案第４４ 條“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式”提出了意見。太平洋小島嶼發(fā)展中國家希望締約方會議切實(shí)并有效地指導(dǎo)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的開展。⑤ 印度尼西亞建議將第４４ 條中所有有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)的表述確定為一種國際義務(wù)。由此可見，發(fā)展中國家在ＢＢＮＪ 協(xié)定的談判過程中仍然希望將能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓確定為具有拘束力的國際法義務(wù)。

然而，以歐盟和美國為代表的發(fā)達(dá)國家不愿意主動承擔(dān)幫助發(fā)展中國家進(jìn)行能力建設(shè)或向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)的義務(wù)，傾向于弱化相關(guān)議題中的區(qū)別責(zé)任。例如，在２０２２ 年ＢＢＮＪ 協(xié)定案文的談判過程中，當(dāng)時(shí)草案的第４４條規(guī)定了能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式。歐盟刪去了有關(guān)發(fā)展中國家的表述，認(rèn)為能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)所有國家的需求和優(yōu)先事項(xiàng)，而非單單考慮發(fā)展中國家的需求。韓國針對該條在提出希望發(fā)達(dá)國家僅承擔(dān)自愿進(jìn)行海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓和合作進(jìn)行能力建設(shè)的義務(wù)的同時(shí)，認(rèn)為第四款有關(guān)義務(wù)的表述應(yīng)當(dāng)為“ｓｈｏｕｌｄ”而非“ｓｈａｌｌ”，該表述相比后者更可能弱化對締約國尤其是發(fā)達(dá)國家提出的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的要求。美國針對該條，提出將中等收入發(fā)展中國家移出應(yīng)當(dāng)特別考慮的國家類型。⑥

能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓與共區(qū)原則息息相關(guān)。由于發(fā)達(dá)國家往往具有更雄厚的資金和更先進(jìn)的技術(shù)，它們在海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用方面相對更有優(yōu)勢，若不將相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓給發(fā)展中國家，能力和技術(shù)不足的發(fā)展中國家將難以參與ＡＢＮＪ 海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。

四、促進(jìn)共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域適用的建議

即便遭遇困境，共區(qū)原則在推動國際社會治理公海環(huán)境方面仍具有重要的意義和作用。筆者將從理論層面和具體實(shí)踐領(lǐng)域討論如何促進(jìn)共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域的適用。

４．１ 理論層面的完善建議

理論層面看，共區(qū)原則的適用可以從以下角度被完善。

（１）明確共區(qū)原則在公海環(huán)境治理中作為法律原則的地位。共區(qū)原則具有法律影響力（ｌｅｇａｌ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ）的重要條件是其中的區(qū)別責(zé)任（或該原則本身）基于社會和歷史的事實(shí)，被反復(fù)列入多邊環(huán)境條約。① 共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)被視為一項(xiàng)法律原則，得到各國的遵守和履行，理由如下。

其一，從該原則的起源來看，《氣候變化框架公約》目前已有１９８ 個(gè)締約方。② 同時(shí)，該原則仍然在《京都議定書》的第１０ 條，《巴黎協(xié)定》的第２ 條和第４ 條得到明確提及。其中，《巴黎協(xié)定》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了技術(shù)轉(zhuǎn)讓對發(fā)展中國家的重要性。③ 因此，可以認(rèn)為該原則貫穿于氣候變化治理的全過程，并得到了國際社會的廣泛實(shí)踐。

其二，在公海環(huán)境治理領(lǐng)域，該原則中包含的重要內(nèi)容已被納入作為海洋憲章的《海洋法公約》。作為一項(xiàng)目前已有１６８ 個(gè)締約方的國際條約，④《海洋法公約》在處理包括公海環(huán)境治理在內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)議題方面發(fā)揮著極為重要的作用。其第十二部分要求各國承擔(dān)包括公海在內(nèi)的海洋環(huán)境保護(hù)方面的共同責(zé)任。就區(qū)別責(zé)任而言，《海洋法公約》第２０２ 條和第２０３條規(guī)定了在保護(hù)和保全包括公海環(huán)境的過程中，發(fā)展中國家獲得技術(shù)轉(zhuǎn)讓來保護(hù)和保全海洋環(huán)境的權(quán)利。上述有關(guān)保護(hù)公海環(huán)境以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓的條款具有拘束力，這與《氣候變化框架公約》中較為模糊、原則性和軟法性的原則相比，拘束力是更強(qiáng)的。

其三，除《海洋法公約》外，其他涉及公海環(huán)境治理的國際條約也列入了共區(qū)原則，這些條約生效于晚近的各個(gè)時(shí)期，相應(yīng)的條款涉及不同的方面。⑤ 與《氣候變化框架公約》相比，這些規(guī)定更加具體且具有拘束力，而非僅僅陳述共區(qū)原則或僅僅提出一項(xiàng)倡議。除此之外，在能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域體現(xiàn)了共區(qū)原則的ＢＢＮＪ 協(xié)定已于２０２３ 年通過，截至２０２３ 年１２ 月已有８３ 個(gè)國家的簽署，目前等候各國的批準(zhǔn)，并在收到第６０ 份批準(zhǔn)書后生效。由此可見，共區(qū)原則在公海環(huán)境治理相關(guān)的領(lǐng)域得到了國際社會的廣泛支持和接受，并在相關(guān)國際法規(guī)則中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，體現(xiàn)其精神的具體規(guī)則也不斷被列入多邊國際條約。

還需要指出的是，堅(jiān)持共區(qū)原則作為公海環(huán)境治理的法律原則，不會加劇發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的對抗。以美國為例，在氣候變化治理領(lǐng)域，美國政府和國會在一定程度上是支持共區(qū)原則的，其處理氣候變化承諾問題的基本立場為應(yīng)當(dāng)維護(hù)共區(qū)原則的基本原則地位。⑥由此可見，共區(qū)原則面臨的困境并不是其是否具有拘束力或其是否應(yīng)當(dāng)被視為一項(xiàng)基本原則，而是各國在實(shí)踐過程中應(yīng)當(dāng)如何更好地就共區(qū)原則的解讀達(dá)成一致，從而保障共區(qū)原則對氣候治理產(chǎn)生積極作用。鑒于公海環(huán)境治理與氣候變化治理同樣屬于國際環(huán)境保護(hù)議題，具有共通之處，可以推測部分發(fā)達(dá)國家（如美國）在公海環(huán)境治理談判過程中對共區(qū)原則的態(tài)度與其在氣候變化治理談判中的態(tài)度具有相似性。這種相似性將在很大程度上發(fā)揮共區(qū)原則的重要作用，并促進(jìn)國際社會就公海環(huán)境治理開展合作。

綜上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域是一項(xiàng)法律原則，并繼續(xù)得到各國的貫徹落實(shí)。

（ ２）具體問題具體分析細(xì)化區(qū)別責(zé)任主體的分類。真正的區(qū)別責(zé)任應(yīng)當(dāng)是基于特定的因素，切實(shí)地為不同種類的國家或地區(qū)設(shè)定區(qū)別條件的一種規(guī)則（ｎｏｒｍｓ）。① 應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，采取更加客觀的動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，而不能拘泥于“發(fā)展中國家”或“發(fā)達(dá)國家”的概念本身，過于機(jī)械地處理區(qū)別責(zé)任。筆者建議基于以下因素考慮區(qū)別責(zé)任主體的分類。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然是目前國際社會評價(jià)國家或地區(qū)發(fā)展程度的重要指標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)在公海環(huán)境治理領(lǐng)域被忽略。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般與科技發(fā)展水平具有密切聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的國家往往能利用更多的資源研發(fā)和實(shí)施治理公海環(huán)境的技術(shù)。

第二，與公海環(huán)境治理相關(guān)的技術(shù)發(fā)展水平。從技術(shù)類型出發(fā)，可以從處理公海環(huán)境污染的技術(shù)發(fā)展水平、預(yù)防公海環(huán)境污染的技術(shù)發(fā)展水平、監(jiān)測公海環(huán)境污染的技術(shù)發(fā)展水平等要素出發(fā)進(jìn)行考慮。例如，國際社會處理ＡＢＮＪ 海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的問題時(shí)，可以參考《海洋法公約》中有關(guān)技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，以及ＢＢＮＪ 協(xié)定對“海洋技術(shù)”“環(huán)境影響評估”和“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的類型”等概念的規(guī)定，明確各國在相應(yīng)領(lǐng)域的能力與技術(shù)儲備，作為界定發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的重要參考。

第三，結(jié)合其他要素對海洋法中的具體國家類型作區(qū)分。結(jié)合《海洋法公約》以及相關(guān)文本的表述，各締約國還可能被劃分為“太平洋小島嶼發(fā)展中國家” “最不發(fā)達(dá)國家” “群島國”“內(nèi)陸國”“非洲國家”等類別。為此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體概念以及相關(guān)條文對相關(guān)國家進(jìn)行區(qū)分。

以非洲國家為例，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署指出目前共有４６ 個(gè)非洲國家，由于這是一個(gè)基于地理區(qū)劃產(chǎn)生的類別，截至目前爭議較小。因此，筆者建議在公海環(huán)境治理的過程中繼續(xù)沿用聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，針對“沿海非洲國家”這一類別，筆者建議結(jié)合《海洋法公約》對沿海國的定義，并結(jié)合“非洲國家”這一確定的地理要素作出界定。

（３）細(xì)化區(qū)別責(zé)任在公海環(huán)境治理中的具體形式。共區(qū)原則一直與“各自的能力”緊密相連、不可分割。在公海環(huán)境治理領(lǐng)域，可以借鑒《巴黎協(xié)定》中將共同但有區(qū)別責(zé)任具體劃分為區(qū)別性減緩規(guī)則、區(qū)別性支持規(guī)則和區(qū)別性適應(yīng)規(guī)則三種規(guī)則，以便明確和細(xì)化共區(qū)原則中的區(qū)別責(zé)任。② 具體而言，減緩性規(guī)則可以要求締約國在具體的公海環(huán)境治理事項(xiàng)中采取的減緩公海環(huán)境惡化的規(guī)則。區(qū)別性支持規(guī)則可以要求符合界分標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)國家向符合界分標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中國家在公海環(huán)境治理的具體領(lǐng)域提供資金、能力建設(shè)和技術(shù)援助。區(qū)別性適應(yīng)規(guī)則應(yīng)當(dāng)充分考慮不同締約國對公海環(huán)境變化的適應(yīng)能力，在要求各國積極采取行動治理公海環(huán)境的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)所有締約國參與適應(yīng)公海環(huán)境變化的規(guī)劃和執(zhí)行的義務(wù)。

（４）堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)公平為核心，搭建共區(qū)原則的宏觀建構(gòu)與具體制度。共區(qū)原則根植于追求平等和代際公平的觀念。③ 其中的區(qū)別責(zé)任原則甚至在《聯(lián)合國憲章》起到重要作用，并影響著《海洋法公約》的起草。① 廣義上說，公平要求主體在類似的情況下被相同地對待，但需要明確用以確定相似性的標(biāo)準(zhǔn)和要件。② 與強(qiáng)調(diào)中立性的形式公平相比，實(shí)質(zhì)公平要求相關(guān)的因素必須能決定某一特殊事項(xiàng)能否被相同對待。以發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化時(shí)期對環(huán)境的消極影響、在處理環(huán)境問題上更強(qiáng)的能力以及致力于發(fā)展國際合作和伙伴關(guān)系的承諾等因素為依據(jù)認(rèn)定區(qū)別責(zé)任，符合對公平的廣泛認(rèn)識。公海環(huán)境治理作為國際環(huán)境治理的一項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)參考上述因素，通過評估各國在相關(guān)方面的影響、能力以及國際合作的愿景，充分構(gòu)建和推動各國履行公海環(huán)境治理領(lǐng)域的區(qū)別責(zé)任，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平?？梢钥隙ǖ氖?，若讓對公海環(huán)境造成較多消極影響的國家承擔(dān)少量責(zé)任，讓環(huán)境治理能力不足的國家承擔(dān)與能力充足的國家類似的責(zé)任，或者不顧易受公海環(huán)境惡化影響的國家的需求，都不能認(rèn)為是實(shí)質(zhì)公平。此時(shí)，在治理責(zé)任方面作出“差別化”安排的嘗試，讓不同國家承擔(dān)區(qū)別責(zé)任，應(yīng)當(dāng)符合實(shí)質(zhì)公平原則，也是共區(qū)原則的題中應(yīng)有之義。

４．２ 具體實(shí)踐領(lǐng)域適用的建議

筆者將具體問題具體分析，為共區(qū)原則如何更好地適用于具體實(shí)踐領(lǐng)域提出建議。

（１）在海運(yùn)減排領(lǐng)域考慮發(fā)展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項(xiàng)中充分落實(shí)共區(qū)原則。首先，建議國際社會今后發(fā)展海運(yùn)減排領(lǐng)域制度時(shí)，重新考慮和加強(qiáng)共區(qū)原則的重要性，這一點(diǎn)已經(jīng)在近期國際海事組織的實(shí)踐中得到一定的體現(xiàn)。例如，在減排義務(wù)領(lǐng)域，２０２０ 年１１ 月２０ 日，海洋環(huán)境保護(hù)會通過了ＭＥＰＣ．３２７（７５）決議，鼓勵成員國制定并提交自愿的國家行動計(jì)劃，以解決船舶溫室氣體排放問題。③ 由此可見，國際海事組織已經(jīng)開始重視不同國家在海運(yùn)減排方面應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自實(shí)際情況履行義務(wù)的可能性，并參考《巴黎協(xié)定》“自下而上”承諾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，嘗試讓共區(qū)原則在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用。

與此同時(shí)，國際社會應(yīng)當(dāng)在海洋酸化治理的其他領(lǐng)域繼續(xù)堅(jiān)持共區(qū)原則的指導(dǎo)作用，重視共區(qū)原則的落實(shí)。海洋酸化與氣候變化治理密切相關(guān)，共區(qū)原則作為發(fā)源于該領(lǐng)域的重要原則，同樣應(yīng)當(dāng)適用于海洋酸化領(lǐng)域。具體而言，可以在制定專門治理海洋酸化的國際條約時(shí)繼續(xù)引入技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持的條款，建立健全有效的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和資金支持法律制度。同時(shí)，各國在基于《海洋法公約》或區(qū)域合作制度開展合作時(shí)，仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共區(qū)原則，在強(qiáng)調(diào)所有參與方共同治理海洋酸化義務(wù)的同時(shí)，考慮到不同國家在治理海洋酸化方面的特殊需求。

（２）在塑料公約的談判中重視并適用共區(qū)原則。目前，各國正基于塑料公約的“零草案”（ｚｅｒｏ ｄｒａｆｔ）進(jìn)行談判。氣候變化治理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，將共區(qū)原則直接納入塑料公約的嘗試必然是艱難的。在各國無法就這一問題達(dá)成一致的情況下，只能退而求其次，考慮引入體現(xiàn)共區(qū)原則的條款。此類條款可以包括應(yīng)當(dāng)對發(fā)展中國家等國家提供技術(shù)援助和資金支持、符合條件的發(fā)展中國家可以就塑料公約中規(guī)定的特定的治理塑料污染的義務(wù)享受“寬限期”待遇的規(guī)定。同時(shí)，該公約還可包含“發(fā)達(dá)國家作為在塑料生產(chǎn)、消費(fèi)、使用和回收領(lǐng)域具有一定基礎(chǔ)的國家，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”“各國認(rèn)識到達(dá)成治理塑料污染的目標(biāo)需要考慮到發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家等國家各自的能力和特殊情況”“各國意識到所需要治理的塑料污染不僅包括國家管轄范圍之內(nèi)的污染，還包括國家管轄范圍以外區(qū)域（如公海）的塑料污染”等宣示性條款。對發(fā)展中國家提供技術(shù)援助和資金支持的表述，應(yīng)當(dāng)使用“應(yīng)當(dāng)”（ｓｈａｌｌ）等明確的具有法律拘束力的詞語， 最好不要使用“ 可以”（ｍａｙ）、“鼓勵”（ｅｎｃｏｕｒａｇｅ）、“促進(jìn)”（ｐｒｏｍｐｔ）等義務(wù)性較弱的詞，避免在公約的執(zhí)行階段產(chǎn)生爭議。

（ ３）優(yōu)化持外性有機(jī)污染物污染治理領(lǐng)域的資金支持和技術(shù)援助。發(fā)達(dá)國家可以參考以下要素優(yōu)化資金支持和技術(shù)援助。其一，發(fā)達(dá)國家可以結(jié)合自身的資金和預(yù)算，確定資金支持的總量。根據(jù)國家主權(quán)原則，一國在不違反國際法規(guī)則的情況下，有權(quán)自行決定本國事務(wù)。建議發(fā)達(dá)國家結(jié)合自身的實(shí)際情況，合理調(diào)整資金支持和技術(shù)援助的力度。其二，在資金支持和技術(shù)援助確實(shí)無法充分滿足發(fā)展中國家需求的情況下，建議發(fā)達(dá)國家優(yōu)先援助那些更容易受持外性有機(jī)污染物影響的國家和地區(qū)。包括公海在內(nèi)的海洋被認(rèn)為是持外性有機(jī)污染物最終的沉淀場所。① 一些飲食中含有大量脂肪和當(dāng)?shù)孬@得的魚類、貝類或野生食物的人群特別容易接觸持外性有機(jī)污染物。② 這可能對他們的身體健康造成損害。因此，建議發(fā)達(dá)國家適當(dāng)將資金支持和技術(shù)援助向更容易通過飲食攝入持外性有機(jī)污染物的居民生活的國家和地區(qū)傾斜，減小此類污染對相關(guān)國家和地區(qū)的影響。

在發(fā)達(dá)國家可能難以落實(shí)相關(guān)資金支持的情況下，需要擴(kuò)大資金來源，為發(fā)展中國家治理持外性有機(jī)污染物提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。此類資金既可以來源于其他有能力的發(fā)展中國家，也可以來源于其他國際組織的關(guān)聯(lián)項(xiàng)目。例如，若聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織治理特定農(nóng)業(yè)和漁業(yè)污染問題的項(xiàng)目與持外性有機(jī)污染物有關(guān)，且同樣適用于公海環(huán)境治理，則《斯德哥爾摩公約》的相關(guān)發(fā)展中國家締約國可以考慮協(xié)調(diào)開展相關(guān)的技術(shù)或資金合作。此類合作既可由《斯德哥爾摩公約》的締約方大會秘書處牽頭聯(lián)系，亦可由《斯德哥爾摩公約》的相關(guān)發(fā)展中國家締約國與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織聯(lián)系后，請《斯德哥爾摩公約》的締約方大會提供行政層面的協(xié)助，推動國際組織間的合作，互通有無。（４）積極推動ＢＢＮＪ 協(xié)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制實(shí)施。ＢＢＮＪ 協(xié)定中有關(guān)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的條款充分體現(xiàn)了共區(qū)原則在國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用領(lǐng)域的適用。能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓對于實(shí)現(xiàn)ＢＢＮＪ 協(xié)定的目標(biāo)至關(guān)重要，其貫穿于分享海洋遺傳資源，包括公正和公平分享惠益、建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具，以及環(huán)境影響評價(jià)等各個(gè)領(lǐng)域，每一個(gè)環(huán)節(jié)的順利實(shí)施，都離不開能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的開展。因此，建議積極推動ＢＢＮＪ 協(xié)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的實(shí)施。具體建議如下：

在ＢＢＮＪ 協(xié)定生效之前，各國可以通過締約方大會或已簽署ＢＢＮＪ 協(xié)定國家之間的雙邊談判，初步談判能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方式、形式和具體步驟，以及此類能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓可能被應(yīng)用于生物多樣性保護(hù)的何種方面。在條件允許的情況下，建議締約方大會設(shè)立相應(yīng)的談判機(jī)制，并收集各國在能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的需求，在國家和區(qū)域?qū)用嬖u估發(fā)展中國家能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的需求和優(yōu)先事項(xiàng)。需求評估程序還應(yīng)包括優(yōu)先排序工作，以便區(qū)分基本需求與中長期需求。③ 此類機(jī)制還應(yīng)歡迎非締約國向締約國就能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓開展談判，這既符合ＢＢＮＪ 協(xié)定的目標(biāo)，也體現(xiàn)了國際合作原則。

在ＢＢＮＪ 協(xié)定生效階段，若已構(gòu)建起上述機(jī)制，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)繼續(xù)運(yùn)作。同時(shí)，締約方大會以及相關(guān)機(jī)構(gòu)可以將能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)問題擬議優(yōu)先事項(xiàng)。例如，優(yōu)先支持已經(jīng)批準(zhǔn)或加入ＢＢＮＪ 協(xié)定的國家在能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的談判、執(zhí)行和協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，締約方大會可以通過搜集、整理和評估已經(jīng)成功的基于ＢＢＮＪ 協(xié)定談判并成功實(shí)施的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目制作報(bào)告。能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的開展和落實(shí)一直是國際環(huán)境保護(hù)中的重難點(diǎn)問題，通過對成功項(xiàng)目的記錄、復(fù)盤和宣傳，ＢＢＮＪ 協(xié)定將有機(jī)會進(jìn)一步吸引希望開發(fā)和養(yǎng)護(hù)公海生物資源但受限于能力水平和海洋技術(shù)的國家加入，形成正循環(huán)。

無論ＢＢＮＪ 協(xié)定何時(shí)生效，國際社會都應(yīng)當(dāng)著手解決供資問題，此類事項(xiàng)可以在之后的締約方大會上進(jìn)行討論，逐步形成穩(wěn)定、多元以及獨(dú)立的供資機(jī)制，為包括能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的工作提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

五、結(jié) 語

共區(qū)原則正不斷適用于國際環(huán)境治理的各項(xiàng)議題，在公海環(huán)境治理領(lǐng)域，共區(qū)原則在改變傳統(tǒng)的只強(qiáng)調(diào)開發(fā)和利用公海而忽視保護(hù)公海的觀念，以及號召國際社會治理公海環(huán)境方面都發(fā)揮了一定的作用。然而，該原則在適用于公海環(huán)境治理的過程中，也遇到了理論和具體實(shí)踐領(lǐng)域的困境。這些困境不僅源自各國對該原則的理解存在分歧，而且對區(qū)別責(zé)任的界定不夠科學(xué)，區(qū)別責(zé)任被忽視、區(qū)別責(zé)任難以得到落實(shí)，以及區(qū)別責(zé)任難以進(jìn)一步建立等因素也在不同的公海環(huán)境治理實(shí)踐領(lǐng)域使得這一原則的適用舉步維艱。為此，應(yīng)當(dāng)明確共區(qū)原則在公海環(huán)境治理中的法律原則地位，通過具體問題具體分析，明確區(qū)別責(zé)任的主體和具體形式，并堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)公平為核心。就具體制度而言，建議在海運(yùn)減排領(lǐng)域考慮發(fā)展中國家的訴求，并在其他海洋酸化治理事項(xiàng)中充分落實(shí)共區(qū)原則，在塑料公約的談判中重視并適用共區(qū)原則，優(yōu)化持久性有機(jī)污染物污染治理領(lǐng)域的資金支持和技術(shù)援助，并積極推動ＢＢＮＪ 協(xié)定的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制實(shí)施。由此完善共區(qū)原則在公海環(huán)境治理中的宏觀制度建構(gòu)與具體適用安排。雖然公海處于我國的管轄海域之外，但我國從未忽視公海環(huán)境的治理工作。從宏觀層面看，共區(qū)原則的適用對我國具有重要意義，有利于我國在保護(hù)公海環(huán)境的同時(shí)可持續(xù)地利用公海。因此，我國在構(gòu)建新的海洋秩序的過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合共區(qū)原則在公海環(huán)境治理領(lǐng)域的特征與困境，充分體現(xiàn)發(fā)展中大國的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，從而更好地治理公海環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人類與海洋的可持續(xù)發(fā)展，和諧共生！

責(zé)任編輯 楊海萍