●萬(wàn) 毅

2023 年9 月8 日，在國(guó)家法官學(xué)院2023 年秋季開學(xué)典禮暨“人民法院大講堂”上，最高人民法院院長(zhǎng)張軍在為全國(guó)四級(jí)法院干警授課時(shí)，明確提出將在法院系統(tǒng)內(nèi)部推行“閱核制”改革的觀點(diǎn)和構(gòu)想，可謂一石激起千層浪?！?〕參見(jiàn)白龍飛：《推進(jìn)審判管理現(xiàn)代化，怎么看？怎么干？這堂課給出答案》，載中國(guó)法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2023/09/id/7524343.shtml，2024 年1 月3 日訪問(wèn)。旋即有媒體報(bào)道，截至目前已有湖南、湖北、福建、黑龍江、江蘇、重慶、江西等20 余省市開始推進(jìn)院庭長(zhǎng)“閱核”制度。其中，一些地方法院已制定專門推進(jìn)閱核制度的文件下發(fā)執(zhí)行，一些法院雖暫未公開文件，也宣布“積極探索閱核制度”；還有的法院通過(guò)召開工作推進(jìn)會(huì)、年中工作會(huì)議、黨組會(huì)議等形式進(jìn)行部署。〔2〕參見(jiàn)劉嫚：《20 余省份探路法院院庭長(zhǎng)“閱核”制》，載騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日訪問(wèn)。然而，關(guān)于究竟什么是“閱核制”，關(guān)于其確切內(nèi)涵與外延，目前仍莫衷一是，尤其是關(guān)于閱核制與傳統(tǒng)院庭長(zhǎng)審批制之間的關(guān)系，閱核制度是不是對(duì)院庭長(zhǎng)審批制的恢復(fù)，以及是否與“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制相悖等問(wèn)題，更是讓學(xué)界感到糾結(jié)而難以釋懷。

作為近年來(lái)司法體制改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要改革舉措，閱核制的推行勢(shì)必牽一發(fā)而動(dòng)全身，可能重塑司法責(zé)任制改革以來(lái)所構(gòu)建的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。對(duì)此，理論上該如何評(píng)價(jià)這一改革及其所可能帶來(lái)的影響，在在皆是問(wèn)題。目前最高人民法院尚未推出關(guān)于閱核制的相關(guān)司改文件，但透過(guò)最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)人的講話中對(duì)閱核制改革構(gòu)想的勾勒以及部分官媒對(duì)閱核制改革目的和要求的集中報(bào)道與介紹，我們?nèi)匀豢梢愿Q見(jiàn)閱核制作為一項(xiàng)審判監(jiān)管制度的基本輪廓。據(jù)此，本文不揣冒昧，試圖通過(guò)對(duì)閱核制概念和內(nèi)容的分析，對(duì)閱核制在司法責(zé)任制內(nèi)部的定性與定位問(wèn)題展開初步的研究，并因循司法責(zé)任制改革以來(lái)法院內(nèi)部審判權(quán)與審判監(jiān)督、管理權(quán)之間的平衡與博弈這一主線，挖掘閱核制在當(dāng)前環(huán)境和局勢(shì)下出臺(tái)的背景性原因，進(jìn)而從合政策性、合法律性以及合法理性多個(gè)層面對(duì)閱核制施行后對(duì)整個(gè)司法責(zé)任制改革所可能造成的影響進(jìn)行評(píng)判，在此基礎(chǔ)之上對(duì)閱核制在具體施行中的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)操作面上應(yīng)當(dāng)注意的一些問(wèn)題進(jìn)行善意的提醒。

一、閱核制的定位與定性

據(jù)最高人民法院張軍院長(zhǎng)的描述，所謂院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)，是指院庭長(zhǎng)依職權(quán)對(duì)獨(dú)任法官、合議庭的裁判文書等法律文書進(jìn)行審核把關(guān)，院庭長(zhǎng)不同意合議庭、獨(dú)任法官意見(jiàn)的，不能直接調(diào)整、改變，但可以建議復(fù)議、提請(qǐng)專業(yè)法官會(huì)議討論、報(bào)請(qǐng)?jiān)侯I(lǐng)導(dǎo)提交審委會(huì)討論?！?〕參見(jiàn)孫航：《一堂課，把“審判管理現(xiàn)代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理?yè)?jù)》，載《人民法院報(bào)》2023 年9 月10 日，第1 版。有觀點(diǎn)據(jù)此將“閱核制”的概念定義為：人民法院、院庭長(zhǎng)依據(jù)審判監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單對(duì)合議庭、獨(dú)任法官作出的裁判文書，從程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁判結(jié)果、文書格式、文書質(zhì)量等方面進(jìn)行審查的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，是最近最快、最直接、最便捷、程序成本最低的內(nèi)部監(jiān)督、糾錯(cuò)方式?！?〕參見(jiàn)魏濤：《閱核制是強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督的一道“關(guān)口”》，載《人民法院報(bào)》2023 年10 月29 日，第2 版。據(jù)此，閱核制被定位為一項(xiàng)審判監(jiān)督機(jī)制，目的仍在于通過(guò)內(nèi)部管控，確保辦案質(zhì)量。實(shí)際上略加分析即可發(fā)現(xiàn)，閱核制與之前法院內(nèi)部實(shí)行的“四類案件”監(jiān)管機(jī)制之間實(shí)乃一脈相承的關(guān)系。

所謂“四類案件”監(jiān)管機(jī)制，是由2015 年9 月21 日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱高法《若干意見(jiàn)》）所創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)法院內(nèi)部案件監(jiān)管制度。高法《若干意見(jiàn)》針對(duì)審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制作了兩項(xiàng)重大變革：一方面是“放權(quán)”給法官或合議庭，“讓審判權(quán)力運(yùn)行真正回歸司法規(guī)律的本質(zhì)要求，進(jìn)一步明確審判責(zé)任的歸屬，真正實(shí)現(xiàn)審理者、裁判者、署名者、簽發(fā)者的高度合一?！薄?〕賀小榮：《如何牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子》，載《人民法院報(bào)》2015 年9 月23 日，第5 版。為此而明文廢止了實(shí)行經(jīng)年的院庭長(zhǎng)文書簽發(fā)制，“除審判委員會(huì)討論決定的案件以外，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)”；另一方面則又轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)了院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理職責(zé)和權(quán)限，明確提出對(duì)于“四類案件”，〔6〕所謂“四類案件”，是指：（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的；（2）疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的；（3）與本院或者上級(jí)法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；（4）有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的。院庭長(zhǎng)有權(quán)要求合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果。因“四類案件”或?qū)僖呻y、重大、復(fù)雜的案件，或關(guān)系到裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一以及防止違法審判，因此，基于公正司法和確保辦案質(zhì)量的考量，高法《若干意見(jiàn)》明確授權(quán)院庭長(zhǎng)對(duì)“四類案件”進(jìn)行監(jiān)督、管理。

對(duì)于這種“放權(quán)+監(jiān)管”的新型審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制以及“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，改革設(shè)計(jì)者不無(wú)自豪地稱之為“內(nèi)部監(jiān)督制約的轉(zhuǎn)型與革命”〔7〕賀小榮：《如何牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子》，載《人民法院報(bào)》2015 年9 月23 日，第5 版。。客觀地評(píng)價(jià)，此言雖難免有自矜自得之嫌，但“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，確實(shí)較好地平衡了審判權(quán)與審判監(jiān)管權(quán)之間的關(guān)系。從改革成效來(lái)看，“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，實(shí)際上在法院內(nèi)部構(gòu)筑起一道權(quán)力界墻：“四類案件”之內(nèi)，院庭長(zhǎng)有權(quán)進(jìn)行審判監(jiān)管；而“四類案件”之外，則由法官或合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán)，獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案、獨(dú)立擔(dān)責(zé)。形象地說(shuō)，在“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的隔離下，“非四類案件”被劃定為法官或合議庭的“自留地”；對(duì)于“非四類案件”的審理和裁判，院庭長(zhǎng)無(wú)權(quán)干預(yù)，更不得以審判管理、監(jiān)督為名，行干涉案件之實(shí)。否則，將構(gòu)成不當(dāng)行權(quán)而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種案件分類管理的思維和制度模式，一方面，通過(guò)“四類案件”這一道隔離墻的設(shè)置，有效限縮并圈定了院庭長(zhǎng)審判監(jiān)管權(quán)的“射程”，并為法官或合議庭獨(dú)立行權(quán)提供了防護(hù)罩；另一方面，這種分類、分權(quán)機(jī)制也通過(guò)“兩分法”的運(yùn)用，起到了較好的價(jià)值平衡功能，使得院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)管權(quán)與法官的獨(dú)立辦案權(quán)之間權(quán)責(zé)清晰、并行不悖。質(zhì)言之，為落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的審判責(zé)任制，必須放權(quán)給法官或合議庭，讓法官或合議庭“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”，但為了確保審判質(zhì)效、維護(hù)裁判統(tǒng)一以及防止違法審判，又必須授權(quán)院庭長(zhǎng)對(duì)“四類案件”進(jìn)行監(jiān)督、管理，以實(shí)現(xiàn)審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”的改革目標(biāo)。

閱核制的出臺(tái)，顯然是上述改革思路的延續(xù)，本質(zhì)上是對(duì)“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的一種突破與強(qiáng)化：一方面，之所以稱其為“延續(xù)”，是因?yàn)?，根?jù)高法《若干意見(jiàn)》的規(guī)定，院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)管權(quán)的方式是“要求合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果”?！?〕按照2021 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》第9 條第1 款的規(guī)定：“審理‘四類案件’，應(yīng)當(dāng)依法組成合議庭，一般由院庭長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，并根據(jù)案件所涉情形、復(fù)雜程度等因素，綜合確定合議庭組成人員和人數(shù)。”據(jù)此，“四類案件”的審理，只能采用合議制而不得采用獨(dú)任制。但實(shí)際上，由于一開始可能并未能有效識(shí)別出屬于“四類案件”，實(shí)務(wù)中部分案件一開始是采用獨(dú)任制審理的，只是在案件審理過(guò)程中才發(fā)現(xiàn)屬于“四類案件”的范圍，進(jìn)而納入監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，但此時(shí)原則上已經(jīng)不大可能改采合議制，因此，實(shí)務(wù)中相當(dāng)部分的“四類案件”實(shí)際上采用的是獨(dú)任制審理。據(jù)此，對(duì)于“四類案件”，合議庭承擔(dān)報(bào)告義務(wù)，而院庭長(zhǎng)則需履行審查職責(zé)，要求合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果，其目的當(dāng)然是便于院庭長(zhǎng)及時(shí)掌控案件辦理的進(jìn)程和動(dòng)態(tài)，防止違法審判行為的發(fā)生，但又并不局限于此，讓合議庭承擔(dān)報(bào)告義務(wù)，更重要的目的是由院庭長(zhǎng)對(duì)合議庭的評(píng)議結(jié)果進(jìn)行審查，進(jìn)而影響案件的進(jìn)程（阻斷生效并轉(zhuǎn)向）。因?yàn)?，根?jù)高法《若干意見(jiàn)》第24 條第2 款的規(guī)定，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)“四類案件”的審理過(guò)程或者評(píng)議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭的意見(jiàn)，但可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論。閱核制的手段與功能上與此雷同，因?yàn)榘凑漳壳白罡呷嗣穹ㄔ簭堒娫洪L(zhǎng)提出的閱核制概念及其解讀，所謂閱核，仍然要求獨(dú)任法官或合議庭向院庭長(zhǎng)報(bào)送裁判文書，所謂報(bào)送裁判文書，也就是報(bào)送案件的書面評(píng)議結(jié)果，由院庭長(zhǎng)進(jìn)行審核；院庭長(zhǎng)不同意獨(dú)任法官或合議庭的意見(jiàn)，有權(quán)建議復(fù)議或者提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)討論。換言之，閱核制與“四類案件”審判監(jiān)管機(jī)制同質(zhì)，皆具備阻斷判決生效并導(dǎo)致案件轉(zhuǎn)向的功能。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，閱核制的權(quán)力淵源或曰法理基礎(chǔ)，顯然仍應(yīng)當(dāng)回溯至院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)，是院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)督、管理權(quán)的一種手段或方式；另一方面，之所以稱其為“突破與強(qiáng)化”是因?yàn)?，之前?shí)行的“四類案件”監(jiān)管機(jī)制，明確指向的對(duì)象僅限于“四類案件”，唯有可歸入“四類案件”范圍之內(nèi)的案件，院庭長(zhǎng)方可行使審判監(jiān)督、管理權(quán)，而閱核制則覆蓋了所有案件類型，普及于“四類案件”以及原本屬于法官、合議庭“自留地”的“非四類案件”。一旦閱核制全面推行后，即要求所有案件的裁判文書（評(píng)議結(jié)果）一律都需報(bào)送院庭長(zhǎng)進(jìn)行審核，即所謂的“全閱全核”?！?〕目前實(shí)務(wù)界對(duì)閱核制有兩種提法：一種觀點(diǎn)主張閱核制就是“全閱全核”。例如，湖北高院提出，要壓緊壓實(shí)院庭長(zhǎng)監(jiān)管職責(zé)，堅(jiān)持“四類案件”重點(diǎn)監(jiān)管和其他案件閱核監(jiān)管一起抓；另一種觀點(diǎn)則主張“四類案件監(jiān)管”+“其他案件閱核”，亦即對(duì)于“四類案件”采用院庭長(zhǎng)審判監(jiān)管制，而對(duì)于“四類案件”之外的其他案件則采用閱核制。例如，青海高院召開的全省法院工作推進(jìn)會(huì)提到，除了“四類案件”外，其他案件院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)以閱核的形式進(jìn)行監(jiān)管。參見(jiàn)劉嫚：《20 余省份探路法院院庭長(zhǎng)“閱核”制》，載騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日訪問(wèn)。這實(shí)際上是對(duì)“四類案件”監(jiān)管機(jī)制在適用對(duì)象和適用范圍上的一種突破，是對(duì)院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理職責(zé)和權(quán)限的一種強(qiáng)化。

當(dāng)然，閱核制與“四類案件”監(jiān)管機(jī)制比較而言，無(wú)論是在監(jiān)管方式上，還是在監(jiān)管力度上，均有所差異：閱核制本質(zhì)上是一種結(jié)果監(jiān)督，是院庭長(zhǎng)通過(guò)審核裁判文書的方式來(lái)對(duì)承辦法官或合議庭的裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，若院庭長(zhǎng)對(duì)文書格式、質(zhì)量等有意見(jiàn)的，可以與承辦人法官或合議庭進(jìn)行溝通，要求其作出修改、調(diào)整；而對(duì)于文書的實(shí)體內(nèi)容（事實(shí)認(rèn)定和法律適用）有不同意見(jiàn)的，則可以建議復(fù)議、提請(qǐng)專業(yè)法官會(huì)議討論以及報(bào)請(qǐng)?jiān)侯I(lǐng)導(dǎo)提交審委會(huì)討論；與之相比，“四類監(jiān)管”機(jī)制則是一種全流程監(jiān)督，只要承辦法官或合議庭的在辦案件被納入“四類案件”監(jiān)管平臺(tái)，則院庭長(zhǎng)對(duì)于該案的辦案過(guò)程和辦案結(jié)果均可以實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，院庭長(zhǎng)可以要求承辦法官或合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果，還可以采用其他法定的監(jiān)管方式?！?0〕具體監(jiān)管方式，參見(jiàn)2021 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》第9 條第2款的規(guī)定：“案件進(jìn)入審理階段后被識(shí)別標(biāo)注為“四類案件”的，院庭長(zhǎng)可以根據(jù)案件所涉情形、進(jìn)展情況，按權(quán)限決定作出下述調(diào)整，調(diào)整結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人，并在辦案平臺(tái)注明原因：（一）由獨(dú)任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理；（二）調(diào)整承辦法官；（三）調(diào)整合議庭組成人員或者人數(shù)；（四）決定由自己擔(dān)任審判長(zhǎng)。”第10 條的規(guī)定：“院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)法官法》第九條的規(guī)定，針對(duì)‘四類案件’審理中需要關(guān)注和解決的問(wèn)題，按照職務(wù)權(quán)限采取以下監(jiān)督管理措施：（一）按權(quán)限調(diào)整分案；（二）要求合議庭報(bào)告案件進(jìn)展、評(píng)議結(jié)果；（三）要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報(bào)告；（四）審閱案件庭審提綱、審理報(bào)告；（五）調(diào)閱卷宗、旁聽庭審；（六）要求合議庭復(fù)議并報(bào)告復(fù)議結(jié)果，但同一案件一般不得超過(guò)兩次；（七）決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議討論；（八）決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會(huì)討論；（九）決定按程序報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民法院審理；（十）其他與其職務(wù)相適應(yīng)的必要監(jiān)督管理措施。”相較而言，閱核制更偏重于對(duì)辦案結(jié)果的監(jiān)督，而“四類案件”監(jiān)管機(jī)制則更注重對(duì)辦案過(guò)程和辦案結(jié)果的全流程監(jiān)督；閱核制的監(jiān)督方式相對(duì)有限，主要是建議復(fù)議、提請(qǐng)專業(yè)法官會(huì)議討論以及報(bào)請(qǐng)?jiān)侯I(lǐng)導(dǎo)提交審委會(huì)討論，而“四類案件”監(jiān)管機(jī)制除了可以覆蓋閱核制的監(jiān)管方式外，還可以采用諸如調(diào)整分案、調(diào)整承辦法官、調(diào)整合議庭成員、調(diào)閱卷宗、旁聽庭審等其他監(jiān)管方式。

不容回避的問(wèn)題是，當(dāng)前關(guān)于閱核制最大的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是其與審批制的關(guān)系，學(xué)界擔(dān)憂長(zhǎng)期為人詬病的院庭長(zhǎng)個(gè)案審批制會(huì)借閱核制出臺(tái)之機(jī)而還魂。對(duì)此，可以肯定地回答，閱核制在形式上確實(shí)就是文書簽發(fā)制，但在實(shí)質(zhì)上卻并非個(gè)案審批制的翻版或重現(xiàn)。之所以仍然稱之為文書簽發(fā)制，是因?yàn)閺男问缴峡?，院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)仍然是通過(guò)簽發(fā)裁判文書來(lái)實(shí)現(xiàn)的，獨(dú)任法官或合議庭報(bào)送的裁判文書需經(jīng)院庭長(zhǎng)審核簽發(fā)后方可印發(fā)。這一點(diǎn)與過(guò)去的文書簽發(fā)制在形式上并無(wú)區(qū)別。但從實(shí)質(zhì)上看，閱核制在內(nèi)涵上已經(jīng)摒棄了個(gè)案審批制下院庭長(zhǎng)決定案件結(jié)果的做法，而明確要求院庭長(zhǎng)審核后不同意裁判文書意見(jiàn)的，不得直接改變裁判文書的意見(jiàn)。因此，閱核制在形式上雖采文書簽發(fā)制但實(shí)質(zhì)上卻并非個(gè)案審批制。實(shí)際上，閱核制所延續(xù)者，仍然是“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的權(quán)力配置邏輯，即審核而非審批，院庭長(zhǎng)可以否定獨(dú)任法官或合議庭的意見(jiàn)，但不得直接改變其意見(jiàn)。早在2015 年最高人民法院發(fā)布《若干意見(jiàn)》時(shí)，即已經(jīng)基于對(duì)個(gè)案審批制的反思而對(duì)法院內(nèi)部的審判監(jiān)管機(jī)制從權(quán)力配置邏輯上作出了重要調(diào)整。如果說(shuō)個(gè)案審批制，強(qiáng)調(diào)的是院庭長(zhǎng)作為司法權(quán)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的最終定案權(quán)，其權(quán)力邏輯是“誰(shuí)官大，誰(shuí)說(shuō)了算”，那么，新構(gòu)建的以“四類案件”監(jiān)管為核心的審判監(jiān)督、管理權(quán)，則強(qiáng)調(diào)對(duì)承辦法官或合議庭定案意見(jiàn)的尊重，即使院庭長(zhǎng)不同意獨(dú)任法官或合議庭的定案意見(jiàn)，也無(wú)權(quán)直接改變?cè)撘庖?jiàn)，更不得指令獨(dú)任法官或合議庭按自己的意見(jiàn)辦，而只能將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)討論、決定。換言之，院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)，只是一種程序性權(quán)力，而非實(shí)體定案權(quán)。同理，閱核制延續(xù)了上述“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的權(quán)力配置邏輯，所謂院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍然只是一種程序性監(jiān)督權(quán)，而非實(shí)體定案權(quán)。正因?yàn)槿绱?，最高人民法院才明確而肯定地表態(tài)指出：閱核不是審批，“閱核制”根本區(qū)別于“審批制”。按照“審批制”，院庭長(zhǎng)不同意合議庭、獨(dú)任法官意見(jiàn)的，可以直接調(diào)整、改變合議庭、獨(dú)任法官裁判意見(jiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致審者不判、判者不審，司法責(zé)任不清、錯(cuò)案難以追責(zé)。這一做法早已被摒棄、必須被摒棄！而“閱核制”則是依法落實(shí)院庭長(zhǎng)法定職責(zé)！庭長(zhǎng)不同意合議庭、獨(dú)任法官意見(jiàn)的，不能直接調(diào)整、改變，可以建議復(fù)議、提請(qǐng)專業(yè)法官會(huì)議討論、報(bào)請(qǐng)?jiān)侯I(lǐng)導(dǎo)提交審委會(huì)討論。在“閱核制”中，裁判由院庭長(zhǎng)依職權(quán)“閱核”、由法定審判組織依法作出，職能明確、責(zé)任清晰?！?1〕參見(jiàn)孫航：《一堂課，把“審判管理現(xiàn)代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理?yè)?jù)》，載《人民法院報(bào)》2023 年9 月10 日，第1 版。

由此可見(jiàn)，所謂院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)，實(shí)際只是一項(xiàng)程序啟動(dòng)權(quán)，而非實(shí)體處分權(quán)。獨(dú)任法官或合議庭的裁判意見(jiàn)（文書）報(bào)送院庭長(zhǎng)閱核后，如果院庭長(zhǎng)不同意該意見(jiàn)，那么，院庭長(zhǎng)只能啟動(dòng)一道程序來(lái)阻斷其生效，亦即，院庭長(zhǎng)可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議討論。對(duì)于專業(yè)法官會(huì)議的意見(jiàn)，獨(dú)任法官或合議庭會(huì)經(jīng)復(fù)議而表態(tài)接受，并可據(jù)此自行修改、調(diào)整裁判意見(jiàn)，此時(shí)決定案件處理結(jié)果的，仍然是獨(dú)任法官或合議庭；但專業(yè)法官會(huì)議的意見(jiàn)對(duì)于獨(dú)任法官或合議庭而言并不具有法定約束力，因此，盡管院庭長(zhǎng)可以據(jù)此建議獨(dú)任法官或合議庭復(fù)議，然而獨(dú)任法官或合議庭經(jīng)復(fù)議后仍然可以表態(tài)不接受專業(yè)法官會(huì)議的意見(jiàn)，對(duì)于獨(dú)任法官或合議庭堅(jiān)持己見(jiàn)、不愿意調(diào)整裁判意見(jiàn)的，則院庭長(zhǎng)可以再行啟動(dòng)一道程序來(lái)阻斷其意見(jiàn)生效，亦即，院庭長(zhǎng)可以將案件提交審判委員會(huì)討論、決定。對(duì)于審判委員會(huì)的決定，獨(dú)任法官或合議庭依法必須接受、執(zhí)行，此時(shí)決定案件處理結(jié)果的主體，實(shí)為審判委員會(huì)。由此可見(jiàn)，在閱核制整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)實(shí)際上僅僅只是一種程序啟動(dòng)權(quán)，而非實(shí)體處分權(quán)，院庭長(zhǎng)并無(wú)權(quán)直接決定案件的處理結(jié)果，最終決定案件結(jié)果的仍然是獨(dú)任法官、合議庭抑或?qū)徟形瘑T會(huì)，而這三者都是我國(guó)法定的審判組織形式。

二、閱核制的出臺(tái)背景

客觀地說(shuō)，閱核制出臺(tái)的背景性因素，主要是“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的失效、失靈。如何平衡“放權(quán)與監(jiān)管”之間的關(guān)系，打破“一放就亂、一收就死”的治亂循環(huán)，一直是我國(guó)司法體制改革在構(gòu)建審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中遭遇的一個(gè)突出難題。從宏觀角度而言，我國(guó)的司法體制改革，從改革方向和內(nèi)容上可以分類為“審判權(quán)外部運(yùn)行機(jī)制改革”和“審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革”。所謂審判權(quán)外部運(yùn)行機(jī)制，是指審判權(quán)對(duì)外如何行使的問(wèn)題，亦即審判權(quán)對(duì)外如何公開、公正行權(quán)的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為審判程序的公正設(shè)計(jì)和運(yùn)行問(wèn)題。審判權(quán)外部運(yùn)行機(jī)制改革的主題詞，一直是“程序正義”，從上個(gè)世紀(jì)90 年代開始的民事、刑事審判方式改革，實(shí)際上都是圍繞著“程序正義”這個(gè)主題詞展開的，且業(yè)已取得公認(rèn)的改革成效。但與此同時(shí)，同步展開的審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革卻碰了壁。

所謂審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，則是指在法院內(nèi)部科層制管理體制下，審判權(quán)在法院內(nèi)部如何科學(xué)、合理運(yùn)行的問(wèn)題。審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是平衡好獨(dú)任法官或合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán)與院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理權(quán)限之間的關(guān)系。由于我國(guó)法院內(nèi)部長(zhǎng)期以來(lái)行政化管理色彩較為濃厚，對(duì)案件實(shí)行三級(jí)審批制，獨(dú)任法官或合議庭審畢的案件，還需要將評(píng)議結(jié)果以審結(jié)報(bào)告的形式層報(bào)院庭長(zhǎng)審批，效率低下且造成“審理者不裁判、裁判者不審理”的司法悖論，故一直飽受各界批評(píng)。而由于案件三級(jí)審批制的典型外觀特征和載體是院庭長(zhǎng)的文書簽發(fā)權(quán)，因此，輿論的矛頭也劍指于此。從上個(gè)世紀(jì)90 年代我國(guó)啟動(dòng)司法改革以來(lái)，如何充分尊重司法規(guī)律，保障獨(dú)任法官或合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判”的司法親歷性原則，并合理、清晰地界定院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理權(quán)責(zé)，就成為審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。早在1999 年，最高人民法院發(fā)布的“人民法院第一個(gè)五年改革綱要”（以下簡(jiǎn)稱“一五綱要”）中就明確提出：“在審判長(zhǎng)選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，做到除合議庭依法提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長(zhǎng)不得個(gè)人改變合議庭的決定。”在此，“一五綱要”明確提出“院、庭長(zhǎng)不得個(gè)人改變合議庭的決定”，實(shí)際上已經(jīng)相當(dāng)清晰地表明了強(qiáng)化獨(dú)任法官或合議庭審判職責(zé)而弱化院庭長(zhǎng)個(gè)案審批權(quán)的改革立場(chǎng)和要求。之后，類似的提法和要求，在最高人民法院制發(fā)的司法改革文件中被一再重申，但院庭長(zhǎng)的文書簽發(fā)權(quán)及其所代表的個(gè)案審批制，卻在實(shí)務(wù)中一直存而不廢、影影綽綽，所謂法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的改革目標(biāo)也就難以真正落到實(shí)處。

直到本輪司法責(zé)任制改革啟動(dòng)，2015 年9 月21 日高法《若干意見(jiàn)》中提出要“遵循司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律，體現(xiàn)審判權(quán)的判斷權(quán)和裁決權(quán)屬性，突出法官辦案主體地位”的改革主張和訴求，并在明確了員額法官審判責(zé)任制（“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”）的前提下，又明確提出“獨(dú)任法官審理案件形成的裁判文書，由獨(dú)任法官直接簽署。合議庭審理案件形成的裁判文書，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長(zhǎng)依次簽署；審判長(zhǎng)作為承辦法官的，由審判長(zhǎng)最后簽署。審判組織的法官依次簽署完畢后，裁判文書即可印發(fā)。除審判委員會(huì)討論決定的案件以外，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)?！睋?jù)此，困擾法院多年、飽受爭(zhēng)議的院庭長(zhǎng)文書簽發(fā)權(quán)終于被明文廢除，而其所代表的個(gè)案審批制也就是俗稱的三級(jí)審批制也終于走到了歷史的盡頭。

然而，“一放就亂”的老毛病并未就此根除，隨著司法責(zé)任制改革的逐漸推進(jìn)，在法官辦案主體地位凸顯、辦案獨(dú)立性增強(qiáng)的同時(shí)，個(gè)別法院“同案不同判”、個(gè)別法官“恣意釋法”的問(wèn)題又開始在實(shí)務(wù)中顯現(xiàn)，并迅速在社會(huì)上產(chǎn)生了諸多不良影響。其實(shí)，早在2015 年《若干意見(jiàn)》出臺(tái)之際，最高人民法院已經(jīng)頗有“先見(jiàn)之明”地在廢除院庭長(zhǎng)文書簽發(fā)權(quán)的同時(shí)，作了有針對(duì)性的預(yù)防性制度安排，這就是賦予院庭長(zhǎng)對(duì)“四類案件”進(jìn)行審判監(jiān)督、管理的權(quán)責(zé)。按照最高人民法院的改革構(gòu)想，既然要放權(quán)，那放權(quán)就要徹底，但監(jiān)督也要跟上，這就是所謂“以審判權(quán)為核心，以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障”。質(zhì)言之，既要放權(quán)，又要加強(qiáng)監(jiān)督，“放權(quán)”與“監(jiān)督”兩套權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以“四類案件”監(jiān)管機(jī)制為核心和界限，并行不悖。但是，在司法責(zé)任制改革的初期，輿論關(guān)注的重心是如何保障法官的辦案主體地位，至于院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)，不僅宣傳上強(qiáng)調(diào)不夠，而且在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)都處于內(nèi)涵不清、要求不明的模糊狀態(tài)，以至于實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了部分院庭長(zhǎng)對(duì)于法官在辦案件“不敢管”“不愿管”“不會(huì)管”的情況。正是在這個(gè)特殊的權(quán)力真空期，各地法院都在案件管理上出現(xiàn)了“裁判不統(tǒng)一、案件質(zhì)效不高、文書低級(jí)錯(cuò)誤”等所謂漏管問(wèn)題。最高人民法院敏銳地注意到了這一苗頭，旋即開始強(qiáng)調(diào)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理職責(zé)。2019 年最高人民法院在《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》中再次重申要加強(qiáng)審判監(jiān)管，完善審判監(jiān)督管理機(jī)制，明確院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的權(quán)力清單和監(jiān)督管理職責(zé)，健全履職指引和案件監(jiān)管的全程留痕制度。2021 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》第10 條又要求院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)法官法》第9 條的規(guī)定，針對(duì)“四類案件”審理中需要關(guān)注和解決的問(wèn)題，按照職務(wù)權(quán)限采取多種監(jiān)督管理措施。

但是，即便最高人民法院三令五申強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)管權(quán)責(zé)，但在實(shí)務(wù)中“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行效果并不能令人滿意，其中一個(gè)顯著的標(biāo)志就是啟動(dòng)并運(yùn)用“四類案件”監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的案件數(shù)較少、比例過(guò)低。據(jù)實(shí)務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，標(biāo)注為“四類案件”的比例很低，調(diào)研反映只有2%左右。雖然有的案件走了線下監(jiān)管流程，沒(méi)有嚴(yán)格按要求網(wǎng)上留痕，但仍說(shuō)明列入監(jiān)管案件的數(shù)量太少，不符合客觀需求?！?2〕參見(jiàn)傅信平：《關(guān)于院庭長(zhǎng)閱核制的理論與實(shí)踐思考》，載《人民法院報(bào)》2023 年11 月23 日，第5 版。造成這種現(xiàn)象的原因當(dāng)然是多方面的。

首先，從客觀方面而言，以“四類案件”為核心的審判監(jiān)管機(jī)制，在設(shè)計(jì)上存在先天不足的技術(shù)缺陷，這主要表現(xiàn)在“四類案件”發(fā)現(xiàn)難、識(shí)別難。無(wú)論是目前法院系統(tǒng)開發(fā)的“四類案件”自動(dòng)識(shí)別監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，還是依賴于立案部門、承辦人員以及院庭長(zhǎng)的人工識(shí)別，往往都難以準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并識(shí)別“四類案件”，因而也就無(wú)法判定是否應(yīng)當(dāng)將其納入審判監(jiān)管的范圍?！八念惏讣北O(jiān)管機(jī)制，暗含著對(duì)案件進(jìn)行分類管理的邏輯，然而，對(duì)案件分類管理，歷來(lái)是審判管理工作中的一個(gè)難題，案情、案由、事實(shí)證據(jù)、法律適用，每個(gè)因素都可能對(duì)案件的分類識(shí)別造成差異化影響，進(jìn)而影響判斷結(jié)果。從早期的繁簡(jiǎn)案件分類，到現(xiàn)在的“四類案件”識(shí)別，無(wú)不面臨著相同的難題。從最高法多個(gè)司改文件設(shè)置的“四類案件”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，無(wú)論是“涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的”，還是“疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的”，類似用語(yǔ)在內(nèi)涵上都相當(dāng)模糊，在標(biāo)準(zhǔn)上具有高度不確定性，實(shí)務(wù)中往往很難準(zhǔn)確把握并有效識(shí)別。

其次，從主觀方面而言，由于司法責(zé)任制改革后，強(qiáng)調(diào)院庭長(zhǎng)帶頭辦案，辦案任務(wù)的加重牽扯了院庭長(zhǎng)的大部分精力，在審判監(jiān)管上投入的時(shí)間、精力必定會(huì)相應(yīng)減少。尤其是傳統(tǒng)上作為法院內(nèi)部主要管理角色的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，現(xiàn)在作為員額法官自身也要帶領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)承擔(dān)大量辦案任務(wù)，對(duì)庭內(nèi)其他員額法官的審判監(jiān)督、管理力度客觀上勢(shì)必不如以前。對(duì)于庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)而言，在精力有限的前提下，顯然更愿意專注于自己審判團(tuán)隊(duì)的管理，以加快結(jié)案速度，在年終考核中爭(zhēng)取一個(gè)好的績(jī)效；至于庭內(nèi)其他員額法官的在辦案件，則普遍抱持著“不愿管”“不想管”的心態(tài)，即使按規(guī)定對(duì)部分案件進(jìn)行了監(jiān)管，往往也流于形式，最多只能起到提醒法官注意的效果。與此同時(shí)，由于之前法院的績(jī)效考核偏重于結(jié)案率，承辦法官即使在審理階段發(fā)現(xiàn)“四類案件”，很多也不愿意主動(dòng)標(biāo)注并向院、庭長(zhǎng)匯報(bào)，因?yàn)?，一旦在審案件被納入“四類案件”進(jìn)行監(jiān)管，則沒(méi)有院、庭長(zhǎng)簽字同意就無(wú)法及時(shí)結(jié)案，這將極大地影響承辦人的結(jié)案指標(biāo)考核，況且實(shí)踐中一些院、庭長(zhǎng)的所謂監(jiān)管意見(jiàn)或建議往往大而空洞，對(duì)法官辦案并不具有實(shí)際指導(dǎo)意義，在承辦法官看來(lái)，與其上報(bào)被監(jiān)管，還不如自己加班加點(diǎn)早點(diǎn)干完好結(jié)案。

更重要的是，“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的推行，隱含著一個(gè)前提，即只有“四類案件”才需要院庭長(zhǎng)進(jìn)行審判監(jiān)管。但實(shí)際上，司法責(zé)任制改革后的情況表明，實(shí)務(wù)中引發(fā)爭(zhēng)議的案件往往是那些不在院庭長(zhǎng)監(jiān)管范圍內(nèi)的“非四類案件”，而對(duì)于這些案件，院庭長(zhǎng)并無(wú)權(quán)干預(yù)，致使其處于脫管、失控的邊緣。尤其是隨著院庭長(zhǎng)文書簽發(fā)權(quán)的廢止，獨(dú)任法官或合議庭已經(jīng)可以自行簽發(fā)法律文書，但或許是案多人少背景下結(jié)案率考核的雙重壓力，亦或許是能力和精力的問(wèn)題，人們普遍反映改革后法院的文書質(zhì)量較之過(guò)去大幅下滑，低級(jí)錯(cuò)誤不斷、差錯(cuò)率增大。尤其是2018 年最高人民法院開始推行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，部分地方法院開始實(shí)行大部制、扁平化管理，傳統(tǒng)上作為法院內(nèi)部重要管理環(huán)節(jié)的審判業(yè)務(wù)庭的內(nèi)控、管理功能被進(jìn)一步削弱，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)直接管理審判團(tuán)隊(duì)和員額法官，在減少了管理層級(jí)、提高了管理效率的同時(shí)，客觀上也造成了管理者的管理幅度過(guò)大、管理難度加大的問(wèn)題，部分地方法院的管理工作出現(xiàn)了明顯的邊際效益遞減，個(gè)別法官、個(gè)別案件出現(xiàn)脫管、失控現(xiàn)象。

此外，本輪司法責(zé)任制改革的力度雖然很大，但仍然未能真正觸動(dòng)法院內(nèi)部管理制度的根本。因?yàn)椋覈?guó)法院的院長(zhǎng)作為地方黨委派駐法院的黨組書記，對(duì)整個(gè)法院的審判工作實(shí)際上承擔(dān)著最終的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；法院所屬員額法官在辦案中引發(fā)的所有問(wèn)題，事實(shí)上最后都要由法院院長(zhǎng)來(lái)背書、擔(dān)責(zé)。同時(shí)，2018 年修訂的《人民法院組織法》第41 條明確規(guī)定：“人民法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)本院全面工作，監(jiān)督本院審判工作，管理本院行政事務(wù)?！睋?jù)此，院長(zhǎng)對(duì)本院審判工作承擔(dān)監(jiān)督權(quán)責(zé)，對(duì)本院行政事務(wù)承擔(dān)管理權(quán)責(zé)。既然《人民法院組織法》明確規(guī)定院長(zhǎng)對(duì)本院審判工作承擔(dān)監(jiān)督權(quán)責(zé)，也就意味著院長(zhǎng)對(duì)本院承辦的所有案件最后都要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，而并不區(qū)分是否屬于“四類案件”，即使是“非四類案件”，如果獨(dú)任法官或合議庭在辦案過(guò)程中或辦案結(jié)果出現(xiàn)問(wèn)題，院長(zhǎng)仍然需要承擔(dān)監(jiān)督不力的司法責(zé)任和政治上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從權(quán)責(zé)一致的基本管理邏輯出發(fā)，既然院長(zhǎng)擔(dān)全責(zé)，那么他就有權(quán)對(duì)全部案件的審判工作進(jìn)行監(jiān)督，而無(wú)需區(qū)分是否屬于“四類案件”。在院長(zhǎng)無(wú)力直接行使審判監(jiān)督權(quán)限時(shí)，自然可以委托副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)代為行使審判監(jiān)督、管理職責(zé)。正是基于這樣的權(quán)責(zé)邏輯，在改革中后期各地陸續(xù)出現(xiàn)類案不同判、辦案質(zhì)效下降、裁判文書差錯(cuò)不斷等脫管現(xiàn)象后，部分地方法院的院長(zhǎng)事實(shí)上已經(jīng)在陸續(xù)恢復(fù)院庭長(zhǎng)審核承辦法官裁判文書的做法?！?3〕江西省某基層人民法院的院長(zhǎng)在談到這一問(wèn)題時(shí)，曾經(jīng)指出：“（閱核制）在江西省法院系統(tǒng)之內(nèi)，不是什么新鮮東西，早在2016 年換屆后，鄰縣法院新的院領(lǐng)導(dǎo)到任后不久，就開始推行院庭長(zhǎng)閱核制度，走在了全國(guó)法院之先。前些年，我因?yàn)榈搅诉@個(gè)法院工作，與該院領(lǐng)導(dǎo)交流之時(shí)，談到了司法體制改革后，員額法官‘同案不同判’、裁判文書差錯(cuò)率不斷的問(wèn)題，所以他們法院就作了相應(yīng)變通，要求員額法官裁判文書發(fā)出去之前交給院庭長(zhǎng)看（但不再簽發(fā)）。也是擔(dān)心網(wǎng)上炒作，鄰縣法院至今沒(méi)有對(duì)外宣傳這個(gè)做法?！眳⒁?jiàn)知乎網(wǎng)站，https://www.zhihu.com/question/617744466/answer/3170932270，2024 年1 月3 日訪問(wèn)。之所以不約而同都采取部分恢復(fù)院庭長(zhǎng)裁判文書簽發(fā)（審核、審查）制的方式來(lái)彌補(bǔ)脫管、漏管的問(wèn)題，是因?yàn)閺姆ㄔ簝?nèi)部加強(qiáng)審判管理的角度講，承辦法官認(rèn)定事實(shí)、適用法律的過(guò)程和結(jié)果都集中反映在裁判文書中，因而，若要對(duì)承辦法官的辦案質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，最直接、最有效的手段，仍然非裁判文書審查制莫屬。

當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)看到，歷經(jīng)多年的學(xué)術(shù)批判，以院庭長(zhǎng)審批個(gè)案為內(nèi)容的文書簽發(fā)制，有違司法親歷性原則，已成共識(shí)。在這種輿論環(huán)境下，公然全面復(fù)辟文書簽發(fā)制顯然并不合時(shí)宜，但若能延續(xù)“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的思路，推出一種具備類似案件質(zhì)量管控功能卻又能守住“院庭長(zhǎng)不得直接改變合議庭意見(jiàn)”這一底線，且又能覆蓋全部案件的程序性監(jiān)控制度，并刻意強(qiáng)調(diào)其與傳統(tǒng)個(gè)案審批制的區(qū)別，或許就是一項(xiàng)可以大膽嘗試的改革舉措。畢竟，個(gè)別法官、個(gè)別案件脫管、漏管現(xiàn)象背后暴露出的制度隱患問(wèn)題，讓作為法院管理者的院長(zhǎng)很“不放心”，在法院管理工作更加強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)的當(dāng)下，對(duì)于院長(zhǎng)們而言如芒在背、如鯁在喉，急欲拔之而后快。這或許才是文書簽發(fā)制改頭換面又以“閱核制”的面貌在我國(guó)司法體制中再行出臺(tái)的真正背景和原因。

三、閱核制的評(píng)析與展望

一項(xiàng)法律制度的推行，本身必定是利弊權(quán)衡的結(jié)果，自身也一定夾雜著各種相互沖突的價(jià)值目標(biāo)。改革決策者所要斟酌權(quán)衡者，主要是在當(dāng)下社會(huì)環(huán)境中推行該項(xiàng)制度該當(dāng)付出的成本代價(jià)以及可能滿足的價(jià)值需求。司法責(zé)任制、“四類案件”監(jiān)管機(jī)制以及閱核制的推行，莫不如此。一方面，“裁判不統(tǒng)一、案件質(zhì)效不高、文書低級(jí)錯(cuò)誤”等所謂漏管問(wèn)題，反映出當(dāng)前審判監(jiān)督、管理力度不足，閱核制的催生確有其客觀需求基礎(chǔ)；但另一方面，閱核制的實(shí)行，又必然會(huì)強(qiáng)化法院內(nèi)部的審判監(jiān)管，進(jìn)而沖擊司法責(zé)任制改革以來(lái)所構(gòu)建的“四類案件”與“非四類案件”二元化監(jiān)管體制?？陀^地評(píng)價(jià)，閱核制的實(shí)行，相當(dāng)于在“非四類案件”的辦案流程中增加了一道監(jiān)管程序，這顯然有利于提高法院裁判文書的質(zhì)量、減少文書的差錯(cuò)率，這一點(diǎn)毋庸置疑，但同時(shí)也會(huì)因?yàn)椴门形臅蛯彾档蛡€(gè)案的辦案效率，這同樣也是無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)。然而，關(guān)于閱核制的爭(zhēng)議焦點(diǎn)顯然并不在于此。閱核制真正引發(fā)輿論關(guān)注的問(wèn)題在于，院庭長(zhǎng)據(jù)此可以對(duì)裁判文書中的實(shí)體內(nèi)容（事實(shí)認(rèn)定和法律適用）進(jìn)行審核并阻斷其生效，而這已經(jīng)觸及審判權(quán)的核心內(nèi)容和領(lǐng)域，遂引發(fā)學(xué)界關(guān)于閱核制可能沖撞司法責(zé)任制、閱核權(quán)侵蝕司法裁判權(quán)的擔(dān)憂?！?4〕參見(jiàn)傅郁林：《閱核制沖撞司法責(zé)任制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，載《上海法治報(bào)》2023 年10 月13 日，第B6 版；楊波：《以“閱核制”提升案件質(zhì)效之審思》，載《上海法治報(bào)》2023 年10 月13 日，第B6 版。但是，如前所述，閱核制的出臺(tái)，本身有著較為復(fù)雜的法院內(nèi)外環(huán)境甚至是我國(guó)獨(dú)特司法體制的影響，且閱核制作為法院內(nèi)部審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的一項(xiàng)配套措施出臺(tái)已成定局，此時(shí)簡(jiǎn)單地表態(tài)贊成或反對(duì)，都不合時(shí)宜且于事無(wú)補(bǔ)。但這并不妨礙我們站在“同情式理解”的立場(chǎng)評(píng)判、展望閱核制的推行對(duì)當(dāng)前司法責(zé)任制改革可能帶來(lái)的影響，并試圖從“謙抑”的角度對(duì)閱核制施行中的一些具體制度設(shè)計(jì)和操作問(wèn)題進(jìn)行善意的提醒。

（一）合政策性分析

司法責(zé)任制改革的指導(dǎo)思想之一，是尊重“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律，體現(xiàn)審判權(quán)的判斷權(quán)和裁決權(quán)屬性，突出法官辦案主體地位。為此，一方面堅(jiān)定地進(jìn)行“放權(quán)”，強(qiáng)調(diào)承辦法官有權(quán)對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，并明文廢止了以院庭長(zhǎng)文書簽發(fā)權(quán)為標(biāo)志的辦案三級(jí)審批制；但另一方面，又加強(qiáng)了院庭長(zhǎng)對(duì)承辦法官辦案過(guò)程和評(píng)議結(jié)果的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)于“四類案件”，院庭長(zhǎng)有權(quán)有責(zé)任加強(qiáng)審判監(jiān)督、管理。據(jù)此，《若干意見(jiàn)》構(gòu)建的審判責(zé)任制改革傳遞出一個(gè)非常明確的政策信號(hào)：對(duì)案件進(jìn)行分類管理，明確劃定審判權(quán)和審判監(jiān)督、管理權(quán)各自的權(quán)力邊界，同時(shí)在技術(shù)層面上借由“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，勾畫出審判責(zé)任制改革的基本政策框架和輪廓，這就是審判責(zé)任制改革以“四類案件”為樞紐和分界線：對(duì)于“四類案件”，政策上加強(qiáng)審判監(jiān)督、管理；而對(duì)于非“四類案件”，政策上強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案?？梢哉f(shuō)，這正是審判責(zé)任制改革一開始就確立并一直貫徹實(shí)施的政策導(dǎo)向。

這一政策框架的好處就在于對(duì)辦案法官與院庭長(zhǎng)的責(zé)任區(qū)分明晰：“非四類案件”，由承辦案件的獨(dú)任法官或合議庭獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案并獨(dú)立承擔(dān)審判責(zé)任，對(duì)此，高法《若干意見(jiàn)》規(guī)定：“法官應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行審判職責(zé)的行為承擔(dān)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。”而對(duì)于納入“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的案件而言，因?yàn)閷徟斜O(jiān)管權(quán)的介入，故應(yīng)由承辦法官或合議庭承擔(dān)審判（辦案）責(zé)任，而由院庭長(zhǎng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，對(duì)此，高法《若干意見(jiàn)》規(guī)定：“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員等因故意或者重大過(guò)失，怠于行使或者不當(dāng)行使審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任?！?/p>

然而，閱核制的推行，卻完全打破了自審判責(zé)任制改革以來(lái)所構(gòu)建的這一套政策框架，因?yàn)殚喓酥?，無(wú)論是“全閱全核”，還是僅針對(duì)“非四類案件”進(jìn)行閱核，都顛覆了對(duì)案件實(shí)行分類管理的改革邏輯，而強(qiáng)調(diào)所有案件都應(yīng)當(dāng)納入審判監(jiān)管的范圍，只是在具體的監(jiān)管方式和監(jiān)管力度上有所差別：“四類案件”一如既往通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，而非“四類案件”則通過(guò)閱核制進(jìn)行監(jiān)管。原先的改革方案中為法官獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案所預(yù)留的政策空間，即“非四類案件”，事實(shí)上將被閱核制所占據(jù)和填充。由此造成的政策性后果是，高法《若干意見(jiàn)》所創(chuàng)設(shè)的“以審判權(quán)為核心，以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障”“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”的審判責(zé)任制，自此將被全面的審判監(jiān)管制所取代。

這種政策轉(zhuǎn)向最直接的后果和影響是司法（審判）責(zé)任的重新分配。按照公開報(bào)道表述：在閱核制下，“合議庭、獨(dú)任法官全面、如實(shí)報(bào)告案件情況后，院庭長(zhǎng)‘閱核’同意處理意見(jiàn)，或者復(fù)議意見(jiàn)與‘閱核’意見(jiàn)一致，出現(xiàn)錯(cuò)誤裁判的，院庭長(zhǎng)要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、‘閱核’責(zé)任，有時(shí)甚至要承擔(dān)主要責(zé)任。合議庭、獨(dú)任法官?zèng)]有全面、如實(shí)報(bào)告案件審理情況，導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判的，院庭長(zhǎng)如果在‘閱核’過(guò)程中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，仍要承擔(dān)失職瀆職的責(zé)任，合議庭、獨(dú)任法官則要承擔(dān)主要責(zé)任?！薄?5〕孫航：《一堂課，把“審判管理現(xiàn)代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理?yè)?jù)》，載《人民法院報(bào)》2023 年9 月10 日，第1 版。據(jù)此，對(duì)于所有在辦案件，院庭長(zhǎng)實(shí)際上都將承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任：同意合議庭的意見(jiàn)，出現(xiàn)錯(cuò)誤裁判，院庭長(zhǎng)要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任（領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、閱核責(zé)任）甚至是主要責(zé)任；不同意合議庭意見(jiàn)建議復(fù)議，合議庭復(fù)議后按照院庭長(zhǎng)意見(jiàn)定案，出現(xiàn)錯(cuò)誤裁判，院庭長(zhǎng)仍然要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任；合議庭、獨(dú)任法官?zèng)]有全面、如實(shí)報(bào)告案件審理情況，導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判的，院庭長(zhǎng)如果在“閱核”過(guò)程中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同樣要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如此一來(lái)，辦案責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)幾乎完全上移而集中性地壓在院庭長(zhǎng)肩上，院庭長(zhǎng)實(shí)際上成為辦案環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)最高的角色。這種責(zé)任分配機(jī)制的運(yùn)行，在司法實(shí)務(wù)中可能產(chǎn)生兩個(gè)連鎖反應(yīng)，并形成兩種政策背反。

一是院庭長(zhǎng)將逐漸脫離辦案崗位，進(jìn)而與院庭長(zhǎng)親自辦案、帶頭辦案的“頭雁”政策背反。司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容之一，是院庭長(zhǎng)法官員額的實(shí)質(zhì)化，即院庭長(zhǎng)必須親自辦案、帶頭辦案。高法《若干意見(jiàn)》第7 條即明確規(guī)定進(jìn)入法官員額的院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)親自辦理案件且所辦理案件數(shù)應(yīng)根據(jù)各法院具體情況達(dá)到一定的指標(biāo)?！?6〕《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第7 條：“進(jìn)入法官員額的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)專職委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辦理案件。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)專職委員每年辦案數(shù)量應(yīng)當(dāng)參照全院法官人均辦案數(shù)量，根據(jù)其承擔(dān)的審判管理監(jiān)督事務(wù)和行政事務(wù)工作量合理確定。庭長(zhǎng)每年辦案數(shù)量參照本庭法官人均辦案數(shù)量確定。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，可以直接由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員組成合議庭進(jìn)行審理?！?017 年最高人民法院連續(xù)發(fā)布《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見(jiàn)（試行）》和《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》兩個(gè)司改文件，明確規(guī)定自2017 年5 月1 日開始，各級(jí)人民法院院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)作為承辦法官辦理一定數(shù)量的案件并有具體指標(biāo)要求，法院院庭長(zhǎng)年度辦案績(jī)效達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)退出員額，存在委托辦案、掛名辦案等問(wèn)題的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)?！?7〕最高法司改文件明確規(guī)定了院庭長(zhǎng)親自辦案的案件量比：基層、中級(jí)人民法院的庭長(zhǎng)每年辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本部門法官平均辦案量的50%-70%?；鶎尤嗣穹ㄔ涸洪L(zhǎng)辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的30%-40%。中級(jí)人民法院院長(zhǎng)辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的20%-30%。高級(jí)人民法院和最高人民法院院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量的最低標(biāo)準(zhǔn)，分別由高級(jí)人民法院和最高人民法院規(guī)定。

但隨著閱核制的推行，監(jiān)管責(zé)任和工作壓力同時(shí)、同向往院庭長(zhǎng)身上傳遞，尤其是在一些受案量較大的地方法院，院庭長(zhǎng)的閱核工作量將急劇增大。合乎邏輯地推測(cè)，在閱核制推行后不久的將來(lái)，院庭長(zhǎng)可能會(huì)逐漸退出辦案崗位，而變身為專職的閱核者，因?yàn)殚喓素?zé)任及其相應(yīng)工作量的加重，與院庭長(zhǎng)直接辦案、帶頭辦案的要求之間會(huì)形成此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，既然閱核監(jiān)管責(zé)任事關(guān)改革全局、不容放棄，那么可以犧牲的只能是院庭長(zhǎng)親自辦案、帶頭辦案的要求?！?8〕“以更高站位、更寬視野、更大力度深化司法體制改革，落實(shí)好院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理職責(zé)，是深化、優(yōu)化司法改革的‘必答題’。”參見(jiàn) 孫航：《一堂課，把“審判管理現(xiàn)代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理?yè)?jù)》，載《人民法院報(bào)》2023 年9 月10 日，第1 版。其實(shí)，就在閱核制提出后不久，已經(jīng)有地方法院院長(zhǎng)公開呼吁：“要適當(dāng)調(diào)減院庭長(zhǎng)直接承辦案件的數(shù)量，平衡好辦案、管案、隊(duì)伍建設(shè)及其他行政事務(wù)之間的關(guān)系，科學(xué)確定對(duì)院庭長(zhǎng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，使其各項(xiàng)履職情況均能有所體現(xiàn)?！薄?9〕傅信平：《關(guān)于院庭長(zhǎng)閱核制的理論與實(shí)踐思考》，載《人民法院報(bào)》2023 年11 月23 日，第5 版。其用意不言自明，為了給院庭長(zhǎng)減壓，因?yàn)樽鳛椤敖拥貧狻钡囊辉褐L(zhǎng)心里明白，“魚和熊掌不可兼得”，為了院庭長(zhǎng)更好地履行閱核職責(zé)，必須調(diào)減院庭長(zhǎng)的辦案量。然而，院庭長(zhǎng)一旦變身為專職的閱核者，則可能與法官員額制改革的初衷背道而馳，法院內(nèi)部將因此而出現(xiàn)一批“只閱核、不辦案”的特殊員額法官，且在那些原本就案多人少、人案矛盾尖銳的地方法院尤其是基層法院，院庭長(zhǎng)本就占據(jù)一定比例的法官員額，若占據(jù)該部分員額的院庭長(zhǎng)再不辦案，那么其辦案量就只能由其他員額法官接手、頂上，但如此一來(lái)，法院案多人少的困境將進(jìn)一步加劇。

二是院庭長(zhǎng)可能盡量把案件提交審判委員會(huì)討論，進(jìn)而與審委會(huì)改革“瘦身”“轉(zhuǎn)型”的政策背反。審判委員會(huì)改革同樣是司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容。為了規(guī)范審判委員會(huì)的運(yùn)行，高法《若干意見(jiàn)》作了兩項(xiàng)有針對(duì)性的制度安排：一是審委會(huì)“瘦身”“轉(zhuǎn)型”，功能聚焦于疑難復(fù)雜案件的法律適用問(wèn)題的研討。明確審判委員會(huì)統(tǒng)一本院裁判標(biāo)準(zhǔn)的職能，依法合理確定審判委員會(huì)討論案件的范圍?！?0〕《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第9 條：“審判委員會(huì)只討論涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問(wèn)題。強(qiáng)化審判委員會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大事項(xiàng)的宏觀指導(dǎo)職能?！倍敲鞔_審判委員會(huì)委員的責(zé)任。根據(jù)審判委員會(huì)委員是否故意曲解法律發(fā)表意見(jiàn)的情況，合理確定委員責(zé)任?！?1〕《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第31 條：“案件經(jīng)審判委員會(huì)討論的，構(gòu)成違法審判責(zé)任追究情形時(shí)，根據(jù)審判委員會(huì)委員是否故意曲解法律發(fā)表意見(jiàn)的情況，合理確定委員責(zé)任。審判委員會(huì)改變合議庭意見(jiàn)導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤的，由持多數(shù)意見(jiàn)的委員共同承擔(dān)責(zé)任，合議庭不承擔(dān)責(zé)任。審判委員會(huì)維持合議庭意見(jiàn)導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤的，由合議庭和持多數(shù)意見(jiàn)的委員共同承擔(dān)責(zé)任?！痹陂喓酥仆菩兄?，由于監(jiān)管責(zé)任向院庭長(zhǎng)身上匯聚，同意或不同意合議庭的意見(jiàn)，院庭長(zhǎng)都可能被追究監(jiān)管責(zé)任，因此，在趨利避害的心理支配下，院庭長(zhǎng)可能更愿意將案件提交審判委員會(huì)討論決定，利用審判委員會(huì)的責(zé)任機(jī)制，來(lái)規(guī)避或稀釋自己的監(jiān)管責(zé)任。但如此一來(lái)，審委會(huì)討論的案件數(shù)量勢(shì)必大幅增加，此消彼長(zhǎng)之下，審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)等宏觀指導(dǎo)功能的發(fā)揮則可能受到抑制。

其實(shí)，從經(jīng)驗(yàn)上看，在目前基層法院負(fù)案量較大的背景下，所謂的“全閱全核”，幾乎是一項(xiàng)“不可能的任務(wù)”。實(shí)際上，即使是之前奉行的案件審批制，也并非針對(duì)全部案件而進(jìn)行，仍然是針對(duì)重點(diǎn)人、重點(diǎn)案件實(shí)行實(shí)質(zhì)意義上的個(gè)案審批。因此，按照我國(guó)實(shí)踐中權(quán)力運(yùn)行的實(shí)用主義邏輯與經(jīng)驗(yàn)，閱核制在實(shí)務(wù)中的未來(lái)走向，很大概率是在經(jīng)歷改革初期自上而下“一刀切”的陣痛后，就逐漸適應(yīng)現(xiàn)實(shí)尤其是基層實(shí)際情況，進(jìn)而在制度運(yùn)行中出現(xiàn)某種政策性妥協(xié)和分化。例如，根據(jù)案件類型區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)”閱核的案件和“可以”閱核的案件，或者區(qū)分為“原則上”閱核的案件與“例外不（無(wú)需）”閱核的案件，抑或根據(jù)具體的人（承辦法官）或個(gè)案情況分為“繁”“簡(jiǎn)”兩種甚至多種閱核流程模式，等等。其實(shí)，早在提出閱核制改革之初，實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的最高人民法院張軍院長(zhǎng)就已經(jīng)指出了閱核制分化發(fā)展的可能性：“承辦法官的能力素質(zhì)、經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)有差別，辦案質(zhì)量也不同，這就決定了院庭長(zhǎng)不必要、也不可能對(duì)所有法官辦理的案件都按一個(gè)模式、標(biāo)準(zhǔn)‘閱核’。具體如何落實(shí)‘閱核’的要求，把院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的責(zé)任壓實(shí)，大家應(yīng)該結(jié)合實(shí)際探索、規(guī)范?！薄?2〕白龍飛：《傳統(tǒng)文化與創(chuàng)新思路相融合，促進(jìn)提升審判質(zhì)效》，載最高人民法院官網(wǎng)，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/412332.html，2024 年1 月3 日訪問(wèn)。這種制度分化，一方面可以適當(dāng)減輕院庭長(zhǎng)的工作量和壓力，但另一方面又可能造成并加深閱核制改革本身的內(nèi)在困境，因?yàn)?，如果并非“全閱全核”，而只是針?duì)“重點(diǎn)案件”與“重點(diǎn)人（法官）”的閱核，進(jìn)行有針對(duì)性、有重點(diǎn)的監(jiān)管，那么，從技術(shù)上講，又何必一定非要采用閱核制呢？在“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)張其適用對(duì)象和范圍，不也可以達(dá)到同樣的目的嗎？〔23〕例如，有的法院將閱核制的范圍規(guī)定為：“閱核的裁判文書以判決書為主，包括以下案件：（一）經(jīng)審判委員會(huì)討論的案件；（二）經(jīng)專業(yè)法官會(huì)討論后形成的多數(shù)意見(jiàn)未被承辦人采納的案件；（三）發(fā)回重審、指令再審的案件；（四）納入‘四類案件’監(jiān)管的案件”。這種變通后的閱核制，實(shí)際上在監(jiān)管對(duì)象和范圍上與“四類案件”監(jiān)管機(jī)制基本重合，只是將“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的適用對(duì)象擴(kuò)大到了“發(fā)回重審、指令再審的案件”等案件。

（二）合法律性分析

如前所述，閱核制的法理基礎(chǔ)和前提仍然是院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)，閱核制施行的法律效果之一便是院庭長(zhǎng)可以將獨(dú)任法官、合議庭所辦之案件提交審判委員會(huì)討論、決定。問(wèn)題是，上述制度設(shè)計(jì)是否有直接的法律規(guī)范作為支撐？是否與現(xiàn)行法律規(guī)定有抵牾、沖突？

關(guān)于院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理權(quán)的法律規(guī)范依據(jù)的問(wèn)題，2018 年修訂后的《人民法院組織法》第41條規(guī)定：“人民法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)本院全面工作，監(jiān)督本院審判工作，管理本院行政事務(wù)。人民法院副院長(zhǎng)協(xié)助院長(zhǎng)工作。”據(jù)此，《人民法院組織法》明文賦予了院長(zhǎng)以審判監(jiān)督之職責(zé)與權(quán)限。在組織法上，協(xié)助院長(zhǎng)工作的副院長(zhǎng)、審判業(yè)務(wù)之庭長(zhǎng)（副庭長(zhǎng)），可視為院長(zhǎng)在管理上之手足、權(quán)限之延伸，因此，對(duì)于法定的審判監(jiān)督、管理權(quán)，院長(zhǎng)當(dāng)然可授權(quán)副院長(zhǎng)以及審判業(yè)務(wù)之庭長(zhǎng)代為行使。據(jù)此，從我國(guó)組織法之規(guī)定檢視，院庭長(zhǎng)可行使審判監(jiān)督、管理權(quán)，自無(wú)異議。而在此前提之下，“四類案件”監(jiān)管機(jī)制以及閱核制均可視為院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)管權(quán)限之具體手段，亦無(wú)異議。然而，對(duì)于院庭長(zhǎng)在閱核文書后，對(duì)法官評(píng)議結(jié)果有不同意見(jiàn)的，是否有權(quán)將案件提交審判委員會(huì)討論，關(guān)于這一問(wèn)題，則法律依據(jù)明顯不足，極易引發(fā)爭(zhēng)議。從淵源上看，閱核制的上述內(nèi)容直接來(lái)源于高法《若干意見(jiàn)》創(chuàng)設(shè)的“四類案件”監(jiān)管機(jī)制，但“四類案件”監(jiān)管機(jī)制在創(chuàng)設(shè)之初，對(duì)于院庭長(zhǎng)可以將案件提交審委會(huì)討論這一監(jiān)管方式的設(shè)計(jì)，就與人民法院組織法和刑訴法的相關(guān)規(guī)定之間存在著規(guī)范沖突，由此埋下了合法性的危機(jī)與隱患。

具體而言，根據(jù)《人民法院組織法》第39 條與《刑事訴訟法》第185 條之規(guī)定，提交審判委員會(huì)討論的案件，應(yīng)當(dāng)由合議庭（審判長(zhǎng)）主動(dòng)提起，而由院長(zhǎng)審核后決定?！?4〕《人民法院組織法》第39 條：“合議庭認(rèn)為案件需要提交審判委員會(huì)討論決定的，由審判長(zhǎng)提出申請(qǐng)，院長(zhǎng)批準(zhǔn)?！薄缎淌略V訟法》第185 條：“合議庭開庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決。對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定提交審判委員會(huì)討論決定。審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！睋Q言之，是否將案件提交審委會(huì)討論，主動(dòng)權(quán)在合議庭，應(yīng)當(dāng)由合議庭自行決定，只有在合議庭自身認(rèn)為案件疑難、重大、復(fù)雜而難以作出決定，主動(dòng)向院長(zhǎng)提出上審委會(huì)討論的請(qǐng)求，院長(zhǎng)才能據(jù)此決定將案件提交審判委員會(huì)討論；至于院庭長(zhǎng)本身則并無(wú)直接決定將案件提交審委會(huì)討論的權(quán)力。立法者之所以將是否提交審委會(huì)討論的決定權(quán)，交由合議庭行使，目的顯然是為了彰顯對(duì)合議庭的尊重，確保合議庭的辦案主體地位。因?yàn)?，院庭長(zhǎng)一旦有權(quán)主動(dòng)決定將案件提交審委會(huì)討論，就等于變相剝奪了合議庭的定案權(quán)，對(duì)此，從遵循司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的角度講，自然應(yīng)當(dāng)予以限制。按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委的權(quán)威解釋：“1979 年刑事訴訟法規(guī)定：‘凡是重大的或者疑難的案件，院長(zhǎng)認(rèn)為需要提交審判委員會(huì)討論的，由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定。審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。’這樣規(guī)定產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題是合議庭在審判工作中的作用發(fā)揮不充分，在一些法院，很多案件都要經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)討論，審判委員會(huì)代替了合議庭的作用，以致造成審者不判、判者不審，開庭流于形式的狀況，這樣既不利于發(fā)揮審判人員的積極性，也不利于提高審判人員的水平。為了解決這些問(wèn)題，1996 年修改刑事訴訟法將原來(lái)規(guī)定的‘凡是重大的或者復(fù)雜的案件，院長(zhǎng)認(rèn)為需要提交審判委員會(huì)討論的，由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定’改為‘合議庭開庭審理并且評(píng)議后，應(yīng)當(dāng)作出判決。對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，由合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定提交審判委員會(huì)討論決定?！@樣修改，首先，加強(qiáng)合議庭在庭審中的作用，一般的案件都應(yīng)當(dāng)由合議庭作出判決，只有個(gè)別疑難、復(fù)雜、重大案件，合議庭認(rèn)為自身難以作出決定的，才可提請(qǐng)審判委員會(huì)決定，這就有利于解決審者不判、判者不審的問(wèn)題；……最后，提交審判委員會(huì)是由合議庭提出，由院長(zhǎng)決定，而不是原來(lái)的院長(zhǎng)認(rèn)為需要提交審判委員會(huì)，以利于更好地發(fā)揮合議庭在審判活動(dòng)中的作用?！薄?5〕朗勝主編：《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法釋義》（最新修正版），法律出版社2012 年版，第388-389 頁(yè)。同理，2018 年我國(guó)再次修訂了《人民法院組織法》，該法第39 條規(guī)定：“合議庭認(rèn)為案件需要提交審判委員會(huì)討論決定的，由審判長(zhǎng)提出申請(qǐng)，院長(zhǎng)批準(zhǔn)?！必?fù)責(zé)修法的最高人民法院研究室負(fù)責(zé)人在就人民法院組織法修改答記者問(wèn)明確指出：“（本次修法）理清了合議庭與審委會(huì)的關(guān)系，嚴(yán)格審委會(huì)討論決定案件的啟動(dòng)程序，即規(guī)定由審判長(zhǎng)提出申請(qǐng)、院長(zhǎng)批準(zhǔn)，并規(guī)定審委會(huì)討論案件的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！薄?6〕孫航：《推動(dòng)審判體系和審判能力現(xiàn)代化——最高人民法院研究室負(fù)責(zé)人就人民法院組織法修改答記者問(wèn)》，載《人民法院報(bào)》2018 年10 月29 日，第4 版。由此可見(jiàn)，刑訴法和人民法院組織法之所以明文規(guī)定唯有合議庭才有權(quán)決定是否將案件提交審委會(huì)討論，正是基于對(duì)合議庭辦案主體地位的尊重，這與司法責(zé)任制改革的邏輯具有內(nèi)在一致性，因?yàn)樵洪L(zhǎng)一旦有權(quán)主動(dòng)將案件提交審判委員會(huì)討論決定，就等于變相剝奪了合議庭的定案權(quán)。正基于此，立法者才著力于從規(guī)范（組織法和程序法）層面限制院庭長(zhǎng)將案件提交審委會(huì)討論決定的權(quán)限。

但是，立法者的上述制度設(shè)計(jì)，在實(shí)務(wù)操作層面逐漸被突破，問(wèn)題的關(guān)鍵就在于，如果院庭長(zhǎng)不能掌握將案件主動(dòng)提交審委會(huì)的權(quán)力，其審判監(jiān)督、管理的職責(zé)權(quán)限就難以完全實(shí)現(xiàn)，因?yàn)?，審判監(jiān)督的根本目的是糾錯(cuò)，但在司法責(zé)任制下，院庭長(zhǎng)已經(jīng)無(wú)法直接改變合議庭的意見(jiàn)，也不得指令合議庭按照自己的意見(jiàn)下判，那么院庭長(zhǎng)為了阻斷合議庭的意見(jiàn)生效并糾正其“錯(cuò)誤”意見(jiàn)，最終就只能將該案件提交審委會(huì)討論，由審委會(huì)這一法定的審判組織來(lái)合法地進(jìn)行“糾錯(cuò)”，舍此并無(wú)它途。正因?yàn)槿绱?，早?010 年最高人民法院制發(fā)的《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》第11 條第2 款中即規(guī)定院庭長(zhǎng)在認(rèn)為必要的情況下得主動(dòng)將案件提請(qǐng)審委會(huì)討論?！?7〕《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》第11 條第2 款規(guī)定：“合議庭沒(méi)有建議提請(qǐng)審判委員會(huì)討論的案件，院長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)認(rèn)為有必要的，得提請(qǐng)審判委員會(huì)討論?！痹摋l款規(guī)定對(duì)1996 年刑訴法的相關(guān)法條進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修改，不僅恢復(fù)了之前院長(zhǎng)有權(quán)將案件提交審委會(huì)的權(quán)力，而且還將這一權(quán)力擴(kuò)大到了主管副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)。之后，2019 年最高人民法院制發(fā)的《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見(jiàn)》又延續(xù)了上述思路和規(guī)定，對(duì)2018 年剛修訂的《人民法院組織法》第39 條進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修改，其第10 條規(guī)定：“合議庭或者獨(dú)任法官認(rèn)為案件需要提交審判委員會(huì)討論決定的，由其提出申請(qǐng)，層報(bào)院長(zhǎng)批準(zhǔn)；未提出申請(qǐng)，院長(zhǎng)認(rèn)為有必要的，可以提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定?！憋@然，最高人民法院的上述兩個(gè)司法解釋性文件，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，實(shí)質(zhì)性地修改了組織法和刑訴法的相關(guān)規(guī)定，其目的當(dāng)然為了加強(qiáng)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)限，因?yàn)槿粼和ラL(zhǎng)無(wú)權(quán)將案件提交審判委員會(huì)討論，則無(wú)法有效阻斷合議庭評(píng)議結(jié)果生效，也就無(wú)法對(duì)合議庭的判決進(jìn)行有效監(jiān)管。但如此一來(lái)，問(wèn)題就陷入了兩難境地：為了實(shí)現(xiàn)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予院庭長(zhǎng)將案件提交審委會(huì)討論的權(quán)力即程序啟動(dòng)權(quán)，但這又有違刑訴法和人民法院組織法的明確規(guī)定，缺乏合法性支撐；若嚴(yán)格執(zhí)行刑訴法和人民法院組織法的明文規(guī)定和立法目的，則院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)又將失去抓手和載體。

當(dāng)前閱核制的推行，勢(shì)必會(huì)遭遇同樣的合法性問(wèn)題，因?yàn)殚喓酥迫匀皇且栽和ラL(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)為基礎(chǔ)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，賦予院庭長(zhǎng)啟動(dòng)審委會(huì)的程序啟動(dòng)權(quán)，仍然是目前閱核制施行的主要抓手和保障機(jī)制。但要推行閱核制，又勢(shì)必會(huì)與刑訴法和人民法院組織法的相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生制度硬沖突，轉(zhuǎn)而要求修改現(xiàn)行法律。然而，立法者對(duì)刑訴法和人民法院組織法的修訂，本身也是經(jīng)過(guò)價(jià)值層面的充分考量和技術(shù)層面的認(rèn)真論證后作出的慎重抉擇，為推行閱核制即啟動(dòng)修法，又何其難矣。但無(wú)論如何，閱核制的推行已經(jīng)觸及司法解釋與法律的關(guān)系、合議庭與審委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，實(shí)有必要從立法層面作出應(yīng)對(duì)和回應(yīng)。

但在閱核制推行在即的當(dāng)前，可以考慮從閱核制的制度設(shè)計(jì)層面對(duì)院庭長(zhǎng)啟動(dòng)審委會(huì)的權(quán)限進(jìn)行適當(dāng)限制，促使該權(quán)力在實(shí)務(wù)中以相對(duì)“謙抑”的姿態(tài)和立場(chǎng)行權(quán)。實(shí)際上，這一權(quán)力謙抑的立場(chǎng)已經(jīng)在相關(guān)司改文件中有所體現(xiàn)。2019 年最高人民法院《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見(jiàn)》曾經(jīng)規(guī)定：“專業(yè)（主審）法官會(huì)議意見(jiàn)與合議庭或者獨(dú)任法官意見(jiàn)不一致的，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)可以按照審判監(jiān)督管理權(quán)限要求合議庭或者獨(dú)任法官?gòu)?fù)議；經(jīng)復(fù)議仍未采納專業(yè)（主審）法官會(huì)議意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定?！痹撘?guī)定對(duì)“四類案件”監(jiān)管機(jī)制中院庭長(zhǎng)啟動(dòng)審委會(huì)的權(quán)力實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)行了程序上的限制，即該權(quán)力只能在程序終端適用，是在其他程序性監(jiān)管無(wú)效的情況下院庭長(zhǎng)最后的無(wú)奈選擇。換言之，院庭長(zhǎng)將案件提交審委會(huì)討論決定的權(quán)力，程序上只能在最后行使，即只能在建議合議庭復(fù)議、提交專業(yè)法官會(huì)議討論后，仍然無(wú)法與合議庭達(dá)成共識(shí)的情況下，院庭長(zhǎng)方能將案件提交審判委員會(huì)討論。當(dāng)然，從權(quán)力謙抑的角度講，僅此尚不足夠，程序設(shè)計(jì)上還可以考慮：其一，如果院庭長(zhǎng)將案件提交專業(yè)法官會(huì)議討論后，專業(yè)法官會(huì)議多數(shù)意見(jiàn)（傾向性意見(jiàn)）支持合議庭的意見(jiàn)，此時(shí)，院庭長(zhǎng)即不得再?gòu)?qiáng)行將案件提交審判委員會(huì)討論。因?yàn)?，院庭長(zhǎng)雖是資深法官，但畢竟未經(jīng)歷庭審，對(duì)案件沒(méi)有親歷性，不應(yīng)盲從自己的意見(jiàn)，更何況專業(yè)法官會(huì)議也支持合議庭的意見(jiàn)，這種情況下，院庭長(zhǎng)并不能確保自己的意見(jiàn)就是絕對(duì)正確的，因此，此時(shí)院庭長(zhǎng)不宜再堅(jiān)持己見(jiàn)，執(zhí)意將案件提交審委會(huì)討論。其二，程序上將院庭長(zhǎng)的案件提交權(quán)設(shè)計(jì)為一種建議權(quán)，即院庭長(zhǎng)只能建議合議庭提交審判委員會(huì)討論，而非直接決定提交；如果合議庭執(zhí)意不愿提交審委會(huì)討論的，則由審委會(huì)直接討論決定合議庭是否應(yīng)當(dāng)提交該案件。審委會(huì)是我國(guó)法定的審判組織形式，根據(jù)《人民法院組織法》第37 條之規(guī)定：“審判委員會(huì)履行下列職能：（一）總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)；（二）討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用；（三）討論決定本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書是否應(yīng)當(dāng)再審；（四）討論決定其他有關(guān)審判工作的重大問(wèn)題。”在院庭長(zhǎng)與合議庭雙方各執(zhí)己見(jiàn)的情況下，說(shuō)明案件本身疑難、復(fù)雜且爭(zhēng)議較大，而合議庭又執(zhí)意不愿主動(dòng)提交審委會(huì)討論，此時(shí)可依據(jù)組織法第37 條第4 項(xiàng)的規(guī)定，由審委會(huì)來(lái)直接決定合議庭是否應(yīng)當(dāng)將案件提交審委會(huì)討論，于法有據(jù)，自可回避規(guī)范沖突之問(wèn)題。

（三）合法理性分析

如前所述，我國(guó)司法責(zé)任制改革的政策導(dǎo)向是“突出法官辦案主體地位”，確保其依法獨(dú)立行使審判權(quán)。所謂突出法官的辦案主體地位，就是指承辦法官獨(dú)立辦案、獨(dú)立定案、獨(dú)立負(fù)責(zé)。而所謂的獨(dú)立定案，則是指承辦法官“有權(quán)對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)”。而對(duì)于承辦法官的定案意見(jiàn)，作為司法權(quán)上級(jí)的院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)予以充分尊重。正因?yàn)槿绱耍?015年最高法《若干意見(jiàn)》出臺(tái)時(shí)，才廢止了院庭長(zhǎng)的文書簽發(fā)權(quán)，代之以院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理權(quán)，且明確規(guī)定院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)只能程序性行權(quán)，“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)除參加審判委員會(huì)、專業(yè)法官會(huì)議外不得對(duì)其沒(méi)有參加審理的案件發(fā)表傾向性意見(jiàn)。”“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)上述案件的審理過(guò)程或者評(píng)議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭的意見(jiàn)?！弊罡叻ㄋ靖奈募蟹磸?fù)強(qiáng)調(diào)院庭長(zhǎng)不得直接改變承辦法官或合議庭的定案意見(jiàn)，表明在改革決策者眼中，對(duì)法官辦案主體地位的尊重，應(yīng)當(dāng)以院庭長(zhǎng)不得直接改變承辦法官的意見(jiàn)為底線。這一改革實(shí)際上是試圖在院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)與法官的獨(dú)立辦案權(quán)之間尋求一種平衡：一方面，按照司法責(zé)任制改革的目標(biāo)，法官的獨(dú)立辦案權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬?，因此，整個(gè)程序流程從始至終，院庭長(zhǎng)都不得直接改變法官的定案意見(jiàn)；但另一方面，作為司法權(quán)上級(jí)的院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾腕w現(xiàn)，因此，院庭長(zhǎng)對(duì)上述案件的審理過(guò)程或者評(píng)議結(jié)果有異議的，可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論。

閱核制改革所延續(xù)者，仍然是上述基本邏輯，即試圖對(duì)法官獨(dú)立辦案權(quán)與院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督、管理權(quán)進(jìn)行平衡，所堅(jiān)守的底線仍然是院庭長(zhǎng)不得直接改變承辦法官的意見(jiàn)。但問(wèn)題在于，閱核制雖然仍然劃定了院庭長(zhǎng)不得直接改變承辦法官和合議庭意見(jiàn)的底線，以此彰顯對(duì)法官辦案主體地位的充分尊重。然而，從法理層面而言，這種尊重夠不夠？畢竟，按照閱核制目前的運(yùn)行邏輯來(lái)看，院庭長(zhǎng)的閱核權(quán)雖然不可直接改變合議庭的意見(jiàn)，但仍然可以阻斷其意見(jiàn)生效并導(dǎo)致案件轉(zhuǎn)向，在院庭長(zhǎng)將案件提交審委會(huì)討論的情況下，更是將在事實(shí)上剝奪合議庭的定案權(quán)。對(duì)此，法理上該當(dāng)如何認(rèn)識(shí)及評(píng)價(jià)？

司法責(zé)任制改革應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律，尊重法官的辦案主體地位，這是司法責(zé)任制改革的邏輯起點(diǎn)。尊重法官的辦案主體地位，意味著尊重并保障法官的獨(dú)立辦案權(quán)、獨(dú)立定案權(quán)，意味著保障承辦法官的定案意見(jiàn)系獨(dú)立作出，而不受其司法權(quán)上級(jí)（院庭長(zhǎng)）之指令左右，這一點(diǎn)已成共識(shí)，并無(wú)異議。對(duì)此，學(xué)者林山田教授稱之為法官享有“指令自由”：“法官享有指令自由乃指法官執(zhí)行職務(wù)時(shí)，享有不受上級(jí)指令之自由?！薄?8〕林山田：《刑事程序法》（增訂五版），五南圖書出版股份有限公司2004 年版，第137 頁(yè)。但是，對(duì)于所謂“指令自由”之范圍該當(dāng)如何界定，亦即，對(duì)法官獨(dú)立辦案權(quán)的尊重，究竟應(yīng)當(dāng)尊重到何種程度，則在學(xué)理上和實(shí)務(wù)中可能產(chǎn)生絕對(duì)獨(dú)立和相對(duì)獨(dú)立兩種不同的認(rèn)識(shí)。從絕對(duì)獨(dú)立的意義上講，司法權(quán)上級(jí)對(duì)審判權(quán)核心領(lǐng)域（事實(shí)認(rèn)定和法律適用）施加任何的拘束或限制，都是不允許的，院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)可以阻斷法官判決生效并導(dǎo)致案件轉(zhuǎn)向，無(wú)論是院庭長(zhǎng)根據(jù)權(quán)限調(diào)整分案、調(diào)整承辦法官，還是將案件提交審判委員會(huì)討論，事實(shí)上都將剝奪承辦法官辦案權(quán)、定案權(quán)，因而，也是禁止之列。但站在相對(duì)獨(dú)立的立場(chǎng)上，任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)接受制約，審判權(quán)亦概莫能外。因此尊重法官的獨(dú)立辦案權(quán)，意味著法官的意見(jiàn)不受其司法權(quán)上級(jí)指令的拘束，但仍可以對(duì)其職務(wù)行使進(jìn)行適當(dāng)限制，審判監(jiān)督是限制、制約，但不是指令、拘束，因?yàn)樽鳛樗痉?quán)上級(jí)的院庭長(zhǎng)并不得直接改變法官的意見(jiàn)。據(jù)此，只要守住“院庭長(zhǎng)不得直接改變法官的意見(jiàn)”這一底線，就達(dá)到了尊重和保障法官獨(dú)立辦案權(quán)的目的和效果。在司法場(chǎng)域中，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行即采相對(duì)獨(dú)立觀點(diǎn)。眾所周知，檢察機(jī)關(guān)整體上奉行檢察一體原則，檢察長(zhǎng)指揮、監(jiān)督全體檢察官，上命下從、上下一體。但是，檢察權(quán)作為司法權(quán)，同時(shí)又要求檢察官應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。據(jù)此，檢察一體原則與檢察獨(dú)立原則之間就可能產(chǎn)生沖突而必須尋求平衡。價(jià)值權(quán)衡、博弈之后的結(jié)果就是，基于檢察獨(dú)立原則，檢察官的辦案獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀虼?，檢察長(zhǎng)原則上不得指令檢察官改變定案意見(jiàn)；但基于檢察一體原則，檢察長(zhǎng)作為首長(zhǎng)的意志也應(yīng)當(dāng)尊重，因此，檢察長(zhǎng)不同意檢察官的意見(jiàn)時(shí)，可行使職務(wù)承繼權(quán)、移轉(zhuǎn)權(quán)，將案件收回由自己承辦或交由其他檢察官承辦。如此一來(lái)，既體現(xiàn)了檢察長(zhǎng)作為首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督地位，因?yàn)闄z察長(zhǎng)不同意檢察官的意見(jiàn)，該意見(jiàn)就無(wú)法生效，同時(shí)又彰顯了對(duì)檢察官的尊重，因?yàn)閺念^到尾檢察長(zhǎng)并未直接改變檢察官的意見(jiàn)?！?9〕對(duì)檢察權(quán)這種運(yùn)行機(jī)制的介紹，請(qǐng)參見(jiàn)萬(wàn)毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評(píng)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014 年第4 期，第164-168 頁(yè)。換言之，檢察官的所謂獨(dú)立辦案地位，其實(shí)只是一種相對(duì)獨(dú)立，其辦案意見(jiàn)雖不受拘束，但應(yīng)受限制，這種尊重與限制的界限和底線，正是檢察首長(zhǎng)不得直接改變檢察官的意見(jiàn)。

顯然，閱核制的內(nèi)容在一定程度上模仿或借鑒了檢察權(quán)的上述運(yùn)行規(guī)則，所持守者仍然是法官相對(duì)獨(dú)立的立場(chǎng)，所強(qiáng)調(diào)者仍然是堅(jiān)守院庭長(zhǎng)不得直接改變法官意見(jiàn)這一底線。但是，檢察官職務(wù)承繼權(quán)、移轉(zhuǎn)權(quán)的理論基礎(chǔ)是檢察一體原則，正因?yàn)槿w檢察官視為一體，彼此之間在職務(wù)行使上具有可替代性，因此檢察長(zhǎng)才可以將檢察官的辦案權(quán)收回或轉(zhuǎn)交其他檢察官行使，然而法院并不奉行一體化原則，在閱核制中注入調(diào)整分案、調(diào)整承辦法官等監(jiān)管手段，法理依據(jù)何在，就成為一個(gè)懸而未決的難題。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)需求大于理論完美，在法官群體素質(zhì)仍然難以令人信服、滿意的背景下，在人民法院組織法已經(jīng)承認(rèn)院長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理權(quán)的前提下，從相對(duì)獨(dú)立理論出發(fā)對(duì)審判權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行適當(dāng)?shù)某绦蛐韵拗?就成為審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建中必然的制度選擇，因?yàn)?，若無(wú)多種實(shí)質(zhì)性監(jiān)管措施的介入，則無(wú)法有效阻斷判決意見(jiàn)生效，審判監(jiān)督、管理權(quán)將失去抓手而無(wú)法產(chǎn)生實(shí)效。但是，法理上關(guān)于絕對(duì)獨(dú)立和相對(duì)獨(dú)立的爭(zhēng)議、爭(zhēng)論，本身亦并非毫無(wú)意義，至少它提醒我們，院庭長(zhǎng)審判監(jiān)管權(quán)包括閱核權(quán)的運(yùn)用過(guò)程中，對(duì)審判權(quán)的限制一定要適當(dāng)、適度并保持必要的“謙抑”。

具體而言，在閱核制的制度設(shè)計(jì)和實(shí)務(wù)操作中應(yīng)當(dāng)注意限縮閱核制的監(jiān)管方式。關(guān)于閱核制的監(jiān)管方式，目前公開報(bào)道中僅提到了“要求合議庭復(fù)議并報(bào)告復(fù)議結(jié)果”“決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議討論”以及“決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會(huì)討論”這三類，而對(duì)于其他監(jiān)管手段，閱核制能否采用目前并不明確。2021 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》第9 條第2 款規(guī)定：“案件進(jìn)入審理階段后被識(shí)別標(biāo)注為‘四類案件’的，院庭長(zhǎng)可以根據(jù)案件所涉情形、進(jìn)展情況，按權(quán)限決定作出下述調(diào)整，調(diào)整結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)事人，并在辦案平臺(tái)注明原因：（一）由獨(dú)任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理；（二）調(diào)整承辦法官；（三）調(diào)整合議庭組成人員或者人數(shù)；（四）決定由自己擔(dān)任審判長(zhǎng)。”第10 條又規(guī)定：“院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)法官法》第九條的規(guī)定，針對(duì)‘四類案件’審理中需要關(guān)注和解決的問(wèn)題，按照職務(wù)權(quán)限采取以下監(jiān)督管理措施：（一）按權(quán)限調(diào)整分案；（二）要求合議庭報(bào)告案件進(jìn)展、評(píng)議結(jié)果；（三）要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報(bào)告；（四）審閱案件庭審提綱、審理報(bào)告；（五）調(diào)閱卷宗、旁聽庭審；（六）要求合議庭復(fù)議并報(bào)告復(fù)議結(jié)果，但同一案件一般不得超過(guò)兩次；（七）決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議討論；（八）決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會(huì)討論；（九）決定按程序報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民法院審理；（十）其他與其職務(wù)相適應(yīng)的必要監(jiān)督管理措施。”此即所謂“4+10”項(xiàng)監(jiān)管手段和措施。在“四類案件”中，上述“4+10”監(jiān)管手段，院庭長(zhǎng)都可以采用，前文已經(jīng)述及，“四類案件”監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管手段和方式，更多亦更靈活。但上述監(jiān)管手段，閱核制能否完全照搬照用，目前并未明確。筆者認(rèn)為，從閱核制立足于結(jié)果監(jiān)督而言，帶有過(guò)程監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)管手段諸如“按權(quán)限調(diào)整分案”“由獨(dú)任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理”“調(diào)整承辦法官”“調(diào)整合議庭組成人員或者人數(shù)”“決定由自己擔(dān)任審判長(zhǎng)”等似乎均不適宜在閱核制中采用，因?yàn)殚喓酥扑槍?duì)者，乃已經(jīng)審理終結(jié)之案件，對(duì)于已經(jīng)審結(jié)之案件，再采取諸如調(diào)整分案、調(diào)整合議庭等監(jiān)管手段，無(wú)異于重開審判，既無(wú)效率，也容易引發(fā)爭(zhēng)議。因此，對(duì)于閱核制改革而言，應(yīng)當(dāng)明確其結(jié)果監(jiān)督之定位與性質(zhì)，嚴(yán)格限縮其監(jiān)管方式，而不宜照搬適用“四類案件”“4+10”的監(jiān)管手段。

實(shí)務(wù)操作中還應(yīng)當(dāng)注意，即使是對(duì)于“四類案件”的監(jiān)管，諸如“調(diào)整分案”“由獨(dú)任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理”“調(diào)整承辦法官”“調(diào)整合議庭組成人員或者人數(shù)”“決定由自己擔(dān)任審判長(zhǎng)”等監(jiān)管措施的動(dòng)用，也應(yīng)當(dāng)審慎，因?yàn)橐坏﹦?dòng)用這類監(jiān)管措施，將可能變相剝奪法官辦案權(quán)，沖擊法官的辦案主體以及審判責(zé)任制，因此，這類監(jiān)管手段的動(dòng)用，應(yīng)當(dāng)附加更為嚴(yán)格的條件限制，即原則上只能針對(duì)“有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的案件”的情形，且已經(jīng)查明有確實(shí)證據(jù)的情況下，院庭長(zhǎng)方可動(dòng)用該類監(jiān)管措施。

四、結(jié)語(yǔ)

從案件審批制到“四類案件”監(jiān)管機(jī)制，再到如今的閱核制，我國(guó)的審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革正在一步一步地淡化、褪去原有的強(qiáng)行政化色彩，而主動(dòng)或被動(dòng)地回歸司法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。這些都是看得見(jiàn)的進(jìn)步。然而，無(wú)需否認(rèn)的是，法院內(nèi)部院長(zhǎng)權(quán)責(zé)高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及維穩(wěn)壓力下對(duì)案件質(zhì)效管控的過(guò)高需求，都使得通過(guò)行政手段管理司法的觀念很難在短期內(nèi)從法院內(nèi)部徹底摒除。畢竟，對(duì)于審判管理者而言，行政手段固有的高效、便捷特性相對(duì)而言更具優(yōu)勢(shì)，而同處管理層的院、庭長(zhǎng)顯然也更值得信賴。因此，在改革中一旦遭遇難題或阻力，“責(zé)任下移，擔(dān)子壓在院、庭長(zhǎng)肩上”，借助于院、庭長(zhǎng)的行政職務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部管理，往往就成為改革決策者的不二選擇，這一幕在審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革過(guò)程中已經(jīng)多次重演，更成為審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革中揮之不去的陰影與痼疾。從1999 年最高人民法院“一五綱要”提出全面推行審判長(zhǎng)選任制，在強(qiáng)化法官及合議庭的辦案權(quán)限和職責(zé)的同時(shí)又要求“建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的審判管理機(jī)制”。到2015 年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制改革的若干意見(jiàn)》全面推行司法責(zé)任制的同時(shí)又要求加強(qiáng)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理職責(zé)權(quán)限。再?gòu)摹八念惏讣北O(jiān)管發(fā)展到今日的“全閱全核”。在審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革的過(guò)程中，放權(quán)與收權(quán)、賦權(quán)與監(jiān)管一直如影隨形，往往是蜻蜓點(diǎn)水式的放權(quán)、賦權(quán)嘗試之后，就迎來(lái)雷聲更大的收權(quán)與監(jiān)管?？梢哉f(shuō)，從來(lái)就沒(méi)有過(guò)真正意義上的放權(quán)。然而，歷史經(jīng)驗(yàn)又反復(fù)證明，從構(gòu)建審判管理機(jī)制，到加強(qiáng)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督、管理職責(zé)，盡管司改文件中的用語(yǔ)、措辭越來(lái)越嚴(yán)厲，但效果似乎并不能令人滿意。很簡(jiǎn)單的邏輯推理，如果個(gè)案審批制有效，又何必廢止轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)審判管理；如果審判管理機(jī)制有效，又何必出臺(tái)“四類案件”監(jiān)管機(jī)制；如果“四類案件”監(jiān)管機(jī)制有效，又何必試行閱核制。這似乎表明，單純強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)審判監(jiān)督、管理，并不能真正解決審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建中的種種問(wèn)題，行政手段很難兼容司法，司法的問(wèn)題最終仍然需要回到司法本身、按照司法規(guī)律來(lái)解決。當(dāng)然，司法本身就是一套復(fù)雜的社會(huì)治理技術(shù)系統(tǒng)，而改革司法的司法改革更需要精妙、高明的技術(shù)設(shè)計(jì)，本就不可能一蹴而就，追求構(gòu)建有中國(guó)特色的審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，但至少，通過(guò)從昨天到今天的歷次司改，我們已經(jīng)明白司法和行政的界限何在，形成了應(yīng)當(dāng)尊重和保障法官的辦案主體地位這一共識(shí)，摸索出了“院庭長(zhǎng)不得直接改變合議庭意見(jiàn)”這一底線與經(jīng)驗(yàn)，自然也就明確了今后改革的方向與目標(biāo)何在，那么，只要守住這一底線，今天的改革必將成為明天改革成功的起點(diǎn)和基石。“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”，即使今日我們足底蹣跚，仍將負(fù)重前行，努力讓每一個(gè)公民在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。