王中美

摘要： 在多邊進程受挫和大國競爭的背景下，少邊主義開始盛行，并被包括美國在內(nèi)的主要大國利用。在國際經(jīng)貿(mào)領域，關鍵產(chǎn)業(yè)中的重要環(huán)節(jié)被少數(shù)幾個國家和地區(qū)壟斷，使得少邊主義也能影響相關供應鏈布局的改變和規(guī)則的制定。少邊主義的路徑可分為開放式與封閉式。近年來，諸多美式聯(lián)盟體現(xiàn)為典型的封閉式，具有針對個別國家的戰(zhàn)略工具定位，背離非歧視與全球化的原則，因此不僅不會成為多邊主義的補充，反而會損及多邊治理機制。即使作為被美式聯(lián)盟針對的主要對象，中國仍然踐行開放的少邊主義和真正的多邊主義，未來也應當充分利用好經(jīng)貿(mào)大國的影響力權重。

關鍵詞：少邊主義；美式聯(lián)盟；多邊經(jīng)濟治理機制

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００５７－１５

少邊主義（ｍｉｎｉｌａｔｅｒａｌｉｓｍ） 又被譯為“小多邊主義”“迷你邊主義”等①，是近年來在國際關系研究中經(jīng)常被引用的概念。過去“少邊主義”更多地被用于描述政治與軍事同盟，近年來也被引進到對新類型經(jīng)濟聯(lián)盟的研究中。在經(jīng)濟治理領域，多邊（ｍｕｌｔｉｌａｔｅｒａｌ）、諸邊（ｐｌｕｒｉｌａｔｅｒ?ａｌ）②、區(qū)域（ｒｅｇｉｏｎａｌ）和雙邊（ｂｉｌａｔｅｒａｌ）等都是常用的概念?！吧龠叀保ǎ恚椋睿椋欤幔簦澹颍幔欤┖瓦@些常用概念的內(nèi)涵和外延都有所不同，是占全球份額一定規(guī)模以上、能一定程度影響該領域經(jīng)濟活動和治理規(guī)則的數(shù)個國家和地區(qū)的聯(lián)盟。它與“多邊”對應，比雙邊成員多，也不同于區(qū)域性的，它可以是跨區(qū)域的?！吧龠呏髁x”的興起，一方面是因為多邊主義遭遇瓶頸和挫折，另一方面則是因為中美兩個大國之間的戰(zhàn)略競爭，促成了治理和協(xié)調(diào)機制的分化與陣營化。

一、少邊主義在全球經(jīng)濟治理新階段的演繹

“少邊主義”并不是新概念。僅從字面解釋，“少邊”一詞指的是：由有限數(shù)量的成員組成的論壇，處理確定的主題。邁爾斯·卡勒（ＭｉｌｅｓＫａｈｌｅｒ）在冷戰(zhàn)結束后撰寫的文章中，評估了戰(zhàn)后多邊機構內(nèi)一些國家之間大型集體行動如何演變成更小、更加非正式的合作形式①。對他和其他人來說，這些早期論壇是多邊主義、雙邊主義和少邊主義的混合體。麗莎·馬?。ǎ蹋椋螅?Ｌ．Ｍａｒｔｉｎ）也進行了類似的評估②，但她主要考慮的是多邊組織內(nèi)的團體，而不是像１９７３ 年成立的七國集團（Ｇ７）這樣的組織，該組織通常被認為是純粹的少邊組織的第一個例子。因此，即使是國際關系領域最近的學術研究也將少邊主義描述為多邊主義的另一種變體，而斯圖爾特·帕特里克（Ｓｔｅｗａｒｔ Ｍ． Ｐａｔｒｉｃｋ）等人則將其稱為“新多邊主義”。③

相較于政治、軍事聯(lián)盟，全球經(jīng)濟治理中的少邊主義濫觴于近十余年。２００８ 年世界貿(mào)易組織多哈回合陷入僵局時，全球都在反思多邊主義的走弱。對多邊主義的批評大致可以分為兩個方面：一是來自現(xiàn)實主義者的觀點，認為多邊主義的本質特征不符合國際體系的等級權力結構，即大國會避免受到較小國家的審查；二是來自新自由主義者的質疑，他們認為成員多元化的多邊論壇按協(xié)商一致原則來達成實質性約束，必然是低效率的，不可避免會存在投票權濫用的問題。④ 如多哈回合所展示的，由于維持共識以貫徹傳統(tǒng)的多元主義變得越來越困難，降低分母使得一致的結果能夠達成，或許是務實的選擇。

２００９ 年美國《外交事務》雜志的主編莫伊塞斯·納伊姆（Ｍｏｉｓéｓ Ｎａíｍ）撰文指出，在１９９４年由世貿(mào)組織１２３ 個成員達成烏拉圭協(xié)定后，再也沒有真正意義上由很多國家達成的此類多邊解決方案了。同樣，１９９５ 年１８５ 個國家同意延展《核不擴散協(xié)定》，１９９７ 年１８４ 個國家簽署氣候方面《京都議定書》，之后在這些關系人類共同福祉的議題上也再未有新的實質性的多邊方案。各國間利益分歧變得嚴重，參與治理的經(jīng)驗增加后，反而使得迫近的許多議題難以在多邊層面取得突破。為此，莫伊塞斯提出“神奇數(shù)目”（ｍａｇｉｃ ｎｕｍｂｅｒ）概念，即集合“具有足夠大的影響力解決問題的最少數(shù)量的國家”。而這個神奇數(shù)目可能依不同的議題而不同，只要這些數(shù)目的國家達成一致，就能改變問題的面貌。這里建立在神奇數(shù)目概念上的“少邊主義”，其實是“ 最少邊” （ ｍｉｎｉｍｕｍ － ｌａｔｅｒａｌ） 的意思。⑤

由于多邊貿(mào)易框架要處理的問題越來越復雜和敏感，無法作為一個整體來解決，過去奉行的“一攬子承諾”（ｓｉｎｇｌｅ ｕｎｄｅｒｔａｋｉｎｇ）和“協(xié)商一致”（ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ）的方法難以取得突破，因此需要將其拆開并分解為可以以實際方式解決和處理的較小的子主題。如果由成員組成眾多、代表不同利益、不同管理方式和不同經(jīng)濟能力的論壇來推動問題解決存在許多困難，那么可以建立特設框架，由利益關切的有限參與者來處理具體問題。但是，“少邊主義”一向被批評為“俱樂部”政治或者不夠民主⑥，為此，包括莫伊塞斯·納伊姆在內(nèi)的學者也傾向于認為“少邊主義”的目標應當是為了打破僵局，少數(shù)國家達成的協(xié)議可以為隨后建立更具包容性的多邊協(xié)議奠定基礎，而少數(shù)國家一旦同意采取行動也能促成真正的解決方案。為了達到最終目標，少邊協(xié)議可以而且應該向愿意遵守已商定規(guī)則的任何其他國家開放。

在實踐中，多邊進程受挫進一步推高了談判和簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的熱潮。截至２０２３ 年８月１ 日，向世貿(mào)組織通報的生效中的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（ＲＴＡ）達３６０ 項，而１９９３ 年時不足５０ 項，意味著在過去三十年間區(qū)域貿(mào)易協(xié)定總數(shù)翻了７ 倍多①。對區(qū)域協(xié)定的熱情分散了多邊進程的努力，尤其是以美國為首的主要成員在２００８年以后轉向跨太平洋伙伴關系協(xié)定（ＴＰＰ）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定（ＴＴＩＰ）等區(qū)域協(xié)定，使得多邊談判進一步陷入困境。此后雖仍有零星的進展，但是受中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠肺炎疫情與俄烏沖突等因素影響，反復遭遇前所未有的逆流。作為對照，各種區(qū)域和跨區(qū)域的機制卻被更多地創(chuàng)造出來。有些機制提供磋商與協(xié)商平臺，如“芯片四方聯(lián)盟”②、美歐貿(mào)易與技術委員會③等；有些機制類似卡特爾，提高議價能力，如美國、歐盟、英國、日本、澳大利亞和韓國等建立的“礦產(chǎn)安全伙伴關系”（ＭＳＰ）④；有些機制提供多個模塊，供成員自由選擇一個或多個，如新西蘭、新加坡和智利的《數(shù)字貿(mào)易伙伴協(xié)議》（ＤＥＰＡ）⑤；還有些機制只搭建框架，不對最終形式做出界定，如美國主導的“印太經(jīng)濟框架”（ＩＰＥＦ）⑥。

２０１６ 年斯圖爾特·帕特里克（Ｓｔｅｗａｒｔ Ｍ．Ｐａｔｒｉｃｋ）指出：“各國越來越多地參與一系列令人眼花繚亂的靈活的臨時框架，這些框架的成員根據(jù)具體情況的利益、共同價值觀或相關能力而有所不同。這些機制往往是‘少邊的，而不是普遍的；自愿的而非具有法律約束力的；分類的（ｄｉｓａｇｇｒｅｇａｔｅｄ）而非全面的（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ）；超政府的（ｔｒａｎｓ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ）而不僅僅是政府間的；區(qū)域性而非全球性的；多層次、多利益相關者而非以國家為中心；以及‘自下而上而不是‘自上而下。”⑦這里的“少邊主義” 比莫伊塞斯·納伊姆提出的內(nèi)涵更寬泛，某種意義上是多邊主義之外任何促成協(xié)調(diào)和一致行動的機制的統(tǒng)稱，包括而且特別突出非政府間的協(xié)調(diào)。但政府層面的協(xié)調(diào)仍然占據(jù)主流，且越來越朝向更靈活和多元的機制。

多邊主義的挫折，與少邊主義的盛行形成對照，可能反映的是重歸大國主導的現(xiàn)實主義趨向。從大國的角色變化來看，新階段少邊主義兆始于２００７ 年美國金融危機以及之后美國多邊政策的變化。其后，在中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠肺炎疫情和俄烏沖突的背景下繼續(xù)被推動，美國等主要大國的意愿仍然是少邊主義的主驅動力。對主要大國來說，少邊主義具有以下優(yōu)勢：一是更有效率，能促成具有實質性約束力的條款達成；二是更可控，相關承諾及其利好只限于相關成員；三是能集中反映利益一致的同盟的訴求，影響正在形成的某些領域的國際規(guī)則與慣例；四是能響應供應鏈生產(chǎn)模式，將供應鏈安全與提高標準結合起來，在自由化的同時有效貫徹干預主義；五是可以歧視性地排除某些國家，或者形成針對這些國家的聯(lián)盟?？梢灶A見，世界生產(chǎn)版圖的裂變和中美兩個大國之間的戰(zhàn)略競爭，將繼續(xù)推動少邊主義向更深更廣的實踐發(fā)展。

二、少邊主義的兩種路徑：開放與封閉

從影響多邊主義的角度來看，少邊主義正在向兩種路徑演繹：開放式與封閉式。開放的少邊主義促成小范圍的提前一致，但向其他成員保持開放，其中，世貿(mào)組織框架下的少邊主義尤其體現(xiàn)出一種向多邊主義邁進的階段性特點。封閉的少邊主義則更趨向于抱團，強調(diào)承諾和獲益不外流，往往樹立較高的排他標準（如嚴格的原產(chǎn)地規(guī)則和“毒丸條款”等），因此在多邊框架外自成一系，具有的歧視性特點與多邊機制格格不入。值得注意的是，盡管試圖區(qū)分兩種路徑，但實踐中并非如此涇渭分明。少邊是實用主義的選擇，因此往往采取因時因主題或因成員而靈活多變的架構。兩種路徑都反映了重返大國中心主義的趨勢，很大程度上已經(jīng)成為大國的戰(zhàn)略工具。

２．１ 開放式：以“聯(lián)合聲明倡議”（ＪＳＩｓ）為例

在世貿(mào)組織多哈回合受挫后，２０１６、２０１７ 年期間，一些被認為重要的并且有部分共識的議題被部分成員推動。在２０１７ 年布宜諾斯艾利斯舉行的世貿(mào)組織第１１ 屆部長級會議（ＭＣ１１）上發(fā)布的部長級聯(lián)合聲明，宣布將就“電子商務”“促進發(fā)展投資便利化”“服務國內(nèi)規(guī)制”和“中小微企業(yè)聯(lián)合聲明”等議題展開諸邊談判，這些談判被稱為“ 聯(lián)合聲明倡議” （ ＪｏｉｎｔＳｔａｔｅｍｅｎｔ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ，簡稱ＪＳＩｓ）①。過去，關貿(mào)總協(xié)定（ＧＡＴＴ）下即有部分成員參與的諸邊談判，曾經(jīng)促成包括牛肉、航空器、政府采購、奶制品等方面的協(xié)定②，這些協(xié)定只有部分成員簽署，并只約束接受的成員，但不惠及未簽署的成員③。世貿(mào)組織成立時，這些諸邊協(xié)定被納入世貿(mào)組織協(xié)定附件４ 中。

正在推進的“聯(lián)合聲明倡議”中，截至２０２２年１２ 月，電子商務倡議已有８７ 個世貿(mào)組織成員參與，占全球貿(mào)易９０％以上份額；服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制倡議則有７０ 個成員（含歐盟２７ 國）參與聯(lián)署，涵蓋全球服務貿(mào)易量約９０％；促進發(fā)展投資便利化倡議有超過１１０ 個成員參與談判；中小微企業(yè)聯(lián)合聲明由８８ 個世貿(mào)組織成員參與聯(lián)署。從參與成員數(shù)量和涵蓋貿(mào)易規(guī)模來看，“聯(lián)合聲明倡議”吸引了具有相關市場權重（ｍａｒｋｅｔｗｅｉｇｈｔ）的國家參與，形成了世貿(mào)組織框架下的“少邊”談判。２０２２ 年６ 月，世貿(mào)組織第１２ 屆部長會議達成了“１＋４”成果，除了《漁業(yè)補貼協(xié)定》是具有約束力的多邊協(xié)定外，其他多是宣言和工作計劃。④ 而“聯(lián)合聲明倡議”則陸續(xù)取得實質性進展，占全球貿(mào)易主要份額的成員參加并達成了相關協(xié)議文本。

諸邊協(xié)定一直被認為是廣義的少邊主義實踐，但在過去始終是多邊主義下的例外架構。而“聯(lián)合聲明倡議”與以往諸邊協(xié)定談判最大的不同在于：它具有開放性，將以最惠國待遇的方式惠及其他成員。相關成員將“聯(lián)合聲明倡議”稱為“開放的諸邊協(xié)定”，歡迎其他成員隨時加入談判。“促進發(fā)展投資便利化”和“服務國內(nèi)規(guī)制”等“聯(lián)合聲明倡議”還表示將在“最惠國待遇”原則（ＭＦＮ）基礎上實施成果，即沒有加入的成員亦可從中受益。與伯納德·霍克曼（Ｂｅｒ?ｎａｒｄ Ｈｏｅｋｍａｎ）曾提出的“不適用最惠國待遇的可變幾何路徑” （ ｖａｒｉａｂｌｅ ｇｅｏｍｅｔｒｙ ｗｉｔｈｏｕｔＭＦＮ）①不同，此類“聯(lián)合聲明倡議”一開始就設定少數(shù)成員的談判成果將以多邊方式惠及所有成員。由此達成的協(xié)定，如果成員簽署接受則可能將具體的協(xié)定條款列入其關貿(mào)總協(xié)定（ＧＡＴＴ）的承諾表中，其他成員（即使未參加“聯(lián)合聲明倡議”） 可依此要求該成員履行相關承諾。

但“聯(lián)合聲明倡議”的合法性仍然存疑。世貿(mào)組織協(xié)定第２ 條第３ 款明確了諸邊協(xié)定在世貿(mào)組織內(nèi)的法律地位：對于接受諸邊貿(mào)易協(xié)定的成員而言，附件４ 中的諸邊貿(mào)易協(xié)定及相關法律文件均屬世貿(mào)組織協(xié)定的一部分；諸邊貿(mào)易協(xié)定只對接受的成員具有約束力，而對未接受的成員既不產(chǎn)生權利，亦不產(chǎn)生義務。但世貿(mào)組織對現(xiàn)有“聯(lián)合聲明倡議”的實踐沒有明確的條文規(guī)定，涉及該類協(xié)定的所有事項完全由其參與成員決定，協(xié)定談判的啟動以及協(xié)定的達成并不需要全體成員的同意，按“最惠國待遇”原則執(zhí)行也是參與成員的意愿，類似不對稱承諾。世貿(mào)組織協(xié)定第１０ 條第９ 項規(guī)定，只有獲得全體成員的一致同意，才能將新的諸邊協(xié)定加入現(xiàn)有的多邊協(xié)定。這意味著，要新增附件４ 諸邊協(xié)定將十分困難。“聯(lián)合聲明倡議”下的內(nèi)容要如何納入附件４，還是只納入成員的承諾清單中，目前仍有很大的爭議與不確定性②。如果追溯前例，《信息技術協(xié)定》（ＩＴＡ）的做法或許可以作為參照。早在１９９６ 年的新加坡部長級會議上，世貿(mào)組織２９ 個成員發(fā)布了《關于信息技術產(chǎn)品貿(mào)易的部長宣言》，之后《信息技術協(xié)定》于１９９７ 年３ 月２６ 日生效，并于２０１５ 年１２ 月的內(nèi)羅畢部長級會議上完成擴圍談判。該協(xié)定目前有８２ 個成員參與，卻占到全球信息技術貿(mào)易份額的９７％。③ 因《信息技術協(xié)定》仍限于工業(yè)制成品，所以其參與成員對其各自的關稅減讓表進行了修改，這些承諾將依據(jù)最惠國待遇原則適用于世貿(mào)組織全體成員。

根據(jù)ＧＡＴＴ １９９４ 第２ 條第７ 款的規(guī)定，關稅減讓表構成屬于ＧＡＴＴ １９９４ 的組成部分。但是，與《信息技術協(xié)定》不同的是，現(xiàn)有“聯(lián)合聲明倡議”下主要議題都涉及國內(nèi)規(guī)制，而不是關稅減讓，因此更側重于建立規(guī)則而不是單方承諾，投資便利化和服務國內(nèi)規(guī)制多涉及《服務貿(mào)易總協(xié)定》（ＧＡＴＳ），全部內(nèi)容如何納入成員關貿(mào)總協(xié)定減讓表，仍有許多技術上的問題。

２．２ 封閉式：以“印太經(jīng)濟框架”（ＩＰＥＦ）為例

“印太經(jīng)濟框架”（ＩＰＥＦ）④從創(chuàng)始起，就具有強烈的封閉式特點。首先，１４ 個成員包括日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、文萊、新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、越南、印度尼西亞、印度、斐濟，既未納入亞洲最大經(jīng)濟體中國，也有意排除了東盟最落后的三個國家（老撾、緬甸和柬埔寨）。其次，劃定的四大支柱是貿(mào)易（尤其是數(shù)字貿(mào)易）、供應鏈、清潔能源與基礎設施、稅收（反洗錢）與反腐敗，這些領域國際上都還未形成一致的規(guī)則和標準，“印太經(jīng)濟框架”具有率先制定規(guī)則的意圖，卻不包含傳統(tǒng)的關稅和準入方面的互惠內(nèi)容。最后，“印太經(jīng)濟框架”與現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)定如區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（ＲＣＥＰ）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（ＣＰＴＰＰ）等都存在成員重疊的問題，卻沒有明確的加入與退出機制，目前更像美國主導的臨時架構，根本目標是“重新定義美國與其伙伴國在這一關鍵地區(qū)（印太地區(qū)）的共同利益和共同目標”⑤，具有突出的戰(zhàn)略意圖。

２０２３ 年５ 月２７ 日，美國政府宣布，在底特律舉行的“印太經(jīng)濟框架”部長級會議首先在供應鏈領域達成協(xié)議，在此協(xié)議下美國就芯片、關鍵礦物等供應鏈的安全問題將深化與其他１３個成員國的合作①。距２０２２ 年５ 月美國正式成立“印太經(jīng)濟框架”僅僅一年時間，即宣布達成新協(xié)議，“印太經(jīng)濟框架”的推進速度超出預期，也反映了拜登政府急于在此框架下確認早期收獲，進一步彰顯聯(lián)合盟友對抗中國的決心。

“印太經(jīng)濟框架”供應鏈協(xié)議被稱為全球第一份“供應鏈協(xié)議”。② 從２０２３ 年９ 月發(fā)布的文本來看，主要內(nèi)容是各成員劃定關鍵供應鏈，建立協(xié)調(diào)機制，包括“印太經(jīng)濟框架”供應鏈理事會、危機應對網(wǎng)絡和勞工權利咨詢委員會，以加強所有成員在保障供應鏈安全上的協(xié)作。這些協(xié)調(diào)機制都是軟性的，“印太經(jīng)濟框架”供應鏈理事會功能是共同制定針對關鍵部門和關鍵商品的具體行動計劃；危機應對網(wǎng)絡，則主要針對可能發(fā)生的供應中斷，向成員發(fā)出早期預警。美國計劃通過“印太經(jīng)濟框架”加強半導體芯片、稀土等關鍵礦產(chǎn)資源領域的聯(lián)合行動，提高這些關鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的透明度（可溯源性）、多元化（即“去中國化”）、安全性和可持續(xù)性。盡管目前協(xié)議的核心在于建立軟性協(xié)調(diào)機制，“印太經(jīng)濟框架”仍可能直接撼動原有的亞洲供應鏈布局。亞洲在過去二十多年已經(jīng)形成以中國為中心的供應鏈網(wǎng)絡，而且呈現(xiàn)分工式合作模式，中國與東盟的貿(mào)易主要是中間品貿(mào)易。因為中國的體量在東亞和東南亞無人能替代，“印太經(jīng)濟框架”特意將印度納入，希望通過對印度的扶持，削弱中國在亞洲供應鏈中的樞紐位置。值得注意的是，“印太經(jīng)濟框架”１４ 個成員占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值（ＧＤＰ）的４０％以及全球貨物和服務貿(mào)易的２８％，其是有影響力去改變部分供應鏈路徑偏離中國的。另外，美國在“印太經(jīng)濟框架”供應鏈協(xié)議中特別納入了勞工權利、中小微企業(yè)、基礎設施和物流標準對接、監(jiān)管透明度及保護商業(yè)秘密等內(nèi)容，同時也加速推動“印太經(jīng)濟框架”下清潔經(jīng)濟和公平經(jīng)濟的相關協(xié)議③，也可能促成供應鏈方面初步規(guī)則的形成。

２．３ 兩種少邊主義對多邊機制的影響

相對于封閉式的少邊主義，開放式的少邊主義實踐顯然更符合多邊框架的非歧視目標。如前所述，世貿(mào)組織框架下的“聯(lián)合聲明倡議”如能通過最惠國待遇條款惠及所有成員，盡管法律上仍有不確定性，但從單方承諾來看其他成員也沒有太多反對的理由。但是，無論是封閉式路徑，還是開放式路徑，少邊主義都擺脫不了共同的缺陷———大國中心主義。所謂“神奇數(shù)目”或“關鍵權重”，在貿(mào)易、投資、債務、氣候、糧食等眾多問題的解決上，都意味著必須有一個或多個大國參與，包括美國、中國、歐盟、印度、日本等。在少邊主義近年的實踐中，無論是議題的設置、對參與國家的動員，還是最終協(xié)議的達成，都離不開主要大國的意愿。

雖然少邊主義有其風險，例如可能加劇權力失衡，但它作為一種靈活和創(chuàng)新的方式，特別是在一些利益分歧突出且具有高敏感度的問題上，能取得有效突破④。在大國分歧嚴重的領域，一些中等強國領導的少邊論壇也卓有成效。有專家認為：“中等強國（在國際舞臺上具有中等影響力的國家）的崛起和快速的技術進步清楚地表明，少邊主義將繼續(xù)存在，對于尋求解決無法孤立解決的問題的國家來說，這是一條可行的前進道路”。①少邊主義有助于部分共識的達成，而這部分共識可能是關鍵的，可以促成格局和規(guī)則變化，因此，它也能幫助推動多邊層面解決一些全球性問題，如氣候、糧食、減貧、醫(yī)藥疫苗等。

但是，近幾年中美兩國的分歧和戰(zhàn)略競爭，可能使得少邊主義演化為大國競爭的戰(zhàn)略工具。在一些關鍵議題上，如供應鏈安全、科技創(chuàng)新、投融資、數(shù)字經(jīng)濟等，少邊主義的實踐可能走向封閉，而不是開放。因為封閉式的少邊主義相較于開放式的少邊主義更具戰(zhàn)略工具功能，它具有歧視性特點，有意排除某些成員。以數(shù)字貿(mào)易為例，世貿(mào)組織下的電子商務談判以諸邊形式推進，但由于對所有成員開放，就大概率不會達成關于跨境數(shù)據(jù)流動等敏感問題的約束性條款；作為對照，以美墨加協(xié)定為首的美式協(xié)定則積極推進了促進跨境數(shù)據(jù)自由流動的實質性規(guī)定，這類協(xié)定在談判當時即是不開放的，并無意擴展至其他成員（如美墨加協(xié)定中特別設置“毒丸條款”）。如果戰(zhàn)略工具色彩趨濃，封閉的少邊主義對多邊治理體系將形成更大的負面影響，它使得陣營分化更嚴重，也使得主要大國失去對多邊機制的興趣和貢獻意愿。美國近期的許多少邊主義實踐，都反映了以戰(zhàn)略工具定位結盟意義的趨勢。由于美國的經(jīng)濟體量，美式聯(lián)盟對多邊機制的危害將是巨大的。

三、封閉式少邊主義的美式聯(lián)盟及其對多邊機制的影響

３．１ 美式聯(lián)盟作為封閉式少邊主義

拜登政府執(zhí)政以來深耕的盟友體系已經(jīng)拓展到各領域，除了軍事與安全領域之外，經(jīng)濟領域里最突出的是以供應鏈安全為名義建立的多個聯(lián)盟。拜登政府一方面抓住各盟友對供應鏈安全的共同擔憂心理，另一方面就供應鏈遷移后其他國家可能取代其轉出的市場位置而獲益的擔心，又許諾將共同行動保證互不拆臺和競爭，以打消其顧慮。美式經(jīng)濟聯(lián)盟包括“芯片四方聯(lián)盟”、美歐貿(mào)易和技術理事會（ＴＴＣ）、“可持續(xù)關鍵礦物聯(lián)盟”②、“印太經(jīng)濟框架”等，形式多樣，涉及的產(chǎn)業(yè)越來越多，包括關鍵礦物、芯片、先進藥物成分和新能源等。這些產(chǎn)業(yè)也被認為是美國必須降低對中國的依賴度，而鼓勵在岸、近岸和友岸生產(chǎn)的重點領域。

以芯片為例，美國在２０２２ 年１０ 月出臺有史以來最嚴厲的出口管制法修訂后，立即著手與荷蘭（光刻機）和日本（設備和材料）就半導體出口管制達成聯(lián)合內(nèi)部協(xié)議。隨后荷蘭③和日本④也頒布了本國出口管制行政令，聯(lián)合限制對華出口。這些行政令配合美國管制措施，將美國的“長臂管轄”合法化，日本的一些管制措施強度甚至超過美國⑤。另外，目前“印太經(jīng)濟框架”的成員國中，既有芯片相關知識產(chǎn)權（ＩＰ）、材料、設備供應地（美國、日本、韓國）和生產(chǎn)制造地（韓國、越南、印度等），也有某些關鍵礦物的產(chǎn)地（澳大利亞、印度尼西亞等），美國拉攏這些國家建立供應鏈聯(lián)盟，其針對中國、排除中國的用意都十分明顯。

同樣，關鍵礦產(chǎn)的聯(lián)盟也反映了從內(nèi)容到機制都以控制或影響供求關系、而不是以自由化為追求的特點。２０２２ 年６ 月，美國國務院提出推進“礦產(chǎn)安全伙伴關系”①。２０２３ 年２ 月，美國尋求和七國集團建立“關鍵礦產(chǎn)買方集團”②，將與非洲、亞洲或拉丁美洲的礦產(chǎn)資源豐富的國家加大接觸，并尋求與這些國家達成協(xié)議，確保“可靠地獲取關鍵礦產(chǎn)”；３ 月，美國和日本就鋰、鈷和鎳等電動汽車電池制造所需的關鍵礦產(chǎn)達成貿(mào)易協(xié)議③；４ 月，美國又與歐盟達成協(xié)議④，旨在圍繞七國集團國家建立關鍵礦產(chǎn)金屬的供應鏈網(wǎng)絡。

這些盟友體系，基本上類似“買方卡特爾”的特點，即美國、歐盟、日本等國家都是關鍵礦產(chǎn)的主要買家，但澳大利亞、加拿大等又是賣家，兩方對關鍵礦產(chǎn)的利益與立場細究起來存在沖突。一方面，是為了聯(lián)合起來建立排斥中國的供應鏈，另一方面又要確保補充新的供應，同時提高議價能力。這種聯(lián)盟，相對于提升買方的議價能力，更大程度上是通過一致行動減少背叛，其建立的基礎是對特定第三方的共同擔憂和排斥，通過聯(lián)合封鎖市場擾亂供應。因此又是臨時的、無常設機制的，并且議題極為細分。這與傳統(tǒng)的貿(mào)易投資協(xié)定，如美墨加協(xié)定（ＵＳＭＣＡ）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（ＣＰＴＰＰ）等都是截然不同的模式。

綜上，近些年在經(jīng)濟領域的美式聯(lián)盟都具有典型的封閉的少邊主義特征。這反映在：（１）美式聯(lián)盟對成員的選擇都有明確的考量標準，盡管經(jīng)常標榜是以民主國家價值觀為基礎的盟友關系，但實際上是為了共同影響某一市場供求關系，甚至具有共同的對手也是其選擇盟友的標準之一，這能解釋為什么達不到美國勞工和環(huán)境標準的東盟和印度也被納入美國盟友體系。（２）美式聯(lián)盟的主要目標大多有兩項：一是針對中國，以減少對華依賴度和促進供應鏈多元化的名義聯(lián)合排除中國；二是推行高標準，將在多邊議題上難以推進的一些美式要求，如一般性允許跨境數(shù)據(jù)流動、禁止源代碼強制披露、禁止“強制勞動”、提高勞工時薪、打擊腐敗與賄賂等，改為在少邊層面推動其他國家接受。（３）全球關鍵供應鏈的壟斷特征日益明顯，少數(shù)幾個國家壟斷了主要環(huán)節(jié)，美式聯(lián)盟根據(jù)不同議題聯(lián)合關鍵供應鏈上除中國以外的重要參與國家和地區(qū)，就能影響該領域的生產(chǎn)布局與標準、規(guī)則的制定。（４）美式聯(lián)盟多采用靈活的框架，不是嚴格意義上的貿(mào)易協(xié)定，其功能性和效用性突出，一方面是為了減少國內(nèi)兩黨黨爭的牽制，不需要國會的審批，另一方面也是為了形成更易接受的架構，吸引有部分相關利益的盟友參與。

３．２ 美式聯(lián)盟的戰(zhàn)略工具定位

“小院高墻”（ｓｍａｌｌ ｙａｒｄ， ｈｉｇｈ ｆｅｎｃｅ）策略已經(jīng)成為拜登政府對華戰(zhàn)略的核心之一。該策略最初由美國智庫“新美國”（Ｎｅｗ Ａｍｅｒｉｃａ）的高級研究員薩姆·薩克斯（Ｓａｍｍ Ｓａｃｋｓ） 在２０１８年提出⑤。根據(jù)這個戰(zhàn)略，政府需要確定與美國國家安全直接相關的特定技術和研究領域（即“小院”），并劃定適當?shù)膽?zhàn)略邊界（即“高墻”）。

對“小院”內(nèi)的核心技術，政府應采取更嚴密更大力度進行封鎖，“小院”之外的其他領域，則并不需要干預或不必與華“脫鉤”。為了精準劃定構成“小院”的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)部門或技術，拜登政府參考了埃里克·施密特（Ｅｒｉｃ Ｓｃｈｍｉｄｔ） 領導的智庫“中國戰(zhàn)略組”（ＣＳＧ）的報告《非對稱競爭：應對中國與科技競爭的戰(zhàn)略》。該報告從四個角度界定關鍵技術：第一，卡脖子（ｃｈｏｋｅ ｐｏｉｎｔ）技術：這一單項技術的失敗，是否會導致更大經(jīng)濟領域的失敗？ 第二，重要競爭護城河（ｃｏｍｐｅｔ?ｉｔｉｖｅ ｍｏａｔｓ）：在這個領域的領先地位能否為競爭提供強大的防御優(yōu)勢？ 第三，戰(zhàn)爭安全風險：特殊情況下，這項技術是否對美國國家安全構成直接威脅？ 第四，加速技術：這項技術能否提升整體創(chuàng)新速度？①

為了劃定小院內(nèi)的“關鍵技術”，拜登在２０２１ 年上任后即著手要求相關政府部門進行供應鏈審查②，考察美國在芯片、生物醫(yī)藥、大容量電池等關鍵領域對華高依賴的具體環(huán)節(jié)和領域，并以當時審查報告結論為基礎，出臺了一系列政策措施，構筑了包括技術禁運、出口管制、投資限制、并購審查等多種措施的“高墻”，讓中國無法攀越這一高墻，無法獲得美國所掌握的關鍵產(chǎn)品或技術。２０２３ 年８ 月拜登政府在簽署限制對外投資的行政令③的聲明中指出，“該計劃以‘小院高墻的方式補充了美國現(xiàn)有的出口管制和入境篩查工具，以應對有關國家推進此類敏感技術所帶來的國家安全威脅”④。至此，拜登政府在經(jīng)濟領域的“小院高墻”戰(zhàn)略已經(jīng)非常清晰。

作為“小院高墻”策略的補充，為了達到對中國全面封鎖的目標，美國還要求盟友聯(lián)合行動⑤，讓中國無法找到替代品。在此戰(zhàn)略上建立的盟友體系，與通常的自由貿(mào)易協(xié)定（如北美自貿(mào)協(xié)定）并不一樣，除了彼此貿(mào)易利益的交換，還在于應對共同的競爭對手，相當于“攻守同盟”。這種結盟的重要動因之一也是為了防止自己因采取轉移和重塑策略退出的市場，被其他盟友國家趁機占領。這點在美歐、美日、美韓等盟友之間都有體現(xiàn)。此類盟友體系往往并沒有實質性約束條款，主要依靠相互之間的經(jīng)濟依賴度維系。以“印太經(jīng)濟框架”供應鏈協(xié)議為例，美國并未提供類似關稅減讓、定向采購或配額等實質性利好，但協(xié)議的達成可能便利未來這些國家的產(chǎn)品或企業(yè)，或能按照“與美國簽署有貿(mào)易協(xié)定”的待遇享受美國《芯片與科學法案》《通脹削減法》等法規(guī)下的相關補貼和利好，或許可以更多地向美國出口或獲得美國投資，以這些潛在機會增強“印太經(jīng)濟框架”的吸引力。對于大多數(shù)盟友來說，結盟可能帶來的最大利好，仍然是與美經(jīng)濟聯(lián)系的加強。

美式聯(lián)盟作為對華戰(zhàn)略“脫鉤”的重要工具之一，已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的實際效果。近幾年，美國自華進口的占比連續(xù)下滑，而來自盟友的進口卻增長迅猛。自２００９ 年至２０２２ 年，中國一直是美國的第一大進口來源國，但是根據(jù)美國普查局２０２３ 年８ 月公布的數(shù)據(jù)⑥，２０２３ 年上半年美國從墨西哥和加拿大的進口都超過了中國，如果將歐盟作為整體的話，中國的排名已降到第四位。作為對照，２０１７ 年至２０２２ 年期間，東盟在美國進口中的份額上升了３．１ 個百分點，中國的占比同期則下降５．１ 個百分點。這也反映在中國的總體貿(mào)易數(shù)據(jù)上。２０１７ 年到２０２２ 年，中國對美國出口總額僅增長約３３％，從４ ３００ 多億美元上升到５ ８００ 多億美元，但同期中國對日韓的出口增長了約４０％，對歐元區(qū)的出口也增長了７０％， 對東盟的出口更是增加了將近一倍。①

美國貿(mào)易與華“脫鉤”已見成效，投資“脫鉤”也在積極推進中。美國２０２３ 年８ 月的投資限制令限制美國人（包括企業(yè)與個人）向中國某些敏感技術領域進行投資，涉及半導體和微電子、量子信息技術、人工智能三大領域，包括私募股權、風險投資和合資投資，并要求在中國開展業(yè)務的美國人向美國政府通報對相關高科技領域的投資情況。這一行政令的出臺醞釀已久，加之企業(yè)預期到地緣政治影響將加大，在此之前美資在華投資已經(jīng)逐年下降。標準普爾全球市場情報數(shù)據(jù)顯示，美國對華投資總額２０２２年同比下降約７６％，從２８９．２ 億美元降至７０．２億美元，交易數(shù)量從３４６ 起下降約４０％至２０８起；涉及美國私募股權公司的并購和新融資輪次（ｒｏｕｎｄｓ）降至過去兩年來的最低季度記錄，２０２２ 年最后一個季度僅有３６ 筆交易，交易總金額為５．３ 億美元，相較之下２０２１ 年第四季度有９４ 筆交易，總金額為７１．７ 億美元。② 在降低對華投資的同時，美國也加大了對包括印度、越南、墨西哥等盟友的投資和經(jīng)濟聯(lián)系。美國是東盟最大的外國直接投資來源，６ ２００ 多家美國企業(yè)在東盟成員國內(nèi)開展業(yè)務，雇傭近１００ 萬人，此外，每年有５ 萬多名東南亞學生在美國學習③。

簡言之，美式聯(lián)盟的目標不是傳統(tǒng)的成員間實現(xiàn)貿(mào)易投資便利化，它還具有聯(lián)合盟友排除“嚴峻的競爭對手”的戰(zhàn)略工具屬性。從近兩年趨勢來看，美國與中國的直接貿(mào)易、投資、科技與人員往來都在下降；與此同時，美國有意加強與盟友的政治、軍事、外交和經(jīng)濟聯(lián)系。正因為其戰(zhàn)略工具屬性，美式聯(lián)盟具有突出的封閉性和針對性的特點，而且機制靈活、框架多元，與不同盟友就不同主題達成不同的政策內(nèi)容。

這些機制之間存在交叉重疊，并沒有非常清晰的界限。令人擔憂的是，美式聯(lián)盟實踐的針對個別國家的封閉的少邊主義，與多邊主義在不同的軌道上行進，不僅不會成為多邊主義的補充，反而將損及多邊治理框架。

３．３ 美式聯(lián)盟對多邊機制的影響

聯(lián)合國網(wǎng)站上對“多邊”的定義是：“嚴格來說，多邊主義表示三個或三個以上國家之間的合作。然而，這種‘量化的定義不足以體現(xiàn)多邊主義的本質。事實上，多邊主義沒那么簡單，它不是只與行為體數(shù)量相關的做法或問題，而是包括在尊重共同規(guī)范和價值觀體系的基礎上遵守共同政治方案，尤其是遵守磋商、包容和團結等基本原則。多邊合作遵循由集體制定規(guī)則，確保可持續(xù)和有效合作，尤其是能夠連續(xù)性地運用規(guī)則，而不是逐案處理問題，確保所有行為體可以享有相同的權利和義務。” ④

卡內(nèi)基國際和平基金會近期的一項研究⑤提出美國朝向多邊主義的四種路徑：一是以憲章或公約為約束的模式（ｃｈａｒｔｅｒ），如聯(lián)合國，核心優(yōu)勢是合法性；二是俱樂部模式（ｃｌｕｂ），主要指目前以所謂民主國家價值觀為基礎的軍事與安全同盟，核心優(yōu)勢是牢固；三是協(xié)同模式（ｃｏｎ?ｃｅｒｔ），即在主要大國之間達成的國家行為約束與共同行動的承諾，核心優(yōu)勢是能力；四是聯(lián)合行動體模式（ｃｏａｌｉｔｉｏｎ），即通過臨時或量題定制的共同行動機制應對某一具體問題，核心優(yōu)勢是靈活。這項研究主要針對外交與安全合作，但這四種模式的概括也同樣適用于經(jīng)濟領域。如果究其本質，后三種模式的經(jīng)濟合作更多呈現(xiàn)為小范圍的少邊主義。

該研究報告最終仍是推崇多邊模式，認為后三種少邊主義都要付出更大的代價：俱樂部模式以意識形態(tài)劃分盟友，但很多問題上利益分野并不與意識形態(tài)一致；協(xié)同模式下，有學者建議美國應當聯(lián)合中國、俄羅斯、歐盟、日本和印度等強國，以解決包括氣候變化、糧食安全、網(wǎng)絡安全等全球性問題，但這種模式在俄烏沖突后可行性很低，也很難獲得國際法上的合法性；聯(lián)合行動體模式強調(diào)對具體問題裁量定制相關合作框架，雖然看起來代價最小，但可能執(zhí)行力和影響力最弱。由于后三種少邊主義形式不一、成員范圍單一、戰(zhàn)略工具定位明顯，使得其歧視性突出，而且這種歧視性不僅針對中國，也影響到多邊機制的其他成員。因為其扭曲貿(mào)易與投資，會進一步形成市場封鎖和分割，對于大多數(shù)發(fā)展中國家都是不利的，特別是對最不發(fā)達國家。

最關鍵的是，美國在實踐的后三種少邊主義模式，由于其封閉式特點，都很難進一步推進到多邊框架下，那也意味著其影響力和對全球秩序的改造效果終究是有限的。美國充分利用了“關鍵多數(shù)”或“神奇數(shù)目”，形成了抱團博弈局面，實際上是貿(mào)易保護主義和轉向基于權力的貿(mào)易體系①，其惠及貿(mào)易投資的成果只局限在其盟友之間。而且，俱樂部模式和聯(lián)合行動體模式可能加劇大國之間的沖突，并帶來進一步的分裂。這兩種模式，雖然賦予美國更大的靈活性去組成更大范圍的聯(lián)盟，但從拜登政府過去兩年多的實踐來看，又似乎并沒有突破原有的盟友體系，并且因其戰(zhàn)略工具定位，始終圍繞著與中國的競爭展開，實際上并未因此賦予美國更大的主動權，相反使得盟友在不同的機制框架之間尋租（又可稱為“平臺挑選”，即ｆｏｒｕｍｓｈｏｐｐｉｎｇ）。

在很多研究者看來，奉行少邊主義，也影響了美國對多邊機制的引領和參與。以世貿(mào)組織爭端解決機制為例，美國一直阻撓上訴機構法官的甄選，最終使得上訴機構在２０１９ 年底停擺，極大地危及世貿(mào)組織的公信力。除了對上訴機構的權限和實際作用質疑外，美國一直希望明確爭端解決機制不得審查“國家安全例外”。近些年，“國家安全例外”是美國實施各類禁運、管制和歧視性限制的主要依據(jù)。此后，美國多次利用“上訴機構停擺”的事實，將對其不利的專家組報告都提請“上訴”②，使專家組報告實際失效。２０２３ 年７ 月，在提交世貿(mào)組織的關于《爭端解決機制改革的目標》提案（ＪＯＢ／ ＤＳＢ／４），美國再次重申幾點關注，表示將保持與其他成員的協(xié)商，但美國毫無疑問已經(jīng)成為世貿(mào)組織上訴機構復活的最大障礙，在大多數(shù)發(fā)展中成員看來美國在世貿(mào)組織的領導者角色實際上弱化了③。

美國在少邊主義上的實踐也極大地影響了其盟友，使得以往支持多邊機制的成員也開始部分轉向少邊主義。例如，歐盟已經(jīng)在多個場合，包括２０２３ 年的香格里拉會議上表示出作為第三方加強與印太區(qū)域聯(lián)系以保障共同安全的意愿④；２０２３ 年５ 月的歐盟—印度貿(mào)易和技術委員會第一次部長級會議中，談到了非常具體的供應鏈合作內(nèi)容，包括跨境商戶支付的互操作、數(shù)字統(tǒng)一標準、技術認證、電池回收等⑤。歐盟如果加入“印太經(jīng)濟框架”，對供應鏈塑造和規(guī)則制定將是重要力量。值得注意的是，在這一系列行動中，無論是按意識形態(tài)劃分陣營，或者是以供應鏈安全為名推動多元化，或者是以國家安全為名進行貿(mào)易投資限制，美式聯(lián)盟所踐行的封閉和歧視，針對的主要對象都是中國。

四、被針對的中國如何應對？

４．１ 中國是否選擇少邊主義？

首先是能力問題。中國也參與了許多少邊主義的倡議。中國發(fā)起或共同發(fā)起了一系列新機構，從區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系（ＲＣＥＰ）到亞洲基礎設施投資銀行、新開發(fā)銀行、上海合作組織，以及最近的全球發(fā)展倡議和全球安全倡議。值得一提的是，原先僅有５ 個成員的金磚合作機制，現(xiàn)有４０ 多個國家希望加入，其中２０ 多個國家已正式提出申請，在此背景下，２０２３ 年８ 月金磚合作機制納入了伊朗、沙特等６ 個新成員，擴容至１１ 國?？梢哉f，作為世界第二大經(jīng)濟體和許多國家的最大貿(mào)易投資伙伴，中國完全有能力與美國一樣推行封閉的“少邊主義”，形成陣營對抗。

其次是意愿問題。中國并未如美國一樣建立具有歧視性和戰(zhàn)略排他性的少邊機制，中國的少邊主義實踐強調(diào)多元合作和擴大伙伴范圍，并沒有明顯的封閉性特點。以亞投行為例，它是一個向亞洲各國家和地區(qū)政府提供資金以支持基礎設施建設的區(qū)域多邊開發(fā)機構，成立宗旨即為促進亞洲區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)互通建設和經(jīng)濟一體化進程。亞投行由中國倡議并推動建立，最初面向亞洲各國家，之后的發(fā)展則已經(jīng)超出亞洲，從七年前的５７ 個創(chuàng)始成員國到現(xiàn)在擁有來自世界六大洲的１０６ 個成員，覆蓋全球８１％的人口和６５％的ＧＤＰ①。亞投行的發(fā)展代表了開放的少邊主義補充多邊主義的可能路徑，它已經(jīng)成為成員數(shù)量僅次于世界銀行的全球第二大國際多邊開發(fā)機構，是一種非常有益的示范。

最后是實際成效問題。以施行已逾十年的“一帶一路”倡議為例。與亞投行相比，“一帶一路”倡議并未形成固定的機制和約束性的文件，是一個從成員到主題都十分開放的架構。“一帶一路”倡議提出的“五通”，包括政策溝通、基礎設施互聯(lián)互通、貿(mào)易暢通、資金融通和人文交流民心相通“，都是全球化的內(nèi)涵，并沒有建立盟友體系共同抵制或孤立其他國家的意圖和設計。截至２０２３ 年６ 月，中國已經(jīng)同１５２ 個國家和３２ 個國際組織簽署２００ 余份共建“一帶一路”合作文件。② 值得注意的是，與一般的少邊主義相比，這些文件都是雙邊的，而且基本都是“合作文件”和“諒解備忘錄”，這使得“一帶一路”倡議從嚴格意義上來看并不是少邊主義，但也不是多邊主義，是一種創(chuàng)新性的由大國推動的開放式框架。

簡言之，中國實踐的是開放的少邊主義，而且以發(fā)展為切入點，提供了解決發(fā)展問題的一些可行方案。如果少邊主義的力量在于尋找互利和合作的途徑，而不是追求集體對抗或遏制，通過協(xié)調(diào)利益、促進更廣泛的合作、利用新技術和創(chuàng)新，那么即使并未直接朝向多邊主義，也有助于更積極、更公平地解決全球性問題。但是，與封閉的少邊主義相比，開放的少邊主義要求大國做出更多的貢獻，但大國因此承受的壓力和批評并不更少。至少在短期內(nèi)，封閉的少邊主義能帶來更直接的策略效應，具有卡特爾特點的美式聯(lián)盟對中國會形成一定程度的圍堵和封鎖，但畢竟是臨時的、小范圍的和利己的。要看到，如果中國堅持選擇開放的少邊主義，將得到更多的支持和建立更廣泛的聯(lián)系，這是化解封閉式少邊主義的正確路徑。

４．２ 中國仍將踐行真正的多邊主義

盡管少邊主義在實用性和效率上具有優(yōu)勢，但相較于多邊主義，少邊主義的缺點仍是明顯的。如前所述，少邊主義可能具有排他性并加劇權力失衡，可能會優(yōu)先考慮短期利益而不是長期目標。首先，從全球范圍來看，少邊主義的擴散可能導致大量相互沖突的協(xié)議和框架，不同國家基于狹隘利益而不是共同價值觀結成聯(lián)盟。這些都會直接損害日益融合的全球生產(chǎn)與貿(mào)易。世貿(mào)組織發(fā)布的《烏克蘭戰(zhàn)爭后一年：對世界貿(mào)易與發(fā)展的影響評估》報告①指出，即使在疫情與烏克蘭戰(zhàn)爭的雙重影響下，截至２０２２ 年第２ 個季度全球貿(mào)易仍然是增長的（同比＋４％），多邊自由化帶來的收益是巨大的，但中美兩個超級大國之間的“脫鉤”帶來的機會成本則可能達到全球實際收入的８．７％，相較之下，發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家因此受到的損失更大。

其次，封閉的少邊主義導致的市場封鎖和分割，還可能帶來經(jīng)濟以外的成本，加劇撕裂和沖突。以前述七國集團框架下的關鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟為例。其以保障關鍵礦產(chǎn)供應為由加大了對資源的追求和控制。這種來自主要國家的爭奪，對擁有豐富礦產(chǎn)但政治體系脆弱的非洲國家，如剛果等，加劇了其腐敗與暴力沖突問題。這多少已有冷戰(zhàn)時期的意味。② 隨著時間的推移，這種動態(tài)可能會破壞國際合作的一致性，并加速世界分裂成相互競爭的地緣政治集團。

再者，少邊主義無法直接解決需要全球共同面對和處理的問題。國際秩序的碎片化可能使氣候變化、糧食安全和核擴散等需要全球協(xié)調(diào)應對的問題變得更具挑戰(zhàn)性。國際分裂最終可能使各國更難實現(xiàn)集體目標，并阻礙聯(lián)合國等國際組織促進和平與穩(wěn)定的努力。這些問題的解決都需要大國的參與和貢獻，而不是對抗與分裂。如果大國的興趣和注意力被轉移到建立聯(lián)盟，多邊進程更難取得突破。少邊主義無論如何都不可能做到多邊主義能夠實現(xiàn)的民主與公平。

簡言之，主要大國必須承擔起責任推動多邊機制改革和向前發(fā)展。習近平總書記在二十大報告中再次強調(diào)了中國將堅持真正的多邊主義。在世貿(mào)組織框架下的多項“聯(lián)合聲明倡議”中，中國參與了６ 個議題的談判（僅未參加“化石燃料補貼改革”議題），特別是在“促進發(fā)展的投資便利化”及“塑料污染和環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易”等談判中發(fā)揮了引領作用。中國也是積極推進世貿(mào)組織爭端解決上訴機構恢復運轉的主要力量之一。２０２２ 年１２ 月２０ 日的爭端解決例會上，中國、澳大利亞、墨西哥等１２７ 個成員再次強烈敦促立即設立上訴機構成員遴選委員會。在加入世貿(mào)組織二十多年后，中國不僅是多邊貿(mào)易體制的受益者之一，也是維護者和積極建設者。２０２２ 年１２ 月，中國、美國、歐盟等５５個世貿(mào)組織談判參加方正式啟動《服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件》在世貿(mào)組織的生效程序③，反映了即使在日益分裂的背景下，開放的少邊主義仍可促成大國共同參與的局面，也最終將有助于多邊成果的達成。

中國也正在致力于推動以國際貨幣基金組織和世界銀行為代表的多邊貨幣金融體系的改革。截至２０２３ 年６ 月３０ 日，中國在國際貨幣基金組織份額為３０４．８ 億特別提款權（ＳＤＲ），占總份額６．４０％，排名第三位，僅次于美國（１７．４３％）和日本（６．４７％），在世行也是第三大股東。作為國際貨幣基金組織和世行具有最大份額的發(fā)展中國家，中國的建議對平衡發(fā)達成員與發(fā)展中成員利益起到了重要作用。２０２３ 年９ 月外交部發(fā)布的《關于全球治理變革和建設的中國方案》④特別提到，“中國主張加強聯(lián)合國、二十國集團、國際貨幣基金組織、世界銀行等機制溝通合作，強化宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，完善全球經(jīng)濟治理。要提高國際金融機構運營和籌資的能力和效率，提高發(fā)展中國家在國際金融機構中的代表性和發(fā)言權，提高特別提款權等儲備資產(chǎn)使用效率，加大向發(fā)展中國家急需的國際公共產(chǎn)品投資，多邊債權人應共同參與債務處理?！?/p>

２０２２ 年８ 月，中國宣布免除非洲１７ 國截至２０２１年底剩余的２３ 筆無息貸款債務，同時將中國在國際貨幣基金組織價值１００ 億美元的特別提款權轉讓給非洲國家。中國是落實二十國集團緩債倡議最大貢獻方，還建設性地參與了二十國集團共同框架有關個案處理。盡管承受了來自發(fā)達國家諸多不公正壓力①，中國仍然積極在多邊平臺上協(xié)商解決有關債務治理、可持續(xù)發(fā)展和宏觀政策協(xié)調(diào)等問題。另外，由于亞洲基礎設施投資銀行（亞投行或ＡＩＩＢ）和金磚國家新開發(fā)銀行（新開發(fā)銀行或ＮＤＢ）對發(fā)展中國家投融資特別重要，中國在這兩家金融機構擔任主要股東國并為其提供了強有力的支持②。

４．３ 若干思考與建議

第一，多邊主義仍然是目前能夠根本性解決共同問題、協(xié)調(diào)多方利益的唯一路徑。多邊主義符合多數(shù)國家，包括中國的利益。但也應當認識到，多邊治理框架及其決策過程確實存在低效率及不能適應新變化等問題。中國仍應當與包括美國在內(nèi)的所有成員推動多邊框架下的開放的少邊談判，并促成其最終納入多邊規(guī)則體系。中國還應當促成進一步的多邊治理體系的改革，積極參與包括國際貨幣基金組織、世界銀行和世貿(mào)組織等機構在議諸項改革并做出貢獻。例如，可以以歐盟、加拿大和其他成員的建議為主，兼采美國方案中符合核心成員利益的部分，推動世貿(mào)組織上訴機構功能盡快恢復，包括：擴充上訴機構法官人數(shù)、明確和錯開上訴機構法官任期、約束專家組報告和上訴機構報告的被授權范圍和解釋力、強化流程時限、提高爭端解決程序的效率，等等。特別需要提到的是，無論從任何角度來看，在某些難以協(xié)調(diào)的議題上選擇關鍵多數(shù)的表決機制，對中國是有利的。

第二，開放的少邊主義從各方面來看，相較于封閉的少邊主義更具有優(yōu)越性，也是中國當前應當繼續(xù)堅持的路徑。但是目前中國踐行的少邊主義，仍具有明顯的單方引領和貢獻的特點，這種模式一定程度上對中國形成巨大壓力，同時在制定規(guī)則和形成約束方面欠缺較多。目前這些實踐，能與美式聯(lián)盟的少邊主義形成對抗的功能很弱。考慮到少邊主義應當對多邊治理形成補充，中國在踐行開放的少邊主義中可加強規(guī)則、制度和承諾方面的一致性，朝向以規(guī)則為基礎的少邊治理。要重視美式聯(lián)盟在供應鏈、數(shù)字貿(mào)易、服務貿(mào)易、公平競爭、勞動標準、反腐敗等方面正在形成的規(guī)則，加快制度能力的提升，形成自身的規(guī)則訴求和模板，而不只是寬泛的原則與倡議。

第三，必須認識到，美式聯(lián)盟所踐行的封閉的少邊主義，主要針對對象就是中國。因此短期之內(nèi)，在政治、經(jīng)濟、人文交往各方面遇到被封鎖、被圍堵的困難是客觀存在的，也不可能完全化解。但是，交叉疊加的美式盟友體系，在利益平衡和分配上存在天然缺陷，大多數(shù)美式聯(lián)盟是臨時的、靈活的，同時也是缺乏約束力的。封閉的少邊主義究其根本是希望建立和維護美式規(guī)則的影響力，但要上升到全球多邊規(guī)則仍是困難的。未來十年，科技、生產(chǎn)和生活方式都將發(fā)生巨大變化，美式聯(lián)盟能否最終實現(xiàn)其所謂重塑供應鏈和制定新規(guī)則的目標，都具有高度不確定性。堅持開放的少邊主義，反對封閉的少邊主義，需要旗幟鮮明地支持“非歧視原則”和“一般取消數(shù)量限制原則”在全球市場的貫徹，要繼續(xù)推動經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化。

第四，無論是多邊主義，還是少邊主義，全球治理格局變動的重要影響因素是中美之間的博弈。兩個超級大國分別對外釋放的信號和相互之間的互動，都可能影響全球市場預期。① 例如，“印太經(jīng)濟框架”達成供應鏈協(xié)議的消息發(fā)布后，立即有商會、企業(yè)等明確表示反對。美國商界在給政府的聯(lián)名信中表示：“越來越擔心，（美國）政府提案的內(nèi)容和方向有可能無法取得有意義的戰(zhàn)略和商業(yè)成果，而且還會危及美國在印太地區(qū)及其他地區(qū)的貿(mào)易和經(jīng)濟利益?！雹诒M管在過去幾年的美國內(nèi)輿論里商界被塑造為只會追求利潤，但美國商界的政治影響力仍然是巨大的。同時，美商界也對中國最近采取的諸如《反間諜法》、數(shù)據(jù)安全等對美在華企業(yè)的限制措施表示擔憂。在應對這些封閉的少邊主義時，中國有更多的力量可以聯(lián)合，關鍵還在于自身釋放的友好和開放的信號是否充分、一致和具有說服力。

責任編輯 鄧文科