徐 旸 胡柳燕

廣西中醫(yī)藥大學(xué)第一附屬醫(yī)院 廣西 南寧

一、引言

《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2020〕31號）指出，公立醫(yī)院業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估應(yīng)重點關(guān)注12個方面的內(nèi)容，政府采購管理是其中的重要內(nèi)容之一。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2021〕18號）認(rèn)為，提升公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展新效能，要強化政府采購控制，防范財務(wù)風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險?！敦斦筷P(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕99號）要求在全面管控與突出重點并舉、分工制衡與提升效能并重、權(quán)責(zé)對等與依法懲處并行的基本原則下，采購人應(yīng)重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結(jié)果評價等方面的管理，建立政府采購各業(yè)務(wù)崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制。

公立醫(yī)院具有公益性的特點，在收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)、收入性質(zhì)、成本管理等方面有一定的特殊性。公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)涉及醫(yī)療設(shè)備、試劑耗材、飲片藥品、后勤服務(wù)、維保服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)等，具有品類多樣、金額相對較大、與提供的公共醫(yī)療服務(wù)密切相關(guān)等特點，兼具復(fù)雜性與專業(yè)性，對領(lǐng)會與執(zhí)行政府采購規(guī)范都有嚴(yán)格的要求。但實際工作中，公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)往往存在采購制度執(zhí)行不嚴(yán)格、采購項目無預(yù)算或超預(yù)算、采購方式不規(guī)范、采購管理有漏洞等問題，導(dǎo)致采購制度執(zhí)行不規(guī)范和采購風(fēng)險不可控。因此，對公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險管理勢在必行。

二、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的理論研究與采購環(huán)境分析

國內(nèi)對公立醫(yī)院采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的理論研究較多。蹇思慧、王小翠基于公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)研究中指出，當(dāng)前公立醫(yī)院風(fēng)險識別和評估存在科學(xué)性不強、評價流于形式、信息化水平不一等問題。楊正云從醫(yī)院風(fēng)險管理的角度，認(rèn)為各醫(yī)院在招標(biāo)采購管理方面存在較多的問題。章源娟對公立醫(yī)院政府采購的風(fēng)險因素進(jìn)行了分析，認(rèn)為公立醫(yī)院政府采購中存在產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量信息不對稱、成本信息不對稱等風(fēng)險。陳研選取了一些具有代表性的三甲公立醫(yī)院作為研究對象，根據(jù)風(fēng)險管理戰(zhàn)略的思想，認(rèn)為政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險控制的重點是要落實采購人的主體責(zé)任并選擇科學(xué)合理的風(fēng)險管控措施。

結(jié)合近年來公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理情況，這里從不同維度對公立醫(yī)院政府采購內(nèi)外部業(yè)務(wù)環(huán)境進(jìn)行分析。

1.公立醫(yī)院政府采購?fù)獠凯h(huán)境

（1）政策要求維度?！蛾P(guān)于開展“公立醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)濟管理年”活動的通知》（國衛(wèi)財務(wù)函〔2020〕262號）和《關(guān)于在全國范圍內(nèi)持續(xù)開展“公立醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)濟管理年”活動的通知》（國衛(wèi)財務(wù)函〔2022〕72號）提出，要健全政府采購管理制度，規(guī)范采購流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理制度，實現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權(quán)力的有效制約，確保政府采購工作的規(guī)范開展。國務(wù)院、國家衛(wèi)健委、地方政府及公立醫(yī)院主管單位，也在不同文件中要求加強對醫(yī)院政府采購實施情況的監(jiān)督，防范政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險、規(guī)范政府采購行為。

（2）行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督維度。公立醫(yī)院政府采購活動不規(guī)范可能遭到公眾的質(zhì)疑和投訴，影響采購項目的進(jìn)度和效率，同時增加了采購項目的不確定性與違規(guī)風(fēng)險。醫(yī)藥領(lǐng)域的政府采購活動，如果存在違法違規(guī)行為、采購紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)格，也不利于公立醫(yī)院廉政建設(shè)和保持良好的社會形象。

2.公立醫(yī)院政府采購內(nèi)部環(huán)境

（1）內(nèi)部發(fā)展維度。公立醫(yī)院的采購人主體責(zé)任、運營效率提升和精細(xì)化管理，以及整合資源、成本管理等，都要求規(guī)范采購并發(fā)揮出政府采購的積極作用，盡量降低法律風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險。

（2）內(nèi)部執(zhí)行維度。政府采購制度不健全、業(yè)務(wù)流程不清晰、崗位職責(zé)不明確等，影響了相關(guān)崗位的工作效率，增加了相關(guān)業(yè)務(wù)的管理風(fēng)險；采購項目無預(yù)算、超預(yù)算或預(yù)算編制不細(xì)化、不合理，則會影響采購項目資金的使用安排，增加了資金管理風(fēng)險。

三、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險識別與管理

遵守政府采購相關(guān)法律法規(guī)的要求，在保證政府采購項目合規(guī)的前提下，公立醫(yī)院應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的制度體系及管理流程，從強化內(nèi)部控制方面入手，對醫(yī)院相關(guān)的政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理與資金支付管理等內(nèi)部管理的關(guān)鍵風(fēng)險點進(jìn)行梳理，梳理出采購需求、預(yù)算編制及計劃、意向公開、政府采購代理機構(gòu)確定、采購文件審核確認(rèn)、政府采購政策落實、組織現(xiàn)場評審、確認(rèn)采購結(jié)果、合同簽訂與執(zhí)行、履約驗收、合同付款、政府采購質(zhì)疑與投訴處理、政府采購檔案管理和績效評價等13個關(guān)鍵風(fēng)險點，分析關(guān)鍵風(fēng)險點可能發(fā)生的風(fēng)險，并對重要風(fēng)險點采取相應(yīng)的風(fēng)險管理措施。

1.政府采購預(yù)算與計劃管理

政府采購預(yù)算與計劃管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點包括確定采購需求、預(yù)算編制及計劃、意向公開等，具體風(fēng)險為需求具有傾向性、需求編制不完整、未按實際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算、采購預(yù)算編制不合理、采購計劃的組織形式與采購方式選擇不恰當(dāng)、關(guān)聯(lián)預(yù)算與采購內(nèi)容不相符、未按規(guī)定公開政府采購意向、政府采購意向公開時限未達(dá)到要求即開展采購活動等。

2.政府采購活動管理

政府采購活動管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點包括政府采購代理機構(gòu)確定、采購文件審核確認(rèn)、政府采購政策落實、組織現(xiàn)場評審、確認(rèn)采購結(jié)果、合同簽訂與執(zhí)行、政府采購質(zhì)疑與投訴處理等，具體風(fēng)險為招標(biāo)代理機構(gòu)與相關(guān)當(dāng)事人存在利害關(guān)系、采購文件有傾向性或排他性、文件修改程序不符合規(guī)定、未按國家衛(wèi)健委相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格開展專家論證、未按規(guī)定落實政府采購政策、未按規(guī)定抽取評委、評審委員會未嚴(yán)格履行評審職責(zé)、評委與投標(biāo)人存在利害關(guān)系、未能如實記錄評標(biāo)情況、評審現(xiàn)場發(fā)表不恰當(dāng)言論、采購人未按規(guī)定確認(rèn)采購結(jié)果、未按規(guī)定處理質(zhì)疑和投訴事項、未在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂采購合同、簽訂的合同與采購（響應(yīng)）文件不符或存在實質(zhì)性修改、未嚴(yán)格執(zhí)行合同條款等。

3.政府采購驗收管理與資金支付管理

政府采購驗收管理與資金支付管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點包括履約驗收、合同付款、政府采購檔案管理和績效評價等，具體風(fēng)險為未按照政府采購合同進(jìn)行實質(zhì)性驗收、采購到的標(biāo)的與合同約定不符、拖延驗收時間、不按合同約定付款、政府采購檔案管理不規(guī)范、未按照規(guī)定開展采購績效評價等。

四、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險分析

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的目的，是要規(guī)范政府采購業(yè)務(wù)活動、糾正采購違規(guī)行為、節(jié)約采購成本、降低采購風(fēng)險、促進(jìn)醫(yī)院運營管理和落實采購政策?？苫谡少彉I(yè)務(wù)管理識別出的關(guān)鍵風(fēng)險點，將公立醫(yī)院政府采購風(fēng)險管理的目標(biāo)分為預(yù)防性管理目標(biāo)和補救性管理目標(biāo)。預(yù)防性管理目標(biāo)是對政府采購業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險進(jìn)行前期預(yù)警與防范，補救性管理目標(biāo)則是對政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差和錯誤進(jìn)行糾正。也可根據(jù)風(fēng)險管理目標(biāo)的不同類型，將識別出的關(guān)鍵風(fēng)險點及風(fēng)險表現(xiàn)歸類和分析，如分為業(yè)務(wù)執(zhí)行風(fēng)險、內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置風(fēng)險、法律風(fēng)險、爭議處理風(fēng)險、違規(guī)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、合同履約風(fēng)險、廉潔風(fēng)險等。

對政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的深層次原因進(jìn)行剖析，預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性和對采購項目、公立醫(yī)院造成的影響，并以公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險影響程度（沒有影響、輕微影響、中等影響、重大影響、嚴(yán)重影響）為橫軸，以公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能性（極低、低、可能、很可能、確定會發(fā)生）為縱軸制作出風(fēng)險坐標(biāo)系，通過風(fēng)險坐標(biāo)系清晰呈現(xiàn)出各類風(fēng)險分布的區(qū)間和風(fēng)險級別，并對不同級別的風(fēng)險采取不同的風(fēng)險管理策略。

要根據(jù)政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險的坐標(biāo)位置，精準(zhǔn)把握風(fēng)險管理的要點，按照密切關(guān)注、定期巡查、采取措施三類風(fēng)險處理方式，形成契合政府采購業(yè)務(wù)管理政策、各層級各部門均可執(zhí)行的風(fēng)險管理措施。

五、公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的路徑

1.構(gòu)建風(fēng)險管理溝通體系

公立醫(yī)院須增強風(fēng)險管理意識，在符合政策及管理制度的前提下，根據(jù)風(fēng)險管理目標(biāo)，建立政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理溝通體系，對政府采購業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點、風(fēng)險表現(xiàn)進(jìn)行分析，根據(jù)風(fēng)險類別確定風(fēng)險管理策略，確保各層級、各部門能就風(fēng)險事項進(jìn)行有效溝通并采取協(xié)同一致的解決措施。

2.構(gòu)建風(fēng)險管理基本業(yè)務(wù)體系

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的核心是實現(xiàn)業(yè)務(wù)的協(xié)同和相互制衡，確保流程規(guī)范、清晰，崗位職責(zé)明確，不相容崗位相互分離，采購行為經(jīng)過授權(quán)審批、集體決策和避免權(quán)力過度集中。因此，要不斷完善政府采購內(nèi)部控制制度，構(gòu)建公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理基本業(yè)務(wù)體系，強化采購全流程的組織管理，及時糾正執(zhí)行偏差，并對采購項目的決策、預(yù)算、需求管理、采購方式、執(zhí)行、履約驗收、款項支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，防范采購各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險。

3.構(gòu)建風(fēng)險管理監(jiān)督體系

公立醫(yī)院要構(gòu)建政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理監(jiān)督體系，對公立醫(yī)院政府采購項目的前期、中期、后期進(jìn)行全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮財會、審計的內(nèi)部監(jiān)督作用；同時，要加強各種監(jiān)督的協(xié)同，強化部門協(xié)作，完善風(fēng)險線索排查、會商、移交和協(xié)調(diào)處理機制，確保政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理監(jiān)督的有效性。

4.構(gòu)建風(fēng)險管理評價體系

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理是一個動態(tài)的過程，要構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險管理評價體系，對采購業(yè)務(wù)進(jìn)行全面的風(fēng)險識別、評估、分析、控制、跟蹤，完善風(fēng)險管理評價及報告機制，將評價中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險及后續(xù)控制措施和結(jié)果如實記錄存檔，并對風(fēng)險管理的有效性進(jìn)行評估，充分發(fā)揮風(fēng)險管理對公立醫(yī)院核心業(yè)務(wù)的提質(zhì)增效作用。

5.構(gòu)建風(fēng)險智能化管理系統(tǒng)

要整合公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的溝通、基本業(yè)務(wù)、監(jiān)督、評價等體系，利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險智能化管理系統(tǒng)。風(fēng)險智能化管理系統(tǒng)能實現(xiàn)采購業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和文檔的自動整合處理、采購業(yè)務(wù)執(zhí)行流程的自動化傳遞、采購業(yè)務(wù)相關(guān)風(fēng)險要素的智能化預(yù)警，并將政府采購政策與管理要求內(nèi)置，強化風(fēng)險識別、評估和預(yù)警能力，提高公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的效率。對一般性業(yè)務(wù)，風(fēng)險智能化管理系統(tǒng)通過自動化、程序化、規(guī)范化的智能控制，能夠減少差錯，提高數(shù)據(jù)傳遞效率，縮短流程時間，促進(jìn)政府采購業(yè)務(wù)的規(guī)范執(zhí)行，確保政策及時準(zhǔn)確傳達(dá)，實現(xiàn)風(fēng)險溝通、業(yè)務(wù)開展、風(fēng)險控制、監(jiān)督評價報告和風(fēng)險預(yù)警等工作的智能化。

六、結(jié)語

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理工作，應(yīng)結(jié)合管理現(xiàn)狀、管理環(huán)境、風(fēng)險點等要素，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)、智能化的風(fēng)險管理體系，將風(fēng)險管理中的溝通、業(yè)務(wù)、監(jiān)督、評價等體系有機結(jié)合，不斷加強公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險管理，確保政府采購業(yè)務(wù)的規(guī)范性、高效性，賦能公立醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展。